Правозастосування в судовому адміністративному процесі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 347.998.85 (043.3)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правозастосування в судовому адміністративному процесі України

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Клименко Кирило Олегович

Ірпінь - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного університету державної податкової служби України.

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, Шкарупа Віктор Костянтинович;

кандидат юридичних наук, доцент, Бірюков Георгій Михайлович, Національний університет державної податкової служби України професор кафедри організації оперативно-розшукової діяльності.

доктор юридичних наук, професор, Бородін Іван Лук'янович, Інститут права ім. Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом (м. Київ), професор кафедри адміністративного права;

кандидат юридичних наук, професор, Гіжевський Володимир Казімірович, Університет економіки та права “Крок” (м. Київ), проректор, декан юридичного факультету.

Захист відбудеться “19” грудня 2008 р. о 12:00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

Автореферат розісланий “13” листопада 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль.

Актуальність теми. Інтеграція України у європейське співтовариство та проведення ринкових реформ обумовили як удосконалення діючих адміністративно-правових норм, так і створення нових, що мають відповідати світовим стандартам. Ці стандарти, як і вся чинна міжнародна правнича система, будуються перш за все на принципах охорони та захисту прав і свобод людини і громадянина. Реалізація означених принципів пов'язана з необхідністю забезпечення відповідності адміністративного, зокрема процесуального, законодавства України європейським стандартам. Це потребує ґрунтовних наукових досліджень адміністративного законодавства, якому належить ключове місце у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, яке органічно і нерозривно пов'язане з діяльністю виконавчої влади та інститутів державного управління. Саме адміністративні норми покликані забезпечити становлення і розвиток демократичних відносин між громадянином і апаратом управління.

В цих умовах, у ситуації становлення нової судової спеціалізації - адміністративного судочинства - набуває особливого значення проблема правозастосування, оскільки саме воно забезпечує реальну можливість захисту права цивілізованим шляхом у демократичній державі. Проблеми реалізації норм права завжди були в центрі уваги юридичної науки. У галузі процесуального правозастосування накопичено значний досвід. Цьому напрямку приділялась увага представників загальної теорії права й галузевих юридичних наук. Однак корінна зміна правової системи країни та подальша трансформація права у бік його гуманізації, ставлять нові задачі правозастосування - механізму, без якого держава не може існувати та повноцінно здійснювати свої функції.

Сучасні проблеми правозастосування в судовому адміністративному процесі України та адаптації адміністративного законодавства України до законодавства Європейського Союзу не досліджувались цілісно. В існуючих наукових працях ці питання вивчались фрагментарно і не системно та в рамках більш широкої адміністративно-правової проблематики. На сьогодні не до кінця обґрунтовано науково-методичні засади застосування принципів права в правозастосовній діяльності адміністративних судів. Неоднозначність же і суперечливість наукових підходів до вирішення проблем процесуального правозастосування в Україні, визначили потребу проведення спеціального дослідження.

Таким чином, актуальність дослідження обумовлена потребою вирішення проблеми правового регулювання адміністративно-процесуального законодавства України щодо удосконалення правозастосовної практики адміністративних судів та адаптації зазначених норм до законодавства країн Європейського Союзу та інших держав; пошуку єдиної гармонійної основи застосування правових норм в судовому процесі захисту прав, свобод та законних інтересів учасників правовідносин, які виникають у сфері управлінської діяльності держави - в судовому адміністративному процесі України.

Сучасний стан розвитку юридичної науки та правозастосовної практики дозволив сформулювати гіпотезу дослідження, яка полягає в тому, що в разі вирішення проблеми удосконалення правозастосування в судовому адміністративному процесі України, покращиться захист прав людини, який можна розглядати як систему, основним системоутворюючим принципом якої є верховенство права. Означений принцип розкривається через верховенство фундаментальних прав людини та ідею справедливості.

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження склали роботи вітчизняних авторів, зокрема: О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, І. П. Голосніченка, Ю. М. Грошевого, Р. А. Калюжного, С. В. Ківалова, М. Козюбри, І. Б. Коліушка, А. М. Колодія, В. К. Колпакова, В. В. Копєйчикова, О. М. Костенка, В. О. Котюка, П. Є. Недбайла, В. М. Поповича, П. М. Рабиновича, О. Ф. Скакун, С. М. Солдатенка, Ю. С. Шемшученка, В. К. Шкарупи; зарубіжних: С. С. Алексєєва, М. Й. Байтіна, М. М. Вопленка, М. Де Сальвіа, В. М. Карташова, К. М. Княгиніна, Р. З. Лівшиця, М. І. Матузова, Р. А. Мюлерсона, В. С. Неpсесянца, М. П. Орзіха, В. О. Юсупова та інших. Окремі сторони правозастосування в судовому адміністративному процесі були розглянуті в працях: В. Б. Авер'янова, І. Л. Бородіна, В. К. Гіжевського, О. М. Пасенюка, В. Г. Перепелюка, А. О. Селіванова, В. С. Стефанюка та інших.

Проте, практично в усіх вищезазначених дослідженнях за їх межами залишилося конкретне питання системного правозастосування на підставі ідеї справедливості та принципів адміністративного права і процесу. В силу недостатньої вивченості зазначеної проблеми основна увага дослідження була сконцентрована на вивченні вітчизняної та міжнародної адміністративної правозастосовної практики та загальних положеннях суміжних галузей знання: загальної теорії систем, філософії, етики, тощо. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, Законів України, правових актів виконавчої влади, нормативних актів та документів, що регулюють діяльність органів виконавчої влади у сфері охорони прав громадян; національній та міжнародній правозастосовній практиці, Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, міжнародно-правових актів, досвіді країн-членів Ради Європи, довідковій літературі, статистичних матеріалах.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана у відповідності до Головних напрямків наукових досліджень Національного університету державної податкової служби України, Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України 22 липня 1998 року № 810/98, Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21 листопада 2002 року № 228-IV, Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10 травня 2006 року № 361/2006, відповідає пп. 2, 4 та 5 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 рр., рекомендованих Відділенням державно-правових наук і міжнародного права Академії правових наук України, затверджених Загальними зборами АПрН України 09 квітня 2004 року.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в обґрунтуванні пропозицій та рекомендацій щодо зміни відповідних положень чинного законодавства та вдосконалення правозастосовної практики в судовому адміністративному процесі України.

Відповідно до поставленої мети вирішувалися наступні завдання:

- визначити понятійно-категорійну сутність, форми та механізми адміністративного правозастосування; дослідити місце і роль ідеї справедливості та принципів права у здійсненні правозастосовної діяльності;

- з'ясувати особливості прояву означеної ідеї та принципів права в контрольному механізмі Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та її співвідношення з національними правопорядками; проаналізувати нормативність адміністративної юриспруденції Європейського Суду з прав людини та визначити особливості впливу його рішень на національний правопорядок та правозастосовну практику адміністративних судів;

- проаналізувати практику вищих судів України щодо вирішення справ на основі справедливості та принципів права;

- на основі виконання конкретних завдань - розробити пропозиції щодо удосконалення адміністративного процесуального законодавства, правозастосовної практики адміністративних судів України та захисту прав громадян у сфері публічно-правових відносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в ході правозастосування в судовому адміністративному процесі України.

Предметом дослідження є правозастосовна діяльність адміністративних судів України.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано системний підхід, діалектичний, формально-юридичний, історико-правовий, порівняльно-правовий та ін. методи наукового пізнання. Системний підхід надав можливість дослідити питання адаптації адміністративно-процесуального законодавства України до законодавства ЄС в єдності з адміністративно-правовою реформою, а також здійснити системний аналіз правового регулювання процесу правозастосування в Україні. За допомогою діалектичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості адміністративного правозастосування й судочинства. Формально-юридичний метод застосовано для аналізу існуючої системи правових норм, які регулюють порядок вирішення справ адміністративної юрисдикції, що в комплексі з методом логічного аналізу дозволило окреслити напрямки удосконалення законодавства в розглядуваній сфері. Для з'ясування тенденцій, які характеризують розвиток національного та міжнародних механізмів захисту осіб від свавілля владних структур, послужив історико-правовий метод наукового пізнання. Методи класифікації і групування вжито при вивченні й узагальненні форм та механізмів реалізації права, місця та ролі принципів права в правозастосуванні, та диференціації контрольних механізмів сучасної міжнародної системи захисту прав людини. Застосування порівняльно-правового методу допомогло дослідити особливості юриспруденції Європейського Суду з прав людини та контрольного механізму Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та їх співвідношення з національними правопорядками і запропонувати рекомендації щодо запозичення світового досвіду в процесі напрацювання засад адміністративного судочинства в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці спеціальним монографічним дослідженням правових проблем правозастосування в адміністративному судочинстві України, порівняння стану вітчизняної правозастосовної діяльності зі світовим досвідом та удосконалення правозастосування в судовому адміністративному процесі України.

Визначення та всебічний аналіз зазначених вище проблем дозволили обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій та пропозицій. Зокрема,

- вперше: дано авторське визначення правозастосування у сфері вирішення спорів адміністративної юрисдикції, як системного явища, що є частиною більш глобальної системи забезпечення реалізації й захисту прав і свобод людини в Україні; як форми державно-владної, юридично значимої діяльності спеціально уповноважених органів, у процесі якої здійснюється індивідуально-правове регулювання адміністративних відносин у вигляді винесення індивідуально-конкретизованих, обов'язкових до виконання приписів на підставі норм адміністративного права;

- удосконалено: понятійно-категорійну сутність, характеристики форм та механізму адміністративного правозастосування;

- по новому визначено місце і роль ідеї справедливості та принципів права у здійсненні правозастосовної діяльності; особливості прояву ідеї справедливості та принципів права в контрольному механізмі Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та її співвідношення з національними адміністративними правопорядками; нормативність адміністративної юриспруденції Європейського Суду з прав людини та особливості впливу його рішень на національний правопорядок та адміністративну правозастосовну практику;

- дістало подальшого розвитку обґрунтування принципів (“багаторівневого балансування”, правової певності, підконтрольності, ефективності та результативності судового контролю) та напрямків удосконалення законодавчого забезпечення захисту прав і законних інтересів громадян (прийняття рішень, що забезпечують ефективне поновлення в правах, на засадах справедливості та верховенства права; забезпечення реального доступу до адміністративного суду; додержання вимог належної судової процедури тощо) у сфері публічно-правових відносин; обґрунтування удосконалення практики судових органів України щодо вирішення справ адміністративної юрисдикції на основі принципів права;

- розроблено власні пропозиції щодо удосконалення конкретних норм Кодексу адміністративного судочинства України, щодо правового регулювання засад судового вирішення адміністративних справ суддями адміністративних судів України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в нормативно-методичному забезпеченні правозастосовної діяльності адміністративних судів України та обґрунтуванні необхідності застосування суддями принципів права в процесі судового вирішення справ адміністративної юрисдикції. Сформульовані в дисертації положення та висновки також можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - результати, які в сукупності становлять теорію та практику вирішення адміністративних справ суддями адміністративних судів України, а також реалізації суб'єктами провадження в справах адміністративної юрисдикції своїх процесуальних прав і обов'язків, можуть слугувати підґрунтям для отримання цілісного уявлення з цього питання;

- в правотворчості - сформульовані в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані в діяльності компетентних органів під час реформування адміністративного процесуального законодавства, зокрема при підготовці змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України, інших законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність правозастосовної діяльності адміністративних судів України, спрямовану на реалізацію завдань провадження в справах адміністративної юрисдикції; реалізації учасниками провадження своїх суб'єктивних прав та обов'язків у цьому провадженні;

- у навчальному процесі - для науково-методичного забезпечення викладання відповідних навчальних дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Міжнародне публічне право”, “Європейське право” та інших дисциплін адміністративно-правового характеру.

Результати дослідження реалізовані у 5-ти навчальних програмах Національного університету державної податкової служби України у дисциплінах “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна діяльність”, “Міжнародне право”, “Захист прав особи при зміненні правосуддя” для спеціальності “Правознавство” (Акт впровадження від 25.04.08 р.); в правозастосовній практиці Вищого адміністративного суду України (Довідка від 20.05.08 р.); в законотворчій діяльності народного депутата України Костенка Павла Івановича (Довідка № 73 від 28.05.08 р.); під час ведення судових справ, підготовки і подання заяв до Європейського Суду з прав людини у справах “Фріда проти України” № 24003/07 та “Колос проти України” № 14893/08.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права та адміністративного процесу, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Апробація результатів дисертації відбувалась на IІІ та IV міжнародних науково-практичних конференціях “Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво” (Луцьк, 2006, 2007); Форумі вчених-адміністративістів Південно-східних регіонів України “Майбутнє адміністративно-правової науки України” (Запоріжжя, 2006); ІІІ міжвузівській науково-практичній конференції “Муніципальне управління: досвід, проблеми та перспективи” (Чернівці, 2006); VII Общероссийской научно-практической конференции “Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов” (Москва, 2006); V Міжнародній науково-практичній конференції “Шевченківська весна: Сучасний стан науки: досягнення, проблеми та перспективи розвитку” (Київ, 2007); І Всеукраїнській конференції з адміністративного права “Перспективи та проблеми адміністративної реформи в Україні” (Запоріжжя, 2007); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (Луцьк, 2007); ІІ Всеукраїнській цивілістичній науковій конференції студентів та аспірантів (Одеса, 2007); XIV Международной научной конференции “Ломоносов-2007” (Москва, 2007); IX Всеукраїнській науково-практичній конференції “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (Тернопіль, 2007); Всеукраїнській міжвузівській науковій конференції “Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина Україні” (Івано-Франківськ, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (Запоріжжя, 2007); IV Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання реформування правової системи України” (Луцьк, 2007).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження опубліковані у 10 наукових статтях, з них 4 статті у фахових виданнях, затверджених ВАК України, 8 тезах конференцій (загальний обсяг 5,95 друк. арк.).

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів (9 підрозділів), висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації складає 194 сторінки, з яких додатки займають 13 сторінок, список використаних літературних джерел складається з 209 найменувань і займає 20 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі автором обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, показано зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначено об'єкт та предмет дослідження, його мету, методологічну основу й завдання; наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію результатів роботи та структуру дисертації.

Перший розділ “Теоретичні основи та тенденції правозастосування в судовому адміністративному процесі України” містить три підрозділи, присвячені дослідженню поняття та сутності адміністративного правозастосування, місця та ролі принципів права у здійсненні правозастосовної діяльності, а також форм та механізмів реалізації адміністративного права. Особлива увага автором приділяється ідеї справедливості в адміністративному правозастосуванні.

У підрозділі 1.1. “Понятійно-категорійна сутність адміністративного правозастосування” встановлено, що правозастосування є своєрідним “барометром”, за яким визначається якість та рівень управління державою й суспільством, роль і цінність особистості в цьому процесі. Ключовою проблемою реалізації правових норм - є відношення людей до цих норм, оскільки невідповідність законодавчих рішень правовій психології населення й посадових осіб стає перешкодою до їх виконання. Тому, одним з актуальних завдань у сфері державного будівництва, є розробка відповідної правозастосовної політики.

Системне дослідження процесу правозастосування проведене на трьох ієрархічних рівнях: на верхньому (універсальному) виявляється система цілей, зв'язків та відносин між складовими даного процесу; на середньому (загальному) розглядаються форми реалізації права - система цілеспрямованих дій щодо досягнення означених цілей; на нижньому (конкретному) досліджуються форми реалізації норм права та їх окремих елементів. Автором проаналізовано та класифіковано за рядом істотних ознак (умови, суб'єкти, об'єкти, мета правозастосування, норма, що підлягає застосовуванню; методи, механізми, процес, результат (об'єктивізація) і наслідки правозастосування) стадії правозастосовної діяльності.

Встановлено, що системною метою правозастосовної діяльності має бути багаторівневе балансування потреб правозастосовних органів із потребами осіб, що реалізують свої права й обов'язки, крізь призму потреб та інтересів усього суспільства, задля забезпечення ефективності впливу права на суспільні відносини. У зв'язку з чим, незаконним має визнаватися навіть і той правовий акт, який загалом не суперечить іншому нормативно-правовому масиву, але не відповідає цілям і принципам права, тобто справедливості.

На основі аналізу основних ознак правозастосовної діяльності, здобувачем запропоновано визначення адміністративного правозастосування як форми державно-владної, юридично значимої діяльності спеціально уповноважених органів, в процесі якої здійснюється індивідуально-правове регулювання суспільних відносин у вигляді винесення індивідуально-конкретизованих, обов'язкових до виконання приписів на підставі норм адміністративного права.

У підрозділі 1.2. “Місце та роль принципів права у правозастосовній діяльності адміністративної юстиції” обґрунтовано необхідність, при здійсненні правозастосовної діяльності в адміністративному процесі, базуватися на принципах права, як то справедливості, верховенства права, рівності сторін, тощо. Відповідно до мети правозастосування (багаторівневого балансування), виділено основні пріоритети розвитку сучасної вітчизняної правової системи (удосконалення роботи усіх правових установ, системна правова політика, підвищення ролі правових принципів, удосконалення реалізації законодавчих актів та владних відносин). Встановлено, що при виникненні правового конфлікту (колізії) норм різних ієрархічних рівнів в процесі правозастосування, для ефективного, обґрунтованого та справедливого вирішення спору, правозастосовнику треба, спрямовуючи свої дії, звертатися до ієрархічно вищого нормативного рівня: від принципів права на нижньому рівні, через правові принципи середнього рівня, аж до загальних універсальних принципів, верхнього рівня їх ієрархії.

Установлено, що ігнорування правових принципів може призвести до руйнації системної цілісності та завдання права в цілому. Обґрунтовано, що принцип сам по собі не дає можливості детального врегулювання суспільних відносин, проте він слугує правильному розумінню сутності правових норм та застосуванню тих із них, які регулюють відповідні правовідносини. Це дало можливість визначити роль правових принципів в усвідомленні змісту законодавства та його зв'язку з економікою та мораллю; визначенні загальної спрямованості й тенденцій розвитку правових систем і їх складових; застосуванні правозастосовними органами відповідних норм та вирішенні питань, не урегульованих нормами права; забезпеченні єдності норм галузей права.

На підставі аналізу місця та ролі принципів права у здійсненні правозастосовної діяльності автором встановлено, що принципи адміністративного процесуального права являють собою ідейні керівні начала, які відбиті в нормах адміністративного процесуального права та визначають побудову процесу, його природу, методи досягнення цілей і пронизують всі норми й інститути процесуального права.

У підрозділі 1.3. “Форми та механізми реалізації адміністративного права, ідея справедливості” відзначається, що право має сенс і цінність для особистості й суспільства, якщо воно реалізується, коли ж воно не перетворюється в життя, то неминуче відмирає. Головне призначення (пріоритетність) норм права полягає у визначенні змісту прав та обов'язків суб'єкта і, тим самим, у сприянні їх реалізації. Порівняльний аналіз процесу правореалізації в англосаксонській та романо-германській правових системах, дозволив обґрунтувати необхідність поступового введення в правозастосовну практику України, зокрема адміністративних судів, елементів англосаксонської правової системи, тобто надання окремим рішенням вищих судових органів України, чи узагальненням правозастосовної практики, прецедентного (принципового) значення. Пропонується паритетне використання як принципів континентальної правової системи (в аспектах кваліфікації фактів) так і прецедентної системи (в аспектах тлумачення норм права та поведінки суб'єктів правовідносин).

На підставі аналізу особливих ознак застосування права, що відрізняють його від інших форм реалізації права, здобувачем визначено, що це є владна діяльність компетентних органів і осіб по підготовці та ухваленню індивідуального рішення по юридичній справі на основі юридичних фактів і конкретних правових норм. Застосування права, як складний процес, включає в себе декілька стадій. Перша - встановлення фактичних обставин юридичної справи; друга - вибір і аналіз правової норми, що підлягає застосуванню; третя - ухвалення рішення по справі та його документальне оформлення і четверта - державно-владна діяльність по виконанню рішень, які вступили в законну силу. Для забезпечення справедливості та безсторонності судового процесу та уникнення розумного побоювання сторін у справі щодо упередженості суду, пропонується зобов'язати правозастосовника (суддю адміністративного суду чи відповідну посадову особу, що вирішує справу в позасудовому порядку) під час розгляду справи ухилятися від вираження власного ставлення до належності та допустимості доказів, а оприлюднювати його в рішенні по справі, в його мотивувальній частині.

За твердженням Міжнародного Суду ООН: “Правова концепція справедливості є загальним принципом, що безпосередньо застосовується в якості права”. Проте в силу загальності характеру цього універсального принципу він особливо потребує конкретизації у нормах права. Отже це поняття більш широке, ніж законність, і виходить за межі законів, які мають сприйматися населенням як справедливі. Від ступеня справедливості права залежить його ефективність, оскільки справедливий закон має більше шансів на втілення в життя і з меншими затратами, аніж несправедливий.

Ці та інші результати дозволили автору класифікувати систему правозастосовних актів, визначити їх властивості й структуру; розробити схематичну матрицю прийняття рішень; визначити ієрархію системи принципів (цілеспрямованість, пріоритетність, паритетність, співрозмірність) та спрямованість правової системи; виділити суттєві якості правових принципів та їх регулятивний вплив на соціальні явища; обґрунтувати принципи подолання прогалин в законодавстві та визначити направленість подальшого дослідження.

Другий розділ “Адміністративне правозастосування в системі європейського захисту прав людини: Європейський Суд з прав людини” складається з трьох підрозділів, у яких досліджено дію системних принципів права на міжнародному та європейському рівнях; визначено їхній прояв у контрольному механізмі Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та її співвідношення з національним адміністративним правопорядком; нормативність адміністративної юриспруденції Європейського Суду з прав людини, його роль у застосуванні Конвенції та вплив його рішень на національний правопорядок та правозастосовну практику адміністративних судів України.

Підрозділ 2.1. “Контрольний механізм Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та її співвідношення з національним адміністративним правопорядком”. На підставі аналізу основних контрольних механізмів сучасної міжнародної системи гарантій дотримання прав людини, встановлено, що найбільш ефективною системою є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод. Роль гаранта у ній відіграє її контрольний юрисдикційний орган - Європейський Суд з прав людини, який не тільки розглядає заяви про порушення конвенційних норм, але й наділений ексклюзивним правом по здійсненню автентичного тлумачення положень Конвенції та вирішенню питання про відповідність її нормам національної правозастосовної практики держав-учасниць.

Визначено, що правовій системі Конвенції притаманні три основні специфічні властивості: субсидіарний характер її контрольного механізму; квазіконституційна природа правової системи та структурований характер внутрішньої організації. Встановлено, що правова система Конвенції не є простою сукупністю її складових елементів, оскільки вони знаходяться у взаємозв'язку та єдності. Означене проявляється у здатності цієї системи до самостійної адаптації до нових умов без звертання до зовнішньої допомоги, в свою чергу автономний характер проявляється у можливості її співіснування з іншими правовими системами у більш глобальному міжнародно-правовому середовищі. Виявлені специфічні особливості означеної правової системи підтвердили висновки І розділу, щодо того, що за умови відсутності відповідної норми, під час прийняття рішень, необхідно виходити із загальних принципів та базуватися на практиці більш високого рівня організації правової системи.

Встановлено, що моделлю, на якій ґрунтується сукупність взаємозв'язків між правовою системою Конвенції та внутрішніми правопорядками її держав-учасниць, є концепція “юридичного плюралізму”. Означений умовивід виходить з того, що ефективність юрисдикційного контрольного механізму Конвенції стосовно кожної з її держав-учасниць не визначається ні належністю останньої до правової концепції монізму чи дуалізму, ні наявністю чи відсутністю імплементації конвенційних норм до внутрішнього правопорядку. В свою чергу, міра ефективності реалізації положень Конвенції на національному рівні має визначатися не стільки формальним статусом, який має Конвенція у внутрішньому праві, скільки фактичним відношенням до неї національних судових інституцій. Тому важливим стає вироблення науково обґрунтованих підходів та орієнтирів до здійснення адміністративними судами відповідної правозастосовної діяльності.

Підрозділ 2.2. “Нормативність адміністративної юриспруденції Європейського Суду з прав людини та його роль у застосуванні Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод”. Встановлено, що феномен фактичного визнання державами-учасницями Конвенції специфічної нормативності юриспруденції Європейського Суду, яке полягає в особливому характері правової системи Конвенції, носить об'єктивний та невзаємний характер. Специфічність характеру функцій цього Суду, в рамках правової системи Конвенції, полягає в тому, що, з одного боку, він має виключне право здійснювати розгляд заяв та при необхідності приймати рішення про накладення на державу санкцій; а з другого боку, має виключні повноваження по встановленню та подальшому розвитку принципів тлумачення конвенційних норм, що надає результатам його діяльності нормативного характеру. Відповідно до цього, при розгляді кожної нової справи, яка потребує тлумачення певного положення Конвенції, Суд підтверджує принципи своєї юриспруденції (системності, еволюційності, гармонізації, збереження, розвитку й уніфікації практики застосування Конвенції), а при необхідності цитує й попередні свої рішення, в рамках яких ці принципи було застосовано. Отже, кожне рішення Суду, яке підтверджує або певним чином розвиває принципи його юриспруденції є черговим актом імплементації результатів автентичного тлумачення Судом норм Конвенції у самі ці норми.

Згідно з домінуючим у класичній доктрині підходом, юриспруденція Суду не має обов'язкового характеру, а є лише морально зобов'язуючою. Проте, аналіз нормативності юриспруденції Суду встановив чотири її основні прояви. Нормативність прямо посилена Конвенцією: тлумачення таких норм національними судовими інстанціями не повинно обмежувати сферу застосування самої норми, та має здійснюватись у чіткій відповідності до правил юриспруденції Суду. Нормативність посилена Судом непрямим чином: постійна юриспруденція Суду (правила юриспруденції, нормативність яких має обов'язковий характер стосовно їх змісту та застосування). М'яка чи змінна нормативність юриспруденції Суду: носить характер обов'язкового змісту, але необов'язкового застосування. Й, нарешті, нормативність юриспруденції Суду стосовно держави-відповідача та стосовно третіх держав. В аспекті завдання Суду по розробці системи юриспруденції Конвенції та її розвитку, виділено три напрямки його діяльності: роз'яснення положень Конвенції, що полягає у тлумаченні норм у відповідності до їх змісту; закріплення норм, що полягає у збереженні традиційного підходу у захисті прав, гарантованих Конвенцією; розвиток конвенційних норм, що підкреслює еволюційний характер правової системи Конвенції та полягає у необхідності забезпечення Судом її подальшого вдосконалення, шляхом взаємодії з національними судовими інституціями.

Аналіз практики Суду дозволив встановити, що юридично зобов'язуючий характер його юриспруденції для усіх держав-учасниць Конвенції, має пряму дію, але опосередкований прояв. Формально, недотримання державою-учасницею Конвенції юриспруденції Суду не тягне за собою жодної форми відповідальності, проте, в той же час, можливі певні форми застосування Судом непрямого впливу на таку державу, яка може бути піддана санкціям за неналежне дотримання національними судовими інстанціями принципів юриспруденції Суду. У такому випадку, здійснення національною судовою інституцією тлумачення положень Конвенції не у відповідності до юриспруденції Суду тягне за собою міжнародну відповідальність держави.

Таким чином, навіть за формальної відсутності обов'язкового характеру юридичних правил юриспруденції Суду для третіх держав, останні мають розуміти правову доцільність узгодження своєї судової практики чи внутрішнього законодавства з вищим ієрархічним рівнем міжнародного контрольного механізму - юриспруденцією Суду, враховуючи ризик опинитись в ролі порушника конвенційних норм. Означену цілеспрямованість багаторівневого балансуючого механізму необхідно враховувати й Україні, особливо в процесі розвитку та набуття досвіду у правозастосовній практиці судами адміністративної юстиції.

У підрозділі 2.3. “Вплив рішень Європейського Суду з прав людини на національний правопорядок та правозастосовну практику адміністративних судів: виконання рішень Суду” автором проаналізовано елементи права на справедливий судовий процес (право на справедливий та відкритий судовий розгляд, на публічне проголошення рішення, дотримання критерію “розумного” строку, незалежність та неупередженість суду, створеного на підставі закону та ін.), що містяться в пункті 1 статті 6 Конвенції та окремих рішеннях Європейського Суду з прав людини. На цій підставі визначено найважливіші стандарти судового адміністративного процесу, що є вкрай необхідними для його розвитку в Україні, а саме: забезпечення незалежності, неупередженості та належного рівня компетентності суддів; вільний доступ до суду кожної особи; розгляд справи у розумні строки в ході судового процесу, який має відповідати вимогам справедливості; повага до рішень суду із боку виконавчої влади, що має сприяти їх ефективності та дієвості.

Сьогодні особливої актуальності набуває питання виконання рішень Європейського Суду з прав людини. Оскільки, на їх виконання держава-відповідач, залежно від обставин справи, зобов'язана вжити певні заходи “багаторівневого балансування”: як індивідуального характеру на користь заявника (має бути виправлена незаконна ситуація та відшкодовані її наслідки), так і загального характеру - на користь суспільства (усунення проблеми у внутрішньому правопорядку для запобігання подальшим правопорушенням подібного типу). Проте, у багатьох випадках, проблема, що призвела до порушення права, полягає не в суперечності між національним законодавством та положеннями Конвенції, а у хибній правозастосовній практиці. У зв'язку із цим, доцільним видається те, що основну роль в усуненні причин, які призвели до порушення прав людини у конкретній ситуації, яка згодом стала предметом рішення Європейського Суду з прав людини, мають відігравати не законодавці (проведення законопроекту через парламент вимагає часу), а найвищі судові органи: Вищий адміністративний, Верховний чи Конституційний суди. Це визначило одну із задач адміністративної юстиції в Україні, вирішення якої є особливо актуальним на сучасному етапі її становлення.

Встановлено, що заходи загального характеру, які вживаються на виконання рішень Європейського Суду, розподіляються на дві основні групи: активні - внесення змін у законодавство та проведення глобальних правових реформ та пасивні - публікація рішень Європейського Суду в офіційних вісниках для інформування громадськості та доведення до уваги судів; контроль за правозастосовною діяльністю, з метою її коригування та запобігання аналогічним порушенням на стадії використання національних засобів правового захисту прав осіб. адміністративний правозастосування суд

Третій розділ “Шляхи підвищення ефективності захисту прав і законних інтересів громадян в судовому адміністративному процесі” складається з трьох підрозділів, в яких проаналізовано практику застосування вищими судовими органами України принципу верховенства права; визначено принципи та напрямки удосконалення судового захисту прав і законних інтересів громадян у сфері публічно-правових відносин та розроблено пропозиції з правового регулювання засад судового вирішення адміністративних справ суддями адміністративних судів України.

Підрозділ 3.1. “Верховенство права та його застосування судами України”. Створення нової судової спеціалізації - адміністративного судочинства - є принципово новим напрямком розвитку правової системи України. У цьому контексті, основним елементом захисту прав людини стає принцип верховенства права, який притаманний правовим системам усіх цивілізованих країн світу, оскільки втілює ідею справедливості. Його центральний аспект розкривається принципами незалежності та неупередженості судів, що діють в рамках правової системи. Саме ці принципи містяться у статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та статтях 55 та 129 Конституції України, які передбачають право на справедливий судовий розгляд.

Основне призначення принципу верховенства права полягає у забезпеченні свободи та прав людини, й, насамперед, у її відносинах з державною владою та державними органами. Тобто згаданий принцип стає основоположним в умовах запровадження адміністративного судочинства в Україні. Встановлено, що верховенство права означає панування права в суспільстві; закріплення цього принципу у Конституції України вимагає від держави його втілення у правотворчу діяльність і правозастосування; зазначений принцип не є тотожним до верховенства закону. Розрізнення й відокремлення права і закону не означає протиставлення цих явищ, які належать до різних ієрархічних рівнів правової системи: право є вищим за закон. Внаслідок цього, забезпечення пріоритетності закону в ієрархії нормативних актів складає одну з важливих передумов реалізації верховенства права. Однак, реально дієвою ця передумова буде лише тоді, коли закон виявиться правовим не лише за формою, а й за змістом. Права людини є безпосередньо чинним правом і можуть застосовуватись “contra legem” (всупереч закону), якщо цей закон їм суперечить. Тому, практична реалізація принципу верховенства права буде більш дієвою за умови його сполучення з основними невідчужуваними (природними) правами людини, саме в яких матеріалізується ідея справедливості.

У зв'язку з цим, під час вирішення конкретних судових справ, в ситуації, коли відсутність формального тексту закону, не дає можливості “вивести” правове рішення з певних положень законодавчих актів, суд у контексті вирішення конкретної справи має перейти на вищий щабель в ієрархії принципів права та звернутися до правових тенденцій, нового правового розуміння ситуації, яка досліджується, до духу права, що виражається в посиланні на принципи права, та забезпечує їх прецедентне закріплення. Виходячи із зазначеного та в контексті гарантій судового захисту конституційних прав і свобод, судова діяльність повинна спрямовуватись на захист цих прав і свобод від будь-яких посягань шляхом забезпечення своєчасного, якісного та справедливого розгляду конкретних справ.

Підрозділ 3.2. “Принципи та напрямки удосконалення судового захисту прав і законних інтересів громадян у сфері публічно-правових відносин”. В межах ЄС сформульовано певний перелік критеріїв щодо адміністративних процедур та здійснення державної служби, яких повинні дотримуватись органи державної влади, щоб відповідати цінностям демократичного суспільства та ідеї справедливості. Ці критерії, що становлять систему взаємодоповнюючих принципів та розкривають сутність Європейського адміністративного простору, дають змогу, в умовах становлення та гармонізації адміністративних відносин в Україні, впровадити наступні принципи:

- законності (“управління згідно із законом”), який полягає в тому, що органи державної влади повинні здійснювати свої функції та повноваження відповідно до чинного законодавства;

- пропорційності, який означає, що згідно із законом адміністративні дії повинні бути пропорційно вимогливими, вони не можуть вимагати від громадян більше, ніж необхідно для досягнення мети, інакше така ситуація може бути розцінена як зловживання адміністративними повноваженнями;

- процедурної справедливості, що вимагає від адміністративних процедур гарантій акуратного та неупередженого застосування права з повагою до людини та захисту її честі та гідності;

- своєчасності функціонування державного управління, який уберігає від затримки (уповільнення) у прийнятті органами державної влади рішень і здійсненні ними певних дій, що може викликати розчарування, недовіру або зашкодити як суспільним, так і особистим інтересам;

- відкритості державного управління, що передбачає відкритість для зовнішньої перевірки, в той час, як принцип прозорості допускає, що “зовнішній погляд” може просвітити управлінську структуру наскрізь з метою перевірки та нагляду;

- відповідальності, який вимагає від особи або органу влади пояснення та обґрунтування своїх дій перед тими, хто цього вимагає. Так в адміністративному праві це означає, що кожний державний орган повинен бути відповідальним за свої дії та прийняті рішення перед іншими адміністративними, законодавчими або судовими органами. Згідно з цим принципом, жоден орган не може бути звільнений від контролю та перевірок з боку інших органів, що втілюються через механізми звітності;

- ефективності, сутність якої, як управлінського вміння, означає забезпечення найкращого співвідношення між задіяними ресурсами та отриманими результатами.

Аналіз можливості втілення означених принципів дозволив автору запропонувати напрямки підвищення рівня доступності адміністративного судочинства в Україні, серед яких: побудова системи адміністративних судів максимально наближених до позивачів; захист цієї системи від впливу адміністративних органів на хід розгляду справи в суді та ухвалення рішення та ін.

У підрозділі 3.3. “Пропозиції з правового регулювання засад судового вирішення адміністративних справ суддями адміністративних судів України” визначено шляхи оптимізації та розвитку правового регулювання механізму судового розгляду спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності. Сформульовано вимоги, які випливають із принципу верховенства права, до усієї системи адміністративного правозастосування на сучасному етапі її розвитку, а отже і праворозуміння кожного окремого правозастосовника у цій новій сфері судочинства в Україні, серед яких:

- якість закону (зрозумілість й чіткість формулювання, передбачуваність та обмеження дискреційних повноважень влади);

- судовий контроль (доступ до суду і справедливий судовий процес);

- юридична визначеність (обов'язковість судових рішень і невтручання інших гілок влади).

Ці та інші результати дослідження, виявлені недоліки чинного законодавства України щодо вирішення адміністративних справ суддями адміністративних судів України, надали можливість сформулювати пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-процесуального законодавства України, а саме: запропоновано внести відповідні зміни до ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 11, ст. 70, ч. 5 ст. 71, ст. 86, ч. 2 ст. 123 та ст. 159 КАС України. Обґрунтована необхідність видання нових та внесення змін і уточнень у відповідні роз'яснення і Постанови Пленуму Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України з метою приведення їх у відповідність до високих європейських стандартів адміністративного судочинства.

Висновки та результати дослідження

У результаті дослідження, проведеного системно на основі чинного законодавства України та практики його реалізації в судовому адміністративному процесі, а також Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та правозастосовної діяльності Європейського Суду з прав людини, теоретичного осмислення науково-методичних джерел та інших даних, автором здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у дослідженні правозастосування в судовому адміністративному процесі України на підставі справедливості та принципів права. Сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вирішення окресленого завдання. До основних з них можна віднести такі:

1. На основі аналізу сучасного стану нормативно-методичного забезпечення правозастосовної діяльності адміністративних судів України та підходів до обґрунтування засад застосування суддями принципів права в процесі судового вирішення справ адміністративної юрисдикції автором визнано, що цей напрямок більшою мірою спирається на позитивістські підходи (верховенства закону та примату адміністративного розсуду). Недостатня дослідженість природно-правових підходів (ідеї справедливості та верховенства права) пояснюється корінною зміною правової системи України й трансформацією адміністративного права у бік його гуманізації, суттєвою зміною спрямованості та змісту адміністративно-правового статусу людини і громадянина і, як наслідок, незначною кількістю робіт з цієї нової проблематики.

2. Метою розвитку правозастосовної діяльності в судовому адміністративному процесі України як системи, має стати багаторівневе балансування потреб правозастосовних органів із потребами осіб, що реалізують свої права й обов'язки, крізь призму потреб та інтересів усього суспільства, задля забезпечення ефективності впливу права на суспільні відносини. У зв'язку з чим, незаконним має визнаватися навіть і той правовий акт, який загалом не суперечить іншому нормативно-правовому масиву, але не відповідає цілям і принципам права, тобто справедливості. Дослідження цих принципів, які являють собою виражені в праві вихідні засади, що визначають взаємозв'язок і внутрішню узгодженість правових норм (єдність права), істотні риси їхнього змісту і загальну спрямованість розвитку у межах усієї системи права або окремих галузей чи інститутів, виявило, що їх ігнорування може призвести до руйнації системної цілісності та завдання права в цілому.

Принцип сам по собі не дає можливості детально врегулювати суспільні відносини, проте він слугує правильному розумінню сутності правових норм та їх правильному застосуванню в судовому адміністративному процесі. У зв'язку з чим, при виникненні правового конфлікту (колізії) норм різних ієрархічних рівнів у процесі адміністративного правозастосування, для ефективного, обґрунтованого та справедливого вирішення спору, судді адміністративного суду треба, спрямовуючи свої дії, звертатися до ієрархічно вищого нормативного рівня: від принципів права нижнього рівня, через правові принципи середнього, аж до загальних універсальних принципів верхнього рівня їх ієрархії.