Організаційно-правові аспекти представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

РУДЕНКО Марина Миколаївна

УДК 347.963 (477)

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ПРЕДСТАВНИЦТВА ПРОКУРАТУРОЮ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА АБО ДЕРЖАВИ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДІ

12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2009



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії прокуратури України, Генеральна прокуратура України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Козьяков Ігор Миколайович, Національна академія прокуратури України, проректор-директор Інституту підвищення кваліфікації кадрів.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Косюта Михайло Васильович, прокурор Дніпропетровської області;

кандидат юридичних наук, доцент Сердюк Валентин Васильович, Верховний Суд України, начальник управління забезпечення діяльності Судової палати у господарських справах.

Захист відбудеться «9» грудня 2009 р. о 14:00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.730.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Національній академії прокуратури України за адресою: 04050, м. Київ-50, вул. Мельникова, 81- б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії прокуратури України за адресою: 04050, м. Київ-50, вул. Мельникова, 81- б.

Автореферат розісланий «4» листопада 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради кандидат юридичних наук Н.В. Лісова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України покладає на прокуратуру здійснення функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2 ч. 1 ст. 121). Ефективність судового захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у їхніх конфліктах з владними структурами значно підвищується із запровадженням судової спеціалізації при розгляді справ, що виникають з публічно-правових відносин. Україна обрала оптимальний варіант розв'язання адміністративних спорів - шляхом створення системи адміністративних судів. Система адмінсудів України складається з Вищого адміністративного суду, семи апеляційних - Дніпропетровського, Донецького, Львівського, Київського, Одеського, Севастопольського та Харківського і 27 місцевих окружних адміністративних судів у всіх областях країни, Києві та Севастополі. Їх запровадження сприятиме розвитку держави як демократичної та правової, якою вона проголошена в ст. 1 Основного Закону.

Знаковим для вирішення цієї проблеми стало прийняття 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якому врегульовано повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. Одночасно запроваджено інститут представництва прокурором в адміністративному суді інтересів громадянина або держави, в порядку встановленому цим Кодексом та іншими законами (ч. 2 ст. 60 КАС України). За таких обставин питання щодо здійснення прокурором представницької функції в рамках адміністративного процесу набувають особливої актуальності.

Актуальність проблеми пояснюється, насамперед, необхідністю проведення глибоких науково-теоретичних досліджень організаційно-правового становища прокурора як учасника адміністративного процесу, оскільки у вітчизняній юридичній науці це питання є малодослідженим. З проблем участі прокурора в адміністративному судочинстві останнім часом на монографічному рівні захищено дві кандидатські дисертації: у 2006 році О.В. Агеєвим «Прокурор як суб'єкт адміністративного процесу» (робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ МВС України) та у 2008 році - О.В. Анпілоговим «Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина» (робота виконана в Інституті законодавства Верховної Ради України). Частково питання здійснення прокурорського представництва в адміністративному суді першої інстанції висвітлено у дисертаційному дослідженні В.М. Кравчука «Роль суду та прокуратури у забезпеченні законності актів органів виконавчої влади і місцевого самоврядування» (Одеса, 2008 р.).

Проте перші дві дисертації були захищені у межах паспорту наукової спеціалізації 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право; у них не досліджувалися питання щодо організації роботи прокуратури по здійсненню представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. У дисертаційному дослідженні О.В. Анпілогова не вивчалися питання представництва прокурором інтересів держави в адміністративному суді, а у праці О.В. Агеєва питанням представництва прокурора присвячено лише один підрозділ. Ось чому виникає потреба комплексного аналізу і теоретичного узагальнення проблем діяльності прокурора в адміністративному судочинстві на захист інтересів громадянина або держави, розробка яких є одним з перспективних напрямків теорії прокурорської діяльності в цілому і певною мірою має міждисциплінарне значення, оскільки пов'язана з проблемами науки адміністративного, цивільного та господарського процесуального права. Від вирішення цих питань певною мірою залежить і реалізація судово-правової та адміністративно-правової реформи в Україні.

При написанні роботи враховувався ступінь дослідження інституту прокурорського представництва в суді. Вагомий внесок у розвиток його теоретичних і практичних основ внесли такі вчені, як: Ю.М. Грошевий, В.В. Долежан, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.Т. Нор, Ю.Є. Полянський, М.В. Руденко, В.Й. Сапунков, Є.А. Суботін, Є.Б. Черв'якова та ін.

Питання, пов'язані з організацією роботи в органах прокуратури, розглядали у своїх працях В.С. Бабкова, В.М. Гусаров, Л.М. Давиденко, П.М. Каркач, Г.К. Кожевніков, І.М. Козьяков, В.В. Кравчук, В.І. Малюга, В.П. Півненко, В.П. Рябцев, Г.П. Середа, К.Ф. Скворцов, О.Ф. Смірнов, В.В. Сухонос, В.І. Шинд, М.К. Якимчук та ін.

Стан і перспективи розвитку адміністративної юстиції розглядались у роботах В.Б. Авер'янова, Ю.П. Бітяка, Ю.В. Георгієвського, С.В. Ківалова, О.К. Кліменко, І.Б. Коліушка, А.Т. Комзюка, Р.О. Куйбіди, О.М. Пасенюка, Ю.С. Педька, В.Г. Перепелюка, А.В. Руденка, О.П. Рябченко, О.Г. Свиди, А.О. Селіванова, В.В. Сердюка, М.І. Сірого, В.С. Стефанюка, В.І. Шишкіна, О.І. Шостенка, І.В. Шруб, С.Г. Штогуна та ін.

Специфіка теми дослідження зумовлена використанням праць з цивільного процесуального права, зокрема, М.М. Бородіна, С.В. Васильєва, К.В. Гусарова, Т.О. Дунаса, В.В. Комарова, Г.З. Лазька, Д.Д. Луспеника, Л.Г. Осокіної, В.І. Тертишникова, С.А. Чванкіна, Д.М. Чечота, М.Й. Штефана та ін.

Актуальність теми, складність і дискусійність окремих її питань, недостатнє їх вивчення та необхідність їх правового врегулювання і визначили мету і завдання даного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію підготовлено відповідно до Державної цільової програми «Проблеми вдосконалення організації й діяльності суду та правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави» (державна реєстрація № 0186.0.099031) та теми наукового дослідження Національної академії прокуратури України «Концептуальні засади трансформування функції нагляду за додержанням та застосуванням законів у функцію нагляду за додержанням законів щодо захисту прав людини та громадянина, державних і суспільних інтересів» (державна реєстрація № 0108U009863).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з'ясуванні специфіки представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді і визначення правових та організаційних заходів удосконалення цієї важливої прокурорської діяльності. Дисертація має теоретико-прикладний характер і відповідно до поставленої мети зорієнтована на вирішення таких завдань:

розкриття поняття та завдання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

визначення приводів і підстав здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

конкретизування форм представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

виявлення особливостей повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

висвітлення закономірності організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

запровадження критеріїв оцінки ефективності представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді;

формулювання пропозиції вдосконалення чинного законодавства, що регламентує представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

Об'єктом дослідження є правовідносини, що виникають зі здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, які застосовуються у діяльності прокурора з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді й практика їх реалізації.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання. Як універсальний і загальнонауковий було використано діалектичний метод, завдяки якому поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. Формально-юридичний метод використовувався для аналізу існуючої системи правових норм, які регулюють представництво прокурора в адміністративному суді, що у комплексі з методом логічного аналізу дозволяє окреслити напрямки вдосконалення законодавства у цій сфері. Методи класифікації та групування використовувалися при визначенні рівнів організації представницької роботи органів прокуратури, її структури. За допомогою соціологічного методу вивчалися думки прокурорів, суддів адміністративних судів, інших учасників адміністративного процесу з приводу оцінки діяльності прокурора в адміністративному судочинстві. У дисертації використано результати наукових доробків із загальної теорії держави і права, конституційного права.

Інформаційну і емпіричну основу дослідження складають узагальнення представницької діяльності прокуратур Донецької, Луганської та Харківської областей, довідкові видання. У роботі використано особистий досвід служби здобувачки в органах прокуратури.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлюється тим, що робота є першим в Україні монографічним дослідженням за науковою спеціальністю 12.00.10, в якій комплексно висвітлюються питання щодо організації та здійснення прокуратурою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

У дисертаційному дослідженні:

уперше

визначено поняття представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, яке розглядається як підфункція представницької функції прокуратури, що полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб і прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин;

обґрунтовано, що підставами прокурорського представництва в адміністративному суді мають бути конкретні факти порушення з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів владних повноважень, прав, свобод та інтересів громадян та неможливість останніх самостійно захистити їх у суді, а також наявність порушення державних інтересів;

розроблено самостійну наукову конструкцію «право прокурора на адміністративний позов», яка включає такі взаємозалежні елементи: а) передумови права прокурора на звернення до адміністративного суду за захистом «чужих» інтересів; б) порядок (механізм) реалізації прокурором права на звернення до адміністративного суду за захистом «чужих» інтересів; в) гарантії реалізації прокурором права на звернення до адміністративного суду за захистом «чужих» інтересів та аргументовано, що ефективність представництва прокурора у позовному провадженні багато в чому залежить від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовній практиці;

запропоновано доповнити ст. 106 КАС України окремими нормативними положеннями, а саме: у випадку подання адміністративного позову особами, які діють на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, в позовній заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення; оскільки така вимога регулює зміст адміністративного позову, то санкцією за невиконання цієї процесуальної вимоги є залишення позовної заяви без руху для усунення недоліків з наступним можливим її поверненням без розгляду;

зроблено висновок, що у судовому розгляді адміністративної справи прокурор має процесуальні права та несе обов'язки позивача, за винятком тих, які належать позивачеві як суб'єкту публічно-правового спору, зокрема: прокурор не має права закінчувати справу примиренням; при відмові прокурора від адміністративного позову підставою закриття провадження у справі буде не відмова позивача від продовження судового розгляду, а прийняття судом відмови позивача від позову;

визнано за необхідне доповнити ст. 61 КАС України положенням про те, що відмова позивача від адміністративного позову, поданого прокурором в інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті, а статтю 155 КАС України - положенням про те, що у справах, відкритих за адміністративним позовом прокурора на захист інтересів держави, повторна неявка позивача у судове засідання не є підставою для залишення позовної заяви без розгляду;

обґрунтовано висновок, що для логічної завершеності представницької діяльності та, незважаючи на те, що прокурор не зазначений в числі осіб - учасників виконавчого провадження ні в розділі V КАС України, ні в ст. 10 Закону України «Про виконавче провадження», йому не можна відмовити у праві на здійснення процесуальних дій щодо виконання тих судових рішень в адміністративних справах, що були ініційовані у суді прокурором, оскільки його повноваження у такому випадку аналогічні тим, яким володіє стягувач;

доведено потребу у виданні Вищим адміністративним судом України окремого листа «Щодо здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративних судах», який дозволив би забезпечити однакове та правильне застосування окремих положень чинного КАС України;

удосконалено:

теоретичну модель процесуальної форми представництва прокурора, яка передбачає можливість впливу його діяльності на розвиток адміністративного судочинства, - на відкриття провадження у справі (позовного, з перегляду судових рішень) чи вступ у вже розпочатий іншими особами адміністративний процес (позов прокурора в інтересах третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, апеляційне, касаційне провадження тощо);

критерії, згідно з якими прокурор може вступити в адміністративний процес, тобто зазначені, але не розкриті у КАС України поняття «інтереси громадянина», «інтереси держави»; важливим напрямком розвитку представництва прокурора уявляється пряме надання йому права ініціювати позовне провадження при порушенні прав і законних інтересів невизначеного кола осіб (наприклад, при порушенні екологічного законодавства, порушенні прав споживачів тощо), у зв'язку з чим запропоновано передбачити у КАС України адекватні процедури;

механізм (порядок) оскарження прокурором судових рішень в адміністративних справах з урахуванням як рівності прав учасників адміністративного процесу, так і особливої ролі прокурора у забезпеченні законності, а також єдності і централізації прокурорської системи; таким правом мають користуватися: а) прокурори, які брали участь у розгляді адміністративної справи, причому термін «прокурор» вживається у розумінні процесуальної фігури, а не посадового становища; б) вищі за службовим становищем працівники прокуратури, які здійснюють її конституційні функції незалежно від їх участі у розгляді справи;

дістали подальшого розвитку:

аргументи на користь точки зору щодо розгляду правового становища прокурора як самостійного (особливого) суб'єкта адміністративних процесуальних відносин, а не як законного представника у справі, що потребує виведення його зі складу осіб, які передбачені у ч. 1 ст. 60 КАС України і визначення його процесуального становища в окремій правовій нормі;

дослідження питань щодо поняття та змісту організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та рекомендацій відносно таких її структурних елементів як розподіл службових обов'язків, інформаційно-правове забезпечення, аналіз і узагальнення, планування роботи, контроль і перевірка, первинний облік і звітність, гласність діяльності тощо;

критерії оцінки ефективності представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, якими визначено: своєчасність та обґрунтованість поданих до суду адміністративних позовів; апеляційних (касаційних) скарг (заяв); результати їх судового розгляду; стан реального виконання судових рішень, ухвалених в адміністративних справах за зверненнями прокурора.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації положення можуть бути використані:

у науково-дослідній роботі - для досліджень проблем організації та діяльності органів прокуратури, адміністративних судів;

у правотворчості - для удосконалення законодавства про прокуратуру, судоустрій та адміністративне судочинство;

у правозастосуванні - для удосконалення представницької діяльності прокуратури, а також практики розгляду адміністративними судами справ;

у навчально-методичній роботі - для підготовки підручників, навчальних посібників і текстів лекцій із зазначених питань.

Апробація результатів дисертації. Дисертацію обговорено та схвалено на засіданні кафедри теорії прокурорської діяльності та кримінального процесу Національної академії прокуратури України. Окремі положення дисертаційного дослідження доповідалися на науково-практичних конференціях, зокрема: III Міжнародна науково-практична конференція «Від громадянського суспільства до правової держави» (Харків, 24.04.2008 р.); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих вчених «Права людини у філософському, політологічному, соціологічному та правовому вимірах» (Харків, 19.12.2008 р.); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих вчених «Актуальні правові питання очима молодих вчених» (Київ,
23-24.04. 2009 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, що сформульовані в дисертації, опубліковані у 9 наукових статтях у фахових виданнях, затверджених ВАК України, та у 3-х тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації складається зі вступу, трьох розділів, що об'єднують вісім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 240 сторінок, з них 10 сторінок - додатки (3 додатки) та 29 сторінок - список використаних джерел (292 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі роботи з'ясовано актуальність теми дослідження та обґрунтовано її вибір, охарактеризовано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, розкрито мету та завдання, а, виходячи з них, - об'єкт і предмет дослідження, методологічну основу дослідження. Також у вступі визначено наукову новизну роботи та положення, винесені на захист, охарактеризовано практичну значущість висновків наукового дослідження, а також наведено відомості про апробацію окремих положень дисертації.

Розділ 1 «Адміністративна процесуальна правосуб'єктність прокурора як гарантія забезпечення законності у сфері публічно-правових відносин» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та завдання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» проаналізовано точки зору різних авторів (О.В. Анпілогов, М.М. Бородін, М.В. Косюта, М.В. Руденко, В.Й. Сапунков та ін.) щодо поняття та змісту прокурорського представництва у суді, на підставі чого підсумовується, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій, спрямованих на захист в адміністративному суді будь-якої інстанції інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом.

Автор акцентує увагу на тому, що прокурор є особливим суб'єктом адміністративного процесу, оскільки його участь в адміністративному судочинстві викликана необхідністю виконання конституційної функції представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. За своєю природою це представництво має бути самостійним інститутом адміністративного процесуального права, а тому автор звертає увагу на певні недоречності у ч. 8 ст. 56 КАС України щодо дій в адміністративній справі прокурора як законного представника. На думку дисертанта вимагають конкретизації положення ст. 47 КАС України щодо кола осіб, які беруть участь у справі. До складу осіб, які беруть участь у справі слід віднести окремо прокурора.

У дисертації наголошується, що у сучасних умовах зусилля прокурорів спрямовано на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Предметом представницької діяльності прокурора в адміністративному суді є публічно-правові відносини, переважно між фізичною чи юридичною особою, з одного боку і суб'єктом владних повноважень з іншого. Проте основне завдання прокурорів слід розглядати у контексті захисту прав, свобод та інтересів громадянина від порушень з боку саме публічної адміністрації. Водночас, додержуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх лише закону, прокурор має сприяти виконанню вимог закону на справедливий судовий розгляд справи в адміністративному судочинстві та ухваленню законного та об'єктивного судового рішення.

У підрозділі 1.2. «Приводи та підстави представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» підкреслюється, що загальні підстави участі прокурора в суді містить ч. 2 ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру». Так, підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізовувати процесуальні повноваження, а інтересів держави - наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або державою.

Звідси, безумовно, випливає, що, представляючи в адміністративному суді інтереси громадянина, прокурор здійснює від імені держави процесуальні дії, спрямовані на захист прав, свобод, а також законних інтересів громадян, які самостійно не можуть звертатися до адміністративного суду (малозабезпечених, інвалідів, людей похилого віку, осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, неповнолітніх тощо). Дисертантом висловлено заперечення проти пропозиції (О.В. Анпілогов, М.В. Руденко) щодо надання прокурору загальної (безвідносної) можливості звертатися до адміністративного суду за захистом прав і свобод будь-якого громадянина, адже це не узгоджується з положенням ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру».

У роботі констатується, що прокурор за наявності приводів та підстав на власний розсуд визначає, чи є порушення (загроза порушення) прав, свобод, інтересів громадянина або держави у сфері публічно-правових відносин, та вирішує питання щодо реалізації диспозитивного права на звернення до адміністративного суду. З огляду на це дисертант пропонує доповнити ст. 106 КАС України окремим нормативним положенням про те, що у випадку подання адміністративного позову особами, які діють на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, в позовній заяві зазначаються підстави такого звернення.

У підрозділі 1.3. «Форми представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» розглянуто питання процесуальної форми представництва прокурора у суді. Виходячи з положень процесуальної науки (М.В. Косюта, Д.М. Чечот, М.Й. Штефан та ін.), а також представницької практики, дисертантом відстоюється позиція щодо того, що представництво прокурора в адміністративному суді незалежно від стадій відбувається в двох процесуальних формах, під якими необхідно розуміти закріплену в законі правомочність впливу прокурора на розвиток адміністративного процесу. Залежно від останнього, прокурор здійснює представництво у формі: а) звернення до відповідного адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів громадянина або держави; б) участі у судовому розгляді відкритої за його або іншої особи зверненням адміністративної справи з метою підтримання поданого адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, заяви (скарги) про перегляд судового рішення за винятковими або нововиявленими обставинами.

Прокурор самостійно визначає наявність підстав для представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та здійснює представництво у будь-якій стадії адміністративного процесу в порядку, передбаченому адміністративним процесуальним законодавством. Оскільки виконання судових рішень в адміністративних справах є самостійною стадією адміністративного процесу, автором зроблено висновок про те, що прокурор є учасником виконавчого провадження в адміністративних справах у випадках представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та використовує під час виконання судового рішення права стягувача, визначені ст. 111 Закону України «Про виконавче провадження».

Розділ 2. «Особливості повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Особливості реалізації адміністративного процесуального статусу прокурора у провадженні у суді першої інстанції» проаналізовано специфіку подання прокурором до адміністративного суду адміністративного позову та участі прокурора в судовому розгляді адміністративної справи. Враховуючи сучасні аспекти розуміння адміністративного позову та його ознаки (О.В. Агеєв, А.Т. Комзюк, В.М. Бевзенко, О.І. Шостенко та ін.) дисертантом запропоновано власне визначення поняття адміністративного позову прокурора як оформленого відповідно до вимог ст. 105 і ст. 106 КАС України звернення уповноваженого прокурора до адміністративного суду першої інстанції з метою поновлення суб'єктивних прав позивача, їх захисту чи визнання у сфері публічно-правових відносин. Таке визначення адміністративного позову прокурора бажано закріпити у новому Законі України «Про прокуратуру» поряд з іншими актами-документами прокурора.

Дисертантом розроблено і введено до наукового обігу самостійну процесуальну конструкцію «Право прокурора на адміністративний позов», яка включає в себе такі взаємозалежні елементи: а) передумови права прокурора на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом; б) порядок (механізм) звернення прокурора до адміністративного суду з адміністративним позовом; в) гарантії реалізації права прокурора на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом. У роботі детально розкривається зміст цих елементів та наголошується, що ефективність ініціювання прокурором справи адміністративної юрисдикції у суді першої інстанції багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватися у правозастосовній практиці.

Узагальнивши наявні у науці погляди щодо особливостей повноважень прокурора під час судового розгляду адміністративної справи, дисертант обґрунтовує висновок про те, що прокурор не є в адміністративному суді стороною в процесуальному розумінні. На теоретичному рівні визначаються такі ознаки сторони, як-от: суб'єктивна матеріально-правова зацікавленість в адміністративній справі; вступ в адміністративний процес для захисту своїх суб'єктивних прав та інтересів; поширення на сторону матеріально-правових і процесуальних наслідків рішення адміністративного суду, що набрало законної сили. Зазначені ознаки сторони не можуть бути віднесені до прокурора, який здійснює представництво у суді: він має не особисту матеріально-правову зацікавленість, а державну (службову); захищає не свої права та інтереси, а інших осіб; рішення адміністративного суду за позовом прокурора ухвалюється не на його користь, а на користь осіб, в інтересах яких він звернувся до суду.

При такому підході прокурор, який бере участь у розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, несе обов'язки і користується лише правами сторони, крім права на укладання мирової угоди (ч. 1 ст. 61 КАС України). Зокрема, відмова прокурора від поданого ним адміністративного позову не є обов'язковою для позивача. У такому випадку спір підлягає вирішенню по суті (ч. 2 ст. 61 КАС України). У випадку не підтримання адміністративного позову прокурора фізичною особою, яка має адміністративно процесуальну здатність, суд залишає позовну заяву без розгляду (ч. 3 ст. 61 КАС України).

У підрозділі 2.2. «Процесуальний статус прокурора при перегляді судових рішень в адміністративних справах» узагальнюються наявні у теорії процесуального права погляди щодо місця і ролі прокурора у системі перегляду судових рішень (М.М. Бородін, В.В. Долежан, Ю.Є. Полянський, В.І. Тертишніков та ін.). Дисертант визначає, що, будучи суб'єктом ініціювання перегляду судових рішень в адміністративних справах, прокурор, насамперед, оскаржує неправомірні рішення суду, ухвалені у справах, розглянутих за його адміністративним позовом, а також (за наявності приводів та підстав) у справах, де він не брав участь. У цих випадках прокурор вступає у відповідне судове провадження під приводом реалізації певного процесуального права особи, від імені якої він має намір діяти. У даному підрозділі розглядаються особливості повноважень прокурора в апеляційному та касаційному провадженні, провадженні за винятковими та нововиявленими обставинами.

У дисертації наголошується на необхідності доповнити ст. ст. 185, 211, 236, 246 КАС України положенням про те, що прокурор має право оскаржити судові рішення у справах повністю або частково незалежно від участі у справі, а ч. 4 ст. 61 КАС України доповнити положенням про те, що окрім права на ознайомлення зі справою в адміністративному суді, прокурор має право робити з неї виписки, отримувати копії документів, що знаходяться у справі.

Розділ 3. «Організація роботи прокуратури по здійсненню представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Поняття та значення організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» висвітлено закономірності організації роботи органів прокуратури у здійсненні представницької функції у суді. Полемізуючи з поглядами В.М. Гусарова, В.В. Кравчука, О.Р. Михайленка, М.І. Мичка та ін. дисертантом зроблено висновок про те, що організація роботи з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має за мету створення належних умов для реалізації поставлених перед певним прокурорським колективом представницьких завдань і контроль за їх виконанням.

У дисертації підкреслюється потреба удосконалення управління представницькою діяльністю, що визначається як вплив на всю прокурорську систему або на конкретні її ланки з метою використання цієї системи (її ланок) у здійсненні представництва. Такий вплив можна розглядати як особливий вид діяльності спеціально створених представницьких підрозділів і спеціально призначених посадових осіб органів прокуратури, що складають керуючу підсистему. Управління в органах прокуратури з реалізації представницької функції здійснюється з використанням як зонального, так і предметного принципів.

Функція управління вимагає визначення доцільного складу представницьких підрозділів, потреб у штатній чисельності, їх спеціалізації, встановлення управлінських зв'язків на принципах субординації та ієрархії як по вертикалі, так і по горизонталі. З урахуванням великого навантаження на апарат прокуратур областей, де окрім окружних адміністративних судів розташовані також апеляційні адміністративні суди, дисертант пропонує створити у цих прокуратурах окремі відділи представництва: у цивільному, господарському, адміністративному судочинстві.

У підрозділі 3.2. «Структурні елементи організаційної роботи прокуратури по представництву інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» розглянуто характеристику структурних елементів організації роботи прокурора в адміністративному суді. Дисертант зазначає, що структурними елементами організації роботи прокуратури у цьому напрямку виступають: розділ службових обов'язків; інформаційне та правове забезпечення; планування роботи; аналіз (узагальнення); взаємодія у здійсненні представницьких заходів; первинний облік та звітність; гласність представництва тощо.

У механізмі прокурорського представництва необхідно, в першу чергу, налагодити інформаційні зв'язки, спрямовані на забезпечення своєчасного надходження у потрібному обсязі достовірної, якісної інформації про порушення прав, свобод та законних інтересів громадян або юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

Одним з найбільш оптимальних шляхів цього є встановлення чітких, детермінованих владними повноваженнями прокурора інформаційних зв'язків з відповідним суб'єктом владних повноважень. У дисертації містяться рекомендації щодо отримання прокурором відповідної інформації, а також планування представницьких заходів, методики аналізу стану законності, надано характеристику інших структурних елементів організації представництва.

На думку дисертанта, саме підрозділи представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратур обласного рівня повинні спрямовувати діяльність підпорядкованих прокурорів на ефективну реалізацію повноважень з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, вживати заходів для удосконалення їх роботи.

Функціональні обов'язки працівників представницьких управлінь (відділів) повинні повністю відповідати обсягу повноважень, передбаченому галузевим наказом Генерального прокурора № 6-гн від 29.11.2006 року. Проте доцільно видати окремий наказ Генерального прокурора України «Про організацію представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному судочинстві».

У підрозділі 3.3. «Критерії й методологія оцінки ефективності представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» розглянуто проблемні питання оцінки якості та ефективності діяльності прокурора в адміністративному суді. Дисертантом розвинено дослідження вчених (Л.М. Давиденко, П.М. Каркач, О.Ф. Смірнов, М.К. Якимчук та ін.) про поняття й критерії визначення ефективності прокурорської діяльності не лише взагалі, а й для окремих її напрямків.

Автор пропонує визначати ефективність представницької діяльності через ступінь досягнення прокурором мети, що поставлена в нормативно-правовому акті (законі), з використанням найефективніших засобів.

У зв'язку з цим на теоретичному рівні потрібна розробка і практичне застосування методики виміру ефективності представництва прокурора в адміністративному суді. Це потребує застосування на практиці статистичного методу, методу якісного аналізу, соціологічного методу.

У підсумку підрозділу розроблено критерії оцінки ефективності представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, якими, передусім, вважаються своєчасність та обґрунтованість пред'явлення прокурором адміністративних позовів, подання апеляційних (касаційних) скарг (заяв), результати їх судового розгляду, якість участі прокурора у розгляді адміністративної справи, стан реального виконання рішень суду, ухвалених за адміністративними позовами прокурорів, фактичне поновлення порушених прав і свобод громадян і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.



ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у розробці комплексної характеристики представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, визначенні особливостей повноважень прокурора при здійсненні представництва та обґрунтуванні рекомендацій щодо удосконалення цього процесуального інституту. Головними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки:

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді - це підфункція представницької функції прокуратури, яка полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій, спрямованих на захист у суді прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Основним завданням даного представництва є реальне поновлення прав, свобод та інтересів громадян і відшкодування завданих державі збитків.

Представництво прокурора відрізняється від представника в адміністративній справі рядом специфічних ознак: 1) організаційною самостійністю прокуратури; 2) державно-правовим характером представництва; 3) обсягом і межами повноважень прокурора; 4) спеціальним об'єктом представницької діяльності; 5) правовим режимом представництва; 6) особливістю юридичних наслідків. За таких обставин прокурор є самостійним учасником адміністративного процесу, що потребує конкретизації положень ст. ст. 47, 58 КАС України.

Прокурор має право брати участь у розгляді будь-якої адміністративної справи, якщо цього вимагає захист інтересів громадянина або держави. З цією метою він може вступити у розгляд адміністративної справи на будь-якій стадії адміністративного процесу (перша, апеляційна та ін.), тобто прокурор наділений правом розсуду при вирішенні питань щодо своєї участі в адміністративному суді. Поняття «стадія адміністративного процесу» означає будь-який момент провадження в адміністративній справі, включаючи період часу, що пов'язаний із виконанням судового рішення.

В адміністративному процесі провадження у суді першої інстанції може бути ініційоване лише за допомогою адміністративного позову, тобто не передбачається така форма передачі публічно-правового спору до адміністративного суду як заява прокурора за наслідками розгляду протесту. У випадку залишення протесту прокурора без розгляду (без задоволення) прокурор має право звернутися до суду у межах виконання представницької функції з адміністративним позовом, а не із заявою, що потребує внесення змін до ст. 21 чинного Закону України «Про прокуратуру», а у новому Законі «Про прокуратуру» слід закріпити поряд з іншими видами прокурорських актів адміністративний позов прокурора.

Вступ прокурора в уже розпочатий адміністративний процес з ініціативи інших осіб не суперечить ч. 2 ст. 60 КАС України. Проте порядок (механізм) вступу прокурора у процес і його правовий статус мають бути відповідним чином регламентовані, зокрема, вступаючи у розгляд адміністративної справи, відкритої не за «своїм» позовом, прокурор повинен мати у судовому засіданні процесуальні права сторони, а також право висловити свою думку по суті справи, що розглядається.

Законодавець чітко не зазначив у ст. ст. 185, 211, 236, 246 КАС України право прокурора подавати апеляційні (касаційні) скарги (заяви) на рішення в адміністративних справах, у яких він не брав участі.

Проте ч. 2 ст. 60 КАС України передбачає, що прокурор може здійснити представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу. Частина 4 ст. 61 цього Кодексу передбачає, що прокурор, який не брав участі у справі, щодо вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, має право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді. Виходячи зі змісту вищевказаних статей можна зробити висновок, що прокурору належить право оскарження судових рішень у справах, участі в яких він не брав.

З метою усунення непорозумінь у питанні визначення обсягу і меж повноважень прокурорів на подання апеляції (касації) серед суб'єктів апеляційного (касаційного) оскарження повинен вказуватися «прокурор» без будь-яких застережень щодо обсягу його повноважень. Під терміном «прокурор» необхідно розуміти відповідних службових осіб органів прокуратури, перелік яких визначений законодавством про прокуратуру.

Одним з пріоритетних напрямків розвитку представництва прокурора уявляється пряме надання йому права ініціювати в адміністративному суді процес щодо захисту прав і законних інтересів невизначеного кола осіб (наприклад, при порушенні екологічного законодавства, масовому порушенні прав споживачів тощо). Оскільки такі поняття як «невизначене коло осіб», «громадський інтерес» адміністративне процесуальне законодавство не розкриває, тому застосування їх на практиці проблематичне. Відповідь на це питання можливо сформулювати з огляду на матеріали прокурорської та судової практики, із закріпленням відповідних процедур у КАС України.

Прокурор має право на відкриття виконавчого провадження з виконання судових рішень в адміністративних справах, у яких він брав участь шляхом подання адміністративного позову, апеляційної (касаційної) скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами та користується правами стягувача, передбаченими розділом V КАС України, ст. 11-1 Закону України «Про виконавче провадження» за виключенням укладення мирової угоди.

Потребує удосконалення організація роботи галузевих підрозділів прокуратур обласного рівня щодо підвищення їхньої керівної та організуючої ролі в здійсненні повноважень представництва в адміністративному суді підпорядкованими прокуратурами. У прокуратурах областей з великим навантаженням доцільно запровадити у вказаних прокуратурах спеціалізацію представницьких підрозділів, тобто утворити окремі відділи участі прокурорів у цивільному, господарському, адміністративному судочинстві.

При визначенні критеріїв оцінки ефективності діяльності прокурора з питань представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді слід враховувати сукупність даних про своєчасність та обґрунтованість подання адміністративних позовів, апеляційних (касаційних) скарг (заяв) до відповідного адміністративного суду, результати їх судового розгляду, якість участі прокурора у розгляді адміністративних справ, стан реального виконання рішень суду в справах за адміністративними позовами прокурорів, фактичне поновлення порушених прав і свобод громадян, інтересів держави.

На підставі проведеного дослідження запропоновано внести такі зміни та доповнення до чинного законодавства України:

1) доповнити статтю 47 КАС України після слова «осіб» словом «прокурор»;

2) доповнити частину 3 статті 61 КАС України окремим абзацом такого змісту: «Відмова позивача від адміністративного позову прокурора, поданого на захист інтересів держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення публічно-правового спору по суті»;

3) доповнити частину 4 статті 61 КАС України після слова «суді» таким реченням «… робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі»;

4) доповнити статтю 88 КАС України окремою частиною такого змісту «Від сплати судових витрат звільняються органи прокуратури у справах, в яких, у випадках, встановлених законом, ними здійснюється представництво інтересів громадянина або держави в суді»;

5) доповнити статтю 106 КАС України нормативним положенням: «У разі подання адміністративного позову особами, які діють на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, в позовній заяві зазначаються підстави такого звернення»;

6) змінити частину 2 статті 152 КАС України, закріпивши у ній положення, про те, що у судових дебатах прокурор та інші органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, виступають першими. За ними виступають особи, в інтересах яких відкрито провадження у справі»;

7) доповнити статтю 155 КАС України окремим абзацом такого змісту: «у справах, відкритих за адміністративними позовами прокурорів, повторна неявка позивача не є підставою для залишення позовної заяви без розгляду»;

8) доповнити частину 1 ст. 185 КАС України таким абзацом: «Прокурор має право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково незалежно від участі у справі»;

9) доповнити статтю 211 КАС України окремою частиною такого змісту: «Прокурор має право оскаржити рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення апеляційної інстанції повністю або частково незалежно від участі у справі»;

10) доповнити ст. 236 КАС України таким нормативним положенням: «Прокурор має право оскаржити за винятковими обставинами судові рішення в адміністративних справах після їх перегляду в касаційному порядку, а також судові рішення суду касаційної інстанції незалежно від участі у справі»;

11) частину 4 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» виключити.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

прокурор адміністративний суд позов

1. Руденко М. Місце та роль прокуратури у бюджетній сфері / М. Руденко // Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - № 5. - С. 24-31.

2. Руденко М. Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина / М. Руденко // Вісник прокуратури. - 2007. - № 2. - С. 46-50.

3. Руденко М. Поняття та нормативний зміст позову прокурора до адміністративного суду / М. Руденко // Вісник прокуратури. - 2008. - № 1. - С. 55-62.

4. Руденко М. Представництво прокурора в адміністративному суді: поняття, сутність і проблеми / М. Руденко // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2008. - № 1. - С. 112-117.

5. Руденко М. Обсяг та межі повноважень прокурора в адміністративному судочинстві / М. Руденко // Право України. - 2008. - № 10. - С. 139-144.

6. Руденко М. Форми представництва прокурора в адміністративному судочинстві: загальнотеоретичний і практичний аспекти / М. Руденко // Вісник прокуратури. - 2008. - № 10. - С. 98-106.

7. Руденко М. М. Поняття та рівні організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді / М. М. Руденко // Вісник Харківського національного університету ім.
В.Н. Каразіна. - Серія «Право». - 2009. - № 841. - Вип. 1 (5). - С. 172-177.

8. Руденко М. Прокурор як суб'єкт ініціювання апеляційного перегляду судових рішень в адміністративних справах: питання теорії і практики / М. Руденко // Вісник Національної академії прокуратури України - 2009. - № 1. - С. 122-126.

9. Руденко М. Особливості повноважень прокурора у розгляді справи в адміністративному суді першої інстанції: питання теорії і практики / М. Руденко // Вісник прокуратури. - 2009. - № 4. -С. 85-92.

10. Руденко М. Окремі питання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному судочинстві / М. Руденко // Від громадського суспільства до правової держави: Матер. III міжнар. наук.-практ. конф., 24 квітня 2008 р. - Харків: ХНУ ім. В.Н. Каразіна, 2008. - С. 93-95.

11. Руденко М. М. Права, свободи та інтереси громадянина як об'єкт прокурорського представництва в адміністративному суді / М. М. Руденко // Права людини у філософському, політичному, соціологічному та правовому вимірах : тези доп-й міжнар. наук.-практ. конф., 19 груд. 2008 р. - Харків : ХНУ
ім. В.Н. Каразіна, 2008. - С. 225-227.

12. Руденко М. М. Підстави представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді / М. М. Руденко // Актуальні правові питання очима молодих вчених : тези доп-й міжнар. наук.-практ. конф. студ., аспірантів та молодих вчених, 23-24 квіт. 2009 р. - К. : КНУ імені Тараса Шевченка, 2009. - С. 268-270.



АНОТАЦІЯ

Руденко М. М. Організаційно-правові аспекти представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура. - Національна академія прокуратури України. - Київ, 2009.

Дисертацію присвячено теоретичним і практичним питанням здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. Досліджено поняття та зміст цього представництва, його приводи та підстави, а також процесуальні форми. Визначено характерні риси та особливості повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді.

Значну увагу приділено питанням організації роботи прокуратури по представництву інтересів громадянина або держави в адміністративному суді. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регламентує представництво прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, а також практики його застосування.

Ключові слова: представництво прокурора, інтереси громадянина, інтереси держави, адміністративний суд, повноваження прокурора, організація роботи.



АННОТАЦИЯ

Руденко М. Н. Организационно-правовые аспекты представительства прокуратурой интересов гражданина или государства в административном суде. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.10 - судоустройство; прокуратура и адвокатура. - Национальная академия прокуратуры Украины. - Киев, 2009.

Диссертация посвящена исследованию теоретических и практических проблем представительства прокуратурой интересов гражданина или государства в административном суде. Проанализированы понятие и задачи представительства прокурором интересов гражданина или государства в административном суде, поводы и основания для осуществления прокуратурой представительства, а также его процессуальные формы. Под представительством прокуратурой интересов гражданина или государства в административном суде предлагается понимать осуществление прокурорами от имени государства процессуальных и других (досудебных) действий, направленных на защиту в суде интересов гражданина или государства нарушенных в сфере публично-правовых отношений. Главной целью прокурорского представительства является реальное восстановление прав, свобод и интересов гражданина и возмещение причиненного государству вреда.