Правоохоронна система України: адміністративно-правові засади організації та функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 347.96

ПРАВООХОРОННА СИСТЕМА УКРАЇНИ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Куліш Анатолій Миколайович

Харків 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, академік АПрН України Бандурка Олександр Маркович, Київський міжнародний університет, радник-наставник ректора

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Тищенко Микола Маркович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор Коваленко Валентин Васильович, Київський регіональний центр Академії правових наук України, заступник директора;

доктор юридичних наук, професор Ярмакі Христофор Петрович, Одеський юридичний інститут МВС України, начальник кафедри адміністративного права та процесу

Захист відбудеться 28 березня 2009 року о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 27 лютого 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Р. С. Мельник

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Останнім часом все гостріше постає питання про необхідність реформування правоохоронної системи нашої держави. Демократизація суспільних відносин, конституційна реформа, активізація процесів євроінтеграції, удосконалення законодавства у напрямку посилення захисту прав та свобод громадянина вимагають насамперед чіткого визначення структури правоохоронної системи, теоретичного обґрунтування сутності правового статусу правоохоронних органів, шляхів і напрямків удосконалення їх діяльності. І хоча впродовж останніх років дослідження особливостей діяльності правоохоронних органів України та їх правового статусу сучасними науковцями провадилося досить активно, окреслені проблеми не можна вважати вирішеними ні у практичному, ні у теоретично-методологічному аспекті.

Як свідчать результати соціологічного дослідження, проведеного Українським інститутом соціальних досліджень імені Олександра Яременка у 2008 році, міліції і судовим органам не довіряють сьогодні по 72% опитаних, прокуратурі - 68%, СБУ - 59% (для порівняння: у 2005 році міліції не довіряли 48% опитаних, судовим органам - 42%, прокуратурі - 43%, а СБУ - лише 32%). Головними причинами зниження рівня довіри до правоохоронних органів вважається високий рівень корумпованості правоохоронців, їх низький професіоналізм, непоодинокі випадки порушень прав людини тощо. З іншого боку, висока плинність кадрів в правоохоронних органах, значна кількість надзвичайних подій за участю їх працівників свідчать про прорахунки у системі управління правоохоронними структурами.

Недосконалою є система показників результативності правоохоронної діяльності. На фоні загального зниження рівня злочинності спостерігається постійне збільшення заяв і повідомлень про злочини. Так, у 2005 році лише до органів внутрішніх справ надійшло 2 млн. 368,6 тис. заяв і повідомлень про злочини, у 2006 році - 2 млн. 612 тис., у 2007 році - 2 млн. 851,3 тис. У той же час статистика реагування правоохоронних органів на ці звернення має діаметрально протилежну динаміку. У 2005 році було порушено 450 тис. справ, 2006 - 386,7 тис. справ, 2007 - 359,4 тис. Справа дійшла до того, що в 2007 році питома вага прийнятих рішень про відмову в порушенні кримінальної справи досягла 73,6% (у 2006 році - 68,5%). Спроби змінити ситуацію, що склалася, робилися неодноразово, однак носили несистемний характер і демонстрували відсутність чіткої стратегії підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів.

Ані законодавство України, ані теоретичні джерела не дають сьогодні однозначної відповіді на питання про сутність та ознаки правоохоронних органів. Реформування окремих правоохоронних органів, яке здійснюється сьогодні, є безсистемним, оскільки під час визначення його напрямків враховуються лише інтереси окремих відомств, а не правоохоронної системи загалом. Разом з тим вказана проблема носить не лише методологічний, а й практичний характер, що зокрема, прямо випливає з п. 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, який передбачає формування в Україні системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування, наслідком чого повинна стати не лише зміна функцій та задач органів прокуратури, але й інших правоохоронних органів. На необхідність законодавчої реалізації цих положень, що гальмується з 1996 року, звертає увагу Конституційний Суд України у своєму рішенні від 10 вересня 2008 року № 15-рп/2008. До того ж, необхідність системних реформ правоохоронних органів зумовлена міжнародними зобов'язаннями України, у першу чергу, в рамках членства у Раді Європи. Україна має виконувати цілу низку рекомендацій цієї організації, які стосуються як індивідуального виконання Україною своїх зобов'язань, так і універсальних вимог щодо правоохоронної системи країн-членів. Головними з них є Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи № 1402 (1999) «Контроль внутрішніх служб безпеки в країнах-членах Ради Європи», № 1713 (2005) «Про демократичний нагляд над сектором безпеки в країнах-членах», Рекомендація Rec (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи «Роль прокуратури в системі кримінального правосуддя». Однак будь-яка реформа потребує насамперед чіткого визначення об'єкта реформування, а якраз цього не зроблено й дотепер.

Відсутність системного розуміння проблеми реформування правоохоронної системи пов'язана у тому числі з неналежним рівнем науково-методологічного підґрунтя такого реформування. Певні проблеми правоохоронної діяльності і функціонування окремих правоохоронних органів досліджувалися у роботах В. Б. Авер'янова, М. І. Ануфрієва, І. В. Арістової, О. М. Бандурки, В. Т. Білоуса, І. П. Голосніченка, А. Т. Комзюка, В. В. Конопльова, Ю. Ф. Кравченка, І. Є. Марочкіна, Н. П. Матюхіної, М. І. Мельника, Н. В. Сибільова, Г. О. Пономаренко, Є. М. Поповича, С. В. Пєткова, Т. О. Пікулі, О. П. Рябченко, М. І. Хавронюка, Ю. С. Шемшученка, В. К. Шкарупи, М. К. Якимчука, Х. П. Ярмакі та інших авторів. Однак проблема визначення адміністративно-правових засад організації та функціонування правоохоронної системи України ще не була предметом системного комплексного дослідження на рівні докторської роботи. Це і обумовлює актуальність обраної теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане згідно з пп. 6, 29, 43 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 755 від 05.07.2004 р., та п. 3.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у встановленні закономірностей організації та функціонування правоохоронної системи України з наступним обґрунтуванням теоретичних положень і формулюванням практичних рекомендацій щодо напрямків і перспектив її подальшого розвитку.

Для досягнення поставленої мети в дисертації вирішено такі основні завдання:

- охарактеризовано стан наукової розробки проблеми організації та функціонування правоохоронної системи України;

- визначено сутність, ознаки та сформульовано поняття правоохоронної системи України;

- уточнено структуру правоохоронної системи України;

- встановлено мету та принципи функціонування правоохоронної системи України;

- окреслено правові засади державної політики в сфері функціонування правоохоронної системи України;

- визначено особливості адміністративно-правового статусу правоохоронних органів;

- уточнено класифікацію правоохоронних органів в Україні;

- окреслено напрямки діяльності правоохоронних органів в Україні;

- охарактеризовано особливості взаємодії та координації правоохоронних органів;

- розроблено рекомендації, спрямовані на удосконалення правового й організаційного забезпечення функціонування правоохоронної системи України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері організації та функціонування правоохоронної системи України.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади організації та функціонування правоохоронної системи України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх вибір визначався метою та завданнями дисертаційного дослідження з урахуванням її об'єкта і предмета. Для розв'язання поставленої мети та завдань дослідження було використано загальнонаукові методи пізнання: історичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, системно-структурний, соціологічний, статистичний та інші. правоохоронний система орган правовий

Використання системно-структурного методу дало змогу дослідити організацію та функціонування правоохоронної системи України з урахуванням сукупності всіх основних притаманних їй елементів та взаємозв'язків між ними (Розділ 1, 2, 3). За допомогою формально-логічного та системно-структурного методів було досліджено та удосконалено понятійний апарат досліджуваної проблематики, запропоновано класифікацію правоохоронних органів України (підрозділи 1.1, 2.2), досліджено структуру правоохоронної системи України та структуру адміністративно-правового статусу правоохоронних органів (підрозділи 1.2, 2.1). Соціологічний та статистичний методи було використано для дослідження сучасного стану організаційно-правового забезпечення діяльності правоохоронних органів України (Розділи 2, 3). Використання історичного методу дало змогу дослідити діяльність правоохоронних органів на різних етапах розбудови української державності та визначити притаманні їх розвитку особливості (Розділ 3).

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади організації та функціонування правоохоронної системи України. Автор звертався також до законодавства деяких інших держав, досвід яких щодо правового регулювання діяльності правоохоронних органів може бути корисним для України. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності правоохоронних органів, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота є першим комплексним дослідженням адміністративно-правових засад організації та функціонування правоохоронної системи України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем.

У дисертації вперше:

- обґрунтовано, що правоохоронна система є цілісною соціальною системою, яка має наступні властивості: цілісність, структурність, взаємозалежність системи і середовища, ієрархічність, емерджентність;

- дано поняття правоохоронної системи як соціальної системи, яку складають правові засоби, методи та гарантії, що забезпечують охорону суспільних відносин від протиправних посягань, та державні органи, які виконують правоохоронні функції;

- доведено необхідність розмежування правоохоронної діяльності від діяльності правоохоронних органів, названо ознаки такого розмежування;

- встановлено, що структура правоохоронної системи як стала єдність її елементів, їх зв'язків, цілісності, зв'язків елементів із цілим, містить у собі три основні підсистеми: 1) нормативну (регулятивну) - правові норми і принципи, що регулюють відносини між суб'єктами правоохорони, які знаходять свій вияв у правових актах, що регулюють правоохоронну діяльність; 2) інституціональну, яку складають правоохоронні органи, для яких правоохоронна діяльність є основним завданням, а також об'єкти правоохоронного впливу; 3) функціональну, яка включає правоохоронну діяльність, взаємодію та координацію між правоохоронними органами;

- на основі аналізу закордонного досвіду та законодавства, що регулює діяльність правоохоронних органів України, виділено загальну сутнісну ознаку, за допомогою якої можна здійснювати відмежування правоохоронних органів від інших державних органів: наявність у правоохоронних органів спеціальних повноважень для попередження, розкриття і розслідування порушень закону, якими не володіють інші інституції;

удосконалено:

- характеристику ознак правоохоронного органу, якими є наступне: це державні органи, які уповноважуються законом для здійснення правоохоронної діяльності; здійснення ними такої діяльності відбувається із суворим додержанням правил та процедур, встановлених законодавством, при цьому їх порушення тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, матеріальну або кримінальну відповідальність; вони мають право застосовувати заходи державного примусу; законні та обґрунтовані рішення, прийняті ними, обов'язкові для виконання посадовими особами та громадянами, а їх невиконання складає самостійне правопорушення, що тягне за собою додаткову відповідальність; правоохоронні органи здійснюють свою діяльність на професійній основі за умови проходження їх працівниками спеціальної професійної підготовки; правоохоронні органи мають спеціальні повноваження для попередження, виявлення і розслідування порушень закону, якими володіють інші інституції;

- формулювання мети організації та функціонування правоохоронної системи, яка є триєдиною за своєю сутністю та складається з наступних елементів: додержання прав і свобод громадян, законності та правопорядку;

- структуру адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України, складовими якого є такі блоки: 1) функціонально-цільовий; 2) структурно-організаційний; 3) компетенційний (компетенція); 4) піднаглядність і відповідальність правоохоронного органу, а також гарантії його діяльності;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування доцільності, з огляду на позитивний зарубіжний досвід, важливість та складність антикорупційної діяльності, а також службову та статутну залежність працівників тих структур правоохоронних органів, функціями яких є боротьба із внутрішньовідомчою корупцією, від керівників цих органів, створення спеціального автономного антикорупційного органу, підпорядкованого безпосередньо Президентові України. Основними завданнями такого органу має бути проведення оперативних заходів щодо виявлення фактів корупції у всіх правоохоронних органах, аналіз причин та умов, які сприяють учиненню корупційних діянь, а також розроблення превентивних заходів;

- характеристика взаємодії правоохоронних органів, яку визначено як урегульовану законодавчими та підзаконними правовими актами, спрямовану на додержання прав і свобод громадян, законності та правопорядку їх спільну узгоджену діяльність за умови чіткого взаємного розподілу функцій і відповідальності;

- управлінські форми взаємодії правоохоронних органів. Такими формами названо: спільний аналіз стану та результатів діяльності правоохоронних органів; обмін результатами короткострокових та довгострокових прогнозів у різних сферах правоохоронної діяльності; спільне планування діяльності правоохоронних органів; узагальнення й розповсюдження позитивного досвіду діяльності правоохоронних органів; спільна профілактична діяльність; спільна професійна підготовка, у тому числі стажування, працівників правоохоронних органів, які спеціалізуються у певних сферах (наприклад, боротьба з торгівлею людьми, боротьба з корупцією тощо); проведення колегій, нарад, круглих столів, семінарів з питань правоохоронної діяльності; вироблення пропозицій до суб'єктів нормотворчості щодо удосконалення нормативно-правової бази в сфері правоохоронної діяльності; проведення спільних занять, тренувань і стажувань щодо зміцнення взаємодії, пов'язаної з виявленням, документуванням і реалізацією оперативних матеріалів стосовно лідерів і учасників організованих злочинних структур та за фактами корупції; спільне проведення консультацій та обговорень актуальних проблем правоохоронної діяльності з представниками громадських організацій та іншими суб'єктами громадян суспільства.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань розвитку правоохоронних органів України;

– у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регулюють діяльність правоохоронних органів;

– у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність діяльності правоохоронних органів України;

– у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть використовуватись під час проведення занять із дисципліни «Адміністративне право» та спецкурсу «Судові та правоохоронні органи».

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано науково-практичні посібники «Організаційно-правові засади управління державною службою в Україні / За заг. ред. В. С. Венедіктова. - Харків, 2006» (дисертантом написано Розділ 2 «Зміст управління державною службою») (обсяг - 2 д.а.), «Правове регулювання сфери охорони здоров'я людей, тварин, рослин в Європейському Союзі та Україні / С. М. Губський, М. І. Іншин, Т. Є. Мироненко, О. М. Клюєв, А. М. Куліш та ін. - К., 2007» (дисертантом розроблено Розділ ХІІ «Правове регулювання боротьби з наркоманією») (обсяг - 2,1 д.а.), науково-практичний коментар Митного кодексу України (2008) (дисертантом розроблено Главу 42 «Загальні положення») (обсяг - 0,8 д.а.), навчальні посібники «Основи правознавства. - Суми, 2006. - Ч. І. (дисертантом розроблено главу 9 «Виконавча влада в Україні») (обсяг - 0,2 д.а.), «Основи правознавства. - Суми, 2006. - Ч. ІІ. (дисертантом розроблено главу 20 «Судові та правоохоронні органи») (обсяг - 1,2 д.а.), «Порядок проходження служби в ОВС / За заг. ред. М. І. Іншина, О. М. Музичука. - Харків, 2009» (дисертантом написано розділ І «Основні положення проходження служби в ОВС») (обсяг - 0,3 д.а.). У співавторстві з В. Горевим опубліковано статтю «Участь юридичної служби у відшкодуванні збитків, заподіяних суб'єкту господарювання (підприємництва) контрагентами», а з Ю. Сінченко тезу доповіді «Розвиток ідеї національної держави на сучасному етапі». У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми сучасної науки» (Суми, 2005), «Актуальні проблеми правознавства» (Харків, 2006), «Трудове право України в контексті Європейської інтеграції» (Харків, 2006), «Соціально-захисна діяльність держави в умовах ринкових відносин» (Чернігів, 2007), «Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах» (Харків, 2008), «Україна та Польща у вимірі незалежності» (Львів, 2008), «Запорізькі правові читання» (Запоріжжя, 2008), «Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах» (Харків, 2008), а також на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії «Організаційно-правові засади функціонування правоохоронної системи України» Ч. І та ІІ (Суми: Вид-во СумДУ, 2007. - Ч. І. - 221 c; Суми: Вид-во СумДУ, 2007. - Ч. ІІ. - 235 c.), колективних науково-практичних посібниках «Організаційно-правові засади управління державною службою в Україні» / За заг. ред. В. С. Венедіктова. - Харків, 2006 (дисертантом написано Розділ 2 «Зміст управління державною службою») (обсяг - 2 д.а.), «Правове регулювання сфери охорони здоров'я людей, тварин, рослин в Європейському Союзі та Україні / С. М. Губський, М. І. Іншин, Т. Є. Мироненко, О. М. Клюєв, А. М. Куліш та ін. - К., 2007» (дисертантом розроблено Розділ ХІІ «Правове регулювання боротьби з наркоманією»), науково-практичному коментарі Митного кодексу України, 2008 (у співавторстві), колективних навчальних посібниках «Основи правознавства. - Суми, 2006. - Ч. І. (дисертантом розроблено главу 9 «Виконавча влада в Україні»), «Основи правознавства. - Суми, 2006. - Ч. ІІ. (дисертантом розроблено главу 20 «Судові та правоохоронні органи»), «Порядок проходження служби в ОВС / За заг. ред. М.І. Іншина, О.М. Музичука. - Харків, 2009” (дисертантом розроблено розділ І «Основні положення проходження служби в ОВС”), у 21 науковій статті у фахових журналах та збірниках наукових праць, а також 6 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 432 сторінки. Список використаних літературних джерел складається із 472 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, ступінь її наукової розробленості; сформульовано мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет та методи дослідження; визначено наукову новизну одержаних результатів, розкрито їх практичне значення; висвітлено особистий внесок здобувача та форми апробації результатів дисертаційної роботи.

У першому розділі «Соціально-правова характеристика правоохоронної системи України» досліджуються поняття правоохоронної системи України, її структура, мета і принципи функціонування, правові засади державної політики в сфері функціонування правоохоронної системи України.

У підрозділі 1.1, «Поняття правоохоронної системи України» доведено, що правоохоронна система є цілісною соціальною системою, яка має наступні властивості: цілісність, структурність, взаємозалежність системи і середовища, ієрархічність, емерджентність. Сформульоване поняття правоохоронної системи як багаторівневої соціальної системи, яку складають правові засоби, методи та гарантії, що забезпечують охорону суспільних відносин від протиправних посягань, та державні органи, які виконують правоохоронні функції.

У підрозділі 1.2 «Структура правоохоронної системи України» зосереджено увагу на складових правоохоронної системи. Обґрунтовується, що структура правоохоронної системи як стала єдність її елементів, їх зв'язків, цілісності, зв'язків елементів із цілим, містить у собі три основні підсистеми: 1) нормативну (регулятивну) - правові норми і принципи, що регулюють відносини між суб'єктами правоохорони, які знаходять свій вияв у правових актах, що регулюють правоохоронну діяльність; 2) інституціональну, яку складають правоохоронні органи, для яких правоохоронна діяльність є основним завданням, а також об'єкти правоохоронного впливу; 3) функціональну, яка включає правоохоронну діяльність.

Нормативну підсистему складає сукупність правових актів, які регулюють відносини в сфері правоохорони, чільне місце серед яких займає Конституція України. Зміст нормативної підсистеми проаналізовано у Розділі 2 дисертації. Що стосується інституціональної підструктури правоохоронної системи, то, незважаючи на той факт, що термін «правоохоронні органи» широко вживається не лише у засобах масової інформації, але й у нормативних актах та юридичній літературі, в українській науці ще не склалося однозначного уявлення про його зміст через відсутність чіткого та несуперечливого законодавчого тлумачення цього поняття. З урахуванням теоретичних поглядів на вказану проблему та на основі аналізу змісту нормативно-правових актів встановлено ознаки правоохоронного органу.

У підрозділі 1.3 «Мета і принципи функціонування правоохоронної системи України» доведено, що мета функціонування правоохоронної системи України детермінується необхідністю забезпечення додержання прав і свобод громадян, їх реалізації, законності та правопорядку. Безперечно, що додержання прав і свобод громадян як мета діяльності правоохоронної системи обумовлює зміни у правовому статусі правоохоронних органів, діяльність яких протягом існування СРСР була спрямована перш за все на захист інтересів держави, часто за рахунок обмеження прав і свобод особи. Демократизація суспільних відносин в незалежній Україні обумовила пріоритетність додержання прав і свобод громадян, що знайшло своє закріплення у Конституції України, а також у низці законодавчих актів, що регулюють діяльність правоохоронних органів.

Дисертант наголошує, що принципи єдиноначальності у прийнятті рішень і колегіальності при їх обговоренні, системності та ієрархічності, поєднання галузевого й територіального управління, гласності, відповідальності за результати управлінської діяльності вже отримали правове закріплення в законах України, які регламентують діяльність правоохоронних органів. І хоча деякі принципи соціального управління не втілені в законодавчих актах, однак їх використання в організації та функціонуванні правоохоронної системи сьогодні не викликає сумнівів. Так, обов'язковість зворотного зв'язку (одержання інформації про результати впливу керуючої системи на керовану систему шляхом порівняння фактичного стану із заданим) досягається шляхом подання звітів про результати діяльності за певний часовий період всіма нижчестоящими правоохоронними органами до вищестоящих.

Теж саме, хоча і з певними обмеженнями, стосується ситуаційного управління по прогнозуванню ризиків. Однак аналіз сучасного стану діяльності правоохоронних органів свідчить про недооцінку принципів раціонального підбору, підготовки, переміщення й використання кадрів та мотивації праці, єдності впливу всіх методів управління для підтримки цілісності соціальної системи; економічності й ефективності управління; пріоритетності в досягненні стратегічних цілей, науковості і прогнозування соціального управління у діяльності правоохоронної системи. Наслідками нехтування даними принципами є недостатня ефективність діяльності у сфері боротьби зі злочинністю та правопорушеннями, неналежний рівень захисту прав, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин.

У підрозділі 1.4 «Правові засади державної політики в сфері функціонування правоохоронної системи України» дисертант стверджує, що трансформація України з президентсько-парламентської у парламентсько-президентську республіку значно змінила баланс у розподілі влад, наслідком чого стало значне розширення повноважень законодавчої гілки влади і Кабінету Міністрів України. Це безпосередньо вплинуло і на діяльність правоохоронних органів. Зокрема, якщо раніше найбільший вплив на призначення керівників правоохоронних органів мав Президент України, то сьогодні важелі впливу на правоохоронну систему перейшли до коаліції депутатських партій у Верховній Раді, інакше кажучи - до керівництва партії, яка набрала найбільше голосів на парламентських виборах. Дисертант зауважує, що визначати доцільність або недоцільність таких конституційних змін - завдання конституційного права, однак у вказаній проблематиці є аспект, який безпосередньо стосується управління правоохоронною системою. Якщо порядок призначення прямо вказаних у Конституції осіб не викликає сумнівів, то процедуру призначення заступників керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в Основному Законі не передбачено. Більш того, у переважній більшості законів, які регламентують діяльність правоохоронних органів, порядок призначення вищого керівництва також відсутній, тобто регулювання вказаного питання відбувається на рівні підзаконних нормативних актів.

Призначення керівників правоохоронного органу - це вагомий чинник впливу на діяльність цього органу, і від того, у чиїх руках він знаходиться, залежить яка саме політична сила буде впливати на діяльність правоохоронної системи. Неврегульованість порядку призначення заступників керівників деяких правоохоронних органів на законодавчому рівні зумовила існування протягом 2006-2007 рр. правових колізій, відповідно до яких означені керівники, незважаючи на зупинення указами Президента України дії постанов Кабінету Міністрів України щодо їх призначення, продовжували виконувати свої обов'язки. Безперечно, така ситуація є вкрай негативною з точки зору злагодженого та ефективного функціонування правоохоронної системи. Крім того, важко погодитися із доцільністю майже суцільної зміни керівного складу правоохоронного органу внаслідок призначення нового керівника цього органу. Не заперечуючи необхідності оновлювати кадри та позбуватися посадовців, які дискредитують правоохоронні органи корупційними зв'язками та іншими порушеннями законності, дисертант доводить, що головним недоліком даної процедури у сучасних умовах є її закритість. Виходом з такої ситуації, як обґрунтовується у роботі, повинні стати наступні кроки. По-перше, необхідне чітке закріплення на рівні законів, які регламентують діяльність правоохоронних органів, порядку, процедури та умов призначення і звільнення з посади керівників всіх управлінських ланок. По-друге, з метою забезпечення додержання принципу гласності у діяльності правоохоронної системи варто вести обов'язкову трансляцію засідань органів влади, до компетенції яких входить звільнення та призначення на посади керівників правоохоронних органів, їх заступників, керівництва правоохоронних органів в областях та на транспорті, по телебаченню і радіо. При цьому процедурою звільнення та призначення на посади відповідних працівників має бути передбачено висвітлення причин та мотивів прийняття таких управлінських рішень (із врахуванням вимог Закону України «Про державну таємницю»). По-третє, доцільно здійснити поступовий перехід до заміщення всіх начальницьких посад у правоохоронних органах на конкурсних засадах, за умов відкритості і прозорості процедури оцінки кандидатів і чіткого визначення критеріїв такої оцінки.

У другому розділі «Зміст адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України» досліджуються структура правового статусу правоохоронних органів України, аналізуються існуючі в науці підходи до їх класифікації, висвітлюються особливості їх правого статусу.

У підрозділі 2.1 «Структура адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України» наголошується, що правовий статус правоохоронних органів відіграє надзвичайно важливу роль у вирішенні завдань побудови в Україні правової соціальної держави. На підставі аналізу концептуальних підходів до проблематики правового статусу зроблено висновок, що класифікація видів статусу правоохоронних органів України виглядає в такий спосіб: 1) конституційно-правовий статус правоохоронних органів, визначений у рамках ч. 3 ст. 17 Конституції України, яка проголошує, що забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом; 2) адміністративно-правовий статус правоохоронних органів, який визначає особливості останніх як елемента системи державного управління і закріплений у законодавчих актах, що регулюють діяльність цих органів; 3) кримінально-процесуальний статус правоохоронних органів, який визначає особливості становища правоохоронних органів в аспекті кримінального судочинства. Обґрунтовано, що структура адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України складається з наступних блоків: 1) функціонально-цільовий; 2) структурно-організаційний; 3) компетенційний (компетенція); 4) піднаглядність і відповідальність правоохоронного органу, а також гарантії його діяльності; охарактеризовано зміст цих блоків.

У підрозділі 2.2 «Класифікація правоохоронних органів України» обґрунтовується, що віднесення тих чи інших державних органів до правоохоронних має відбуватися на основі аналізу їх соціального призначення, мети діяльності, місця в державному механізмі з унеможливленням втручання держави в реалізацію прав і свобод людини, громадянина, конституційних прав. Саме це положення має бути покладене в основу Концепції реформування правоохоронної системи України. Доведено, що з огляду на соціальне призначення та мету діяльності, до правоохоронних органів України мають бути віднесені: органи суду, прокуратура, органи внутрішніх справ, Служба безпеки України, митні органи, податкова міліція.

У підрозділі 2.3 «Адміністративно-правовий статус судових органів» на підставі виділення суттєвих ознак поняття «правосуддя» зроблено висновок, що останнє являє собою особливий вид державної діяльності, що здійснюється судом на основі закону, зміст якої становить розгляд і вирішення судових справ з метою забезпечення гарантованих Конституцією та законами України прав, свобод і інтересів учасників суспільних відносин, інтересів суспільства та держави, результатом якого є постановлення правосудного судового рішення, котре має загальнообов'язковий характер. Обґрунтовано доцільність закріплення цього положення у ст. 2 «Завдання суду» Закону України «Про судоустрій України». У свою чергу, визначення, що міститься у ст. 2 чинної редакції вказаного закону, слід зберегти в окремій статті з назвою «Мета діяльності суду». Крім того, вказаний Закон необхідно доповнити окремою статтею, яка визначала б загальні функції суду в Україні, а також статтями, які закріплювали б функції всіх елементів судової системи нашої держави відповідно до специфіки їх діяльності.

У підрозділі 2.4 «Адміністративно-правовий статус органів прокуратури» дисертант, вивчивши правову базу діяльності органів прокуратури України, робить такі висновки. По-перше, закон зосереджує надто багато влади в руках однієї установи і навіть, через ієрархічність організації прокуратури, - однієї особи - Генерального прокурора України. По-друге, чинний Закон України «Про прокуратуру» порушує принцип поділу влади, оскільки повноваження Генерального прокурора тісно переплітаються з повноваженнями судової, виконавчої та законодавчої гілок влади. По-третє, Закон України «Про прокуратуру» в деяких аспектах наділяє прокуратуру такими повноваженнями, які більше притаманні судовій гілці влади, а в деяких навіть уповноважує прокуратуру скасовувати судові рішення. По-четверте, відносини між прокурором та виконавчою гілкою влади не є прозорими, до того ж виникають сумніви у незалежності прокурора. По-п'яте, умови перебування прокурорів на посаді не забезпечують останніх гарантіями незалежності від виконавчої та законодавчої гілок влади (як свідчать національні реалії, за роки незалежності України на посаді Генерального прокурора змінилося 10 осіб, і це за умови, що термін його повноважень складає 5 років. Схожа ситуація спостерігається і щодо підпорядкованих йому прокурорів). По-шосте, повноваження представляти інтереси громадян є занадто широкими та потребують більш чіткого окреслення. По-сьоме, положення ч. 1 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», яке встановлює, що втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється, являє собою потенційну загрозу свободі преси.

У підрозділі 2.5 «Адміністративно-правовий статус органів внутрішніх справ, податкової міліції та Служби безпеки України» проаналізовано правовий статус органів внутрішніх справ, котрий регламентується багатьма нормативно-правовими актами, серед яких: закони України, нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України. Серйозною проблемою нормативно-правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України є те, що основні акти в цій сфері (Закон України «Про міліцію», Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України) були прийняті ще до набуття Україною незалежності та своїм корінням спирались на радянську адміністративно-командну систему. Спроби наблизити нормативно-правову базу проходження служби в органах внутрішніх справ до сучасних вимог носили переважно безсистемний характер та не були належним чином обґрунтовані з точки зору юридичної техніки. Наслідками цього стало дублювання окремих норм у різних нормативно-правових актах, наявність юридичних суперечностей та незабезпеченість певних норм фінансово-економічним підґрунтям і правовим механізмом реалізації.

У роботі здійснено аналіз чинного законодавства, що регулює сьогодні діяльність органів внутрішніх справ, а також проектів Законів України «Про органи внутрішніх справ України» та «Про Національну гвардію України». Необхідність реформування системи органів внутрішніх справ сьогодні не викликає сумнівів. Однак, враховуючи, що МВС України вже неодноразово було об'єктом різноманітних реформ, доцільно спочатку визначитися з тим, чому вони не призвели до бажаних результатів. Дисертант наголошує, що реформування системи внутрішніх справ України не є суто внутрішньою справою МВС України та інших органів виконавчої влади. Це важлива справа, яка стосується всіх громадян України, які за допомогою податкових відрахувань утримують вказану систему та оплачують кожну зміну службового посвідчення, кожну нову табличку з найменуванням органу, кожен папірець, витрачений на новий наказ Міністра внутрішніх справ. Це справедливо і для випадків, коли кошти поступають з так званих позабюджетних джерел. Консультації з громадськістю щодо інформації про роботу центральних органів виконавчої влади, відповідно до п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1378, проводяться обов'язково. Однак предметом обговорення мають бути не загальні фрази про необхідність «наближення до європейських стандартів» та «вдосконалення діяльності МВС», а причини, які обумовлюють неефективність існуючої організаційної структури внутрішніх справ, фактори, що сприяли неефективності попередніх реформ, а також чітке визначення вартості запропонованих перетворень. Лише на підставі такої інформації можна буде прогнозувати, чи призведуть зміни до бажаного результату.

У підрозділі досліджено адміністративно-правовий статус податкової міліції і підтверджено доцільність збереження її існуючої структури, системи управління і контролю за її правоохоронною діяльністю, за необхідності вдосконалюючи їх, виходячи з викликів і потреб, які виникатимуть на шляху подальшого розвитку.

Дисертант, обґрунтовуючи безумовну важливість Служби безпеки України для збереження української державності, однак доводить, що її компетенція невиправдано широка, а деякі повноваження суперечать Конституції та іншим законам України та мають бути скасовані шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про Службу безпеки України».

У підрозділі 2.6 «Адміністративно-правовий статус митної служби» зроблено висновок, що не зважаючи на значимість завдань, які стоять перед останньою, та необхідність правового регулювання на рівні закону питань організації органів митної служби, діяльність вказаного правоохоронного органу законодавчо не регламентована (у Митному кодексі України визначаються лише певні аспекти її функціонування, отже, більшість організаційно-правових аспектів функціонування митної служби регулюється підзаконними правовими актами). З огляду на це наголошено на необхідності розроблення і затвердження Закону України «Про митну службу України», в якому чітко визначався б її адміністративно-правовий статус.

У третьому розділі «Проблеми організаційно-правового забезпечення основних напрямків функціонування правоохоронної системи України» досліджено організаційно-правове забезпечення здійснення правосуддя, прокурорського нагляду та розслідування злочинів, адміністративно-юрисдикційної діяльності та боротьби з правопорушеннями та корупцією.

У підрозділі 3.1 «Організаційно-правове забезпечення здійснення правосуддя», зазначається, що питання організаційного забезпечення здійснення правосуддя регламентуються Розділами VI та VIІ Закону України «Про судоустрій України», які мають назви «Організаційне забезпечення діяльності судів та інші питання судоустрою» та «Державна судова адміністрація». Однак положення цих розділів регулюють лише окремі питання організаційного забезпечення судової системи, залишаючи численні прогалини у правовому регулюванні. Так, ст. 119 вказаного Закону, що має назву «Система забезпечення функціонування судової влади» встановлює, що в Україні діє єдина система забезпечення функціонування судової влади - судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України. При цьому організаційне забезпечення діяльності судів покладається на Державну судову адміністрацію, що утворюється і функціонує відповідно до вимог цього Закону. Необхідно звернути увагу, що у даній статті дано визначення організаційного забезпечення діяльності судів як заходів фінансового, матеріально-технічного, кадрового, інформаційного та організаційно-технічного характеру, що спрямовані на створення умов для повного і незалежного здійснення правосуддя. Однак у Розділі VI Закону України «Про судоустрій України» регламентовані лише питання фінансового та матеріально-технічного забезпечення діяльності судів (ст.ст. 120-122, 124), у той час як питання кадрового, інформаційного та організаційно-технічного характеру ані у вказаному розділі, ані у Розділі VIІ, присвяченому питанням діяльності Державної судової адміністрації, не висвітлено. Додаткову плутанину вносять положення ч. 3 ст. 119 Закону України «Про судоустрій України», відповідно до яких судові органи, інші органи державної влади беруть участь в організаційному забезпеченні діяльності судів у випадках і порядку, передбачених цим та іншими законами, відносячи до суб'єктів організаційного забезпечення діяльності судів невизначене коло «інших органів державної влади». Ще більш суперечливим уявляється віднесення до компетенції Державної судової адміністрації організаційного забезпечення діяльності судів, яке, відповідно до положень ч. 2 ст. 119 вказаного Закону, включає і кадрове забезпечення, якщо згадати положення ст. 61 цього ж Закону. Вказана стаття, яка має назву «Порядок призначення (обрання) судді на посаду», встановлює, що перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України на підставі рекомендації відповідної кваліфікаційної комісії суддів за поданням Вищої ради юстиції. Усі інші судді обираються безстроково Верховною Радою України на підставі рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України за поданням Голови Верховного Суду України (голови відповідного вищого спеціалізованого суду). При цьому порядок внесення подання про призначення судді на посаду встановлюється законом про Вищу раду юстиції. Отож, Державна судова адміністрація не включена до кола суб'єктів, що впливають на кадрове забезпечення органів суду. Однак, аналіз змісту Положення про Державну судову адміністрацію України, затвердженого Указом Президента України від 3 березня 2003 року № 182/2003, дає підстави твердити, що даний орган виконавчої влади має можливість опосередковано впливати на діяльність судів. Зокрема, у п. 4 Положення встановлено, що Державна судова адміністрація вивчає кадрові питання апаратів судів, прогнозує потребу у спеціалістах, здійснює через Міністерство юстиції України та інші органи замовлення на підготовку відповідних спеціалістів; готує матеріали щодо призначення, обрання та звільнення суддів, бере участь у формуванні резерву на посади суддів, голів і заступників голів судів; організовує роботу з ведення судової статистики, діловодства та архіву тощо. Вивчення повноважень Державної судової адміністрації уможливило висновок, що вона має досить вагомі важелі впливу на діяльність судів взагалі і суддів зокрема, що суттєво порушує принцип поділу влад та створює умови для впливу на здійснення правосуддя з боку представників виконавчої влади.

Підрозділ 3.2 «Організаційно-правове забезпечення прокурорського нагляду та розслідування злочинів» присвячено аналізу законодавства, яке регулює кадрове забезпечення органів прокуратури. Встановлено, що вимоги до особистості працівників прокуратури визначені досить розпливчасто, а процедура їх призначення на посаду не має того прозорого, справедливого і неупередженого характеру, про який говориться у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи Rec (2000) 19 «Про роль прокуратури у системі кримінального судочинства». Враховуючи, що у даний час майже чверть працівників органів прокуратури має стаж роботи до трьох років, відсутність чітко окреслених вимог до професійного рівня та особистісних якостей працівників прокуратури може сприяти депрофесіоналізації її кадрового складу. У роботі зроблено висновок про доцільність запровадження відбору кандидатів на посади прокурорсько-слідчих працівників на конкурсних засадах. Це, по-перше, сприятиме прозорості процедури кадрового відбору, і, по-друге, дозволить серед усіх можливих кандидатів визначити саме тих, рівень професійної підготовки та розвитку особистісних якостей яких найбільш повно відповідатиме вимогам професії.

У дисертації звернуто увагу на той факт, що чинна редакція Закону України «Про прокуратуру» не містить заборони щодо призначення на посади прокурорсько-слідчих працівників осіб, які визнані судом обмежено дієздатними або недієздатними; а також осіб, які мають хронічні психічні захворювання, що перешкоджають виконанню їх обов'язків. З огляду на це пропонується внесення відповідних доповнень до ч. 1 ст. 46 Закону України «Про прокуратуру».

У підрозділі 3.3 «Організаційно-правове забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності та боротьби з правопорушеннями та корупцією» на підставі аналізу теоретичних підходів до досліджуваної проблематики та законодавчих норм встановлено, що адміністративно-юрисдикційна діяльність - це діяльність спеціально уповноважених органів по застосуванню заходів адміністративно-правового примусу в зв'язку з адміністративним публічним спором, а також у зв'язку із вчиненням адміністративного проступку. Обґрунтовано доцільність поділу органів адміністративної юрисдикції, що є суб'єктами провадження в справах про адміністративні правопорушення, на два види. До першого належатимуть органи, які здійснюють адміністративно-юрисдикційні повноваження досудового розгляду справи про адміністративні правопорушення, які ведуть адміністративне розслідування, тобто виявляють правопорушення, затримують правопорушника, складають протокол про адміністративне правопорушення та виконують інші повноваження. До другого виду мають бути віднесені органи, які розглядають справи про адміністративні правопорушення та виносять постанову по справі. До таких органів належатимуть суди загальної юрисдикції.