Механізми вдосконалення фінансового контролю в системі державного управління

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з напрямами, програмами і темами наукових досліджень. Сформульовано мету і завдання дослідження, охарактеризовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено апробацію основних положень.

У першому розділі “Теоретико-методичні засади фінансового контролю в системі державного управління” обґрунтовано теоретичні основи процесу фінансового контролю, визначено форми, процедури та методи регулювання фінансового контролю з боку держави, досліджено концептуальні підходи до державного фінансового контролю в контексті зарубіжного досвіду.

Проведений аналіз теоретичних засад суті фінансового контролю в системі державного управління дозволив визначити сутність досліджуваного поняття. Визначено, що управління складною соціально-економічною системою, і особливо її фінансами, вимагає більш ефективного контролю. Особливої важливості набуває фінансовий контроль як найважливіший важіль державного управління. Навіть дотепер українське законодавство не містить дефініції “фінансового контролю”, не встановлено його систему, не визначено головного органу з фінансового контролю - існують загальні положення щодо проведення контрольних заходів. Така правова розгалуженість випливає з того, що питання фінансового контролю в Україні регулюється великою кількістю нормативних актів, а також того факту, що досі не прийнято єдиного нормативного акта з фінансового контролю.

Уточнене визначення досліджуваної категорії дозволяє розглядати фінансовий контроль в системі державного управління не в вузько юридичному значенні, як це частіше відбувається на практиці, а в якості багаторівневої системи управління, що здатна стати координаційною ланкою в роботі державних органів влади, які здійснюють фінансовий контроль, та виконувати профілактичні дії щодо порушень з боку суб'єктів фінансового ринку.

Дослідження механізмів формування фінансового контролю в системі державного управління показало необхідність їх вдосконалення щодо підвищення ефективності і дієвості державного контролю в сфері фінансів, а саме у напрямах: захисту майнових інтересів держави; посилення державного контролю за виконанням законів України, розпоряджень Кабінету Міністрів України і указів Президента України з метою усунення міжвідомчої роз'єднаності, дублювання функцій контролюючих органів; активізації діяльності органів державного нагляду і контролю в системі державного управління по боротьбі з корупцією і протистоянню функціонуванню тіньової економіки; формуванні фінансової системи країни і нормалізації її діяльності.

Розвиток системи фінансового контролю повинен формуватися як з урахуванням загальних тенденцій розвитку світової економіки, так і специфічних вітчизняних особливостей. Одна з головних загальних тенденцій полягає в розширенні сфери змішаної економіки, в якій ступінь регулювання і соціалізації економіки зростає. Разом з тим, необхідно враховувати специфіку цих процесів в Україні.

При доповненні концептуальних положень формування фінансового контролю в системі державного управління необхідно враховувати зростаючу роль нових напрямів в розвитку системи державного управління, а саме: процесного управління як альтернативного шляху функціонально-ієрархічної системи державного управління та бенчмаркингу в системі державного управління як способу скорочення витрат, збільшення віддачі бюджетних коштів, підвищення ефективності управлінських дій.

Концептуальні положення формування фінансового контролю необхідно доповнити чітким виокремленням етапів проведення фінансового контролю (визначенням суб'єктів проведення контрольних дій, деталізацією мети контролю, визначенням об'єктів та методів контролю, оцінкою результативності); аналізом дестабілізуючих чинників, що негативно вливають на рівень об'єктивності в оцінці стану фінансово-бюджетної дисципліни в Україні; виділенням порядку і механізмів складання звітності в сучасних умовах. Тільки цілеспрямоване формування і взаємоузгодження інтересів об'єктів та суб'єктів фінансового контролю з виділенням в якості пріоритетів результативності контролю і забезпечення невідворотності покарання винних може забезпечити цілісність, а отже і життєздатність фінансового контролю в системі державного управління.

Узагальнення вітчизняної та зарубіжної практики фінансового контролю в системі державного управління дозволило визначити теоретичні засади його функціонування на підставі напрацьованого світового досвіду. В узагальненному вигляді процес формування та становлення фінансового контролю з боку держави за ознакою включення контролю в системні функції держави представлений в таблиці.

Таблиця. Етапи і головні завдання реалізації державної політики у сфері фінансового контролю

Аналіз показав, що багато традицій, властивих минулому вітчизняному досвіду фінансового контролю, невиправдано втрачено або ігноруються. Тим часом, в дореволюційний період такі сторони контролю, як постійне реформування з урахуванням ситуації, що змінилася, функціонування єдиної ревізійної структури, розвиток ідеї розширення прав фінансового контролю, виявлення сил, йому протидіючих, представляють безперечний інтерес для сучасної практики. Створення якісно нової системи контролю в радянський період мало важливу відмінність - разом з контролем за процесом формування фінансових ресурсів відстежувалося ефективне їх використання.

Вважається за доцільне коректне запозичення та впровадження найкращих здобутків зарубіжного досвіду фінансового контролю в системі державного управління, а саме: обґрунтованість податків, пільг і ставок оподаткування, відповідність витрат прийнятому бюджету і їх законність, гармонізація міжбюджетних відносин; розвиток нових видів контролю - контролю ефективності та попереджуючого контролю; застосування нових для України методів та інструментів контролю - принципу „сансет”, методу «програмної оцінки» тощо.

Проведений аналіз доводить загальну тенденцію розширення сфери фінансового контролю в процесі поглиблення ринкових і фінансових відносин.

У другому розділі “Оцінка фінансового контролю в системі державного управління” здійснено аналіз контрольної функції держави на фінансовому ринку, досліджено систему учасників фінансового ринку в Україні та нормативно-правове регулювання їх діяльності, визначено форми фінансового контролю, що використовуються органами державного управління.

Аналіз практики фінансового контролю в системі державного управління, що склалася, а також визначення та оцінка чинників, що обумовила його посилення в сучасних умовах дозволили дійти висновку, що в Україні поступово розвивається адекватна ринковому характеру економіки система фінансового контролю. Ця система складається зі взаємодіючих, але самостійних сфер - державного і недержавного контролю. Здійснення фінансового контролю в системі державного управління покладається на спеціалізовані органи та організації, які наділені контрольними функціями.

Суб'єктами державного фiнансового контролю є мiнiстерства, iншi центральнi органи виконавчої влади, якi надiленi повноваженнями на здiйснення фінансового контролю, їх самостiйнi контрольно-ревiзiйнi пiдроздiли або iншi їхнi пiдроздiли (особи), якi надiленi такими повноваженнями (КРУ, стандарти). Ефективність фінансового контролю у вирішальній мірі залежить від правильної його організації та розподілу ролей, компетенції суб'єктів фінансового контролю.

В Україні на законодавчому рівні питання цілісності системи державного фінансового контролю частково врегульовано окремими законами та підзаконними нормативно-правовими актами, де визначено контрольні повноваження і процедури лише для деяких міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, однією з функцій яких є контроль за фінансово-господарською діяльністю інших органів державного і комунального сектору, що не належать до сфери їх управління. На сьогодні система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні лише частково враховує основні принципи систем державного внутрішнього фінансового контролю у країнах ЄС. Складовими зазначених систем у країнах ЄС є фінансове управління і контроль, внутрішній аудит та їх гармонізація на центральному рівні. Тому в умовах євроінтеграції України більш дієвими формами здійснення фінансового контролю в системі державного управління на відміну від діючих (попередній, поточний і подальший) будуть: попереджувальний, супровідний, додатковий та завершальний. Впровадження нових форм фінансового контролю дозволить реалізувати контрольну функцію держави у попередженні економічної злочинності в фінансовій сфері економіки України.

Потребує перегляду застосування аудиту як форми перевірки законності використання коштів у сфері державних фінансів. Аудит, що є формою підприємницької діяльності по наданню спеціальних послуг, в нинішньому стані призводить до звуження сфери державного фінансового контролю, не надає об'єктивної оцінки використання державних коштів. Матеріали і підсумки аудиторських перевірок за діючим законодавством дають підстави користувачам державних коштів вступати в конфронтацію із службами державного фінансового контролю. Дозволений законом доступ до державної сфери з боку аудиторських фірм, не повинен підміняти державний контроль.

З метою запобігання змови між аудиторськими фірмами і організаціями, що здійснюють внутрішній фінансовий контроль, як поширеного виду правопорушень в фінансовій сфері, зростає потреба посилення державного фінансового контролю за внутрівідомчим контролем фондів і за структурами, що здійснюють аудиторські перевірки. Контроль за використанням коштів позабюджетних фондів повинен здійснюватися державними контролюючими структурами, перш за все Рахунковою палатою, із залученням інших (не аудиторських) органів контролю і контрольно-рахункових регіональних структур, а також контрольно-ревізійних служб самих фондів. Правила і механізми взаємодії цих структур повинні визначатися Законом про державний фінансовий контроль.

Становлення та розвиток організаційної структури спеціальних державних органів, що проходить на сучасному етапі, вказує на важливість задач, що потребують вирішення, а також на низьку ефективність наявних організаційно-структурних установ. Держава не завжди встигає своєчасно реагувати на нові економічні відносини прийняттям відповідних законів щодо розвитку системи фінансового контролю.

Система органів державного фінансового контролю в Україні перебуває на стадії формування. Хоч основні її елементи вже склалися і діють, вдосконалюючи свою внутрішню структуру та уточнюючи своє місце в загальнодержавній системі контролю взагалі. Як і в інших державах, фінансовий контроль в системі державного управління в Україні здійснюється органами законодавчої влади, органами виконавчої влади, спеціальними органами державного фінансового контролю, а також недержавними спеціалізованими організаціями.

Існуючий організаційно-правовий механізм державного регулювання фінансовим контролем є неефективним у випадку попередження економічної злочинності в сфері фінансів, що обумовлено видозміненням форм економічної злочинності під впливом зростання ролі соціальних факторів та факторів управління у внутрішньому контурі системи економічної безпеки, а також політичних і правових факторів у зовнішньому контурі сектору безпеки. Водночас забезпечення реалізації стратегічних цілей упередження економічної злочинності в фінансовому секторі повинно проводитися в межах виконання певних принципів державного управління та супроводжуватися відповідними заходами з реалізації цих принципів.

Проведені органами державного фінансового контролю заходи свідчать про тенденцію до зростання незаконного і нецільового витрачання загальнодержавних і комунальних ресурсів, їх недостачі, а також недоотримання бюджетами всіх рівнів, бюджетними установами, державними і комунальними підприємствами фінансових ресурсів. За результатами проведених впродовж квітня 2009 року контрольних заходів на 1 тис. підприємств, установ і організацій всіх форм власності виявлено фінансових порушень, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів, на загальну суму 167,2 млн. гривень.

Через негативні процеси, які мають місце в розвитку економіки України на сучасному етапі, обов'язковою ланкою системи контролю в державному управлінні повинен стати громадський контроль з боку громадськості за соціально-економічними процесами.

Особливої важливості набуває розвиток громадського фінансового контролю на місцевому рівні, обумовлений процесами демократичного розвитку та особливостями формування місцевих бюджетів. Контроль населення за фінансовою діяльністю міської і муніципальної влади здатен заповнити нормативно-правові та організаційні у фінансовому контролі в системі державного управління на цьому рівні. На регіональному і місцевому рівні вирішення цієї проблеми можливо через посилення громадського контролю шляхом розширення права депутатів гласно контролювати хід виконання бюджетів, а також введення детальнішої регламентації діяльності місцевих органів влади та підвищення відповідальності чиновників за розпорядження грошовими ресурсами.

У третьому розділі “Напрями вдосконалення фінансового контролю в системі державного управління” обґрунтовано необхідність удосконалення організаційного забезпечення ефективності фінансового контролю в системі державного управління, запропоновано заходи щодо підвищення ролі органів місцевого самоврядування стосовно фінансового контролю, розроблено механізм вдосконалення кадрової політики в сфері державного фінансового контролю.

Обґрунтовані основні напрями вдосконалення механізму державного фінансового контролю, що забезпечують підвищення його ефективності: створення бази здійснення фінансового контролю (сприяє встановленню жорстких стандартів його проведення); чітке визначення місця та ролі кожної ланки в системі державного фінансового контролю; поліпшення і систематизація інформаційного забезпечення контрольних органів; створення централізованого банку даних щодо виявлених правопорушень у фінансовій сфері; оснащення контролюючих органів засобами автоматизації роботи ревізорів; створення єдиної інформаційної системи контрольних органів, незалежно від їх відомчої приналежності; посилення кадрового складу органів фінансового контролю; вдосконалення методологічної бази здійснення контрольних дій, розробка стандартів перевірки; вдосконалення контролю за формуванням і використанням державних позабюджетних фондів; розробка положення про принципи відомчого контролю, вимог до нього, а також забезпечення доступності його результатів; вдосконалення методології проведення контрольних дій; підвищення ролі органів місцевого самоврядування стосовно фінансового контролю.

Пропонується утворення спеціальної робочої групи з розробки Декларації керівних принципів контролю в якості документа про основні принципи фінансового контролю в системі державного управління. Декларація повинна носити обов'язковий характер для всіх контролюючих органів. Впровадження Декларації керівних принципів контролю розглядається як дієвий інструмент раціонального і ефективного управління фінансовими ресурсами, відправний момент в створенні більш довершеної і ефективної системи державного фінансового контролю. Декларація визначатиме ступінь незалежності контролю, органів проведення фінансового контролю і забезпечення юридичного захисту проти втручання в їх діяльність законодавчої та виконавчої влади.

Обґрунтовано використання міжнародної практики при розробці такого документа, зокрема, основних принципів фінансового контролю в країнах з розвиненою ринковою економікою.

З огляду на зазначене та з урахуванням принципу ефективності бюджетної системи фінансовий контроль в системі державного управління слід розвивати у комплексі з проведенням адміністративної реформи та реформи адміністративно-територіального устрою на демократичних засадах. Визначення пріоритетів подальшого розвитку реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю на центральному та місцевому рівні відповідно до тенденцій соціально-економічного розвитку України та стратегічних пріоритетів Кабінету Міністрів України потребує чіткої взаємодії усіх суб'єктів виконання програмних заходів Концепції на міжнародному, державному та регіональному рівнях. Запропонований варіант розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю є оптимальним, оскільки не потребує додаткових витрат і базується виключно на удосконаленні правового забезпечення та зміні ідеології контролю відповідно до норм і правил ЄС.

На сучасному етапі механізм взаємодії державних органів фінансового контролю з регіональними органами, органами місцевого самоврядування та міжнародними організаціями знайшов своє відображення в Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, але не набув свого розвитку - ні в законодавчих, організаційних, ні в управлінських та соціальних заходах. В даних умовах такий механізм сприятиме впорядкуванню суспільно-економічних відносин, забезпечить реалізацію некриміналізованих відносин суб'єктів економіки на фінансовому ринку.

Тому сутність механізму взаємодії державних органів фінансового контролю з регіональними органами, органами місцевого самоврядування та міжнародними організаціями полягає в єдності управлінських, правових, економічних, організаційних, методичних засобів та способів, які в процесі державного управління фінансовою сферою економіки взаємодіють між собою й певним чином узгоджуються та підпорядковуються. Тобто він є системою взаємопов'язаних і узгоджених (таких, що знаходяться в порядку) державно-правових заходів, що являють собою цілісне утворення, за допомогою них здійснюється регулювання суспільно-економічних відносин.

Він повинен формуватися за декількома стадіями, серед яких виокремлюються наступні.

1. Стадія формування норм, яка передбачає єдність і взаємозв'язок суспільно-економічних відносин та державного регулювання при їх відносній самостійності. Запропонований механізм на цій стадії реалізується через сукупність і логічний зв'язок певних соціальних елементів, процесів і закономірностей, через які суб'єкти, що забезпечують взаємодію державних органів фінансового контролю з регіональними органами, органами місцевого самоврядування та міжнародними організаціями, охоплюють потреби, інтереси й цілі фінансових інститутів, громадських інтересів, та практично втілюють їх у життя, спираючись на державну владу.

2. Стадія виникнення правовідносин. Передумовами їх виникнення стають конкретні події, дії, факти, що мають певні наслідки для суб'єктів таких відносин. На цьому етапі визначаються умови, за яких настає дія «програми» забезпечення взаємодії. Елементами , що визначають цю стадію, є юридичні факти, які дозволяють перейти від загальних правил до більш детальних актів застосування права. Можливе втручання в механізм діючих спеціальних компетентних суб'єктів - фінансових органів, правозахисних органів (посадових осіб), громадських та міжнародних організацій, дії або рішення яких дають змогу конкретизувати загальну модель декриміналізації економіки, забезпечити виконання норм, актів. Головним елементом є акт застосування права.

3. Стадія встановлення конкретного юридичного зв'язку між причиною правопорушень і наслідками (з визначенням суб'єктів як уповноважених так і зобов'язаних), реалізації прав та обов'язків суб'єктів (здійснення їх у фактичній поведінці, діяльності суб'єктів права). Елементом є правовідносини, що виникають на підставі відповідних норм права та конкретизують певне правило поведінки для його учасників - персоніфікованих учасників та зобов'язаних суб'єктів.

З метою координації діяльності державних органів зі здійснення взаємодії державних органів фінансового контролю з регіональними органами, органами місцевого самоврядування та міжнародними організаціями за спільним наказом органів державної влади може бути затверджена Програма скоординованих дій фінансових інститутів, правоохоронних органів і контрольних фінансових органів з одним із найважливіших її завдань - забезпеченням системи контролю фахівцями високої професійної кваліфікації, тобто формування інституту фінансових ревізорів, а саме: фінансовий контроль державний управління

- розробка кваліфікованих стандартів для зайняття посад в органах фінансового контролю;

- визначення правил і стандартів професійної поведінки;

- дотримання стандартів проведення ревізій і перевірок;

- при необхідності вступні іспити з метою визначення рівня знань і придатності кандидата на посаду.

В умовах зростання ролі фінансового контролю як важеля управління обґрунтовано необхідність підвищення вимог як до професійного, так і морального рівню працівників, що здійснюють ревізії і перевірки в системі державного управління.

Вдосконалення механізмів підбору кадрів для роботи в органах фінансового контролю, підготовки й підвищення кваліфікації кадрів, забезпечення незалежності контролюючих органів і створення діючої системи стимулювання праці робітників контролюючих структур потребує розробки кваліфікаційних вимог до кадрів, що находяться на службі в органах фінансового контролю. Потребує впровадження в систему державного управління процедура формування інституту фінансових ревізорів.

В якості дієвої форми підвищення кваліфікації й обміну досвідом пропонується залучення працівників регіональних контролюючих органів до перевірки центральних міністерств і відомств. Участь у таких перевірках варто розглядати як стажування з метою підвищення професійної майстерності.

З метою створення належних умов для подальшого розвитку забезпечення органів фінансового контролю в системі державного управління пропонується створення постійно діючої системи підготовки й перепідготовки, що включає як обов'язкову періодичну систему в відповідних навчальних закладах, так і форми самостійного навчання.