Правоохоронні програми як форма державного управління (адміністративно-правове дослідження)

Третьяк Едуард Вадимович

Дніпропетровськ - 2009

Дисертація є рукописом

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник - кандидат юридичних наук Кроленко Валерія Олександрівна, Донецький юридичний інститут

Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка, доцент кафедри адміністративної діяльності підрозділів ДАІ

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Берлач Анатолій Іванович, Одеський державний університет внутрішніх справ, проректор з наукової роботи кандидат юридичних наук, доцент Бабін Борис Володимирович, Одеська національна морська академія, доцент кафедри морського права.

Захист відбудеться 10 червня 2009 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26).

Автореферат розісланий 08 травня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Реформування правоохоронної сфери України вимагає оптимізації системи правовідносин, що регламентують програмно-управлінське забезпечення правоохоронної діяльності та функціонування правоохоронних органів. Відповідні програмні акти стають особливим адміністративно-правовим явищем, спрямованим на вдосконалення механізмів охорони та захисту прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави, сприяючи підвищенню ефективності протидії злочинності та іншим антисоціальним явищам, рівню правової культури населення тощо.

Відповідний комплекс проблем виникає при визначенні мети та функцій програм у сфері правоохоронної діяльності, їх розроблення, виконання та контролю над такими процесами, визначення повноважень правоохоронних та інших державних органів у цій сфері. Особливого значення при цьому набуває розмежування компетенції центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, чітке визначення механізмів фінансування правоохоронних програм, контролю за їх ефективністю та виконанням. У зв'язку з цим планування та програмування правоохоронних заходів як важливі елементи організації роботи правоохоронних органів стають об'єктом уваги з боку компетентних структур та науковців.

Відсутність усталеного механізму розроблення та виконання правоохоронних програм, загальновизнаних критеріїв їх класифікації зумовлюють необхідність розробки відповідних концепцій, що збільшує час на їх реалізацію, а недостатнє фінансування призводить до невиконання до 34 % передбачених програмами заходів.

Використання засобів адміністративного права дозволить відповісти на питання правового та організаційного забезпечення розроблення правоохоронних програм, їх затвердження та виконання, допомогти вдосконаленню як законодавства, що регулює суспільні відносини в цій сфері, так і практики реалізації нормативних приписів у діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Дослідження правоохоронних програм та їх впливу на вдосконалення правоохоронної діяльності здійснювалися в працях вітчизняних вчених: В.Б. Авер'янова, Б.В. Бабіна, О.М. Бандурки, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Й.І. Горінецького, О.М. Дорогих, І.В. Зозулі, М.М. Каленського, В.О. Кроленко, В.Ф. Кравченка, А.М. Кучука, І.А. Малярчука, В.Р. Мойсика, О.В. Негодченка, В.В. Панькова, В.О. Пода, Т.О. Пікулі, М.О. Рутковської, І.А. Сердюка, Ю.І. Тищенка та деяких закордонних фахівців, насамперед російських авторів: Г.Д. Агамова, М.І. Арсеньєвої, С.В. Бородіна, Б.Є. Власова, А.С. Гюрджян, Н.І. Куличевої, С.О. Максимова, О.К. Павлової, В.В. Панкратова, Г.Н. Суслової та ін.

У той же час монографічні роботи, присвячені адміністративно-правовому дослідженню правоохоронних програм в Україні, відсутні, а самі програмно-управлінські процеси ще не стали предметом аналізу для вчених-адміністративістів. Зокрема, недостатньо вивченим залишається категоріальний апарат, що визначає сутність програмно-управлінської діяльності, особливості правоохоронних програм, що приймаються та реалізуються на різних владних та адміністративно-територіальних рівнях, правові засади їх розробки, фінансування та виконання.

Викладене свідчить про актуальність цієї теми для формування теоретичного підґрунтя щодо використання правоохоронних програм у державному управлінні, а також для вдосконалення положень вітчизняного законодавства та практики його реалізації у цій сфері.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана відповідно до Концепції реформування наукової та науково-технічної діяльності в системі правоохоронних органів, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України № 649-р від 16 листопада 2002 р., наказу МВС України № 755 від 5 липня 2004 р. „Про затвердження Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр.” та плану науково-дослідних робіт Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка на 2008 р.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка 31 січня 2007 р. (протокол № 1).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є з'ясування сутності правоохоронних програм як форми державного управління, правових засад їх розроблення та особливостей реалізації, а також формування науково обґрунтованих рекомендацій для вдосконалення законодавства у сфері програмно-управлінської діяльності та практики його реалізації.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

- з'ясувати форми та особливості програм як регуляторів правовідносин і як форми державного управління та визначити можливості їх застосування у правоохоронній сфері;

- охарактеризувати категорії „правоохоронна діяльність” та „правоохоронні органи” як об'єкти програмного регулювання;

- розкрити сутність правоохоронного реформування в Україні, його проблемних та характерних аспектів у контексті правоохоронних програм;

- здійснити аналіз та класифікацію глобальних програмних актів, визначити їх роль в управлінні правоохоронною сферою;

- встановити особливості правового регулювання цільового програмування у правоохоронній сфері, охарактеризувати державні правоохоронні цільові програми, форм їх розроблення, фінансування та реалізації;

- проаналізувати зміст програмно-управлінської діяльності правоохоронних органів та процедур розроблення і реалізації відомчих правоохоронних програм;

- з'ясувати специфіку правоохоронного програмування на регіональному та локальному рівнях, здійснити аналіз організаційно-правового забезпечення регіональних та муніципальних правоохоронних програм;

- розробити рекомендації для вдосконалення законодавства у сфері програмно-управлінської діяльності в Україні та практики його використання.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері розробки та реалізації правоохоронних програм.

Предмет дослідження - правоохоронні програми як форма державного управління.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що використовуються у таких галузях, як теорія держави та права, адміністративне право, державне управління, конституційне право, міжнародне право. Їх застосування обумовлене системним підходом, що дає можливість розглядати суспільні явища в єдності їхнього соціального змісту та юридичної форми.

У роботі використано формально-юридичний метод, за допомогою якого проаналізовано правові норми, що містяться у правоохоронних програмах та регулюють суспільні відносини у сфері їх розроблення і реалізації, досліджено зміст правовідносин, що виникають при цьому (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1). Логіко-семантичний метод використано при поглибленні понятійного апарату щодо організаційного забезпечення публічних програм, зокрема правоохоронних (підрозділи 1.1-1.3); структурно-функціональний метод - при дослідженні системи та структури правоохоронних програм, повноважень їхніх розробників та виконавців, стадій програмного процесу (підрозділи 1.1, 3.1, 3.2). Історико-правовий метод дозволив надати оцінку процесам розвитку системи правоохоронних програм в Україні (підрозділи 1.1, 2.1). Методи статистичного та документального аналізу були використані для виявлення позитивних та негативних тенденцій у сфері розроблення та реалізації правоохоронних програм, їх змісту та ефективності. За допомогою порівняльного методу було здійснено аналіз форм, статусу, завдань та функцій різних правоохоронних програм, зроблено висновки щодо загальних та специфічних їхніх видів (підрозділи 1.1, 2.1). Документальний метод використовувався при аналізі відомчих звітів та методичних рекомендацій щодо організації розроблення та реалізації правоохоронних програм, матеріалів офіційних веб-сайтів розробників i виконавців таких програм (підрозділи 3.1, 3.2).

Нормативно-правову основу дослідження становлять Конституція України, міжнародні угоди, закони та інші акти законодавства України, нормативно-правові акти окремих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, нормативні та індивідуально-правові акти правоохоронних органів, зокрема правоохоронні програми. Також розглядалося законодавство та практика його реалізації щодо програмного забезпечення правоохоронної діяльності у Російській Федерації, Сполучених штатах Америки та Франції.

Емпіричну базу дисертації складають: дані за період 2002-2008 рр. щодо діяльності органів державної влади, зокрема правоохоронних органів, їхніх регіональних та структурних підрозділів, органів місцевого самоврядування стосовно розробки та виконання правоохоронних програм; звіти Рахункової палати про фінансування з державного бюджету заходів, передбачених у цих програмах; тексти понад 40 правоохоронних програм, що приймалися у 2002-2008 рр.; проекти програм реформування МВС України, Державної податкової служби України, Служби безпеки України, системи виконання покарань тощо, розроблені у 2001-2008 рр.; матеріали комплексного огляду сектора безпеки України, здійсненого експертами Ради Європи у 2006 р.; результати опитування 580-и працівників правоохоронних органів (340 - органів внутрішніх справ, 120 - податкової міліції, 85 - Державної митної служби України, 25 прокурорів та їхніх помічників).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним адміністративно-правовим дослідженням правоохоронних програм як форми державного управління.

У роботі сформульовано низку наукових положень, висновків та пропозицій, що характеризуються науковою новизною. Зокрема, у дослідженні:

вперше:

- розглянуто правоохоронну програму як правову форму державного управління та сформульовано її поняття як програмно-управлінського акта, розробленого та ухваленого компетентними органами відповідно до чинної процедури, об'єктом якого є правоохоронні органи та їхня діяльність, а метою - здійснення правоохоронного реформування;

- здійснено класифікацію правоохоронних програм за такими ознаками: а) рівень суб'єкта прийняття програми; б) основна мета програми; в) форма правового закріплення програми; г) суб'єктний склад; д) термін дії;

- визначено основними чинниками, що обумовлюють необхідність правоохоронного реформування, такі: докорінна перебудова системи влади у зв'язку зі здобуттям Україною незалежності; суттєві зміни у динаміці та структурі злочинності у період переходу України до ринкової економіки; проголошення курсу на євроінтеграцію та необхідність забезпечення міжнародних стандартів у галузі прав і свобод людини;

- визначено особливості розроблення та реалізації правоохоронних програм МВС України, Служби безпеки України, Державної прикордонної, митної та податкової служб України з використанням єдиних підходів до аналізу;

удосконалено:

- поняття «правоохоронна діяльність», «правоохоронний орган», при формулюванні яких враховувався вузький підхід до розуміння їх сутності;

- поняття та класифікацію глобальних програмних актів, які розподілено на: а) міжнародні програми за участю України; б) програми європейської інтеграції України; в) програми євроатлантичного співробітництва України; г) програми соціально-економічного розвитку України; д) парламентські програми; д) програми діяльності уряду; е) бюджетні програми;

- підходи до розуміння сутності регіональних та місцевих правоохоронних програм, що розробляються з метою координації діяльності місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем у разі, якщо зазначені проблеми не можуть бути розв'язанні ними самостійно;

- процедуру проведення публічного обговорення проектів правоохоронних програм, у тому числі й шляхи використання Інтернету, та врахування його результатів у розробці та коригуванні таких програм;

дістали подальший розвиток:

- обґрунтування можливості створення самостійного адміністративно-правового інституту правоохоронного програмування, у структурі якого виділено групи норм, що визначають порядок розробки, прийняття та коригування правоохоронних програм, особливості їх реалізації органами державної влади та місцевого самоврядування, специфіку фінансування заходів, передбачених програмами, здійснення контролю та нагляду за їх виконанням, оцінки ефективності їх виконання на окремих етапах та в цілому;

- характеристика чинників, що уповільнюють реформування правоохоронної сфери (організаційні, правові, фінансові, кадрові), значення конкретизації заходів, виконавців і термінів у правоохоронних програмах для вдосконалення діяльності відповідних державних органів;

- класифікація відомчих (галузевих) правоохоронних програм залежно від мети та суб'єктного складу;

- пропозиції щодо вдосконалення законодавства, що регулює суспільні відносини у сфері правоохоронного програмування, та практики його реалізації. Зокрема, наведено додаткові аргументи на користь прискорення прийняття Закону України „Про правоохоронні органи”, постанови Кабінету Міністрів України „Про порядок розробки, виконання та фінансування правоохоронних програм в Україні”; включення до структури правоохоронних програм положень, спрямованих на конкретизацію термінів їх розробки, контролю та звітування, фінансування, наукового забезпечення, оприлюднення, відповідальності виконавців тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

– науково-дослідній діяльності - для подальшого опрацювання теоретичних та практичних питань щодо розробки й реалізації правоохоронних програм в умовах адміністративної реформи та реформи правоохоронних органів;

– правотворчості - для підготовки й уточнення як окремих правоохоронних програм, так і законодавчих, підзаконних і відомчих актів, що регламентують питання організації розроблення та реалізації таких програм; (акт впровадження у діяльність Комітету з питань правосуддя Верховної Ради України № 04-30/18-2341 від 25 вересня 2008 р.).

– правозастосуванні - для вдосконалення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розробки та реалізації правоохоронних програм;

– навчальному процесі - при викладанні курсів з навчальних дисциплін „Адміністративне право”, „Управління в органах внутрішніх справ”, „Судові та правоохоронні органи України” (акт провадження у навчальний процес Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка від 25 листопада 2008 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднювалися на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях і круглих столах; „Сучасний правопорядок: національний, інтегративний та міжнародний виміри” (Одеса, 2008), „Проблеми глобалізації та моделі стійкого розвитку економіки” (Луганськ, 2007), „Актуальні проблеми захисту прав, свобод та законних інтересів громадян України в процесі здійснення правоохоронної діяльності в сучасних умовах” (Донецьк, 2006); а також обговорювалися на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ імені. Е.О. Дідоренка.

Публікації. Основні положення і результати дисертації викладено у чотирьох наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та трьох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 230 сторінок, з яких 182 - основний текст, список використаних джерел охоплює 305 найменувань і займає 40 сторінок.

Основний зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зазначається зв'язок роботи з науковими програмами, планами й темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, використані методи, нормативна та емпірична база, практичне значення одержаних результатів та їх апробація, формулюються основні теоретичні положення, що обумовлюють наукову новизну.

Розділ 1. „Значення програмних актів у сфері правоохоронної діяльності” присвячений дослідженню особливостей управлінських програм, їх значенню в організаційно-правовому забезпеченні правоохоронної діяльності. У розділі аналізуються особливості правоохоронної діяльності, правоохоронних органів та реформування правоохоронної системи у контексті програмно-управлінської діяльності.

У підрозділі 1.1. „Особливості правоохоронних програм як форми державної управлінської діяльності” аналізується специфіка інституту управлінських програм як форми державного управління. При цьому вони розглядаються, виходячи з юридичних, економічних й управлінських позицій та поточного законодавства. Дисертант дійшов висновку про недостатній рівень розробки питань використання програм для організації діяльності правоохоронних органів в Україні.

На підставі аналізу думок фахівців з теорії права та управління, соціології, інформатики та кібернетики виявлено такі ознаки управлінських програм: 1) цільова орієнтація; 2) системний характер; 3) етапність; 4) спрямованість на процес прийняття рішення. Управлінська програма розглядається як феномен сучасної управлінської діяльності, засіб реалізації окремих завдань у певні терміни, який може реалізовуватися у будь-якій сфері людської активності.

Зроблено висновок, що вітчизняне законодавство та адміністративна практика широко використовують програми та програмне управління, що дозволяє вести розмову про наявність відповідного правового інституту. У його структурі запропоновано виділяти групи норм, що визначають порядок розробки, прийняття та коригування програм, особливості їх реалізації органами державної влади та місцевого самоврядування, специфіку фінансування заходів, передбачених програмами, здійснення контролю та нагляду за їх виконанням, оцінки ефективності їх виконання на окремих етапах та в цілому.

Серед державних цільових програм окреме місце посідають правоохоронні, які у своєму змісті мають відповідні положення (розділи, пункти) щодо забезпечення державної безпеки, правоохоронної діяльності, боротьби зі злочинністю. Вони розробляються з метою узгодження діяльності суб'єктів попередження правопорушень та злочинів, у межах держави або окремих її адміністративно-територіальних утворень; забезпечення фінансування відповідних заходів з державного та місцевих бюджетів; створення умов для своєчасного коригування такої діяльності відповідно до змін криміногенної та деліктогенної ситуації.

При формулюванні поняття правоохоронної програми враховано такі її особливості: 1) вона є видом управлінського акта; 2) розробляється та приймається уповноваженими суб'єктами відповідно до встановленої процедури; 3) спрямовується на вирішення найважливіших у конкретний період розвитку суспільства та держави завдань; 4) її об'єктом є правоохоронні органи та їхня правоохоронна діяльність; 5) кінцевою метою програми є вдосконалення правоохоронної діяльності.

Встановлено співвідношення правоохоронних програм з концепціями та планами. Констатовано залежність їх змісту від концепцій, включення основних положень загальнодержавних програм до регіональних та галузевих програм.

У процесі опитування працівників правоохоронних органів встановлено, що 68 % із них вважають, що правоохоронні програми є необхідним, але не абсолютним засобом подолання злочинності та інших негативних соціальних явищ. При цьому 76 % з опитаних вказують на необхідність посилення контролю за виконанням програмних заходів, 54 % - на встановлення відповідальності за неналежне їх виконання; 53 % - на забезпечення безумовного фінансування цих заходів.

З урахуванням положень нормативно-правових актів та наукових підходів в основу класифікації правоохоронних програм покладено такі критерії: а)рівень суб'єкта прийняття програми; б) основна мета програми; в) форма правового закріплення програми; г) суб'єктний склад; д) термін дії.

Наголошується, що програми та програмне управління за своїми властивостями використовуються при управлінському, організаційно-правовому та фінансовому забезпеченні правоохоронної діяльності й розвитку правоохоронних органів.

У підрозділі 1.2. „Правоохоронна діяльність та правоохоронні органи як об'єкти програмного регулювання” аналізуються категорії „правоохоронний орган” та „правоохоронна діяльність” у контексті застосування щодо них програмно-управлінських засобів.

Зазначається про відсутність чіткого розуміння змісту та особливих ознак правоохоронного органу та правоохоронної діяльності в Україні. Доводиться, що наведені визначення здебільшого не дозволяють відокремити правоохоронну діяльність від правозахисної, правозастосовної та контролюючої; зазначається неможливість ототожнення судової, правоохоронної та правозахисної діяльності.

Вказується на характерні ознаки правоохоронної діяльності та її значення як особливої форми державної діяльності. Зокрема, виділено такі ознаки, як: здійснення зазначеної діяльності в рамках законності та в установленому порядку; публічний характер; спрямованість на охорону т захист прав і свобод людини, інтересів юридичних і фізичних осіб, суспільства та держави, запобігання правопорушенням і злочинам, припинення їх; обмеженість кола суб'єктів такої діяльності, її здійснення переважно органами виконавчої влади; посилений нагляд, державний і громадський контроль за нею.

Встановлено тенденції щодо розширення суб'єктів правоохоронної діяльності за рахунок залучення до неї громадських організації та окремих громадян, що передбачає розширення прав громадян у застосуванні до правопорушників заходів переконання та примусу.

На підставі узагальнення існуючих підходів до розуміння сутності правоохоронної діяльності пропонується її визначення як врегульованої законодавством процесуальної діяльності уповноважених органів державної влади, місцевого самоврядування та громадськості, спрямованої на охорону і захист прав та свобод людини, інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства шляхом застосування заходів юридичного впливу на поведінку колективних та індивідуальних суб'єктів.

Наголошується на існуванні диспропорції у розумінні категорії „правоохоронний орган”: від надто широкого, що передбачає включення до цієї групи державних органів таких, які так чи інакше виконують одну або кілька правоохоронних функцій, до обмеження їх переліку лише тими, що виконують увесь спектр зазначених функцій.

Підтримуючи позицію науковців щодо вузького розуміння поняття „правоохоронний орган”, здобувач пропонує використовувати таке визначення: це спеціальний державний орган, що функціонально призначений здійснювати правоохоронну діяльність.

В основу класифікації правоохоронних органів покладено їх підлеглість. Зокрема, їх розподілено на органи, що: а) не належать до жодної з гілок влади; б) є центральними органами виконавчої влади; в) є структурними підрозділами центральних органів виконавчої влади.

У підрозділі зауважується, що невизначеність із переліком органів, які здійснюють правоохоронні функції, не заважає загальному розумінню завдань державної політики та управління у цій сфері. Водночас визнається можливість використання програмно-управлінських заходів (актів) в управлінні правоохоронними процесами, при цьому правоохоронні органи та правоохоронну діяльність пропонується вважати об'єктами такої діяльності. Встановлено, що реформування системи правоохоронних органів, удосконалення форм і методів їх діяльності відповідно до Конституції України та вимог світового (європейського) співтовариства потребує нормативного закріплення, що й здійснюється у правоохоронних програмах.

У підрозділі 1.3. „Реформування правоохоронної системи як загальна мета правоохоронних програмних актів” розглядаються умови розбудови української держави, що визначають необхідність правоохоронного реформування та його специфіку. Аналіз наукових підходів дозволив до таких чинників віднести насамперед докорінну перебудову системи влади у зв'язку зі здобуття Україною незалежності; суттєві зміни у динаміці та структурі злочинності у період переходу України до ринкової економіки; проголошення курсу на євроінтеграцію та вирішення завдань забезпечення міжнародних стандартів у галузі прав і свобод людини.

Потреба у реформуванні пов'язана з необхідністю усунення таких системних недоліків правоохоронних органів України, як: відсутність єдиних підходів у розбудові системи правоохоронних органів та відповідної ідеології побудови сектора безпеки; тривала орієнтація цих органів на реалізацію репресивних функцій замість профілактичних і сервісно-обслуговуючих; дублювання та паралелізм у виконанні завдань та функцій; неефективність процедур громадського контролю за їх діяльністю; недостатній рівень якості надання державних послуг та їх невідповідність стандартам Європейського Союзу; домінування відомчих інтересів над загальнодержавними тощо. Крім цього, 78 % опитаних респондентів наголошують на недоліках кадрового забезпечення окремих правоохоронних органів.

Здійснено характеристику адміністративно-правого статусу органів, уповноважених організовувати проведення такої реформи. Основними суб'єктом розробки державної політики у цій сфері визнані Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, а безпосередніми розробниками відповідних програм - утворювані ними міжвідомчі комісії. Акцентовано увагу на ролі науково-дослідних установ, вищих навчальних закладів у розробці пропозицій до відповідних нормативно-правових актів. Крім того, виявлено співвідношення між заходами щодо реформування правоохоронної системи, які містяться у програмах політичних партій, та подальшим їх втіленням у нормотворчу діяльність, у тому числі й шляхом включення до концептуальних положень при розробці відповідних програм.

На підставі аналізу результатів виконання внутрігалузевих програм реформування зроблено висновок про безперспективність внутрівідомчого реформування правоохоронних структур. З огляду на це пропонується вживати загальні стратегічні заходи у межах держави. Зокрема, базові засади такого реформування повинні визначатися у рішеннях Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України і контролюватися саме цими суб'єктами. Доцільно також забезпечити постійний моніторинг стану виконання правоохоронних програм, їх фінансування та коригування заходів відповідно до суспільних умов, розробити систему ідеологічного забезпечення процесів реформування.

Зроблено висновок про те, що реформування правоохоронних органів має бути загальною метою програмно-управлінської діяльності, а результативність виконання програм повинна оцінюватися не лише за співвідношенням між кількістю виконаних та невиконаних заходів, а й за ступенем досягнення загальної мети - реального вдосконалення діяльності того чи іншого органу.

Розділ 2. „Загальнодержавні правоохоронні програми в Україні” присвячений аналізу програмних актів, що ухвалюються вищими органами державної влади та містять приписи стосовно правоохоронної діяльності, правоохоронних органів та їх реформування.

У підрозділі 2.1. „Характеристика глобальних правоохоронних програм” доводиться, що проблеми діяльності правоохоронних органів знайшли своє відображення у більшості загальнонаціональних програмних актів, розроблених останніми роками в Україні.

У дисертації запропоновано вживати термін „глобальні програмні акти”, яким позначаються правоохоронні програми, що місять концептуальні заходи, які є загальними для всіх правоохоронних органів, передбачають фінансування з державного бюджету, відображають державну політику у сфері розбудови і забезпечення функціонування правоохоронної системи України й орієнтовані на загальносвітові та європейські стандарти.

Ці програмні акти поділяються на міжнародні програми за участю України, програми європейської інтеграції України, програми євроатлантичного співробітництва України, програми соціально-економічного розвитку України, парламентські програми, програми діяльності уряду, бюджетні програми.

Доводиться, що питанням правоохоронної діяльності та правоохоронної реформи приділяється значна увага у цільових планах Україна-НАТО, які ухвалюються щорічно. У підрозділі висловлюється думка, що неухвалення парламентом останніми роками державних програм економічного та соціального розвитку України негативно відбивається на ступені програмно-управлінського забезпечення правоохоронної реформи, про що свідчить аналіз урядових проектів відповідних програм. Водночас наголошується на зростанні значення у цій сфері, зважаючи на розбудову парламентсько-президентської моделі держави та збільшення політичної структурованості суспільства, програм парламентських коаліцій.

Окремому аналізові піддано програми діяльності уряду та акти, що ухвалюються на їх розвиток, як важливі програмні документи, що містять приписи щодо діяльності правоохоронних органів та правоохоронної реформи. У той же час вказується на невідповідність наведених програмних актів приписам законів про Державний бюджет України та на неповне запровадження програмного підходу в бюджетний процес. Зауважується, що важливе значення для програмного забезпечення правоохоронної діяльності та правоохоронної реформи також мають міжнародні програмні акти, ухвалені насамперед у рамках європейських структур, СНД та на двосторонньому рівні.

Зазначено, що бюджетні програми, програми євроатлантичної інтеграції України та програмні документи, ухвалені в Україні на розвиток міжнародних програм та проектів, можна вважати більш конкретизованими. Для цих актів характерним є визначений термін дії, наявність конкретних програмних завдань, відповідальних виконавців, обсяги та джерела фінансування. При цьому бюджетні програми здебільшого спрямовані на вирішення поточних завдань діяльності правоохоронних органів, а решта глобальних програмних актів має на меті здійснення правоохоронної реформи.

У підрозділі 2.2. „Державні цільові програми як регулятор правоохоронної діяльності” визначаються особливості розроблення, ухвалення та реалізації в Україні державних правоохоронних цільових програм.

Підкреслюється, що практика ухвалення та реалізації таких програмних актів розпочалася зі здобуттям Україною незалежності. Здійснено аналіз основних груп відповідних актів, які розподілено на: комплексні цільові програми (такі як Комплексна цільова програма боротьби зі злочинністю на 1996-2000 рр., Комплексна програма профілактики правопорушень на 2007-2009 рр.), спеціалізовані правоохоронні програми (наприклад, Програма подальшого реформування та державної підтримки кримінально-виконавчої системи на 2002-2005 рр.) та спеціальні правоохоронні програми (зокрема, програми протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та нелегальній міграції).

У підрозділі зазначається, що до 2004 р. в Україні були відсутні загальні правові засади розроблення, ухвалення та реалізації державних правоохоронних цільових програм. Це призводило до того, що аспекти структури, термінів дії, порядку фінансування та контролю за виконанням правоохоронних цільових програм не мали належної уніфікації.

Наголошується на тому, що після прийняття Закону України «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 р. та низки постанов уряду на його розвиток станом на кінець 2007 р. в Україні встановлено єдиний уніфікований порядок розроблення, ухвалення та реалізації правоохоронних державних цільових програм. З іншого боку, це зробило більш жорсткими вимоги до змісту, фінансування та процедури розроблення, обговорення й ухвалення таких програм.

Докладно проаналізовано стадії розроблення та виконання державних цільових правоохоронних програм: 1) ініціювання розроблення програми, розроблення та громадське обговорення її концепції; 2) схвалення концепції програми та прийняття рішення щодо розроблення її проекту, визначення державного замовника та строків розроблення; 3) розроблення проекту програми, а саме: визначення заходів і завдань, що пропонуються для включення до неї, а також обсягів і джерел фінансування; державна експертиза проекту програми; 4) затвердження програми; 5) проведення конкурсного відбору виконавців заходів і завдань програми; 6) організація виконання заходів і завдань програми, здійснення контролю за їх виконанням; 7) підготовка та оцінка щорічних звітів про результати виконання програми, а в разі потреби - й проміжних звітів; 8) підготовка та опублікування в офіційних друкованих виданнях заключного звіту про результати виконання програми.

Визначено роль державних замовників у здійснені загального керівництва і контролю за розробленням програм та виконанням відповідних заходів і завдань.

Аналіз відповідних програмних актів, ухвалених у 2006-2008 рр., дозволяє стверджувати, що нові вимоги обумовили певне скорочення кількості ухвалених державних правоохоронних цільових програм. Зокрема, на сьогодні в Україні немає жодної загальнодержавної правоохоронної програми, затвердженої парламентом.

Обґрунтовано висновок, що ухвалення таких програм парламентським шляхом дозволить погодити дії усіх гілок влади, покласти відповідальність за їх виконання на державні органи, що мають різний конституційний статус, створить умови Кабінету Міністрів України для активних дій, а Верховній Раді України - для контролю над ходом виконання програм, забезпечить фінансування витрат на їх впровадження.

Розділ 3. „Відомчі (галузеві), регіональні та локальні правоохоронні програми” містить розвідки щодо розроблення та використання програмно-управлінських засобів на рівні окремого правоохоронного органу або адміністративно-територіальної одиниці.

Підрозділ 3.1. „Специфіка відомчих (галузевих) програм у сфері правоохоронної діяльності” присвячено аналізу програмно-управлінської діяльності правоохоронних органів, яку вони виконують у межах власної компетенції.

Вивчення відомчих правоохоронних програм МВС України, Державної митної, податкової та прикордонної служб України, що розроблялися ними протягом 1990-2008 рр., свідчить про відсутність загальних усталених вимог до розроблення, ухвалення, реалізації та контролю таких програм не лише на міжвідомчому рівні, але й у рамках окремого правоохоронного органу.

Автор дійшов висновку про те, що відомчі правоохоронні програми мають характер цільових програм та програм розвитку, вони ухвалюються наказами керівника конкретного правоохоронного відомства або рішенням відповідного колегіального органу. Ці програми можуть бути класифіковані залежно від: 1) мети: а) програми розвитку; б) цільові програми; 2) суб'єктного складу: а) міжвідомчі; б) міждержавні; в) програми виконання загальнодержавних програмних актів. Дисертантом охарактеризовано кожну із зазначених груп програм.

З урахуванням необхідності інтеграції української правоохоронної системи до європейської здійснено аналіз відомчих міжнародних програм. Такі програми містять перелік скоординованих дій та визначають основні напрями співробітництва правоохоронних та контролюючих органів у боротьбі з правопорушеннями в певній сфері, взаємне інформування, форми організації та проведення загальнодержавних та міждержавних операцій, медійних та наукових заходів тощо.

У підрозділі підкреслюється, що до основних недоліків відомчого правоохоронного програмування слід віднести обмеженість спеціального фінансового, організаційного та кадрового забезпечення таких програм, дублювання в приписах програм вимог повсякденної компетенції правоохоронних органів.

Здійснено характеристику повноважень правоохоронних органів щодо відомчих правоохоронних програм. Акцентовано увагу на необхідності належного науково-методичного забезпечення проектувальної роботи у процесі підготовки таких програм, використання статистичних методів опрацювання інформації про наявний і перспективний стан розвитку системи певного органу; взаємодії та координації у цьому процесі з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Наголошується, що вони повинні створюватися постійно діючою робочою групою та враховувати як наявні концепції, програми, плани реформування системи, зміни ситуації у країні, так і заходи, що не були виконані у попередніх програмах, стати орієнтиром при розробці інших нормативних актів правоохоронних органів на період проведення реформи. При цьому підкреслюється роль та відповідальність керівників правоохоронних органів щодо підготовки та виконання прийнятих програм як правоохоронним органом у цілому, так і його територіальними підрозділами. управлінська програма правоохоронна діяльність

Важливе значення має реальність та конкретність заходів, що включаються до програми. Так, у проекті Програми соціального розвитку Державної митної служби України на 2006-2010 рр. із 36-и завдань у 7-и (тобто 19,4 %) не передбачалося досягнення жодних конкретних результатів, а ще у 4-х завданнях (11,1 %) під кінцевим результатом визначалося дотримання у відповідних аспектах вимог законодавства. Усунення цієї вади можливо шляхом детального опрацювання певних заходів територіальними підрозділами з наданням відповідних пропозицій, узгодженням заходів щодо внесення змін до законодавства із відповідною законопроектною та нормотворчою діяльністю Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

Проаналізовано досвід функціонування дослідницько-випробувальної лабораторії Державної податкової служби України для забезпечення якості розроблення та впровадження проектів і програм, що реалізуються в межах Проекту модернізації цього державного органу. Запропоновано поширити його на діяльність правоохоронних органів України.

Зазначається на необхідності залучення до розробки відомчих правоохоронних програм громадських рад, створених у центральних та територіальних підрозділах правоохоронних органів. Вивчення позитивного досвіду МВС України, окремих ГУМВС, УМВС України, свідчить про те, що функціями таких громадських органів є: контроль за реалізацією концепцій та програм МВС України в галузі боротьби зі злочинністю і захисту прав та інтересів громадян; забезпечення безпеки суспільства та держави; роз'яснення громадськості змісту програм МВС України, перш за все щодо дотримання прав людини; підготовка висновків стосовно програм, пов'язаних із діяльністю органів внутрішніх справ у контексті забезпечення прав людини; розробка пропозицій для вдосконалення цих програм.

Зроблено висновок про необхідність детальної регламентації процедури підготовки, узгодження, доведення до виконавців, контролю та внесення змін до відомчих правоохоронних програм, покращення рівня спеціальної підготовки осіб, які залучаються до розробки відомчих правоохоронних програм, науково-методичного забезпечення цієї діяльності, врахування національного та зарубіжного досвіду правоохоронного програмування щодо конкретного правоохоронного органу.

Підрозділ 3.2. „Особливості регіональних та місцевих правоохоронних програм” присвячений аналізу програмно-управлінської діяльності у правоохоронній сфері, що здійснюється на рівні регіону, району та територіальної громади.

Регіональні та місцеві правоохоронні програми розробляються з метою координації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем у разі, якщо зазначені проблеми не можуть бути розв'язані ними самостійно.

Визначено, що основними суб'єктами відповідної активності є не структурні підрозділи правоохоронних органів, а місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. При цьому зазначається, що відповідні програми мають вигляд цільових правоохоронних програм.

У підрозділі підкреслюється, що процедури розроблення, фінансування й виконання регіональних та локальних правоохоронних програм не мають спеціального законодавчого забезпечення. Вони визначаються підзаконними та місцевими нормативними актами, що регламентують відповідні адміністративно-правові відносини (наприклад, затверджені головами обласних державних адміністрацій порядки розроблення, затвердження та виконання регіональних цільових програм).

Охарактеризовано стадії розроблення та затвердження таких програм: ініціювання розроблення програми, розроблення та громадське обговорення її концепції; схвалення концепції програми та рішення щодо розроблення проекту програми, визначення регіонального замовника та строків розроблення; розроблення проекту програми; регіональна експертиза проекту програми; затвердження програми; подання бюджетних запитів, включення програми до щорічної програми соціально-економічного розвитку області та обласного бюджету; проведення конкурсного відбору виконавців заходів і завдань програми; організація виконання заходів і завдань програми, здійснення контролю за їх виконанням; підготовка звітів про результати виконання програми; оцінка ефективності виконання програм; підготовка та опублікування в офіційних друкованих ЗМІ та на офіційному веб-сайті облдержадміністрації затверджених програм, а також заключного звіту про результати їх виконання; внесення змін та доповнень до програми.

Аналіз організаційних форм розробки та виконання відповідних програм свідчить про те, що їх замовником та розробником виступають відповідні підрозділи місцевих державних адміністрацій, насамперед управління (відділи) взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи. Водночас адміністративна практика передбачає створення спеціальних органів (робочих груп) для забезпечення реалізації окремих програмних правоохоронних актів.

Зважаючи на роль громадськості у підготовці правоохоронних програм, що приймаються місцевими органи влади, необхідність урахування місцевих умов, наголошується на питаннях проведення публічного обговорення проекту програми. Зокрема, проведення публічного обговорення покладається на головного розробника, який подає прес-службі місцевої державної адміністрації проект розпорядження разом із планом проведення публічного обговорення, обґрунтуванням необхідності його прийняття та інформацією про головного розробника. Пропозиції та зауваження, що надійшли у процесі публічного обговорення проекту розпорядження, розглядаються головним розробником, узагальнюються та враховуються під час доопрацювання проекту.

Встановлено, що з усієї кількості регіональних та місцевих цільових програм правоохоронні становлять доволі невелику частку. Так, у Дніпропетровській області (станом на 28 грудня 2006 р.) із 34 ухвалених програм лише одна (2,94 % від загальної кількості) є правоохоронною у м. Києві з 39 міських цільових програм (станом на 1 березня 2008 р.) одну слід вважати регіональною цільовою.

Наголошено на тому, що місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають досить обмежені правоохоронні повноваження, а виконавцями ухвалених ними приписів регіональних правоохоронних програм здебільшого виступають регіональні та локальні підрозділи загальнодержавних правоохоронних органів, які не є підпорядкованими місцевим адміністраціям та самоврядним структурам.

У підрозділі зазначається, що існуюча бюджетна система ускладнює фінансування заходів програми, неодинокими є випадки розроблення та ухвалення таких програм без надання фінансового забезпечення у бюджеті.

Для вдосконалення реалізації цих програм пропонується: конкретизувати заходи, що повинні виконуватися саме на місцевому рівні; узгоджувати основні положення регіональних програм із загальнодержавними; чіткіше визначати терміни та виконавців програм, порядок поточного та підсумкового звітування; конкретизувати джерела надходження коштів для фінансування програмних заходів; здійснювати обов'язкове публічне обговорення проектів програм, а також оприлюднювати результати виконання програмних заходів.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано новий підхід до вирішення наукового завдання, що полягає у з'ясуванні сутності організаційно-правових засад розроблення та виконання правоохоронних програм як форми державного управління і сформульовано комплекс пропозицій та рекомендації для вдосконалення законодавства у сфері програмно-управлінської діяльності та практики його реалізації.

1. Визначено дуалістичну природу управлінських програм, що є регуляторами правовідносин і є формою державного управління. У першому значенні вони містять нормативні приписи, якими визначаються концептуальні засади розвитку відповідних суспільних відносин, у другому - є правовою формою державного управління. При цьому у правоохоронній сфері за їх допомогою здійснюється організаційно-правове забезпечення правоохоронної діяльності, правоохоронної реформи та розвитку правоохоронних органів.

2. Визначено, що основними об'єктами правоохоронного програмування є правоохоронна діяльність та правоохоронні органи, а їх реформування є загальною метою програмно-управлінської діяльності у цій сфері. Категорія „правоохоронна діяльність” розглянута як особлива форма врегульованої законодавством державної процесуальної діяльності уповноважених органів державної влади, місцевого самоврядування та громадськості, спрямованої на охорону й захист прав і свобод людини, інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства шляхом застосування заходів юридичного впливу на поведінку колективних та індивідуальних суб'єктів. Під поняттям „правоохоронний орган” пропонується розуміти спеціальний державний орган, який функціонально призначений здійснювати правоохоронну діяльність.

3. Управління реформуванням правоохоронною системою України визначено як феномен сучасного адміністративного права із перспективою виникнення відповідного адміністративно-правового інституту. Важливе місце у цьому інституті мають посідати норми, що регулюватимуть підготовку та виконання правоохоронних програм. Вказується на те, що процеси реформування у правоохоронній сфері, поточні та кінцеві результати його здійснення є важливими факторами, які не лише впливають на правове регулювання правоохоронної діяльності та функціонування правоохоронних органів, а й суттєво позначаються на оцінці міжнародною спільнотою та громадянами спроможності української влади керувати суспільними процесами у державі.

4. Здійснено характеристику та визначено співвідношення основних різновидів правоохоронних програм: глобальних, державних цільових, відомчих (галузевих), регіональних та місцевих.

5. При формуванні поняття глобальні „правоохоронні програми” враховано, що вони 1) місять концептуальні заходи, які є загальними для усіх правоохоронних органів; 2) передбачають фінансування з державного бюджету; 3) відображають державну політику у сфері розбудови та забезпечення функціонування правоохоронної системи України; 4) орієнтовані на загальносвітові та європейські стандарти у правоохоронній сфері. Встановлено, що в умовах політичної структуризації суспільства підвищується роль програм парламентських коаліцій, Кабінету Міністрів України, програмних актів, ухвалених в межах європейських структур та Співдружності незалежних держав.

6. До особливостей правового регулювання цільового програмування у правоохоронній сфері віднесено: середньостороковий або довгостроковий характер дії; високу стабільність (на їх виконання не впливає зміна уряду або новий склад парламенту); наявність конкретно визначеної мети, що спрямована на вирішення нагальної проблеми (проблем); існування замовника (державний орган, посадова особа) та чітко означеного кола виконавців, яке є досить обмеженим. Йдеться про позитивний вплив уніфікації нормативно-правових актів на формування структури, термінів дії, порядку фінансування та контролю за виконанням правоохоронних цільових програм.

Зроблено висновок про необхідність інтенсифікації роботи Верховної Ради України щодо прийняття державних цільових правоохоронних програм, насамперед тих, що передбачатимуть реформування правоохоронних органів, трансформація яких триває протягом останніх 5-и років (міліції та внутрішніх військ, податкової міліції, державної прикордонної служби), або суспільних відносин у сфері правоохорони та правозахисту, стан яких не відповідає вимогам європейських стандартів: кримінального та адміністративного судочинства, оперативно-розшукової діяльності, профілактики правопорушень.

7. Зауважено, що національні правоохоронні органи використовують програмно-управлінські засоби у власній нормотворчій та організаційній діяльності на відомчому рівні. Такі програмні акти мають характер цільових програм та програм розвитку й ухвалюються наказами конкретного правоохоронного відомства. Ці програми можуть мати міжнародний та міжвідомчий характер та ухвалюватися на розвиток приписів державних програм. Порядок розроблення, обліку, ухвалення, оприлюднення, фінансування таких відомчих програм не закріплено в законодавстві; відомчі правоохоронні програми приймаються ad hoc.