Інформаційне забезпечення державного управління земельними ресурсами України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класичний приватний університет

УДК 349.414(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Інформаційне забезпечення державного управління земельними ресурсами України

25.00.02 - механізми державного управління

Боклаг Валентина Андріївна

Запоріжжя 2009

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В умовах реформування земельних відносин й інтеграції України у світовий економічний простір особливої актуальності набувають питання державного управління земельними ресурсами України, які є основою національного багатства країни. За своєю природою земельні ресурси є особливим об'єктом соціально-економічних і громадсько-політичних відносин, тому вони потребують принципово іншої системи управління.

Ефективна та якісна система інформаційного забезпечення органів влади є невід'ємною складовою професійного функціонування системи державного управління. Впровадження та всебічне використання сучасних інформаційних технологій в управлінській діяльності дає змогу забезпечити інформаційно-аналітичну підтримку прийняття управлінських рішень на всіх рівнях, зокрема щодо соціально-економічного розвитку держави і її окремих регіонів; задовольнити інформаційні потреби державних службовців та інших категорій громадян; створити умови для об'єктивного формування громадської думки щодо діяльності органів влади, а також послуг, які вони надають.

Загальні питання теоретичного та практичного аспектів державного управління висвітлюють у своїх наукових працях вітчизняні вчені: С.О. Біла, А.О. Дєгтяр, В.Г. Дзюндзюк, О.М. Іваницька, А.В. Мерзляк, Н.С. Миронова, В.В. Нікітін, В.М. Огаренко, Г.С. Одинцова, Ю.П. Шаров та інші. Питання розвитку інформаційного суспільства в Україні та впровадження інновацій щодо інформаційного забезпечення державного управління в своїх працях розглядають такі вчені: В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, Л.Ю. Гордієнко, В.Г. Афанасьєв, А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, Л.П. Полякова, А.Ю. Расіна, Г.Л. Смолян, В.П. Тронь та інші.

Проблеми державного управління земельними ресурсами досліджувало багато вітчизняних та зарубіжних учених, а саме: Р. Аблер, Д.І. Бабміндра, В.О. Боровий, А.О. Варламов, О.С. Дорош, С.А. Кальченко, Ю.О. Карпінський, Г. Ларсон, М.Г. Лихогруд, А.А. Ляшенко, О.Г. Мордвінов, М.Г. Ступень, А.М. Третяк, О.І. Шапоренко, М.Д. Черемшинський, А. Хопфер та інші.

Заходи щодо створення земельно-інформаційного середовища з метою підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами, використання й охорони земель набувають особливої актуальності й зумовлюють необхідність удосконалення системи інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами. Актуальність проблеми, її практичне значення й недостатнє наукове обґрунтування зумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є частиною наукових розробок зі створення та впровадження системи інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами в умовах ринкової економіки, виконаних безпосередньо автором і за його участю в межах наукових тем Класичного приватного університету: “Механізми управління об'єктами і процесами ринкової економіки” (номер державної реєстрації 0102U002566), “Планування, прогнозування та державне регулювання мікро- та макроекономічних процесів” (номер державної реєстрації 0102U003195). У рамках цих тем автором розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами шляхом упровадження інтегрованих земельно-інформаційних систем.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування та розробка практичних рекомендацій щодо вдосконалення інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами України.

Для досягнення мети дослідження було поставлено такі завдання:

– уточнити сутність поняття “державне управління земельними ресурсами” як системи, спрямованої на процес оптимізації розподілу земельного фонду країни;

– узагальнити теоретичні положення про земельно-кадастрові системи як механізм регулювання земельних відносин та основний інформаційний ресурс держави щодо управління земельними ресурсами;

– дослідити способи формування даних про земельний фонд, які входять до єдиної цілісної земельно-інформаційної системи країни;

– здійснити аналіз сучасного стану інформаційного забезпечення органів державного управління земельними ресурсами;

– обґрунтувати необхідність створення земельно-інформаційної системи як складової механізму державного управління земельними ресурсами;

– розкрити взаємозв'язок механізмів державного управління земельними ресурсами й земельно-інформаційних систем;

– розробити концепцію створення інтегрованої земельної інформаційної системи на основі відомчих та галузевих кадастрів;

– з'ясувати необхідність упровадження в державно-управлінську практику вітчизняного програмного продукту як інструмента формування державної земельно-інформаційної системи;

– розробити рекомендації щодо вдосконалення механізмів формування інформаційного забезпечення діяльності органів державної влади в галузі регулювання земельних відносин.

Об'єкт дослідження - процес інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами України.

Предмет дослідження - механізми державного регулювання інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що запропоноване в дисертаційному дослідженні впровадження інтегрованої земельно-інформаційної системи сприятиме вдосконаленню системи державного управління земельними ресурсами та дасть змогу здійснити оптимальний перерозподіл і ефективне використання земель України.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої в роботі мети було використано сучасні методи дослідження, зокрема: на основі системно-аналітичного методу виконано теоретичне узагальнення наукових концепцій, розробок і пропозицій провідних вітчизняних та зарубіжних учених, присвячених питанням інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами.

Для вирішення окремих завдань використано такі методи: статистичного аналізу - для дослідження динаміки, структури й ефективності функціонування сфери регулювання земельних відносин; проблемно-орієнтований метод - для наукового обґрунтування напрямів вирішення проблем розвитку земельних відносин та забезпечення інформацією органів державного управління.

Методи наукового аналізу та синтезу дали змогу виявити найбільш важливі фактори, що впливають на роботу органів державного управління земельними ресурсами, узагальнити тенденції розвитку земельних відносин, оцінити ефективність окремих заходів державного регулювання земельних відносин.

Інформаційну базу дослідження становлять аналітичні та статистичні матеріали центральних органів державної виконавчої влади, у тому числі Державного комітету України із земельних ресурсів, Запорізької регіональної філії Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України, законодавчі, нормативно-правові та інструктивні документи.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в такому:

уперше:

– розроблено концепцію створення інтегрованої земельно-інформаційної системи як складової механізму державного управління земельними ресурсами, що ґрунтується на даних відомчих та галузевих кадастрів і сприяє ефективному прийняттю управлінських рішень органами державної влади та місцевого самоврядування щодо використання земельних ресурсів країни;

– обґрунтовано необхідність упровадження у вітчизняну практику управління земельними ресурсами програмного продукту, створеного на основі сучасних геоінформаційних систем, який дасть змогу вдосконалити автоматизовану систему ведення державного земельного кадастру;

удосконалено:

– теоретичні положення щодо запровадження земельно-кадастрової системи як складової механізму державного регулювання земельних відносин та як засобу безперервного інформаційного обміну, що дасть змогу забезпечити державну стратегію розвитку в галузі земельних відносин;

– теоретичні погляди на взаємодію механізмів державного управління земельними ресурсами й автоматизованої системи державного земельного кадастру, що дасть змогу створити умови для функціонування цивілізованого ринку землі, відстежувати динаміку кількісних і якісних змін земельного фонду, забезпечити охорону прав громадян, підприємств, установ та організацій на землю;

– науково-теоретичні підходи до створення єдиної земельно-інформаційної системи, з метою забезпечення діяльності органів державної влади в галузі управління земельними ресурсами, шляхом цілеспрямованого поєднання інформаційних потоків, які формуються на первинному рівні державного управління;

набуло подальшого розвитку:

– розкриття сутності поняття “державне управління земельними ресурсами” як сукупності заходів, спрямованих на оптимізацію розподілу земель між видами економічної діяльності країни та їх раціональне використання, що забезпечить стабільність політичного, соціального й економічного розвитку країни;

– обґрунтування запровадження сучасних методів оновлення планово-картографічного матеріалу та отримання показників, які характеризують стан земельного фонду країни, що дасть змогу активізувати систему інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами.

Практичне значення одержаних результатів визначається їх орієнтацією на підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами шляхом удосконалення земельно-інформаційної системи. Основні матеріали дослідження можуть бути використані для подальшого вдосконалення систем управління органів державної влади та органів місцевого самоврядування, у практичній діяльності органів управління земельними ресурсами, а також у навчальному процесі Класичного приватного університету та інших навчальних закладів.

Результати дослідження щодо вдосконалення інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами використано в діяльності Головного управління Державного комітету України із земельних ресурсів у Запорізькій області (довідка № 01-01-24/2093 від 25.09.2008 р.), Запорізької регіональної філії Державного підприємства “Центр Державного земельного кадастру при Держкомземі України” (довідка № 118 від 05.03.2008 р.), Запорізької обласної державної адміністрації (довідка № 09-01/1329 від 11.09.2008 р.), Лукашівської сільської ради Запорізького району Запорізької області (довідка № 01-15/1112 від 03.07.2008 р.). Теоретичні положення, узагальнення й висновки дисертації використовуються в Класичному приватному університеті при викладанні таких дисциплін: “Державне управління”, “Державне регулювання економіки”, “Державне управління земельними ресурсами”, “Земельний кадастр” (довідка № 1301 від 23.09.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, висновки й рекомендації, які виносяться на захист, одержано здобувачем особисто. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, у дисертаційній роботі використано лише ті результати дослідження та ідеї, що належать особисто автору.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертації доповідались і обговорювались на науково-практичних конференціях: “Дні науки” (м. Запоріжжя, 2006-2008), “Наука і вища освіта” (м. Запоріжжя, 2006-2008), “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 2007), “Актуальні проблеми і перспективи розвитку економіки України” (м. Алушта, 2007), “Теорія та практика економіки та підприємництва” (м. Алушта, 2007) і на міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2008).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 16 наукових праць загальним обсягом 6,5 друк. арк., з яких 7 - у фахових виданнях.

Обсяг і структура дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 204 сторінки, з яких: 26 рисунків займають 15 сторінок, 11 таблиць - 9 сторінок, список використаних джерел з 167 найменувань - 15 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено мету й завдання, об'єкт, предмет і методологічну основу дослідження; відображено наукову новизну, практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи функціонування інформаційного простору державного управління земельними ресурсами України” - розглянуто систему державного управління земельними ресурсами України та теоретичні положення запровадження інформаційних систем у сфері управління земельними ресурсами; досліджено методи формування даних про земельні ресурси України.

Державне управління земельними ресурсами є процесом постійного вдосконалення земельних відносин, землекористування й землеволодіння, землевпорядкування території та землеустрою господарств, оптимізації розподілу земель між галузями господарського комплексу й раціоналізації їх використання в кожній із них, розробка та підвищення продуктивності й економічної ефективності використання сільськогосподарських угідь за принципами сталого розвитку.

Функції управління земельними ресурсами виконують законодавчі й виконавчі органи влади, які регулюють земельні відносини та визначають загальну стратегію землекористування, нормотворчості, правоохоронної діяльності тощо. Зміст діяльності виконавчо-розпорядчих органів з управління земельними ресурсами полягає в прогнозуванні і плануванні використання земельних ресурсів, встановленні норм і порядку землекористування, розподілу й перерозподілу земель, оперативно-розпорядчої та контрольно-наглядової діяльності за використанням і охороною земель. Систему державного управління земельними ресурсами подано на рис. 1.

Рис. 1. Система державного управління земельними ресурсами України

В Україні функції вищого рівня міжгалузевої координації діяльності в галузі управління земельними ресурсами здійснює Держкомзем України. Міністерство аграрної політики традиційно пов'язане з управлінням земельними ресурсами сільськогосподарського призначення, Міністерство охорони навколишнього природного середовища здійснює управління землями природо- заповідного та природоохоронного призначення.

Головна роль у прийнятті управлінських рішень належить інформаційному забезпеченню органів державного управління. На нашу думку, проблеми інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами в умовах розвитку інформаційних технологій та достатньо швидкої інформатизації суспільства залишаються недостатньо дослідженими й потребують державного втручання, з точки зору забезпечення умов для створення єдиної інформаційної системи державного управління земельними ресурсами. Все це зумовлює необхідність проведення наукового дослідження стосовно застосування ефективних методів і способів державного управління земельними ресурсами, включаючи організацію та планування землекористування, які адекватно відображають реальний стан економіки регіонів і країни в цілому.

Для одержання земельно-кадастрових відомостей застосовують низку методів, які залежать від призначення показників земельного кадастру (рис. 2).

Рис. 2. Методи формування даних державного земельного кадастру

Систематизація земельно-кадастрових відомостей потрібна для цілеспрямованого використання їх при державному управлінні земельними ресурсами, а також у виробничій діяльності власників землі й землекористувачів. Класифікація, аналіз і синтез цих відомостей - основа повноти знань про той чи інший показник.

Зважаючи на те, що останніми роками суттєво змінився склад та інформаційна ємність показників, які відображають правове становище земель різних категорій, збільшена інформаційна ємність та інтенсивність використання масивів показників, які пов'язані з власністю та оцінкою земель, особливо таких її частин, як оцінка земель сільськогосподарського призначення і дані, які визначають обмеження щодо використання земель. Враховуючи вимоги до зміни ряду показників, тобто збільшення їх інформаційної ємності, необхідне детальне вивчення й оперативне втручання в зміст, алгоритми і програми вирішення завдань генералізації баз даних, зміст звітів і документів різних рівнів, у процес збору інформації та введення їх у бази даних.

Розвиток інформаційних технологій зумовлює нову тенденцію картографічного забезпечення - перехід від забезпечення картами до забезпечення геопросторовими даними та інформацією, що базується на застосуванні сучасних засобів отримання, обробки, зберігання та надання користувачам інформації про земельні ділянки. Така трансформація концептуальних підходів призвела до необхідності переходу від інфраструктури картографічного забезпечення до інфраструктури інформаційного забезпечення.

Одним із важливих і відчутних результатів земельних перетворень є затвердження трьох форм власності на землю: державної, приватної та комунальної, - що зумовило перегляд усієї системи державного управління земельними ресурсами. У свою чергу, розподіл земель між різними формами власності призводить до зміни меж землеволодінь та землекористувань, цільового використання земельних ділянок, що вимагає нових підходів до картографічного забезпечення всієї території земельного фонду. Тому картографічне забезпечення органів управління земельними ресурсами, виходячи з реалій сьогодення, рівня розвитку інформаційних технологій та високих вимог до достовірності та актуальності інформації, має розглядатись як питання забезпечення кадастру цифровими геопросторовими даними. Такий підхід дасть можливість чітко встановити межі землеволодінь та землекористувань, правового режиму їх використання.

У другому розділі - “Сучасний стан інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами України” - проаналізовано систему інформаційного забезпечення органів державної влади у сфері управління земельними ресурсами; методи формування даних якісного обліку земель; досліджено земельно-інформаційні системи як складові механізму державного управління земельними ресурсами.

Під інформаційним забезпеченням управління земельними ресурсами розуміють систему збору, обробки й надання інформації, необхідної для прийняття управлінських рішень щодо використання земельних ресурсів на всіх адміністративно-територіальних рівнях. До складу такого інформаційного забезпечення включено: нормативні та довідкові дані, які становлять базис інформаційної системи; поточні відомості, які впливають на алгоритм опрацювання рішення; накопичувані оперативні облікові й архівні відомості, необхідні для планування та розвитку системи.

Одним із державних заходів щодо накопичення, систематизації й аналізу всебічних відомостей про кількість, розміщення, господарське використання земельних ресурсів та їх природний стан є облік земель. Дані статистичної звітності, яка складається згідно з Програмою переходу України на міжнародну систему обліку і статистики, затвердженою в 1993 р., дають змогу проаналізувати й виявити тенденцію розвитку земельних відносин, що є основним при плануванні та прогнозуванні використання земельних ресурсів в розрізі адміністративно- територіальних одиниць. Такий облік проводиться в межах категорій цільового використання земельного фонду, у розрізі суб'єктів економічної діяльності країни.

За статистичними даними Державного комітету України із земельних ресурсів, земельний фонд України становить 60,4 млн. га, у тому числі 42,3 млн. га, або 70,1%, - земель сільськогосподарського призначення, із них 32,5 млн. га ріллі, або 53,9% від загальної площі. Особливістю земель сільськогосподарського використання є те, що такі землі є не лише операційним базисом будь-якого виробництва, але й основним засобом виробництва продуктів харчування. Отже, землі сільськогосподарського призначення є “золотим” фондом держави. Вони формують продовольчу безпеку країни, дають сировину для промисловості. Діюча система обліку даних дає можливість виявити тенденцію зміни площ сільськогосподарських угідь країни (табл. 1).

Таблиця 1. Динаміка сільськогосподарського використання земель України у 2004 і 2008 роках

Як видно з табл. 1, площа сільськогосподарських земель по Україні порівняно з 2004 р. зменшилась на 2469,5 тис. га, що може свідчити про перехід продуктивних земель до інших категорій цільового використання. У розрізі форм господарювання можна відзначити, що суттєво зменшилась (на 10598,8 тис. га або 25,4%) площа недержавних сільськогосподарських підприємств. Разом з тим зросла кількість фермерських господарств на 1617,3 тис. га, особистих селянських господарств - на 455,6 тис. га, осіб, що мають у власності земельні частки (паї) - на 6940,9 тис. га, що свідчить про перехід до дрібних форм землекористувань.

Отже, постійні зміни у формах господарювання сільськогосподарських підприємств, є доказом їх нестабільності, яка у свою чергу, може негативно вплинути на економіку країни.

Одним із державних заходів щодо забезпечення необхідною інформацією про сучасний стан земель є моніторинг земель, що передбачає систему спостережень за станом земельного фонду, у тому числі земель, розташованих у зонах радіоактивного забруднення, з метою своєчасного виявлення змін, їхньої оцінки, запобігання й ліквідації наслідків негативних процесів. Об'єктом моніторингу є весь земельний фонд, незалежно від форми власності на землю. Інформація, яка одержана при веденні державного моніторингу земель, систематично подається до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування для розроблення відповідних заходів і пропозицій, своєчасного прийняття рішень щодо поліпшення охорони земель та інших природних ресурсів, довкілля в цілому.

У ході дослідження запропоновано ведення моніторингу земель в складі інтегрованої земельної інформаційної системи, що дасть змогу уникати дублювання інформації щодо якісних показників земельного кадастру і моніторингу, виявляти негативні процеси, надавати оперативно пропозиції та рекомендації щодо їх усунення. Такий підхід дасть змогу формувати банк даних окремої земельно-кадастрової одиниці, землеволодіння й землекористування та відстежувати процес перерозподілу державного земельного фонду країни.

На сьогодні в Україні існують сучасні автоматизовані методи збору, накопичування і зберігання інформації з метою прогнозування, планування використання та управління земельними ресурсами, що забезпечують створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, проте вони не набули широкого застосування. На нашу думку, це пов'язано з тим, що рівень автоматизації інформаційних процесів з цією метою надто низький і потребує підвищення, на що необхідно спрямувати державну політику у сфері управління земельними ресурсами. Запровадження автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, яка, у свою чергу, міститиме показники не лише правового характеру, але й дані оцінки якісного стану земель, забезпечить функціонування механізмів державного управління земельними ресурсами (рис. 3).

інформаційний забезпечення державний земельний

Рис. 3. Взаємодія механізмів державного управління земельними ресурсами й автоматизованої системи державного земельного кадастру України

Взаємодія механізмів державного управління земельними ресурсами й автоматизованої системи державного земельного кадастру дасть органам державної влади змогу здійснювати повноваження, передбачені чинним законодавством України в галузі регулювання земельних відносин.

У третьому розділі - “Механізми вдосконалення інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами” - запропоновано концепцію створення інтегрованої земельної інформаційної системи України; обґрунтовано необхідність упровадження вітчизняного програмного комплексу як інструмента вдосконалення єдиної земельно-інформаційної системи.

Причиною нераціональної побудови системи інформаційних ресурсів на всіх адміністративно-територіальних рівнях є перевага відомчого функціонально-орієнтованого підходу до побудови баз даних. При цьому кожен галузевий орган управління для забезпечення вирішення своїх функціональних завдань самостійно створює власну інформаційну систему, в якій міститься інформація, що створена й ведеться в автоматизованому режимі в інформаційних системах інших органів управління.

Галузеві кадастрові системи, що формуються, лише частково задовольняють вимоги місцевих органів влади до територіальних земельних інформаційних систем, що застосовуються для прийняття й обґрунтування управлінських рішень. Такі системи, крім опису й реєстрації земельних ділянок та інших об'єктів нерухомості мають забезпечувати зв'язок, аналітичну обробку різнорідної інформації та її надання в інтегрованому вигляді, зручному для сприйняття користувачем. Розробка територіальної земельно-інформаційної системи, яка відповідала б одночасно потребам макроуправління, фінансовим можливостям державних органів влади, місцевим умовам, була б сумісна з державними інформаційними системами, є складним завданням.

Для вирішення цього завдання щодо задоволення вимог, які владні структури та інші відомства висувають до інформаційного забезпечення управлінських рішень, пропонується концепція створення інтегрованої земельно-інформаційної системи на основі різних відомчих і галузевих кадастрів (земельний, водний, лісовий, містобудівний та ін.), реєстрів, забезпечення системи обміну інформацією, що регулюється нормативно-правовою базою. Відомості галузевих кадастрів містять достовірні дані про правовий стан, кількісну, якісну і економічну оцінку, а також моніторингово-прогнозну інформацію об'єктів (рис. 4). Інформаційне та картографічне забезпечення має здійснюватись силами державних і регіональних служб, а також галузевих міністерств і відомств, які ведуть кадастр. Програмне забезпечення створення інтегрованої земельно-інформаційної системи має здійснюватись на єдиній програмній основі.

Базовим елементом створення інтегрованої земельної інформаційної системи має бути інформація державного земельного кадастру. Це пов'язано з тим, що земельні ділянки, які розташовані на відповідній території (країна, область, район, місто, селище), мають бути основою для накладання на них інформації про інші об'єкти нерухомого майна (будівлі, споруди, комунікації тощо), об'єкти лісового й водного фондів, гірничодобувної промисловості тощо.

На кожному адміністративно-територіальному рівні необхідно створити єдиний інформаційний простір, який би задовольнив потреби земельної служби й інших заінтересованих відомств та організацій. Створення єдиного інформаційного простору управління земельними ресурсами є необхідною передумовою для процесу інтегрування баз даних різних реєстрів. Формування інтегрованої земельно-інформаційної системи передбачає таке:

– узгодження між різними відомствами обміну інформаційними ресурсами (умови, формат обміну даними, обсяг інформації, що надається);

– вироблення єдиної методики ідентифікації земельних ділянок та інших об'єктів нерухомості на всіх територіальних рівнях (кадастровий поділ території, присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам та іншим об'єктам нерухомості, визначення місця розташування та меж земельних ділянок);

– формування єдиної структури банків даних, форматів і змісту словників, класифікаторів, довідників для всіх структур у сфері управління земельними ресурсами;

– узгодження програмно-технічних засобів, що застосовуються для взаємодії всіх держателів інформації в інтегрованому інформаційному середовищі;

– сумісність програмних засобів ведення баз даних і їх конвертування, сумісність довідників і словників;

– прив'язку картографічної інформації на основі баз даних земельного кадастру.

Рис. 4. Формування інтегрованої земельно-інформаційної системи

Один із можливих варіантів організаційного оформлення системи бази даних є створення декількох комплексних служб, які об'єднують бази даних. Для ефективного використання територіальних інформаційних ресурсів, а також здійснення моніторингу ринку інформаційних ресурсів і послуг, в ході концептуального підходу до створення інтегрованої земельно-інформаційної системи, необхідно створити інформаційно-аналітичну службу. Головне завдання інформаційно-аналітичної служби - агрегування й аналітична обробка первинних інформаційних ресурсів з метою надання зведеної та аналітичної інформації органами управління, підприємствам, організаціям, населенню за їх запитами.

Таким чином, система інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами повинна: сформувати єдиний інформаційний простір, забезпечити інформаційну підтримку ринку нерухомості; створити базу для оподаткування; підтримати інвестиційні проекти; бути основою різних географічних інформаційних систем, у тому числі для управління розвитком території. Для створення єдиної інформаційної системи щодо управління земельними ресурсами та нерухомістю в цілому, у першу чергу, необхідно на державному рівні розпочати формування правової бази ведення земельно-інформаційної системи, яка забезпечила б управління земельними ресурсами, здійснення державної земельної політики.

Формування даних для інформаційної бази пропонується починати на рівні прийняття рішення про надання земельної ділянки, її вилучення чи іншої операції із землею, тобто на рівні сільської, селищної, міської ради. На цей час на такому рівні інформація збирається, корегується й формується лише в паперовому вигляді звітних форм з метою звітування перед районними відділами земельних ресурсів. При формуванні земельного банку даних, в першу чергу, потрібно визначити перелік показників, за якими створюється інформаційна система, вони можуть бути розподілені за певними блоками: правовий режим використання; обмеження (обтяження) щодо земельної ділянки; цільове використання; метрична інформація (розмір, площа тощо); якісна характеристика ґрунтів; дані економічної оцінки; дані грошової оцінки; екологічно небезпечні фактори (забрудненість території хімічними, радіоактивними елементами, схильність до затоплення, зсувів тощо); агротехнічні дані та ін.

Створення автоматизованої системи спрямовано на підвищення ефективності управління земельними ресурсами, прискорення процесу реформування земельних відносин, відстеження динаміки кількісних і якісних змін земельного фонду, розподілу його за власниками землі та землекористувачами, упровадження заходів щодо збереження й відтворення родючості ґрунтів, поліпшення навколишнього природного середовища, охорони прав громадян, підприємств, установ та організацій на землю. Аналізуючи ситуацію, яка склалася, зазначимо, що основне призначення такої системи реалізується не повною мірою через відсутність вітчизняного програмного продукту, який задовольнив би всі потреби органів влади та місцевого самоврядування в інформації з метою управління земельними ресурсами. На нашу думку, формувати банк даних земельно-інформаційної системи має єдиний програмний продукт, упроваджений на державному рівні. Для цього необхідно передбачити ряд вимог та стандартів, що дають можливість виконувати завдання, поставлені перед діючою автоматизованою системою ведення державного земельного кадастру.

Проаналізувавши позитивні сторони та недоліки впроваджених вітчизняних та зарубіжних програмних продуктів, розроблено програмний комплекс “Synergy Earth Account”, який може забезпечити державні органи управління земельними ресурсами необхідними відомостями про правовий режим земель; їх розподіл серед власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, за категоріями земель; якість і народногосподарську цінність земель. Крім того, такий програмний комплекс дасть змогу здійснювати моніторинг земельних ресурсів і їх оцінку, формувати банк даних, спрощувати процедуру збору і перевірки даних, а також проводити планування і прогнозування використання земельних ресурсів на державному рівні. На відміну від інших програм, “Synergy Earth Account” дозволяє підтримувати в актуальності графічну складову баз даних трьох рівнів: сільська (селищна, міська) рада, районна рада, обласна рада. Запровадження цього програмного комплексу дасть змогу забезпечити ведення земельно-кадастрової системи національного й регіонального рівнів.

Модернізація автоматизованої системи державного земельного кадастру сприяє підвищенню ефективності ведення державного земельного кадастру на державному, регіональних та муніципальних рівнях. Крім цього, запропонована система дасть змогу збільшити оперативність оформлення землевпорядних і кадастрових документів, своєчасно надавати відомості для прийняття рішень щодо додаткового залучення земельних ресурсів у сферу економіки. У результаті скорочення термінів підготовки й оформлення нових землевпорядних документів, оперативного обміну інформацією між міськими, районними та обласними службами, автоматизованого контролю за надходженням земельних платежів, своєчасного перерахунку орендної плати за результатами кадастрової оцінки і змін розмірів базових ставок можна забезпечити збільшення земельних платежів.

Висновки

У дисертаційній роботі наведено теоретичне узагальнення та новий підхід до вирішення актуального завдання щодо вдосконалення інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами України; сформульовано наукові підходи, що забезпечують теоретичне й практичне використання отриманих результатів. Дослідження підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дослідження дають підстави сформувати такі висновки.

1. Уточнено сутність поняття “державне управління земельними ресурсами” як сукупності заходів, спрямованих на процес оптимізації розподілу земель між видами економічної діяльності країни та їх раціональне використання, що забезпечить стабільність політичного, соціального й економічного розвитку країни. Розглянуто теоретичні засади державної системи управління земельними ресурсами і її місце в державному управлінні як складній різноаспектній системі, яка передбачає застосування ефективних державних механізмів, спрямованих на розвиток економіки України. Основним завданням державного управління земельними ресурсами є процес постійного вдосконалення земельних відносин, оптимізації розподілу земель між видами економічної діяльності країни, а, отже, такий процес потребує запровадження нових форм та методів, які передбачають активізацію державного управління земельними ресурсами, що можливо за умови вдосконалення механізмів управління, якими є: державний земельний кадастр, землеустрій, моніторинг, контроль за використанням та охороною земель.

2. Узагальнено основні теоретичні положення формування інформаційних систем в умовах інформатизації суспільства, яке характеризується зростанням ролі інформації в соціальних процесах і швидкості її обробки, у проникненні електронно-обчислювальної техніки та заснованих на ній сучасних інформаційних технологій у всі сфери суспільного життя. Визначено основні напрями вдосконалення державного механізму щодо інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами: підготовка та використання нормативно- правового матеріалу в умовах інформатизації, що потребує не тільки централізації, але й дотримання єдиної методологічної основи; підготовка державного апарату управління до функціонування в умовах інформатизації; налагодження складної мережі організаційних та управлінських відносин, які виникають при плануванні, координації й контролі за розробкою проектів інформаційних систем органів управління різних рівнів.

3. Досліджено сучасні методи та способи формування даних про земельний фонд, що входять до єдиної цілісної земельно-інформаційної системи країни, ними є: зйомки, обстеження та статистичні спостереження. Встановлено, що питання картографічного забезпечення органів державного управління земельними ресурсами, виходячи з реалій сьогодення, рівня розвитку інформаційних технологій і високих вимог до достовірності та актуальності інформації, має розглядатись як забезпечення кадастру цифровими геопросторовими даними. Тому виникає необхідність використовувати геоінформаційні технології, які останнім часом активно розвиваються і дають змогу помітно скоротити час і вартість виконання земельно-кадастрових робіт за рахунок автоматизації процесу. Упровадження нових способів отримання інформації щодо земельних ресурсів, а саме: геоінформаційних систем та методів дистанційного зондування землі, дасть змогу забезпечити дотримання принципів оперативності, достовірності, економічності та доступності інформаційних ресурсів. Отримання даних для успішного створення на державному рівні інформаційного системи з метою управління земельними ресурсами потребує матеріальних ресурсів і висококваліфікованого персоналу, що повинно бути передбачено інформаційною політикою держави в цій галузі.

4. Аналіз сучасного стану забезпечення органів державного управління земельними ресурсами інформацією про земельний фонд країни здійснено на основі відомостей статистичного спостереження, яке є державним заходом щодо накопичення, систематизації й аналізу всебічних відомостей про земельні ресурси. Облікові показники дають можливість комплексно використовувати масиви інформації при вирішенні різнобічних завдань у системах організаційного державного управління земельними ресурсами. Дані статистичної звітності дають змогу проаналізувати і виявити структурні зрушення в складі земельного фонду країни в цілому та окремих одиниць адміністративно-територіального устрою України. Виявлено, що у 2004-2007 рр. в Україні спостерігається зменшення площі земель сільськогосподарського призначення на 2469,5 тис. га, але кількість дрібних землевласників (фермерські господарства, особисті селянські господарства, власники земельних часток (паїв)) зросла на 2270024, що привело до збільшення відведеної їм площі на 9013,8 тис. га. Таким чином, інформаційні ресурси створюють умови для функціонування державної інформаційної політики щодо управління земельними ресурсами.

Доведено, що в сучасних умовах підвищення інтенсивності використання земельних ресурсів необхідна дієва державна система моніторингу земель, яка, на відміну від земельно-кадастрових даних, передбачає фіксацію стану антропогенного навантаження в динамічному розвитку з наступним прийняттям заходів, адекватних негативному стану.

5. Обґрунтовано впровадження єдиної державної земельно-інформаційної системи, яка забезпечить активізацію дій щодо розробки та реалізації напрямів державної земельної політики, дасть змогу контролювати хід земельної реформи, створить необхідні передумови для участі у світовій системі розподілу виробничих, сировинних, сервісних та інших галузей. Єдина державна земельно-інформаційна система створить динамічний багаторівневий інформаційний простір, в якому інформація про природно-географічне середовище, його антропогенну трансформацію в соціально-економічних умовах життя населення була б подана у своїй предметній відокремленості й системному взаємозв'язку в часі і просторі, уніфікована і об'єднана на основі просторово-координаційної єдності. На сьогодні в Україні формується автоматизована система державного земельного кадастру, яка буде основою земельно-інформаційної системи та структурні елементи якої забезпечують правовий, організаційно-економічний та землевпорядний механізми державного управління земельними ресурсами.

6. Розкрито взаємозв'язок механізмів державного управління земельними ресурсами й земельно-інформаційних систем. Виконання повноважень органів державного управління земельними ресурсами забезпечують правовий, організаційно-економічний та землевпорядний механізми, а відповідну інформаційну основу створюють складові автоматизованої системи державного земельного кадастру. Така взаємодія сприяє: підвищенню ефективності управління земельними ресурсами; прискоренню процесу реформування земельних відносин; запровадженню інтегрованого підходу до управління земельними ресурсами; розробці заходів щодо перспективного планування сталого розвитку територій та проведення комплексного державного землеустрою, оптимальних моделей сільськогосподарського землекористування.

7. Запропоновано концепцію створення інтегрованої земельної інформаційної системи на основі різних відомчих та галузевих кадастрів, реєстрів, забезпечення системи обміну інформацією, що сприяє вдосконаленню системи державного управління земельними ресурсами країни. Базовим елементом інтегрованої земельно-інформаційної системи має бути інформація державного земельного кадастру, яка забезпечить максимальну інтеграцію і співробітництво між різними користувачами інформації про землю. Для ефективного функціонування запропонованої інформаційної системи необхідно таке: узгодження між різними відомствами обміну інформаційними ресурсами; вироблення єдиної методики ідентифікації земельних ділянок та інших об'єктів нерухомості на всіх територіальних рівнях; формування єдиної структури банків даних; узгодження програмно-технічних засобів, що застосовуються для взаємодії всіх держателів інформації в інтегрованому інформаційному середовищі. Створення інтегрованої земельно-інформаційної системи дасть змогу: сформувати єдиний державний інформаційний простір управління земельними ресурсами країни; забезпечити інформаційну підтримку та державний контроль за ринком нерухомості; створити базу для оподаткування, що сприятиме поповненню державного бюджету; підтримати інвестиційні проекти, які передбачають використання земель різних категорій цільового використання.

8. Обґрунтовано необхідність упровадження вітчизняного програмного продукту в державно-управлінську практику як інструмента вдосконалення земельно-інформаційної системи, що забезпечить функціонування єдиного інформаційного простору країни. Функціональні можливості такого програмного комплексу забезпечать органи влади та місцевого самоврядування інформацією для: функціонування цивілізованого ринку землі, податкової та інвестиційної політики держави; відстеження динаміки кількісних та якісних змін земельного фонду, розподілу його за власниками та землекористувачами; упровадження заходів щодо збереження та відтворення родючості ґрунтів; поліпшення навколишнього природного середовища, охорони прав суб'єктів на землю тощо. Запропонована система має можливість постійно розвиватися, адаптуватися до вимог нового законодавства і нормативних документів, а також до модернізації нових технічних засобів. Інформаційні ресурси, що формуються програмним комплексом “Synergy Earth Account”, призначена для використання органами державної влади й управління; державними органами, що здійснюють реєстрацію прав на нерухоме майно та операцій з ними; державними податковими органи; судовими і правоохоронними органами тощо.

9. Розроблено рекомендації щодо вдосконалення формування інформаційного забезпечення діяльності органів державної влади в галузі регулювання земельних відносин: забезпечити взаємодію інформаційних потоків на всіх рівнях державної влади, що створить умови для функціонування єдиного інформаційного простору; на основі єдиної інформаційної політики забезпечити формування на державному рівні правової бази ведення державної земельно-інформаційної системи; узгодити технологію інформаційної взаємодії, включаючи актуалізацію й обмін базами даних, словниками, класифікаторами. Розгалужена система обміну інформацією щодо земельних ресурсів органів влади, місцевого самоврядування, управління земельними ресурсами, державних кадастрових та реєстраційних служб активізує процес земельних перетворень та реформування земельних відносин.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Боклаг В.А., Мерзляк А.В. Земельний кадастр у структурі державного управління земельними ресурсами : монографія / В.А. Боклаг, А.В. Мерзляк. - Запоріжжя : КПУ, 2008. - 125 с.

Особистий внесок: проаналізовано сучасний стан ведення системи державного земельного кадастру та обґрунтовано необхідність вдосконалення земельно-кадастрових систем як основного інформаційного ресурсу державного управління земельних ресурсів.

2. Боклаг В.А. Реєстраційна система землі як метод державного управління земельним фондом / В.А. Боклаг // Держава і регіони. Серія: Державне управління. - 2005. - № 2. - С. 27-30.

3. Боклаг В.А., Мерзляк А.В. Інформаційні системи та інформаційне забезпечення державного управління / А.В. Мерзляк, В.А. Боклаг // Збірник наукових праць Дон. держ. університету управління. Серія “Державне управління”. - Донецьк, 2006. - Т. VII. - Вип. 71. Управління діяльністю органів державної влади. - С. 109-118.

Особистий внесок: обґрунтовано переваги автоматизації інформаційних систем порівняно з використанням інформаційних паперових носіїв та розкрито сутність державних інформаційних систем на різних рівнях адміністративно-територіальних одиниць.

4. Боклаг В.А. Кадастрові системи як інформаційне забезпечення розвитку міста / В.А. Боклаг // Менеджер. Вісник Донецького державного університету управління. - 2007. - № 2 (40). - С. 86-91.

5. Боклаг В.А. Удосконалення державної інформаційної системи моніторингу якісного стану земель / В.А. Боклаг // Держава та регіони. Серія: Державне управління - 2007. - № 4. - С. 22-27.

6. Боклаг В.А. Державне регулювання земельних відносин в Україні / В.А. Боклаг // Теорія та практика державного управління : зб. наук. праць. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2008. - № 1(20). - С. 354-360.

7. Боклаг В.А. Зарубіжний досвід створення інформаційних систем щодо управління земельними ресурсами / В.А. Боклаг // Держава та регіони. Серія: Державне управління. - 2008. - № 6. - С. 23-28.

8. Боклаг В.А. Удосконалення системи інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами / В.А. Боклаг // Збірник наукових праць Дон. держ. університету управління. Серія “Державне управління”. - Донецьк, 2008. - Т. ХІ. - Вип. 112 Функціонування механізмів державного управління. - С. 203-210.

9. Боклаг В.А. Інформаційне забезпечення регулювання земельних відносин / В.А. Боклаг // Теорія та практика економіки і підприємництва : матеріали ІV Міжнародної науково-практичної конференції, Алушта, 10-12 травня 2007 р. - Алушта, 2007. - С. 76-77.

10. Боклаг В.А. Законодавчі основи системи державного управління кадастру в Україні // Наука і вища освіта : зб. тез доповідей : в 2 ч. - Запоріжжя : ГУ “ЗІДМУ”, 2006. - Ч. 1. - С. 4.

11. Боклаг В.А. Геоінформаційні системи в державному управлінні / В.А. Боклаг // Наука і вища освіта : зб. тез доповідей : в 2 ч. - Запоріжжя : ГУ “ЗІДМУ”, 2007. - Ч. 1. - С. 331-332.

12. Боклаг В.А. Державне регулювання оцінки землі в Україні / В.А. Боклаг // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики Украины : материалы VІ Международной научно-практической конференции, Алушта, 4-6 октября 2007. - Алушта, 2007. - С. 201-202.

13. Боклаг В.А. Інформаційне забезпечення проведення оцінювальних робіт земель України // Дні науки : зб. тез доповідей : в 3 т. ГУ “ЗІДМУ” 11-12 жовтня, 2007 р. / ред. кол. В.М. Огаренко та ін. - Запоріжжя : ГУ “ЗІДМУ”, 2007. - Т. 3. - С. 25-26.

14. Боклаг В.А. Державний земельний кадастр як інформаційне забезпечення для розвитку міста / В.А. Боклаг // Дні науки : зб. тез доповідей : в 3 т. ГУ “ЗІДМУ” 5-6 жовтня, 2006 р. / ред. кол. В.М. Огаренко та ін. - Запоріжжя : ГУ “ЗІДМУ”, 2007. - Т. 1. - С. 290-291.

• 15. Боклаг В.А. Удосокналення управління земельними ресурсами населених пунктів / В.А. Боклаг // Наука і вища освіта : зб. тез доповідей : в 4 ч. - Запоріжжя : ГУ “ЗІДМУ”, 2008. - Т. 2. - С. 204-205.
• 16. Боклаг В.А. Земельно-інформаційні системи як механізм державного управління земельними ресурсами / В.А. Боклаг // Дні науки: зб. тез доповідей : в 3 т. ГУ “ЗІДМУ” 23-24 жовтня, 2008 р. / ред. кол. В.М. Огаренко та ін. - Запоріжжя : ГУ “ЗІДМУ”, 2008. - Т. 2. - С. 14-15.

Анотація

Боклаг В.А. Інформаційне забезпечення державного управління земельними ресурсами України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Класичний приватний університет, Запоріжжя, 2009.

Дисертацію присвячено науково-теоретичному обґрунтуванню та розробці практичних рекомендацій щодо вдосконалення інформаційного забезпечення державного управління земельними ресурсами України. Уточнено сутність поняття “державне управління земельними ресурсами” як системи, спрямованої на процес оптимізації розподілу земельного фонду країни. Узагальнено теоретичні положення про земельно-кадастрові системи як механізм регулювання земельних відносин та основний інформаційний ресурс держави в управлінні земельними ресурсами. Досліджено способи формування даних про земельний фонд, які входять до єдиної цілісної земельно-інформаційної системи країни. Здійснено аналіз сучасного стану інформаційного забезпечення органів державного управління земельними ресурсами. Обґрунтовано необхідність створення земельно-інформаційної системи як складової механізму державного управління земельними ресурсами. Розкрито взаємозв'язок механізмів державного управління земельними ресурсами й земельно-інформаційних систем. Розроблено концепцію створення інтегрованої земельної інформаційної системи на основі відомчих та галузевих кадастрів. Доведено необхідність упровадження в державно-управлінську практику вітчизняного програмного продукту як інструменту формування державної земельно-інформаційної системи. Розроблено рекомендації щодо вдосконалення механізмів формування інформаційного забезпечення діяльності органів державної влади в галузі регулювання земельних відносин.