Оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

УДК 351:32:338 (477) (08)

25. 00. 02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики України

Романенко Євген Олександрович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, доцент Тертичка Валерій Володимирович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри державної політики та управління політичними процесами.

Офіційні опоненти:

- доктор наук з державного управління, професор Рижих Василь Миколайович, Секретаріат Президента України, заступник керівника департаменту - завідувач відділу Головної служби безпекової та оборонної політики;

- кандидат наук з державного управління, доцент Приходченко Людмила Леонідівна, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління і місцевого самоврядування.

Захист відбудеться 21 травня 2009 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26. 810. 01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 17 квітня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.П. Рачинський

Анотації

Романенко Є.О. Оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики України - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25. 00. 02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2009.

У дисертації досліджено теоретико-методологічні засади оцінювання за критеріями ефективності й результативності євроатлантичної політики України як механізму державного управління.

Здійснено аналіз теоретико-методологічних підходів до вивчення процесу оцінювання політики та середовища вироблення державної політики; проаналізовано особливості досягнення цілей оцінювання євроатлантичної політики та охарактеризовано ефективність і результативність як критерії оцінювання інтеграційної політики; розкрито зміст та характер управлінських засад оцінювання реалізації євроатлантичної політики; проаналізовано оцінювання євроатлантичної політики як чинник демократизації і розвитку громадянського суспільства та розроблено рекомендації щодо підвищення дієвості державного управління у сфері євроатлантичної інтеграції України.

Ключові слова: державне управління, державна політика, оцінювання політики, критерії результативності й ефективності, євроатлантична політика.

Романенко Е.О. Оценивание эффективности и результативности евроатлантической политики Украины - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25. 00. 02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2009.

В диссертации исследованы теоретико-методологические основы оценивания по критериям эффективности и результативности евроатлантической политики Украины как механизма государственного управления.

Осуществлен анализ теоретико-методологических подходов к изучению процесса оценивания политики и среды разработки государственной политики; проанализированы особенности достижения целей оценивания евроатлантической политики, охарактеризована эффективность и результативность как критерии оценивания интеграционной политики; раскрыты содержание и характер управленческих основ оценивания реализации евроатлантической политики; проанализировано оценивание евроатлантической политики как фактор демократизации и развития гражданского общества, предложены модель и алгоритм эффективного государственного управления в сфере евроатлантической интеграции Украины.

Евроатлантическая политика как принципиально новый механизм управления общественно-политическими и социально-экономическими преобразованиями в национальных государствах является сложным и многоуровневым процессом. Следует различать понятия евроатлантический курс (направление и вектор развития страны, которая охватывает внутренне- и внешнеполитическую деятельность власти и политиков) и евроатлантическая политика Украины (процесс государственной политики с соответствующими процедурами и методиками ее анализа).

Оценивание политики (в том числе и евроатлантической) является неотъемлемым этапом цикла государственной политики и характеризируется именно как составная часть процесса государственной политики, которой присущи соответствующие процедуры и методики анализа. Оценивание, как достаточно гибкий термин понимается как систематическая оценка процесса и результатов политики, сравнение с явными и неявными стандартами, что способствует улучшению соответствующего направления политики. Методологическими и организационными основами оценивания евроатлантической политики Украины является концепция эффективности в экономической теории и практике государственного управления. Критерии результативности и эффективности рассматриваются в контексте универсальных критериев выбора направления политики и методологически ориентируются на процесс государственной политики.

При оценивании результатов (конечный материал направления политики), последствий, заранее предусмотренных специалистами, и эффектов (прямых, побочных, нежелательных и т. п.) обязательно нужно учитывать влияния (преимущественно их отождествляют с результатами, но довольно часто применяют для определения долгосрочных последствий или в более широком значении). Основное внимание оценивания сосредоточивается на выяснении того, что политика или программа изменили положение или ситуацию к лучшему и следовательно, имеет ли она влияние. В основу оценивания влияния политики положено два взаимосвязанных аспекта: использование разнообразных методов рассмотрения результатов государственной политики и программ и использование некоторого набора ценностей для определения важности этих результатов для отдельных людей, групп или общества в целом. Оценивание любого направления политики осуществляется по пяти универсальным критериям: результативности; эффективности; справедливости; политической осуществимости; административной осуществимости. Результативность - мера достижения провозглашенных целей политики, которая показывает, насколько результаты приблизились к задекларированным целям; эффективность - соотношение между затратами на проведение политики и достигнутыми результатами, которое может измеряться как в натуральных показателях (производительность труда), так и в стоимостных, если возможно дать денежную оценку всем затратам и результатам.

Оценивание результативности политики евроатлантической интеграции призвано продемонстрировать клиентам анализа и стейкхолдерам, насколько эта конкретная политика достигает своей цели. Процесс оценивания результативности политики состоит из трех этапов: построение модели оценивания; применение модели к политике, которая анализируется; формулирование выводов.

Оценивание евроатлантической политики как фактор демократизации и развития гражданского общества свидетельствует о возможности для нашей страны ускорить свое культурное возрождение, укрепить демократию, верховенство права и рыночные отношения в экономике.

Ключевые слова: государственное управление; государственная политика, оценивание политики, критерии эффективности и результативности, евроатлантическая политика.

Romanenko E.A. Evaluation of Effectiveness and Efficiency of Euro-Atlantic Policy of Ukraine. - Manuscript.

The dissertation to obtain the academic degree of the candidate of science in the public administration in specialty 25. 00. 02 - mechanisms of public administration. - The National Academy of Public Administration, the President of Ukraine. - Kyiv, 2009.

In dissertation studies of theory and methodology principles of evaluation after the criteria of efficiency and effectiveness of euro-Atlantic policy of Ukraine as to the mechanism of public administration.

The analysis of the theory and methodology going is carried out near the study of process of evaluation of policy and environment of making of public policy; the features of achievement of aims of evaluation of euro-Atlantic policy are analysed and efficiency and effectiveness as criteria of evaluation of integration policy is described; maintenance and character of administrative principles of evaluation of realization of euro-Atlantic policy is exposed; the evaluation of euro-Atlantic policy as factor of democratization and development of civil society is analysed and a model and algorithm of effective public administration is offered in the field of euro-Atlantic integration of Ukraine.

Key words: public administration, public policy, policy evaluation, criteria of effectiveness and efficiency, euro-Atlantic policy.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Оцінювання інтегрованості України до пріоритетів світового розвитку визначається необхідністю вирішення проблем уніфікації як нормативно-правої бази, так і раціоналізації системи управління. Важливим аспектом сучасного суспільного розвитку є налагодження міждержавного, міжрегіонального, а також транскордонного співробітництва. При цьому варто розуміти відмінності між поняттями "євроінтеграційний курс" і "євроатлантична політика України", оскільки євроатлантична інтеграція України - доволі складна проблема. Вона зумовлена, з одного боку, успадкованим від колишнього Радянського Союзу історичним минулим України, а з другого - реаліями сьогодення: докорінними змінами глобальної картини світу, процесами інтеграції до Європейського Союзу, потребою в забезпеченні державної безпеки.

В Україні досить широко і публічно обговорюються питання євроатлантичної інтеграції. Існує ціла мережа спеціалізованих державних і неурядових інституцій, які ґрунтовно досліджують інтеграційні процеси. Ця тема детально висвітлюється переважною більшістю засобів масової інформації. І все ж інтеграційні проблеми у багатьох випадках розглядаються спрощено, безсистемно, без урахування суттєвих факторів або з перебільшенням ролі другорядних. Все це негативно позначається на реалізації зовнішньополітичної стратегії держави.

Прийняття Державної цільової програми інформування громадськості з питань євроатлантичної інтеграції України на 2008-2011 роки є свідченням визначеності з окремих базових питань суспільного розвитку українським істеблішментом. Метою програми є сприяння виконанню завдань євроатлантичної інтеграції України, створення умов для свідомого визначення думки громадян щодо приєднання України до НАТО, забезпечення підтримки державної політики євроатлантичної інтеграції. Таким чином підтверджується незмінність і незворотність зовнішньополітичного курсу України.

Питання оцінювання євроатлантичної політики України відповідно до пріоритетів розвитку країн євроспільноти та світу загалом потребують з'ясування ролі і значення українських суспільних інститутів як для наукових досліджень, так і для практики державного управління в Україні.

Отже, виникає потреба в комплексному дослідженні процесу оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики України. На жаль, у вітчизняній науці державного управління ця тема дотепер не знайшла адекватного висвітлення. Водночас у зарубіжній науковій літературі вивченню процесу, процедур оцінювання ефективності і результативності державної політики приділено чимало уваги.

Сучасна практика державного управління засвідчує зростання інтересу до процедур оцінювання. Питання євроатлантичної інтеграції активно досліджують зарубіжні вчені С. Андерсен, Г. Барнет, Ф. Вілсон, Д. Піндер, У. Свердруп, Д. Шуман, Т. Фадєєва, І. Іванов, В. Іноземцев, Т. Зонова, а також українські вчені О. Амосов, І. Бураковський, О. Гаврилюк, А. Гальчинський, В. Геєць, В. Горбулін, І. Грицяк, А. Качинський, Є. Кіш, А. Лавренчук, Г. Немиря, С. Максименко, В. Рижих, Ю. Сурмін, Г. Ситник, С. Сьомін, В. Ткаченко, О. Чувардинський, В. Юрчишин та ін. Становить інтерес науково-інформаційний збірник з питань інтеграції України в ЄС і НАТО.

Зокрема, проблематику вироблення і оцінювання державної політики досліджують В. Дзюндзюк, В. Дрешпак, Ю. Кальниш, В. Купрій, О. Кучеренко, М. Лесечко, П. Надолішній, Л. Приходченко, В. Романов, І. Розпутенко, О. Рудік, О. Тинкован, А. Чемерис, В. Шахов, Л. Шкляр. Рекомендації щодо вироблення державної політики України в контексті євроінтеграційного досвіду країн Балтії та Польщі також запропоновано у збірнику аналітичних звітів і записок "Вироблення державної політики: рекомендації для України в контексті євроінтеграціного досвіду країн Балтії та Польщі", який має і англомовну версію.

Важливе значення для дисертаційного дослідження мають наукові праці В. Бакуменка, В. Бикова, В. Бодрова, О. Лебединської, В. Мотренка, С. Наумкіної, О. Оболенського, Я. Радиша, С. Серьогіна, П. Ситника В. Токовенко та інших учених, які висвітлюють різні аспекти теорії та історії державного управління.

Такі науковці, як О. Антонова, Т. Брус, О. Дем'янчук, О. Кілієвич, Ю. Полянський, А. Рачинський, В. Ребкало, В. Тертичка та інші, формулюють і розробляють базові наукові підходи до державної політики та її оцінювання, теоретичні та методологічні засади прийняття владних рішень, досліджують середовище вироблення і впровадження державної політики тощо. Разом з тим далеко не повною мірою залишаються дослідженими проблеми оцінювання за критеріями ефективності і результативності євроатлантичної політики України як механізму державного управління та досвіду розвитку в сучасній світовій практиці вироблення політики, передумов упровадження у вітчизняну теорію та практику державного управління процедур оцінювання політики за визначеними критеріями.

Отже, актуальність, теоретичне й практичне значення та недостатня розробленість зазначеної проблеми зумовили науковий інтерес до неї автора дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до тематики досліджень Національної академії державного управління при Президентові України (далі - Національна академія) в межах комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" (ДР-ОК № 0201U004833) за науково-дослідною роботою кафедри державної політики та управління політичними процесами на тему: "Політико-управлінська культура державних службовців: стан, суперечності розвитку та шляхи адаптації до стандартів ЄС" (ДР-ОК № 0105U000839), в якій автором обґрунтовано підходи до адаптації системи підготовки державних службовців відповідно до стандартів ЄС.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретико-методологічних засад оцінювання євроатлантичної політики України за критеріями ефективності й результативності як механізму державного управління.

Для досягнення мети дослідження були поставлені такі завдання:

здійснити аналіз теоретико-методологічних підходів до вивчення процесу оцінювання євроатлантичної політики України як механізму державного управління;

розкрити зміст ефективності і результативності як важливих критеріїв оцінювання євроатлантичної політики України;

охарактеризувати особливості механізмів досягнення цілей оцінювання євроатлантичної політики України;

проаналізувати оцінювання як механізм реалізації системної євроатлантичної політики України;

запропонувати нові підходи щодо демократизації процесу оцінювання євроатлантичної політики за критеріями ефективності і результативності.

Об'єктом дослідження є оцінювання євроатлантичної політики України.

Предметом дослідження є процедури оцінювання євроатлантичної політики України за критеріями ефективності і результативності як механізму державного управління.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущені, що результативність і ефективність євроатлантичної політики України можливо вимірювати шляхом дотримання процедур і методик оцінювання як механізму державного управління з урахуванням впливу її учасників на процес оцінювання. Проблему оцінювання євроатлантичної політики України варто розглядати з точки зору досягнення цілей державного управління для оптимізації процесів євроатлантичної інтеграції у практиці роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, спрямованих на підвищення результативності дій влади.

Методи дослідження. У роботі застосовано комплексний підхід до вивчення процесу оцінювання євроатлантичної політики, що включає комплекс сучасних загальнонаукових методів. Як базові методи використано системний підхід, причинно-наслідковий аналіз, методи аналізу і синтезу, узагальнення.

Визначальним методом у дисертаційному дослідженні є системний аналіз, здійснений шляхом декомпозиції процесу оцінювання євроатлантичної політики на етапи та виокремлення груп співучасників цього процесу. Застосування цього підходу дало змогу розкрити цілісність процесу політики, виявити різноманітні типи його зв'язків у контексті прямих та непрямих учасників.

Розгляд процедур оцінювання здійснювався з допомогою методу функціонального аналізу та класифікації, що дало змогу розкрити основні характеристики та зміст оцінювання та класифікувати критерії результативності й ефективності за функціональним складником.

Причинно-наслідковий аналіз процесу оцінювання євроатлантичної політики на основі критеріїв ефективності і результативності як складників процесу державної політики дав змогу отримати висновки щодо демократизації цього процесу і розвитку громадянського суспільства та напрямів реформування системи державного управління.

Формально-логічний аналіз нормативно-правової бази, літератури з філософії, політичних наук, соціології, менеджменту, права, державного управління дав змогу отримати фактичний матеріал щодо оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в у тому, що в дисертації:

уперше:

здійснено дослідження процесу оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики з точки зору науки державного управління, зокрема для підвищення результативності дій влади та оптимізації цієї політики з використанням процедур оцінювання за встановленими критеріями обґрунтовано доцільність використання алгоритму державного управління процесами інтеграції України;

сформульовано і змістовно обґрунтовано особливості застосування механізмів досягнення цілей оцінювання євроатлантичної політики України щодо визначення у сфері державного управління напряму впровадження євроатлантичного курсу зокрема через використання сучасних технологій аналізу політики;

удосконалено:

– змістові характеристики понять ефективності і результативності як важливих критеріїв оцінювання євроатлантичної політики України, на основі їх виокремлення із переліку універсальних критеріїв вибору напряму політики та методологічного спрямування на процес вироблення державної політики євроатлантичної інтеграції;

– розуміння процедур оцінювання як механізмів реалізації системної євроатлантичної політики України, внаслідок чого обґрунтовано необхідні компоненти реалізації цієї політики, такі як: проблеми, цілі, інструменти;

– понятійно-категоріальний апарат дослідження процесу оцінювання євроатлантичної політики України, а саме уточнено дефініції "оцінювання євроатлантичної політики", "ефективність євроатлантичної політики", "результативність євроатлантичної політики";

набули подальшого розвитку:

– розуміння суті процесу оцінювання євроатлантичної політики України, зокрема як механізму реалізації системної євроатлантичної політики України з використанням методологічних і організаційних основ оцінювання цієї політики, особливостями якого є удосконалення ролі і місця складових системи державного управління у сфері євроатлантичної інтеграції;

– концепція інтеграції України до світових спільнот в умовах суспільно-політичних трансформацій у частині підвищення результативності дій влади та оптимізації інтеграційних процесів, зокрема через встановлення цілей і принципів, обґрунтування механізмів реалізації політики у сфері євроатлантичної інтеграції України;

– наукові підходи до оцінювання євроатлантичної політики за критеріями результативності й ефективності, як необхідні складники процесу демократизації врядування в Україні, серед яких базовими визначено політичні, організаційні та правові механізми реалізації державної політики.

Практичне значення одержаних результатів роботи полягає в тому, що вони сприяють розширенню існуючих уявлень про методики оцінювання євроатлантичної політики України за критеріями ефективності і результативності і також стануть у нагоді для подальшої розробки рекомендацій щодо реалізації цілей державного управління на сучасному етапі державотворення.

Теоретичні положення та наукові рекомендації можуть бути застосовані в практичній діяльності органів державної влади з метою вдосконалення процесу розробки напрямів державної політики, державних програм, забезпечення демократизації процесу прийняття державно-управлінських рішень.

Результати дослідження надають змогу сформулювати конкретні методики, програми, заходи та пропозиції, спрямовані на дієве використання в процесі державного управління, процесах прийняття владних рішень, технологій оцінювання ефективності і результативності євроатлантичної політики України. Матеріали дисертації можуть бути використанні під час розробки навчальних програм, спецкурсів з аналізу державної політики, викладання дисциплін з державного управління.

Результати дисертаційного дослідження було використано в діяльності апарату і профільних комітетів Верховної Ради України. Зокрема, запропоновані рекомендації сприяли підвищенню дієвості Верховної Ради України у питаннях євроатлантичної інтеграції України (довідка від 10. 11. 2007р. № 23); впроваджено Управлінням гуманітарної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України у частині аналізування й оцінювання євроатлантичної політики країни та з'ясування її ефективності і результативності (довідка від 08. 11. 07 р. № 14); впроваджено Управлінням міжнародних зв'язків Київської міської державної адміністрації при підготовці заходів міжнародного характеру (довідка від 06. 12. 2006 р. № 023-779).

Апробація результатів дисертації. Найважливіші положення і результати дисертаційного дослідження доповідались автором на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: "Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення" (Київ, 2005), "Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні" (Київ, 2006); "Державне та муніципальне управління в умовах політико-адміністративної реформи" (Луцьк, 2007); "Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування" (Київ, 2007); "Проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України: освітній вимір" (Полтава, 2008); "Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід" (Київ, 2008).

Основні результати та висновки дисертаційної роботи обговорювалися і були схвалені на засіданнях кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії і на теоретико-методологічних семінарах.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано шість наукових статей у фахових виданнях та шість тез доповідей на конференціях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 207 сторінок. Обсяг загального тексту становить 167 сторінок. Список використаних джерел включає 256 найменувань (у тому числі 12 іноземною мовою). Робота містить 5 додатки на 12 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваного наукового завдання; обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; висвітлено ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, а також об'єкт і предмет дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

Перший розділ - "Теоретико-методологічні основи вироблення євроатлантичної політики України" - містить аналіз теоретико-методологічних основ процесу вироблення державної політики, висвітлення загальнотеоретичних питань оцінювання державної політики у контексті інтеграційних процесів, системний огляд та аналіз наявної наукової літератури з проблематики дисертації, обґрунтування теоретичних та методологічних основ досліджуваної проблеми. Пропонується структурно-інституціональна характеристика суспільного середовища вироблення державної політики. З'ясовується сутність розробки євроатлантичної політики України.

Характеризуючи процес оцінювання, слід брати до уваги відмінності між поняттями "євроатлантичний курс" і "євроатлантична політика України". "Євроатлантичний курс" ми розглядаємо як напрям і вектор розвитку країни, що охоплює внутрішньо- і зовнішньополітичну діяльність влади. Зміст поняття "євроатлантична політика" охоплює процес державної політики з відповідними процедурами і методиками її аналізу, і тому цілком адекватним є таке словосполучення, як політика євроатлантичної інтеграції.

Оцінювання політики (в тому числі і євроатлантичної) є обов'язковим етапом циклу державної політики, тому варто його характеризувати саме як складник процесу державної політики, що має відповідні процедури і методики її аналізу.

Проблематику євроатлантичної інтеграції активно досліджують зарубіжні вчені С. Андерсен, Г. Барнет, Ф. Вілсон, Д. Піндер, У. Свердруп, Д. Шуман, Т. Фадєєва, І. Іванов, В. Іноземцев, Т. Зонова, а також українські вчені І. Бураковський, О. Гаврилюк, А. Гальчинський, В. Геєць, В. Горбулін, Є. Кіш, А. Лавренчук, С. Максименко, Г. Немиря, С. Пирожков, В. Рижих, І. Розпутенко, Г. Ситник, Ю. Сурмін, Д. Табачник, В. Ткаченко, О. Чувардинський, В. Юрчишин та ін.

Найґрунтовніший аналіз відносин України з НАТО здійснено у працях дослідників С. Пирожкова, Т. Кузьо, О. Гончаренка, Б. Парахонського, В. Смолянюка та інших. З підвищенням актуальності цієї тематики кількість і якість таких досліджень поступово зростає.

Проблеми військового співробітництва між Україною та НАТО і ЄС щодо реалізації військової реформи в Україні в контексті процесів євроатлантичної інтеграції докладно розглядаються у публікаціях як вітчизняних, так і зарубіжних науковців. Варто згадати праці В. Бадрака, О. Бодрука, В. Горбуліна, Д. Гріна, К. Доннеллі, С. Згурця, О. Їжака, В. Мунтіяна, Дж. Шерра, В. Шкідченка та багатьох інших.

Питання оцінювання євроатлантичної інтеграції досліджує низка науковців. Серед найвідоміших з них варто назвати К. Вайс, Е. Ведунґа, Ю. Кальниша, Н. Колісниченко, О. Лазора, А. Рачинського та ін. Також оцінювання як важливий етап аналізу державної політики розглядають дослідники Т. Брус, Ю. Полянський, В. Ребкало, В. Романов, О. Рудік, В. Тертичка. Ґрунтовний матеріал щодо практичного застосування оцінювальних підходів міститься у збірниках досліджень ефективності роботи державних організацій і виконання державних програм, в яких зазначається, що застосування оцінювання є актуальним для сучасного розвитку українського суспільства. У навчально-методичних працях з оцінювання (автори: К. Вайс, Е. Ведунг, А. Рачинський, В. Ребкало, Ю. Полянський та ін.) наголошується, що воно завжди містить елемент політики, тому фахівці з оцінювання мають розуміти як експертів політики з організації програм, з якими вони працюють, так і загальні умови політики. Оцінювання державної політики і програм як індивідуальні систематичні дослідження (аудити) проводяться з метою оцінки того, наскільки дієвою є та чи інша урядова програма чи державна послуга. Такі дослідження, як правило, мають відповідати на запитання: чи ефективно використовуються надані ресурси, чи повною мірою досягнуті поставлені цілі та завдання.

Переважна більшість вітчизняних і зарубіжних дослідників одностайні в розумінні оцінювання як ретроспективної оцінки управління, результатів і наслідків владних дій задля ефектної самооцінки, глибшого розуміння і прийняття обґрунтованих рішень тими, хто відповідає за державні справи. Фактично оцінювання передбачає погляд назад заради кращого поступу вперед і діє як механізм кваліфікованого моніторингу, систематизації та упорядкування владної діяльності і її результатів для того, щоб державні службовці мали змогу якомога більш відповідально, дієво та творчо виконувати свою роботу, орієнтовану на розвиток держави.

Політика не твориться у вакуумі, завжди існує середовище її вироблення (середовище політики), що передбачає отримання результатів, вплив наслідків тощо. Державна політика майже завжди виникає у відповідь на реальні потреби, проте нерідко вона відображає потреби однієї частини населення більшою мірою, ніж іншої. Політика формулюється у певному середовищі і, як вважають дослідники державної політики О. Кілієвич і В. Тертичка, найважливішим тут є: соціальне, фізичне, економічне і політичне середовища. Ці чотири компоненти середовища є актуально-важливими для дослідження в контексті оцінювання євроатлантичної політики України, хоча вирішальне значення має саме соціальне і політичне середовище, оскільки важливо розуміти необхідність та внутрішні і зовнішні межі втручання держави в суспільні сфери. Також слід усвідомлювати взаємозв'язок державної політики і змінних середовища в контексті управління.

З огляду на розуміння методологічних і організаційних складників оцінювання євроатлантичної політики України варто наголосити на визначенні державної політики: це курс дій (або утримання від дій - бездія), обраний органами влади для розв'язання певної суспільної проблеми або сукупності взаємопов'язаних проблем, що ґрунтується на суспільних цінностях і впливає на життя суспільства. Відповідно аналіз політики - комплекс аналітичних процедур, що стосуються вироблення рекомендацій (порад) органам державної влади щодо найкращого з-поміж можливих курсу дій - суспільної політики загалом або окремі її складники, і цей процес містить також питання оцінювання, моніторингу результатів і наслідків виконання рішень задля поліпшення показників суспільного розвитку. Рекомендації щодо "найкращого" вибору мають базуватися на суспільних цінностях, на суспільному й соціальному виборі, здійсненому в демократичному суспільстві.

Методологічною основою осмислення сучасних проблем державної політики, в тому числі й політики євроатлантичної інтеграції, є, безумовно, цикл аналізу державної політики, що складається з відповідних етапів. До ключових понять в аналізі політики належать стейкхолдери, які є учасниками процесу політики, тому їх слід обов'язково брати до уваги (аналіз стейкхолдерів) в аналізі політики, і замовник аналізу - орган влади, що є компетентним, зацікавленим і має відповідні ресурси для вирішення суспільної проблеми. Рекомендації щодо способів вирішення проблеми необхідно готувати з урахуванням повноважень замовника, його можливостей застосувати рекомендовані інструменти політики. Тому, розглядаючи євроатлантичну політику України, зазначимо, що ймовірним замовником може бути Міністерство закордонних справ або залежно від конкретної проблеми - Міністерство оборони України, Рада національної безпеки і оборони, Президент України, Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції тощо.

У контексті євроатлантичної інтеграції України оцінювання - це з'ясування реалій політики та її головних дійових осіб, критерії і процедури вибору альтернативи, застосування інструментів упровадження рішення в життя і встановлення меж дії/ бездії політики. Оцінювання здійснюється на етапах розробки, реалізації і впровадження політики. Оцінюються нові та переглядаються існуючі напрями державної політики. Доцільно виокремити необхідні складники оцінювання державної політики євроатлантичної інтеграції: встановлення (внутрішнього і зовнішнього) середовища оцінювання політики євроатлантичної інтеграції; визначення цілей оцінювання такої політики; усвідомлення її суті; планування оцінювання; визначення ролі аналітика-експерта в оцінюванні; розробка вимірників (критеріїв) оцінювання політики євроатлантичної інтеграції; збирання даних, інформаційне забезпечення; проектування оцінювання політики євроатлантичної інтеграції; експериментальні підходи до оцінювання; побудова схеми аналізу політики євроатлантичної інтеграції; аналіз та інтерпретація даних.

Оцінювання політики євроатлантичної інтеграції відбувається за відповідними критеріями, і серед низки універсальних критеріїв - результативність, ефективність, справедливість, політична й економічна здійсненність. Актуально-важливими для нашого дослідження є результативність - міра досягнення проголошених цілей політики, яка показує, наскільки результати наблизились до задекларованих цілей; і ефективність - співвідношення між витратами на проведення політики та досягнутими результатами, яке може вимірюватись як у натуральних показниках, так і у вартісних, якщо можливо дати грошову оцінку всім витратам і результатам.

Інтеграція України розглядається як процес економічних, політичних, ідеологічних, культурних та інших взаємовідносин між країнами, регіонами та індивідами, який поступово поширюється за межі національних кордонів і приводить до об'єднання міжнародного характеру.

Проблема євроатлантичної інтеграції України характеризується діяльнісною складовою, якій притаманне те, що інтеграційна політика не забезпечена чітким функціонуванням основних її складових, і тому нагальною є потреба в детальній розробці філософії, ідеології, концепції, стратегії і програми євроатлантичної інтеграції, оскільки найважливішими її аспектами є: цивілізаційний, геополітичний, внутрішньополітичний, оборонний, екзистенціональний, ментальний.

У другому розділі - "Критерії ефективності і результативності в оцінюванні євроатлантичної політики України" - розглянуто особливості досягнення цілей оцінювання, оцінювання як складової механізму реалізації євроатлантичної політики та ефективності і результативності як критеріїв оцінювання політики інтеграції України.

Оцінювання - це систематична оцінка процесу й результатів політики, порівняння з явно й неявно вираженими стандартами, що має сприяти поліпшенню відповідного напряму політики. Оцінювання має на меті з'ясувати, чим насправді є державна політика євроатлантичної інтеграції, а також виявити замовників, рішення яких про те, чи брати участь у політиці (настільки) встановлює обмеження щодо можливостей політики. Оцінювання взаємодії суб'єктів у процесі суспільних перетворень ґрунтується на мінімальному раціональному припущенні про цілі, наміри, сприйняття, судження, думки, схеми, плани, ідеології тощо.

Для оцінювання євроатлантичної політики важливим є відстеження ланцюга: проблеми-цілі-інструменти. Цілі - це те, без чого неможлива будь-яка політика. Спрямовуючою основою останньої завжди є чітко визначені цілі, які мають бути досягнуті із застосуванням влади. Мета завжди має бути "зовнішньою" щодо проблеми, а модель реалізації політики передбачає залучення інструментів і досягнення сформульованих цілей. З позицій цілевизначення членство в НАТО України пов'язане з перевагами і недоліками і тому є можливість зіставити переваги і втрати як результат вступу/невступу. З позицій оцінювання як цілевизначення України лише політичної інтеграції та поглиблення співробітництва між Україною та НАТО недостатньо, і для цього потрібні додаткові зусилля. Не менш важливим і проблемним питанням є забезпечення широкої внутрішньої суспільної підтримки євроатлантичної інтеграції нашої держави.

Важливу роль відіграють громадські організації як гравці процесу вироблення державної політики у сфері євроатлантичної інтеграції. Як на державному, так і на рівні громадянського суспільства має відбуватися постійний обмін досвідом інтеграції з членами НАТО, насамперед з колишніми країнами соціалістичного табору, які мали проблеми, схожі на українські. Така співпраця може сприяти отриманню Україною досвіду успішної інтеграції й убезпечити її від помилок, які були зроблені іншими державами при вступі до НАТО. Головними механізмами державної політики у напрямі подолання негативного сприйняття населенням України євроатлантичної інтеграції та поліпшення обізнаності щодо НАТО мають стати, на наш погляд, освітні проекти та діяльність громадських організацій.

Оцінюючи основні напрями реалізації Україною політики євроатлантичної інтеграції, виділимо такі питання: політичні та економічні; безпеки і оборони та військові питання; захист і безпека інформації; правові питання. Особливе місце відводиться механізму правового регулювання процесу євроатлантичної інтеграції, покликаному забезпечити реальне впровадження принципу верховенства закону. Згідно з критеріями результативності і ефективності реалізація Плану дій "Україна - ЄС" потребує прийняття фундаментальних за своїм змістом нормативно-правових актів. Конкретні заходи щодо адаптації законодавства (в тому числі інституційні перетворення), прогнозовані строки їх виконання, обсяги видатків визначаються щорічним планом заходів з його виконання.

Процесу інтеграції передує ще один етап - вступ до Світової організації торгівлі (СОТ), де, власне, формуються основні зміни до ведення підприємницької діяльності як у країні, так і в окремому регіоні. У загальному вигляді можна сформулювати рекомендації щодо створення нової системи інституційного забезпечення євроатлантичної політики: створення і повноцінне функціонування низки координаційних структур в галузі євроатлантичної інтеграції; створення спеціалізованого органу в системі органів державної влади України, який відповідав би за розробку програмних документів щодо відносин України з ЄС, а також за їх впровадження; аналіз та перегляд функціональних обов'язків структурних підрозділів ЦОВВ, які відповідають за здійснення євроатлантичної політики, з метою визначення проблем щодо інституційного забезпечення на "низовому" рівні.

Державна політика має акцентувати увагу на економічному, соціальному, організаційному, інноваційному та інших аспектах. Оцінюючи євроатлантичну політику України, доцільно механізми реалізації державної політики поділити на три групи: політичні, організаційні та правові. Загальним підходом до їх удосконалення є розвиток основ державного управління, вдосконалення аналізу політики, застосування нових, більш дієвих підходів до управління процесами інтеграції.

Результативність є критерієм оцінювання політики євроатлантичної інтеграції, і для його застосування слід заздалегідь чітко встановити цілі (або завдання) політики; по кожній цілі (завданню) сформулювати свій критерій - формальну ознаку досягнення цілі. З урахуванням таких критеріїв слід визначити ймовірність досягнення всього комплексу цілей (або виконання всього комплексу завдань). Наприклад, якщо всі завдання будуть виконані з високою ймовірністю, то результативність буде високою. Якщо ймовірність виконання всіх завдань низька, то й результативність буде низькою.

Ефективність є критерієм оцінювання політики євроатлантичної інтеграції, і для цього слід підрахувати потенційні витрати (грошова оцінка витрачених ресурсів, зокрема часу, а також потенційних втрат для суспільства в цілому або окремих його груп, небажаних наслідків) і вигоди (грошова оцінка очікуваних позитивних результатів і наслідків), що пов'язані з реалізацією цієї альтернативи політики. Основою оцінювання ефективності є аналіз вигід-витрат. Деякі витрати політики євроатлантичної інтеграції досить складно оцінити кількісно, наприклад "політичне невдоволення". Однак спроби це зробити є виправданими й корисними, отже, в оцінюванні євроатлантичної політики України необхідно дотримуватися універсальних критеріїв, серед яких визначальне місце займають результативність і ефективність.

У третьому розділі - "Оцінювання здійснення політики євроатлантичної інтеграції України як механізму реалізації цілей державного управління в Україні" - розглядаються управлінські засади оцінювання процесу реалізації євроатлантичної політики, співробітництво України з країнами світу як механізм упровадження євроатлантичної політики України та як чинник демократизації і розвитку громадянського суспільства.

Для здійснення державної політики у сфері євроатлантичної інтеграції великого значення набуває людський фактор. Найбільш важливими принципами та умовами реалізації будь-якої державної політики є системність, раціональність цілепокладання, ефективність та оптимальність, перспективність, інноваційний динамізм, стратегічне мислення.

Алгоритм державного управління процесами євроатлантичної інтеграції України - це процес, в якому одним з головних завдань вищого керівництва держави - досягнення максимальної ефективності політики євроатлантичної інтеграції при мінімумі витрат і мінімізації збитків національним інтересам. Актуально-важливою є трансформація (удосконалення) ролі і місця складових системи державного управління у сфері євроатлантичної інтеграції: підвищення ефективності контролю за діяльністю українських учасників і суб'єктів співробітництва з точки зору незавдання (запобігання) збитків забезпеченню національної безпеки держави; визначення пріоритетних напрямів співробітництва із структурами регіональної і міжнародної безпеки; обов'язкова експертиза комплексу заходів з питань євроатлантичної інтеграції; обов'язкова оцінка їх результативності за визначеними критеріями (або за інтегральним показником).

Дослідник Ю. Сурмін визначає такі можливі стратегії реалізації євроатлантичної інтеграції: перша - спонтанна стратегія, за якої нічого спеціально робити не потрібно; друга передбачає поступову підготовку до вступу в ЄС, коли в громадській думці країни окресляться переваги на користь євроатлантичної інтеграції; третя - активізацію курсу на євроатлантичну інтеграцію, вироблення й узгодження з українським народом євроатлантичної політики, а також її програмну реалізацію.

Процес обґрунтування та прийняття управлінських рішень стосовно реалізації курсу держави на інтеграцію в євроатлантичні структури безпеки і співробітництва доцільно розглядати з позицій системного підходу до аналізу функціонування складних систем, оскільки даному процесу властиві ознаки складної системи, зокрема ієрархічна побудова, багатофункціональність, множинність варіантів цільового вибору, складні взаємозв'язки, складна залежність ефективності кінцевого результату від ефективності різних ланок ієрархічної системи управління тощо.

На основі аналізу наявної нормативно-правової бази, офіційних документів органів державної влади, владних рішень з питань формування та реалізації державної політики в євроатлантичному напрямі можна запропонувати формалізовану структуру системи державного управління у сфері євроатлантичної інтеграції України, яка сприятиме моделюванню прийняття управлінських рішень у цій сфері. Кожне управлінське рішення має оцінюватися за очікуваною ефективністю та ризиками від його реалізації у політичній, економічній, воєнній, інформаційній та інших сферах, а також за прогнозованими можливими негативними наслідками його реалізації у політичній, економічній, воєнній, інформаційній та інших сферах.

Системна модель має бути відкритою до приєднання нових блоків, які б дали змогу моделювати інші аспекти, пов'язані з обґрунтуванням альтернативних управлінських рішень. Практичне використання розробленої системної моделі державного управління дасть змогу здійснювати комплексне обґрунтування основ державної політики у сфері євроатлантичної інтеграції, її цілей, принципів та пріоритетних напрямів, механізмів досягнення поставлених цілей на основі використання сучасного науково-методичного апарату визначення пріоритетів державної політики та оцінювати її ефективність і результативність з урахуванням існуючих політичних, економічних та інших обмежень. Це дасть змогу із системних позицій обґрунтовувати на конкретних часових відрізках пріоритетні напрями державної політики щодо реалізації стратегічного курсу України на приєднання до НАТО з урахуванням геополітичної ситуації, що склалася в євроатлантичному регіоні, перспектив реалізації національних інтересів та нового формату відносин з альянсом.

Політика євроатлантичної інтеграції скорельована з політикою євроінтеграції, і саме тому ці процеси на сьогодні є "сполучною ланкою" при реалізації основних напрямів державної політики України. Важливого значення набуває міжрегіональне співробітництво, яке є ширшим поняттям порівняно з прикордонним і транскордонним співробітництвом.

Аналіз стану виконання Плану дій "Україна-НАТО" в частині демократичних перетворень, утвердження принципу верховенства права та забезпечення прав людини дає підстави стверджувати, що системних зрушень у цій царині в житті Україні, на жаль, не сталося. Органами державної влади були здійснені окремі заходи, які, однак, принципово не змінили існуючої картини в цій сфері. Україна зобов'язалася: забезпечити адаптацію чинного законодавства і розвивати законотворчий процес, базуючись на загальновизнаних принципах демократії і міжнародного права, орієнтації на спільні для європейських країн стандарти; спрямовувати зусилля на прискорення реформування Воєнної організації держави, правоохоронних структур; удосконалювати механізм забезпечення дотримання і виконання всіма державними та громадськими структурами законів; посилювати роль структур, які захищають права і свободи громадян. Політика євроатлантичної інтеграції буде успішною, якщо важливість її реалізація зрозуміє все суспільство, а не лише владні інститути.

Висновки

У дисертаційній роботі розв'язано актуальне наукове завдання щодо розробки теоретико-методологічних засад оцінювання за критеріями ефективності і результативності євроатлантичної політики України як механізму державного управління. Поставлену у дослідженні мету досягнуто, основні завдання виконано. На основі здійсненого дослідження сформульовано такі висновки і пропозиції.

1. Аналіз праць у галузі наук державного управління дає підстави констатувати, що в них недостатньо уваги приділено проблемним питанням оцінювання результативності й ефективності євроатлантичної політики України як механізму державного управління та висвітленню досвіду розвитку в сучасній світовій практиці процесу вироблення політики, передумовам становлення у вітчизняній теорії та практиці державного управління процедур оцінювання за визначеними критеріями. Євроатлантична політика як принципово новий механізм управління суспільно-політичними та соціально-економічними перетвореннями в національних державах характеризується сучасними дослідниками як надзвичайно складний та багаторівневий процес.

Слід розуміти відмінності між поняттями "євроатлантичний курс" і "євроатлантична політика України". Ця відмінність зумовлена усвідомленням понять "євроатлантичний курс" - напрям і вектор розвитку країни, що охоплює внутрішньо - і зовнішньополітичну діяльність влади і політиків; "євроатлантична політика" - процес державної політики з відповідними процедурами і методиками її аналізу. Оцінювання політики (в тому числі євроатлантичної) є обов'язковим етапом циклу державної політики і тому варто його характеризувати саме як складова процесу державної політики, що має відповідні процедури і методики її аналізу.

2. Систематизація матеріалів, у яких розглядаються теоретико-методологічні засади євроатлантичної інтеграції, дає змогу дослідити категорії, сутність, принципи та методи сучасних інтеграційних процесів у напрямі здійснення державної політики. Вирішальне значення для аналізування євроатлантичної політики України має середовище державної політики, до якого належать соціальне, фізичне, економічне і політичне середовище. Всі ці чотири компоненти середовища є актуально-важливими, але вирішальне значення відповідно до мети і завдань дослідження має саме соціальне і політичне середовище, окрім того, важливо розуміти необхідність та внутрішні і зовнішні межі втручання держави в суспільні сфери та усвідомлювати взаємозв'язок державної політики і змінних середовища в контексті управління. державний управління суспільство демократизація

3. Розкриваючи зміст та характеризуючи ефективність і результативність як важливі критерії оцінювання євроатлантичної політики України, зазначимо, що методологічними і організаційними основами оцінювання євроатлантичної політики України є концепція ефективності в економічній теорії і практиці державного управління. Критерії результативності і ефективності розглядаються в контексті універсальних критеріїв вибору напряму політики і мають методологічне спрямування на процес державної політики. Передбачається, що аналізування євроатлантичної політики ґрунтується на циклі державної політики та процедурах і методиці її аналізу. При цьому слід враховувати, що поряд із з державою активними учасниками її вироблення є інститути громадянського суспільства, політичні партії та інші держави. Тому питання оцінювання внеску, результатів, наслідків і впливу євроатлантичної політики суттєво впливає на результати аналізу державної політики. В оцінюванні євроатлантичної політики важливим є відстеження ланцюга: проблеми, цілі, інструменти та аналізування нормативно-правової бази процесів інтеграції.

Цілі, принципи, механізми реалізації державної політики у сфері євроатлантичної інтеграції України на сьогодні багато в чому визначаються Планом дій "Україна-НАТО", з одного боку, досить повно й чітко спираючись на підходи і стандарти НАТО, а з другого - надто широко і з урахуванням значної невизначеності в Україні щодо реальних проблем трансформації у НАТО, пересторог стосовно ціни, за якої це може бути досягнуто, невпевненості в реальній економічній, соціальній і політичній допомозі партнерів у здійсненні цієї трансформації. Оцінювання розуміється як систематична оцінка процесу й результатів політики, порівняння з явно і неявно вираженими стандартами, що має сприяти поліпшенню відповідного напряму політики і як досить гнучкий термін, що спонукає до найрізноманітніших висновків, не обмежується визначенням переваг, вартості й цінності речей, оскільки є провідною аналітичною процедурою в усіх організованих інтелектуальних та практичних діях.