Організаційно–правові аспекти діяльності прокурора у виконавчому провадженні

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ АДВОКАТУРИ УКРАЇНИ

УДК 347.963

ОРГАНІЗАЦІЙНО - ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ

ПРОКУРОРА У ВИКОНАВЧОМУ ПРОВАДЖЕННІ

12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ГОВОРУХА МАКСИМ МИКОЛАЙОВИЧ

КИЇВ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі правознавства Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля, м. Луганськ

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент, заслужений юрист України Середа Григорій Порфирович Національна академія прокуратури України, ректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Давиденко Леонід Михайлович Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна, професор кафедри правосуддя

кандидат юридичних наук, доцент Малюга Віктор Іванович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри правосуддя

Захист відбудеться «07» жовтня 2008 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.122.01 в Академії адвокатури України за адресою: 01032, м.Киїів-32, бульвар Тараса Шевченка, 27.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Академії адвокатури України за адресою: 01032, м.Киїів-32, бульвар Тараса Шевченка, 27.

Автореферат розісланий « 05 » вересня 2008 року.

Вчений секретар

кандидат юридичних наук, доцент О.П. Кучинська

АНОТАЦІЯ

Говоруха М.М. Організаційно-правові аспекти діяльності прокурора у виконавчому провадженні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура. - Академія адвокатури України. - Київ, 2008.

У дисертаційній роботі розглянуто теоретичні і практичні аспекти організації і діяльності прокурора щодо захисту інтересів громадянина та держави при виконанні судових рішень.

Досліджені питання, що стосуються повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів стягувача у виконавчому провадженні та нагляду за додержанням і застосуванням законів органами примусового виконання. Розглянуто особливості організації роботи прокурора у сфері примусового виконання рішень.

На основі аналізу правозастосовчої практики окреслені шляхи підвищення ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні. Сформульовано пропозиції з вдосконалення чинного законодавства України.

Ключові слова: виконавче провадження, прокурорський нагляд, права стягувача, представництво прокурора, організація роботи прокуратури, ефективність прокурорської діяльності.

законодавство виконання прокурор стягувач

АННОТАЦИЯ

Говоруха М.Н. Организационно-правовые аспекты деятельности прокурора в исполнительном производстве.- Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.10 - судоустройство; прокуратура и адвокатура. - Академия адвокатуры Украины. - Киев, 2008.

В диссертационной работе рассмотрены теоретические и практические аспекты организации деятельности прокурора относительно защиты интересов гражданина и государства при исполнении судебных решений.

Проанализированы вопросы, связанные с определением понятия, содержания и значения деятельности прокурора в исполнительном производстве. С учетом функций рассматривается как надзорная, представительская и координационная.

На основе анализа действующего законодательства и практики его применения произведена научная классификация правовых основ деятельности прокурора в сфере принудительного исполнения решений судов, которые подразделяются на конституционное регулирование прокурорской деятельности; регулирование деятельности прокурора на основе Законов Украины «О прокуратуре», «Об исполнительном производстве»; регулирование прокурорской работы с другими актами законодательства, в частности, теми, которыми установлена ответственность за правонарушения в сфере исполнительного производства.

С учетом общетеоретических положений науки прокурорского надзора уточнена цель деятельности прокурора в исполнительной сфере. На основе надзорной и представительской практики, а также приказов Генерального прокурора Украины выделены наиболее приоритетные задачи прокуратуры в сфере исполнения судебных решений.

Исследуются особенности, тенденции, а также объем представительских полномочий прокурора в исполнительном производстве. В случаях представительства прокурором интересов гражданина или государства в суде прокурор рассматривается как участник исполнительного производства. Особое внимание уделено вопросам осуществления контроля за реальным исполнением решений, вынесенных по искам прокуроров. Введена в научный оборот самостоятельная процессуальная конструкция «Право прокурора на открытие исполнительного производства».

Исследованы проблемы методики и тактики прокурорского надзора за соблюдением и применением законов при исполнении решений судов, а также других органов (должностных лиц). Разграничены поводы и основания для проведения проверок в органах государственной исполнительной службы и других органах, исполняющих судебные решения. Уделено внимание вопросам координации действий правоохранительных органов в исполнительном производстве

Рассмотрены особенности организации работы прокурора в исполнительном производстве. В диссертации указывается на необходимость дополнительных мер для усовершенствования управления и организации работы в органах прокуратуры. Содержание управленческой деятельности в органах прокуратуры должны определять две основные функции - руководство и организационное обеспечение.

На основе анализа правоприменительной практики очерчены пути повышения качества и эффективности деятельности прокурора в исполнительном производстве. Сформулированы предложения по усовершенствованию действующего законодательства Украины.

Ключевые слова: исполнительное производство, прокурорский надзор, права взыскателя, представительство прокурора, организация работы прокуратуры, эффективность прокурорской деятельности.

SUMMARY

Govoruha M.M. Organizational and law aspects of procurator's work in executive production.

Thesis for awarding the Candidate of Laws degree in speciality 12.00.10 - Legal Proceedings; Public Prosecution office and Advocacy. - Academy of Advocacy of Ukraine. - Kyiv, 2008.

Theoretical and practical questions are examined in the thesis, especially those connected with the defense of citizen's interests when execution of adjudication is taking place.

Questions connected with procurator's authorities during implementation of representation of reprimander's interests in executive production and procurator's control on laws' maintaining and application by compulsory execution bodies, have been researched.

Peculiarities of procurator's work organization in the area of execution of decisions have been examined.

In the course of law implementation practice research, the ways of increasing effectiveness of procurator's work in executive production are highlighted.

Proposals of refinement of Ukraine active legislation are formulated.

Key words: executive production, procurator's control, reprimander's rights, procurator's authorities, effectiveness of procurator's work.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова правової держави залежить від ефективності роботи всіх гілок влади, реформування яких - вимога часу. Однак це реформування не дасть бажаного ефекту, якщо не буде забезпечено виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку. Обов'язковість рішень суду, як основна засада судочинства, гарантована Конституцією України (п.9 ст.129), забезпечується державною виконавчою службою. Загальновідомо, наскільки гостро постало це питання сьогодні. Рішення, ухвали, постанови, які виносяться ім'ям України, повинні виконуватися, інакше підривається довіра навіть не до судів і правоохоронних органів, а до держави в цілому, втрачається весь сенс діяльності судової влади. Без перебільшення можна сказати, що суттєву роль у виконавчій діяльності відіграє прокуратура, на яку Конституцією покладається не тільки представництво інтересів громадянина або держави в суді, а й нагляд за додержанням і застосуванням законів в Україні (ст.121 та п.9 Перехідних положень).

Виконавче провадження - завершальна стадія судочинства, яка вважається слабкою ланкою механізму захисту прав громадян та юридичних осіб. Ситуація з виконанням рішень суду в останній час в Україні досягла критичної межі, адже їх масове невиконання стало тенденцією, яка набирає загрозливого характеру. Практика виконання рішень свідчить про наявність у роботі органів державної виконавчої служби непоодиноких порушень вимог закону. Це факти тяганини при виконанні рішень, недотримання встановлених законом строків здійснення виконавчого провадження, неправильне застосування державними виконавцями норм Закону України „Про виконавче провадження” тощо.

Пояснити дану проблему можна не тільки недосконалістю законодавства та практики його застосування, необхідністю внесення змін і доповнень до законодавства про виконавче провадження. Видається, що основною причиною такого стану є відсутність належних і достатніх науково - теоретичних напрацювань щодо забезпечення державного контролю (нагляду) у виконавчому провадженні та юрисдикційного захисту, а це становище зумовлено і невизначеністю місця і ролі прокуратури у сфері примусового виконання рішень. Законодавством про виконавче провадження фактично не визначені місце, форми участі та правовий статус прокурора при виконанні рішень судів та інших юрисдикційних органів.

З питань здійснення прокурорського нагляду за додержанням законності у виконавчому провадженні у радянські часи на монографічному рівні було проведено лише одне дисертаційне дослідження в 1981 році, С.М. Корольовим на тему “Прокурорский надзор за исполнением судебных решений” (м. Свердловськ). У Російській Федерації доробок з цього питання складають праці О.В. Єрмакова (1999 р.), С.М. Бочарової (2002 р.), Т.Г.Воєводіної (2002 р.). В Україні роботи з даної проблематики взагалі відсутні. Саме тому дослідження правових і організаційних аспектів діяльності прокурора у виконавчому провадженні є надзвичайно важливим і актуальним, оскільки відбувається після запровадження нового законодавства про виконання судових рішень, узагальнює практику діяльності прокуратури у новому правовому просторі. Адже у теорії з'явилося нове родове поняття (нова регламентація) „прокурор у виконавчому провадженні”.

При написанні даної роботи враховувався ступінь дослідженості інституту прокурорського нагляду. Значний внесок у розвиток його теоретичних основ зробили такі вчені, як Д.М. Бакаєв, Ю.М. Грошевий, Л.М. Давиденко, В.В. Долежан, В.С. Зеленецький, П.М. Каркач, М.В. Касюта, Г.К. Кожевников, І.М. Коз'яков, В.В. Кравчук, В.Д. Ломовський, В.І. Малюга, І.Є. Марочкін, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, Л.А. Ніколаева, В.Т. Нор, Ю.Є. Полянський, М.В. Руденко, В.П. Рябцев, В.І. Сапунков, А.П. Сафонов, Г.П. Середа, К.Ф. Скворцов, О.Ф. Смирнов, Є.А. Суботін, В.Я. Тацій, О.Б. Черв'якова, В.І. Шинд, М.К. Якімчук, В.Б. Ястребов та інші.

Під час розробки організаційно-правових конструкцій, пов'язаних з діяльністю прокурора у виконавчому провадженні, автор спирався також на досягнення науки адміністративного, цивільного та господарського процесуального права. Значний вплив на розвиток виконавчого провадження мали праці В.Б. Авер'янова, О.В. Білоусова, М.А. Гурвича, П.П. Заворотька, В.В. Комарова, І.Б. Морозової, В.І. Тертишнікова, С.Я. Фурси, В.М. Шерстюка, М.Й. Штефана, В.В. Яркова, а також монографічні дослідження - В.В. Афанасьєва “Організаційно-правові основи виконавчого провадження” (1995 р.), С.В. Щербак “Адміністративне-правове регулювання виконавчого провадження в Україні (2002 р.), А.І. Перепелиці „Організаційно - правові засади діяльності державної виконавчої служби в Україні ” (2005 р.), О.З. Хотинської „Обов'язковість судових рішень як конституційна засада судочинства України” (2006 р.). Важливість розгляду цих питань полягає у необхідності визначення тенденцій правового регулювання виконавчого провадження щодо забезпечення законності прав його учасників, окреслення недоліків чинного законодавства та способів їх усунення. Усе вищевикладене свідчить про актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах Державної цільової програми “Проблеми вдосконалення організації і діяльності суду та правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави” (державна реєстрація № 0186.0.09931).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є створення концепції організації та діяльності прокурора у виконавчому провадженні, визначення й наукове обґрунтування пропозицій з цих питань, спрямованих на удосконалення чинного законодавства й практики його застосування.

Для досягнення цієї мети ставилися такі дослідницькі завдання:

- проаналізувати гносеологічну сутність функціональної діяльності прокуратури у виконавчому провадженні;

- з'ясувати юридичну природу повноважень прокурора у виконавчому провадженні та обґрунтувати теоретичну і практичну моделі їх застосування в сучасних умовах і на перспективу;

- висвітлити закономірності організації роботи прокурора у виконавчому провадженні в контексті вдосконалення її структурних елементів і задоволення потребам примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб);

- запровадити критерії оцінки ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні та окреслити шляхи підвищення якості цієї важливої прокурорської діяльності ;

- узагальнити практику діяльності прокурора у виконавчому провадженні й на основі цього виявити її позитивні та негативні риси;

- на підставі проведеного дослідження виробити наукові положення та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, а також надати методичні рекомендації з питань діяльності прокурора у виконавчому провадженні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають, змінюються й застосовуються у процесі діяльності прокурора у виконавчому провадженні.

Предмет дослідження - сукупність правових норм, що регламентують участь прокурора у виконавчому провадженні, а також практика їх реалізації. Нормативні і прикладні положення аналізуються під кутом зору наявних недоліків і питань, що вимагають усунення й вирішення для організації й оптимізації діяльності прокурора у сфері примусового виконання рішень.

Методи дослідження обрані, виходячи з поставленої в роботі мети та завдань, з урахуванням об'єкта і предмета дисертаційного дослідження. Діалектичний метод уможливив розглянути поставлені проблеми в динаміці, встановити взаємозв'язок з іншими проблемами й суспільними явищами, розв'язати суперечності між окремими елементами правового статусу прокурора у виконавчому провадженні. Дослідження поставлених проблем вимагало також системного підходу до вивчення взаємозв'язків між діяльністю прокуратури та державної виконавчої служби. Спеціально - юридичний аналіз норм чинного законодавства, яке регулює участь прокурора у виконавчому провадженні, дозволив виявити прогалини й суперечності в законодавчих актах і виробити пропозиції для їх усунення. Соціологічний метод використовувався в процесі опитування працівників прокуратури, судів, державної виконавчої служби для з'ясування їх позиції щодо спірних питань діяльності прокурора у виконавчому провадженні. Використання статистичного методу дозволило простежити тенденції показників роботи прокурора у виконавчому провадженні та на цій основі підвищити рівень обґрунтованості теоретичних висновків і практичних рекомендацій. Використано також метод порівняльно-правового аналізу для співставлення законодавства про виконавче провадження і практики його застосування в Україні та Російській Федерації.

Методологічну основу дослідження складають положення загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного, цивільно-процесуального та господарсько-процесуального права, а також відповідні наукові публікації в юридичній періодиці. У роботі використано особистий досвід служби дисертанта в органах прокуратури України.

Емпіричною базою дослідження є практика примусового виконання рішень судів та інших юрисдикційних органів, матеріали роботи прокуратури у виконавчому провадженні (дані перевірок, акти реагування, узагальнення, статистичні звіти, архівні дані тощо). Зокрема, вивчено 650 актів прокурорського реагування, опитано понад 200 прокурорів, суддів, державних виконавців щодо діяльності прокурора у виконавчому провадженні.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим у незалежній Україні монографічним дослідженням, у якому в комплексі розглянуто взаємопов'язані організаційні й правові проблеми участі прокурора у виконавчому провадженні. На основі проведеного дослідження сформульовано низку теоретичних висновків і пропозицій, що мають певну новизну і виносяться на захист, а саме:

- одержано висновок, що прокуророві в сучасних умовах належить різнопланова роль у виконавчому провадженні, оскільки, по - перше, він здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів у процесі примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), передусім за заявами та іншими повідомленнями, що вимагають прокурорського реагування, а, по - друге, звертається, на підставі виконавчого документу, до державного виконавця з заявою про відкриття виконавчого провадження і стає учасником виконавчого провадження;

- на основі аналізу чинного законодавства удосконалено наукову класифікацію правових основ діяльності прокурора у виконавчому провадженні, які поділено на дві такі групи: а) конституційне регулювання прокурорсько - наглядових (представницьких) відносин; б) регулювання цих відносин нормами процесуальних кодексів, законами України „Про прокуратуру”, „Про виконавче провадження” та іншими актами законодавства, прийнятими на їх розвиток;

- аргументовано висновок, що прокурор, як суб'єкт правовідносин у виконавчому провадженні, ініціює відкриття виконавчого провадження саме у випадках представництва інтересів громадянина або держави в суді, у зв'язку з чим запропоновано доповнити ч.1 статті 10 Закону України “Про виконавче провадження” положенням про віднесення прокурора до складу учасників виконавчого провадження;

- з урахуванням загальнотеоретичних положень науки прокурорського нагляду уточнено поняття цілей і завдань прокурора у виконавчому провадженні; на основі наглядово - представницької практики і наказів Генерального прокурора України виділені найпріоритетніші завдання прокуратури у виконавчому провадженні;

- дістала подальший розвиток наукова класифікація повноважень прокурора у виконавчому провадженні, передусім визначено такі їх групи: 1) представницькі; 2) наглядові; 3) координаційні. Зокрема доведено, що повномасштабна реалізація, на практичному рівні, останніх можлива лише за умови віднесення державної виконавчої служби до системи правоохоронних органів, передбаченої ст. 2 Закону України „Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів ” ;

- запроваджено у науковій обіг самостійну процесуальну конструкцію: “право прокурора на відкриття виконавчого провадження”, яка включає : а) передумови права прокурора на відкриття виконавчого провадження; б) порядок (механізм) відкриття прокурором виконавчого провадження; в) гарантії реалізації права прокурора на відкриття виконавчого провадження. Визначено, що ефективність участі прокурора у виконавчому провадженні багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовній практиці;

- визначено правову природу відносин, що виникають між прокурором та державним виконавцем в разі, якщо прокурор вимагає виконання рішення, ухваленого по справі, де він брав участь з метою представництва інтересів громадянина або держави; доведено, що органи прокуратури при виконанні судових рішень за позовами прокурорів є учасниками виконавчого провадження і повинні контролювати виконання таких рішень, застосовуючи при цьому процесуальні права, передбачені ст. 11-1 Закону України „Про виконавче провадження” (у редакції Закону від 10 липня 2003 р.);

- вперше з теоретичних і практичних позицій комплексно з'ясовано проблеми забезпечення законності в діяльності державної виконавчої служби методами прокурорського нагляду, з урахуванням ознак, зазначених у ч.2 ст.19 Закону України „Про прокуратуру”, названо причини і умови, які сприяють порушенням закону в сфері примусового виконання судових рішень і вказані шляхи їх подолання;

- обґрунтовано висновок, що на перехідний період за органами прокуратури повинен залишитися нагляд за додержанням і застосуванням законів у виконавчому провадженні, саме виходячи із умов правової дійсності, неспроможності існуючої системи державної виконавчої служби забезпечити контроль за законністю виконавчого провадження, її надмірної корпоратизації, що є вкрай небезпечним як для забезпечення прав окремої людини, так і для захисту інтересів держави та суспільства, а тому виникає об'єктивна потреба збереження прокурорського нагляду як складової функції правоохоронного і правозахисного органу із забезпечення законності в сфері примусового виконання рішень;

- удосконалено поняття і зміст організації роботи прокурора у виконавчому провадженні та висловлені рекомендації щодо таких структурних елементів організації як підбір і розстановка кадрів; інформаційно-правове забезпечення; аналіз стану законності й планування заходів; контроль і перевірка ; облік і звітність; узагальнення і гласність з урахуванням специфіки прокурорської діяльності у виконавчому провадженні;

- розроблено критерії оцінки ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні, якими, насамперед, вважаються повнота і своєчасність використання наданих йому повноважень, принциповість і послідовність у реальному усуненні порушень закону, повне відшкодування заподіяних збитків громадянам чи юридичним особам, фактичне поновлення порушених прав стягувача та інших учасників виконавчого провадження, тобто, конструкція „від позову прокурора - до реального виконання рішення суду”;

- запропоновано зміни і доповнення до законодавства, яке регламентує участь прокурора у виконавчому провадженні, зокрема - вирішення на законодавчому рівні питання про обов'язкове направлення прокурору копії постанови про відкриття виконавчого провадження (коли воно відкривається за його заявою); про його право на звернення до суду із заявою (поданням) про поновлення пропущеного строку для пред'явлення виконавчого документу до виконання; про роз'яснення рішення, яке підлягає примусовому виконанню; про надання відстрочки, розстрочки, зміну способу і порядку виконання рішення, ухваленого за позовом прокурора не тільки господарським, а й іншим судом загальної юрисдикції.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані: у науково-дослідницькій сфері - для подальшої розробки теоретичних проблем організації та діяльності органів прокуратури; у правотворчості - для вдосконалення правового регулювання і оптимізації змісту майбутнього Закону України “Про прокуратуру”, Законів “Про Державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”; у правозастосуванні - як основа методичного забезпечення діяльності прокурора у виконавчому провадженні; у навчальному процесі - для викладання спецкурсів “Прокурорський нагляд”, “Виконавче провадження”, а також при підготовці підручників та навчальних посібників із зазначених дисциплін.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та розробки, що характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне та практичне значення його результатів, одержані дисертантом особисто. Навчальний посібник “Прокурор у виконавчому провадженні: основи організації і діяльності ” були опубліковані у співавторстві. В дисертації використаний лише той матеріал, що належить автору.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дослідження апробовано на міжнародних, загальноукраїнських та регіональних конференціях і семінарах, що відбулися: 3-4 жовтня 2006 р. „Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспективи” (м.Київ); 25 квітня 2007 р. - „Від громадянського суспільства - до правової держави” (м. Харків); 19-20 червня 2007р. - “Організація роботи органів прокуратури щодо захисту інтересів громадян та держави у виконавчому провадженні” (м. Київ). Матеріали дисертаційного дослідження використовувалися у навчальному процесі Інституту підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури Академії прокуратури України та у процесі навчання прокурорів на місцях.

Результати наукового дослідження і викладені в ньому пропозиції були враховані при підготовці наказу Генерального прокурора України № 6гн від 29 листопада 2006 р. “Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадян або держави та їх захисту при виконанні судових рішень”.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у п'яти наукових статтях, які надруковані у фахових виданнях України та двох тезах доповіді на конференціях.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та предметом дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які поділені на дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел (446 найменувань). Загальний обсяг роботи становить 260 сторінок, обсяг основного тексту - 209 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі роботи з'ясовано актуальність теми дослідження та обґрунтовано її вибір, охарактеризовано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, розкрито мету та завдання, а виходячи з них - об'єкт і предмет дослідження, методологічну основу дослідження. Також у вступі визначено наукову новизну роботи та положення, які винесено на захист, охарактеризовано практичну значущість висновків наукового дослідження, а також наведено відомості про апробацію окремих положень дисертації.

Розділ перший «Роль і місце прокуратури у системі гарантування законності та захисту прав учасників виконавчого провадження» - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та значення діяльності прокурора у виконавчому провадженні» аналізуються точки зору різних авторів (О.Білоусов, П.Заворотько, М.Руденко, С.Фурса, С.Щербак та ін.) стосовно правового становища прокурора у виконавчому провадженні і робиться висновок про подвійну роль прокурора при здійсненні захисту інтересів громадян та держави на стадії виконання судових рішень, що полягає у діяльності по забезпеченню наглядової функції прокуратури на цьому напрямі, а також у реалізації представницької функції прокуратури щодо реального виконання судових рішень, постановлених у справах за позовами прокурорів.

Виходячи із кола суб'єктів, які виконують рішення, визначені Законом України „Про виконавче провадження”, дисертант констатує, що прокурорський нагляд у виконавчій галузі поширюється на усіх суб'єктів, уповноважених здійснювати виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), у тому числі на державну виконавчу службу. Виключення у 2003 році зі ст. 8 Закону України „Про виконавче провадження” положення про прокурорський нагляд за законністю виконавчого провадження, доповнення цієї норми забороною втручання інших державних або недержавних органів та їх посадових осіб у виконавче провадження та визначення судового порядку виїмки чи вилучення документів виконавчого провадження не нівелювало наглядових повноважень прокурора у цій сфері.

Зміни в законодавстві про виконавче провадження стосуються не обмеження повноважень прокурора (Б.Бачук, А.Франків, М.Шупеня), а конкретизації і посилення відомчої контрольної функції органів юстиції у виконавчому провадженні, її деталізації при здійсненні контролю за законністю виконавчого провадження, введення певних процедур доступу до документів виконавчого провадження. При цьому правову регламентацію Закону України „Про прокуратуру” не звужено, а наглядові повноваження прокуратури у Конституції України (2004 р.) розширено.

Правове становище прокурора у сфері виконання судових рішень полягає не лише у здійсненні наглядової функції, але й, виходячи з конституційної функції представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді, він набуває статусу учасника виконавчого провадження у передбачених законом випадках. Згідно з п.2 ст.18 Закону України „Про державну виконавчу службу” виконавче провадження може бути відкрито на підставі виконавчого документа за заявою прокурора у разі представництва інтересів громадянина або держави у суді. Про це зазначено і в постанові Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 р. № 14 „Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження”: прокурор набуває статусу учасника виконавчого провадження за умови, що в передбачених Законом України „ Про прокуратуру” випадках він здійснював представництво інтересів громадянина або держави в суді й зазначене провадження було відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою. У цьому разі прокурор, окрім наглядових повноважень, наділений також визначеними ст. 11-1 та іншими нормами Закону України „Про виконавче провадження” правами учасника виконавчого провадження.

Здобувач акцентує увагу і на тому, що при вирішенні на законодавчому рівні питання про віднесення державної виконавчої служби до системи правоохоронних органів прокуратура має здійснювати у виконавчому провадженні координаційну функцію.

У підрозділі 1.2 «Правова основа діяльності прокурора у виконавчому провадженні» дисертант, виходячи з характеру правових актів і з огляду на ту роль, яку вони відіграють у регулюванні прокурорських відносин у сфері примусового виконання, вважає, що всі ці акти можуть бути класифіковані на відносно самостійні, але природньо взаємозалежні три групи: 1) конституційне регулювання прокурорсько-наглядових (представницьких) відносин; 2) регулювання цих відносин Законами „Про прокуратуру”, „Про виконавче провадження” та іншими актами законодавства, прийнятими на їх розвиток; 3) регулювання цих відносин нормами забезпечувальних галузей законодавства, зокрема, тих, якими встановлено відповідальність за правопорушення у сфері примусового виконання.

Виходячи з місця, яке держава відводить правовому регулюванню виконання судових рішень, великого значення набуває п.5 ст.121 Конституції України відповідно до якого на прокуратуру покладено здійснення нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Законом України „Про прокуратуру” (ст. 1) установлено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів поширюється на Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади тощо. Повноваження прокурорів у виконавчому провадженні визначається Законами України „Про звернення громадян”, „Про боротьбу з корупцією”, нормами Цивільного процесуального, Господарського процесуального кодексів та Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до Закону України „Про виконавче провадження” ( ст. 3) на державну виконавчу службу покладено також примусове виконання ухвал і постанов судів у кримінальних справах у випадках, передбачених законом. Оскільки прокуратура здійснює передбачену Конституцією України (п.4 ст.121) та Кримінально-виконавчим кодексом України (ст.22) функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, прокурор на підставі цих нормативно-правових актів перевіряє виконання органами державної виконавчої служби судових рішень у кримінальних справах (законність виконання покарань у вигляді штрафу та конфіскації майна).

Сьогодні проблема примусового виконання рішень судів та інших юрисдикційних органів набула нового змісту в силу того, що прийняття нового законодавства про виконавче провадження не тільки не вирішило, а, навпаки, поставило блок нових питань, пов'язаних із виконанням судових рішень. А тому в роботі запропоновано внесення змін до низки Законів України, зокрема - Кримінального кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення в частині уточнення відповідальності і суб'єктів, які мають нести відповідальність за невиконання судових рішень.

У підрозділі 1.3 «Мета і завдання прокурора у виконавчому провадженні» на підставі аналізу положень різних суспільних наук робиться висновок про доцільність розмежування понять „цілі” та „завдання” прокурора у виконавчому провадженні. Полемізуючи з поглядами С.Бочарової, А.Вінокурова, І.Вікторова, М.Мичка та ін., дисертант доводить, що метою прокурорської діяльності у виконавчому провадженні є всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення порядку примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, а завданням - вжиття заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав стягувача, інших учасників виконавчого провадження і притягнення до відповідальності осіб, які допустили правопорушення.

З урахуванням вимог наказів Генерального прокурора України № 3гн (2005 р.), № 7гн (2005 р.), № 6гн (2006 р.) та ін. У роботі виділені приоритетні завдання прокурора по захисту інтересів громадян та держави при виконанні рішень судів та інших органів (посадових) осіб, а також здійснення контролю за виконанням судових рішень, ухвалених у справах за позовами прокурорів. Дисертант наводить, що при плануванні, організації та проведенні перевірок додержання законодавства при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб), особливу увагу необхідно звертати на законність актів та дій тих суб'єктів, які згідно із законом уповноважені на виконання цих рішень, а саме: державних виконавців при проведенні ними виконавчих дій, керівників органів ДВС при здійсненні ними контролю за законністю виконавчого провадження; учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій; органів, які виконують рішення про стягнення коштів, зокрема податкових, банківських та кредитно-фінансових установ; органів Державного казначейства України при стягненні коштів з бюджетів або з бюджетних установ; арбітражних керуючих при виконанні ними судових рішень.

Оскільки згідно зі ст. 19 Закону України „Про прокуратуру” предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції та чинним законам, перевірочні заходи потрібно організовувати, не підміняючи органи ДВС, за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи із застосуванням передбачених законом повноважень.

Другий розділ «Функції та повноваження прокуратури у виконавчому провадженні» складається також з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Особливості представництва прокурором інтересів стягувача у виконавчому провадженні», аналізуючи висловлювання О.Білоусова, В.Комарова, В.Тертишнікова, О.Хотинської, М.Штефана та ін. з приводу характеристики інституту представництва у виконавчому провадженні, здобувач визначає представництво прокурором інтересів стягувача у цій сфері як особливий вид представництва у праві.

Дисертантом розроблена і вводиться у науковий обіг самостійна процесуальна конструкція: „право прокурора на відкриття виконавчого провадження”. Вона включає такі елементи: а) передумови права прокурора на відкриття виконавчого провадження; б) порядок (механізм) відкриття виконавчого провадження; в) гарантії реалізації права прокурора на відкриття виконавчого провадження. У роботі розкривається зміст цих елементів та зазначається, що ефективність участі прокурора у виконавчому провадженні багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовній практиці.

Оскільки прокурор має право на відкриття виконавчого провадження та бути учасником виконавчого провадження з набуттям передбачених Законом України „Про виконавче провадження” прав, у діяльності прокурорів по забезпеченню реального виконання судових рішень, постановлених у справах за позовами прокурора, повинні вживатися вичерпні заходи з використанням як наглядових, так і представницьких повноважень.

Автор підкреслює, що прокурор, який набув статус учасника виконавчого провадження, має використовувати надані законом повноваження, зокрема -знайомитися з матеріалами виконавчого провадження, робити з них виписки, знімати копії, подавати додаткові матеріали, заявляти клопотання, брати участь у проведенні виконавчих дій, давати усні й письмові пояснення в процесі виконавчих дій, висловлювати свої доводи, міркування з усіх питань, що виникають у ході виконавчого провадження, у тому числі при проведенні експертизи, заперечувати проти клопотань, доводів та міркувань інших учасників виконавчого провадження, заявляти відводи у передбачених Законом України „Про виконавче провадження” випадках, оскаржувати дії (бездіяльність) державного виконавця з питань виконавчого провадження та користуватись іншими правами, наданими цим Законом.

У підрозділі 2.2 «Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів у виконавчому провадженні» розглянуто особливості наглядових повноважень прокурора у сфері примусового виконання рішень. Здобувач констатує, що саме виходячи із умов правової дійсності, неспроможності існуючої системи органів ДВС забезпечити дотримання законності у процесі примусового виконання судових рішень (контроль керівника відповідного відділу державної виконавчої служби є внутрівідомчий (адміністративний), виникає об'єктивна потреба нагляду прокуратури як складової функції правоохоронного і правозахисного органу із забезпечення законності виконавчого провадження.

Дисертант наголошує, що форми й методи прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів на сьогодні встановлені Законом України „Про прокуратуру”. Виходячи з уже визнаного в науці (В.Долежан, М.Косюта, О.Михайленко, Є.Суботін та ін.) і прокурорської практики підходу, здобувач пропонує таку класифікацію форм і методів нагляду прокуратури за законністю виконавчого провадження: а) форми та методи виявлення порушень закону у виконавчому провадженні, причин цих порушень та умов, що їм сприяли; б) форми та методи усунення порушення закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяли; в) форми та методи притягнення до відповідальності порушників закону, в тому числі забезпечення відшкодування збитків, завданих у процесі виконання судових рішень; г) форми та методи попередження порушень закону у виконавчому провадженні.

В дисертації детально аналізуються всі згадані форми та методи нагляду, розкривається специфіка прокурорських дій по кожній з них.

У підрозділі 2.3 «Координаційна функція прокуратури у виконавчому провадженні (науково-практичний прогноз)» акцентується увага на вирішенні такого складного питання, як координація дій прокуратурою по боротьбі зі злочинністю у сфері примусового виконання рішень. Автор доводить, що процедура примусового виконання рішення суду або іншого органу передбачає наявність конфлікту між стягувачем та боржником, який не бажає у добровільному порядку його виконувати. Даний конфлікт автоматично переноситься боржником й на державного виконавця, прокурора, що захищає інтереси стягувача, інших осіб, що потребує певного втручання правоохоронних органів. На жаль, органи внутрішніх справ, покликані підтримувати громадський порядок, у переважній більшості випадків не реагують на прохання органів державної виконавчої служби щодо участі та допомоги при проведенні виконавчих дій.

Не мається ще цілком узгоджених дій у процесі виконання судових рішень з митною, податковою та іншими державними службами. У зв'язку з цим у дисертації робиться такий висновок: безпосереднє усунення силами прокуратури правопорушень у виконавчому провадженні та їх наслідків дедалі більше має пов'язуватися з активізацією координаційних повноважень прокурора, насамперед з державною виконавчою службою, податковою та митною службами, органами внутрішніх справ тощо. Активізацію саме координаційних заходів дисертант розглядає як важливий напрямок діяльності прокуратури у виконавчому провадженні. Останнє зумовлене тим, що в майбутньому державна виконавча служба має бути віднесена до системи правоохоронних органів та виконувати правозахисну функцію. Про це слід зазначити у Законах України „Про державну виконавчу службу” та „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”. У таких умовах діяльність державної виконавчої служби, у числі інших правоохоронних органів, буде цілком координуватися прокуратурою.

Розділ третій «Організація роботи прокурора у виконавчому провадженні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Поняття і значення організації роботи прокурора у виконавчому провадженні» висвітлено загальні закономірності організації роботи органів прокуратури і підкреслюється, що в досліджуваній сфері багато що залежить від того, наскільки правильно організована робота. В дисертації вказується на необхідність додаткових заходів для удосконалення управління й організації роботи в органах прокуратури.

На погляд дисертанта, зміст управлінської діяльності в органах прокуратури повинні визначати дві основні функції - керівництво й організаційне забезпечення. Ці функції, в свою чергу, можна розчленувати на підфункції: керівництво - підготовка і прийняття управлінського рішення, доведення його до підлеглих, контроль за виконанням; організаційне забезпечення - інформаційне, аналітичне, планове, кадрове, матеріально-технічне тощо.

З позиції системного підходу організація роботи органів прокуратури може бути також визначена як спрямована на вирішення завдань прокурорського нагляду динамічна система упорядкування діяльності, яка забезпечує, по-перше, формування оптимальної структури районної, міської прокуратури (визначення необхідної чисельності оперативних і технічних робітників, раціональний розподіл обов'язків); по-друге, встановлення на цій основі комплексу зовнішніх ( внутрисистемних ) і позасистемних зв'язків і відносин даного структурного підрозділу прокуратури з вищими органами прокуратури; по-третє, регулювання системи діяльності шляхом збору й обробки інформації, аналітичної роботи, керівництва і контролю виконання.

У підрозділі 3.2 «Структурні елементи організації роботи прокурора у виконавчому провадженні» розглядається характеристика цих структурних елементів. Автор наголошує, що елементами організації роботи прокурора у виконавчому провадженні виступають: розподіл службових обов'язків; інформаційно-правове забезпечення; планування та здійснення прокурорсько- наглядових або представницьких заходів; аналіз (узагальнення) стану законності виконавчого провадження; координація діяльності правоохоронних органів у тч. державної виконавчої служби; гласність вжитих заходів; первинний облік та статистична звітність про роботу прокурора.

В механізмі прокурорського нагляду необхідно, в першу чергу, налагодити інформаційні зв'язки, покликані забезпечити своєчасне надходження в потрібному обсязі достовірної, якісної інформації про порушення законів при виконанні судових рішень. Значною мірою це зумовлено відсутністю належного наукового забезпечення даної сфери організації роботи. І хоча окремі питання роботи з інформацією про правопорушення знайшли відображення у працях Л.Давиденка, В.Долежана, М.Руденка, О.Черв'якової й інших вчених-юристів, єдину цілісну концепцію упорядкування системи інформаційних зв'язків і відношень, а також технологічних процесів обробки інформації наука прокурорського нагляду ще не розробила.

Одним із найбільш оптимальних шляхів цього є встановлення чітких, детермінованих владними повноваженнями прокурора інформаційних зв'язків із відповідними посадовими особами державної виконавчої служби, іншими органами у сфері примусового виконання рішень. У дисертації поставлено і вирішено питання щодо методики аналізу стану законності, використовуючи яку, можна забезпечити співставлення одержуваних результатів і сформулювати висновки, які необхідні в практичній діяльності прокурора, надано характеристику інших структурних елементів організації роботи.

У завершальному підрозділі 3.3 «Критерії та методологія оцінки ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні» досліджуються проблемні питання оцінки якості та ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні. Дисертантом розвинуті дослідження вчених (Л.Давиденка, В.Михайлова, О.Смирнова, М.Якимчука та ін.) про поняття й критерії визначення ефективності прокурорської діяльності не тільки взагалі, а й для окремих її напрямків. Автор пропонує визначати ефективність прокурорської діяльності через ступінь досягнення прокурором мети, що поставлена в законі чи іншому нормативному акті. У зв'язку з цим потрібна розробка і практичне застосування методики виміру ефективності.

Зазначена тенденція потребує застосування на практиці різних методів, і в першу чергу: а) статистичного методу, який полягає у використанні показників відповідної державної статистичної звітності і найбільш придатний для одержання уявлення про стан роботи прокурора у виконавчому провадженні; б) методу якісного аналізу, який дає більш поглиблене уявлення про представницьку та наглядову діяльність прокурора у виконавчому провадженні (він припускає як вивчення конкретних справё за якими прокурори брали участь, так і ознайомлення з матеріалами інформаційного забезпечення представництва та нагляду, що є у прокуратурі, а також результатами їх реалізації); в) соціологічного методу, що включає опитування учасників виконавчого провадження з приводу оцінки діяльності прокурора щодо захисту інтересів громадян та держави при виконанні рішень судів.

ВИСНОВКИ

У дисертації теоретично узагальнено і по-новому вирішено наукове завдання, що полягає у дослідженні організаційних і правових аспектів діяльності прокурора у виконавчому провадженні. Головними науковими та практичними результатами роботи є:

1.Серед видів державного контролю у сфері примусового виконання рішень виокремлюються: а) адміністративний і судовий; б) парламентський і президентський; в) контроль юрисдикційного органу. Особливим засобом державного контролю у виконавчій галузі є прокурорський нагляд як вид державної діяльності, спрямований на забезпечення законності та захисту прав учасників виконавчого провадження, здійснюваний у вигляді функцій, закріплених у Конституції України та у межах повноважень, передбачених законом.

2. За характером виконуваних прокуратурою функцій напрями діяльності прокурора у виконавчому провадженні необхідно розглядати або як наглядові, або як представницькі й як координаційні (при вирішенні на законодавчому рівні питання віднесення державної виконавчої служби до системи правоохоронних органів), тобто, залежно від форми його участі у виконавчому провадженні. У зазначених випадках відбувається процесуальне сумісництво прокурорської діяльності та зростає значення участі прокурора у виконавчому провадженні, особливо якщо враховувати, що в Україні ситуація з виконанням судових рішень потребує докорінних змін.

3. Існуюча система ДВС в умовах правової дійсності неспроможна забезпечити неупереджений підхід до дотримання законності у процесі примусового виконання рішень, тому що контроль керівника відповідного відділу державної виконавчої служби є внутрішньовідомчим (адміністративним), тобто, „своїм”, системним, тому виникає об'єктивна потреба у здійсненні нагляду прокуратури як складової функції правоохоронного і правозахисного органу із забезпечення законності у виконавчому провадженні. Враховуючи пріоритетність прав і свобод людини стосовно держави та неприпустимості їх обмеження, доцільно повернути право прокурора на здійснення нагляду за додержанням законності у процесі виконавчого провадження саме у Закон України від 21 квітня 1999 р. „Про виконавче провадження”.

4. Правову основу діяльності прокурора у виконавчому провадженні становить нормативно-правове регулювання, яке поділено на : а) конституційне регулювання прокурорсько-наглядових (представницьких) відносин; б) регулювання цих відносин Законами „Про прокуратуру”, „Про виконавче провадження” та іншими актами законодавства, прийнятими на їх розвиток; в) регулювання цих відносин нормами забезпечувальних галузей законодавства, зокрема, тих, якими встановлено відповідальність за правопорушення у сфері примусового виконання рішень.

5. Необхідно розмежувати поняття “цілі” та “завдання” прокурора у виконавчому провадженні. Метою цієї прокурорської діяльності є всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення порядку примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, а завданням - вжиття заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав стягувача, інших учасників виконавчого провадження і притягнення до відповідальності осіб, які допустили правопорушення. Діяльність прокурора у виконавчому провадженні у цьому аспекті набуває значення додаткової гарантії захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина та інтересів юридичних осіб або ж держави, гарантованих Конституцією України, чинними законами та загальновизнаними нормами міжнародного права.

6. Прокурор набуває статусу учасника виконавчого процесу за умови, що у передбачених ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” випадках він здійснював представництво інтересів громадянина або держави в суді й вказане провадження було відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою (п.2 ст.18 Закону України „Про виконавче провадження”). Прокурор, за заявою якого відкрито виконавче провадження, що випливає із змісту цієї норми Закону, реалізує права представника стягувача, передбачені ст.11-1 Закону, самостійно внаслідок дії пункту 2 ст.121 Конституції України та має право серед інших використовувати повноваження щодо оскарження до суду дій або бездіяльності органів ДВС та їх посадових осіб.