Державно-правові конфлікти на сучасному етапі державотворення

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦIОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМIЯ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

Державно-правові конфлікти на сучасному етапі державотворення

Виконав Барабаш Юрій Григорович

Харків - 2009

АНОТАЦІЯ

державний правовий конфлікт конституційний

Барабаш Ю.Г. Державно-правові конфлікти на сучасному етапі державотворення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, м. Харків, 2009.

Робота присвячена дослідженню такого конституційного явища, як «державно-правовий конфлікт». Запропоновано визначення «державно-правового конфлікту» як категорії науки конституційного права та розкрито зміст конфліктологічного підходу в конституційно-правовому регулюванні владних відносин.

Висвітлені загальні та спеціальні фактори конфліктності у владному середовищі. З'ясовано конфліктогенний потенціал дискреційних повноважень вищих органів влади, встановлено вплив моделі формування вищих органів влади на конфліктність у їх діяльності. З конфліктно-правової точки зору досліджений інститут конкуруючої компетенції. Проаналізовані кризові стани у владі та механізми їх подолання.

Продемонстрована сутність інституту розпуску парламенту, здійснена класифікація підстав розпуску парламенту. Розкритий конфліктологічний потенціал інститутів референдуму та імпічменту вищих посадових осіб. Розроблена теоретична модель відповідальності в конституційному праві України, як система двох складових - парламентської (політичної) відповідальності та конституційно-правової відповідальності.

Ключові слова: державно-правовий конфлікт, конституційна криза, конфліктологічний підхід, дискреційні повноваження, конкуруюча компетенція, конституційна реформа, референдум, розпуск парламенту, імпічмент, парламентська відповідальність.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Розвиток української державності на сучасному етапі відзначається цілою хвилею вкрай шкідливих для державного управління державно-правових конфліктів. Мало не кожного дня український політикум продукує декілька гострих протистоянь на вищому владному рівні. Тому не дивним є те, що новітнім об'єктом наукових досліджень останнім часом стали конфлікти, що виникають між вищими органами влади, їх сутність, динаміка протікання, детермінація факторів внутрішнього та зовнішнього характеру, механізми їх розв'язання. Подібного роду протистояння вивчаються соціологами, політологами та представниками юридичної науки, насамперед вченими-конституціоналістами.

Що стосується науки конституційного права, то лише за останні роки до категоріального апарату цієї галузі публічного права стали входити такі терміни, як «державно-правовий конфлікт», «конституційний конфлікт», «конституційна криза», «парламентська криза», «урядова криза», «конституційно-правовий спір». Тривалий час, насамперед за радянських часів, ці питання, тобто конфліктні стани, що можуть періодично виникати між державно-владними суб'єктами, замовчувались і практично не вивчалися, а якщо і розглядалися, то лише з описової точки зору. Причини та форми усунення конфліктів аналізувалися не стільки з конституційно-правової, скільки з політичних позицій. Ситуація з науковим пошуком змінилася після здобуття Україною незалежності і реформування конституційного ладу через прийняття низки важливих конституційних актів.

Значний внесок у дослідження державно-правових конфліктів був зроблений Ю. М. Тодикою, який першим порушив питання про наявність такого об'єкта публічно-правової науки. Слід також відмітити доробок таких вітчизняних вчених, як М. І. Панов та Л. М. Герасіна. Використовуючи спеціальні знання в галузі політичної та соціологічної конфліктології, вони проаналізували явище політико-правових конфліктів, що виникають між суб'єктами конституційного права, та запропонували власні механізми їх розв'язання. Серед інших сучасних конституційно-правових досліджень варто відзначити кандидатську дисертацію А. А. Єзерова «Конституційний конфлікт як феномен та процес в Україні». У своїй роботі він здійснив дослідження особливостей та закономірностей конституційного конфлікту як феномену і процесу політико-правової реальності сучасного державотворення в Україні.

Велику увагу вивченню теоретико-методологічних проблем державно-правової конфліктології приділяли такі вчені, як О.В. Брежнєв, А.В. Глухова, О.В. Дмитрієв, Ю.Г. Запрудський, Г.П. Клімова, В.М. Крівцова, В.М. Кудрявцев, А.М. Медушевський, Т.М. Пряхіна, А.О. Селіванов, Є.І. Степанов та ін. Окремі питання попередження та врегулювання цього різновиду взаємодії владних суб'єктів були предметом дослідження В.Б. Авер'янова, М.О. Баймуратова, Ю.М. Бисаги, А.З. Георгіци, Р.Ф. Гринюка, А.П. Зайця, В.М. Кампо, В.П. Колісника, А.М. Колодія, І.О. Кресіної, Л.Т. Кривенко, Н.Р. Нижник, М.П. Орзіха, О.В. Петришина, В.Ф. Погорілка, В.В. Речицького, О.В. Скрипнюка, В.Л. Федоренка, В.М. Шаповала та ін.

Разом з тим, існує потреба в комплексному дослідженні питань державно-правової конфліктології, ключовою методологічною ознакою якого має стати відмежування конституційно-правової матерії від традиційних сфер політології та соціології заради забезпечення чистоти дослідження як суто публічно-правового. При цьому суттєвим є акцентування уваги на специфіці політичних відносин, що входять до предмету конституційно-правового регулювання, з точки зору конфліктогенності діяльності суб'єктів таких відносин, особливо в умовах становлення демократичних процесів та інститутів. Внаслідок цього в теорії конституційного права має сформуватися доктринальне уявлення про конфліктологічний підхід в регулюванні державно-владних відносин, заснований на усвідомленні того, що в демократичних умовах відносини всередині владного механізму, особливо між вищими органами влади, можуть становити собою як кооперацію, так і конфлікт між суб'єктами таких відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах та відповідно до цільової комплексної програми “Права людини та проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0106u002285.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукова розробка теорії державно-правових конфліктів та, на основі цього, цілісної концепції конституційно-правового регулювання державно-владних відносин, заснованої на врахуванні конфронтаційної моделі поведінки суб'єктів конституційного права при виробленні та реалізації державної політики.

Для досягнення визначеної мети в дисертації поставлено такі завдання:

§ визначити сутність і змістовні характеристики державно-правового конфлікту як категорії науки конституційного права;

§ дослідити конфліктологічний підхід у конституційно-правовому регулюванні владних відносин;

§ здійснити аналіз використання поняття «конфлікт» у конституційному законодавстві;

§ з'ясувати систему факторів, що впливають на стан та динаміку державно-правових конфліктів;

§ з'ясувати конфліктогенний потенціал дискреційних повноважень вищих органів влади та умови ефективності їх реалізації;

§ встановити вплив моделі формування вищих органів влади на ступінь конфліктності у їх діяльності;

§ показати значення «конкуруючої» компетенції як фактора конфліктності у владному середовищі;

§ обґрунтувати вплив інституту розпуску парламенту в процесі розгляду та затвердження змін до Основного Закону України на зменшення конфліктності у владному середовищі;

§ з'ясувати причини конфліктів, що виникають при зміні конституційної системи публічної влади, та форми запобігання (врегулювання) подібних конфліктів;

§ розробити змістовну характеристику інституту розпуску парламенту, його конституційної регламентації та практику застосування в Україні та зарубіжних країнах в контексті врегулювання державно-правових конфліктів;

§ з'ясувати конфліктогенний потенціал інституту референдуму;

§ визначити можливості використання імпічменту щодо вищих посадових осіб як форми запобігання та врегулювання державно-правових конфліктів;

§ сформулювати пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання відносин у сфері організації та функціонування органів державної влади України з метою зменшення конфліктності у їх взаємодії та більш ефективного врегулювання державно-правових конфліктів, що виникають між владними інституціями;

§ запропонувати теоретичну модель відповідальності в конституційному праві України, яка б враховувала особливості всіх санкцій, передбачених у конституційному законодавстві, та процедури їх застосування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані із виникненням, протіканням та врегулюванням державно-правових конфліктів.

Предметом дослідження є особливості виникнення, протікання та припинення державно-правових конфліктів, а також конституційно-правові форми їх врегулювання на сучасному етапі державотворення.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації складає діалектичний метод, який надав можливість розкрити природу державно-правових конфліктів, проаналізувати їх у динаміці виникнення, протікання і врегулювання.

Використання системно-структурного методу дозволило встановити елементний склад державно-правових конфліктів; системно-функціонального методу - з'ясувати як напрямки негативного впливу державно-правових конфліктів, так і їх позитивний потенціал для функціонування державно-владного механізму; методу факторного аналізу ? виділити та дослідити фактори, які впливають на стан та динаміку державно-правових конфліктів; порівняльно-правового методу ? порівняти конституційно-правове закріплення форм врегулювання та запобігання державно-правових конфліктів в зарубіжних країнах та Україні; історичного методу ? проаналізувати еволюційний розвиток засобів врегулювання державно-правових конфліктів, що мали місце у взаємовідносинах органів публічної влади України та зарубіжних країн; соціологічного та статистичного методів - визначити рівень негативності наслідків державно-правових конфліктів та ефективності конституційно-правових форм їх врегулювання (запобігання); методу моделювання - розробити теоретичні моделі найбільш ефективних форм врегулювання та запобігання державно-правовим конфліктам, що можуть мати місце в конституційній практиці нашої держави, зокрема таких форм, як конституційна реформа та парламентська відповідальність у конституційному праві; методу прогнозування - виробити пропозиції щодо вдосконалення конституційного законодавства з питань запобігання та врегулювання державно-правових конфліктів.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження. Дисертація є першим комплексним науковим дослідженням, в якому розроблена концепція конституційно-правового регулювання державно-владних відносин, заснована на врахуванні конфронтаційної моделі поведінки суб'єктів владних відносин, характерної для країн, що перебувають на етапі становлення демократичної державності, негативних сторін та позитивного потенціалу конфліктів у владному середовищі.

Конкретними результатами запропонованого дослідження, що містять наукову новизну, слід визнати такі:

Вперше:

- запропоновано визначення «державно-правового конфлікту» як категорії науки конституційного права, під яким слід розуміти гостру форму відкритого протистояння (конфронтацію), яка виникає між декількома владними інститутами, владним інститутом (інститутами) та інститутами суспільства, соціальними спільнотами у зв'язку із завданням шкоди (чи загрози завдання шкоди) авторитету влади, порушенням нормального функціонування державного механізму, суттєвим відхиленням у діях (актах) від існуючої конституційної системи організації публічної влади, ухваленням рішень із порушенням процедури, прагненням суб'єктів політики, не наділених державно-владними повноваженнями, розширити (змінити) свій політико-правовий статус;

- встановлено ті сфери функціонування владного механізму, в яких конституційно-правове регулювання має бути мінімізованим з метою гарантування можливостей реалізації ключовими суб'єктами політичної системи програм розвитку держави та суспільства;

- розкрито зміст конфліктологічного підходу в конституційно-правовому регулюванні владних відносин, який дозволяє вибудувати ефективну систему таких відносин з урахуванням фактора неможливості взаємодії вищих органів влади виключно на засадах консенсусу;

- обґрунтовано висновок, що термін «конфлікт» в конституційному законодавстві вживається переважно щодо ситуацій, коли суперечка між державними інституціями набула відкритого (зовнішнього) характеру і може бути розв'язана лише шляхом звернення до відповідних юрисдикційних органів;

- з'ясовано конфліктогенний потенціал дискреційних повноважень вищих органів влади, умовами ефективності реалізації яких пропонується визнати функціонування інституту конституційної відповідальності вищих органів влади, довіру між інституціями влади, втрата якої веде до зміни персонального складу цих інституцій, та стійкі конституційні традиції;

- встановлено вплив моделі формування вищих органів влади на конфліктність у їх діяльності;

- обґрунтовано висновок, що з метою зменшення конфліктності у владному середовищі необхідно вдосконалити механізм зміни Конституції України шляхом включення інституту розпуску парламенту в процес внесення змін до Основного Закону України;

- доведено, що зміна конституційної системи публічної влади повинна супроводжуватись проведенням виборів до представницьких органів влади. В разі ігнорування цієї вимоги можуть виникати серйозні кризові явища у владному середовищі;

- розроблено правову модель спеціальної процедури вирішення питань, пов'язаних із державним суверенітетом, яка б забезпечувала її (процедури) компромісний характер для політичних сил та гарантувала б додержання конституційного принципу народовладдя;

- розроблено теоретичну модель відповідальності в конституційному праві України як системи двох складових - парламентської (політичної) відповідальності та конституційно-правової відповідальності.

Удосконалено:

- вчення про систему загальних факторів, що впливають на стан та динаміку «державно-правових конфліктів». До них, зокрема, відносяться: відсутність стійких традицій конституціоналізму та належного рівня конституційно-правової культури в суб'єктів державно-владних відносин; відсутність повноцінної регіональної політики; слабкий розвиток вітчизняної партійної системи, що супроводжується явищами, непритаманними західним демократіям, наділення політичних партій державно-владними повноваженнями, непрозорим фінансуванням діяльності політичних партій; брак довіри до вищих органів влади; відсутність незалежних засобів масової інформації, які б об'єктивно висвітлювали діяльність владних інституцій;

- положення про характер впливу процесів політичної інтеграції та глобалізації на розвиток парламентаризму в бік зменшення ролі та значення парламенту як загальнонаціональної представницької установи, в першу чергу, в механізмі зовнішньої політики;

- положення про значення конкуруючої компетенції для виникнення та динаміки державно-правових конфліктів, а також важливості забезпечення взаємодії між суб'єктами конкуруючої компетенції для зменшення конфліктності в «конкурентній» сфері; з метою зниження конфліктності в механізмі реалізації зовнішньої політики України пропонується більш чітко встановити напрямки діяльності вищих органів влади в зовнішньополітичній сфері;

- систему форм (засобів) попередження та врегулювання державно-правових конфліктів; пропонується виділяти загальні та спеціальні (конституційно-правові) форми (засоби); аналізується конфліктогенний потенціал договорів у конституційному праві та державно-правового експерименту;

- тезу про сутність інституту розпуску парламенту в контексті необхідності забезпечення постійності у функціонуванні державного механізму, особливо в частині діяльності уряду;

- положення про конфліктогенний потенціал інституту референдуму, який має використовуватись з метою надання найбільшої легітимації важливим державним рішенням та, з метою недопущення протиставлення форм безпосередньої демократії формам представницької демократії, застосовуватись як факультативний засіб при відсутності консенсусу між політичними силами в парламенті.

Дістали подальший розвиток:

- положення про необхідність надання Конституційному Суду України більш широких повноважень з врегулювання «державно-правових конфліктів» шляхом віднесення до компетенції цього юрисдикційного органу питань про вирішення спорів між органами публічної влади навіть за умов відсутності факту видання владним суб'єктом акта із використанням «спірних» повноважень;

- вчення про зміст парламентаризму в умовах функціонування сучасної демократичної держави. Доводиться, що парламентаризм як режим здійснення державної влади характеризується закріпленням за парламентом статусу єдиного загальнонаціонального представницького і законодавчого органу влади, який активно виконує покладені на нього функції з реалізації і захисту інтересів народу; його рішення користуються беззаперечним авторитетом серед всіх суб'єктів права, особливо серед органів і посадових осіб виконавчої влади;

- пропозиції щодо удосконалення конституційного положення про виключність права Українського народу на визначення і зміну конституційного ладу, які сприятимуть зменшенню конфліктності у питанні забезпечення стабільності конституційного ладу та проведення конституційної реформи;

- класифікація підстав розпуску парламенту. Зокрема, пропонується вирізняти: підстави, пов'язані з формуванням Уряду; підстави, пов'язані з припиненням діяльності Уряду; підстави, пов'язані з необранням глави держави; підстави, пов'язані з висловленням парламентом недовіри главі держави; підстави, пов'язані з виникненням кризового стану у владному середовищі; підстави, пов'язані з прийняттям бюджету; підстави, пов'язані з обранням спікера парламенту; підстави, пов'язані з порушенням Конституції; підстави, пов'язані з внесенням змін до Конституції;

- пропозиції про недоцільність в існуючих політико-правових умовах застосування коаліційного способу формування Кабінету Міністрів України та призначення суддів Конституційного Суду України трьома різними суб'єктами конституційного права самостійно;

- пропозиції стосовно поновлення діяльності Верховної Ради України, повноваження якої достроково припинені, в разі введення воєнного чи надзвичайного стану, як фактора, що сприятиме запобіганню конфліктів при запровадженні особливих державно-правових режимів;

- положення про необхідність вдосконалення передбаченої чинною Конституцією України процедури імпічменту Президента України шляхом зміни ролі Конституційного Суду України в цій процедурі.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції i висновки можуть бути використані:

- у науково - дослідних цілях ? для дослідження специфіки політичних відносин, які регулюються конституційним правом, використання конфліктологічного підходу при вивченні конституційно-правового статусу вищих органів влади;

- у правотворчій роботі - враховані як теоретичний та практичний матеріал при розробці i прийнятті законів України (в тому числі і про внесення змін до Конституції України), що визначають конституційно-правові засади запобігання та врегулювання державно-правових конфліктів, а також можуть стати основою для використання конфліктологічного підходу при формуванні законодавства про функціонування вищих органів влади;

- у правозастосуванні ? для оптимізації форм i методів діяльності суб'єктів конституційного права по недопущенню, мінімізації наслідків та ефективному врегулюванню державно-правових конфліктів;

- у навчальному процесi ? при пiдготовцi вiдповiдних роздiлiв пiдручникiв і навчальних посiбникiв з конституцiйного права України, у викладаннi курсу конституцiйного права України, у науково - дослідній роботi студентiв;

- у правовиховній роботі серед населення - для підвищення правової культури посадових осіб органів публічної влади та громадян України, формування в них демократичного світогляду в політико-правовій сфері відносин.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаним, цілісним та завершеним науковим дослідженням державно-правових конфліктів. Сформульовані в роботі положення й наукові висновки є результатом особистих досліджень та обґрунтувань, що були зроблені автором на основі критичного аналізу більше як чотирьохсот наукових і нормативних джерел, а також аналізу практики використання основних форм парламентського контролю в Україні. У колективній монографії «Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. Т. 2. Конституційні засади правової системи України і проблеми її вдосконалення» (За заг ред. Ю. П. Битяка. ? Х. : Право, 2008) автором підготовлено самостійно § 1.2 «Конституційна реформа та стабільність конституційного ладу: правовий аналіз системного взаємозв'язку». У дисертаційному дослідженні окремі питання розглядаються вперше, інші - аналізуються по-новому, додатково обґрунтовуються.

Апробація результатів дослідження. Основні положення i висновки роботи доповідалися на міжнародних, республіканських і регіональних наукових і науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах: «Актуальні проблеми юридичної науки» (м. Харків, 2005 р.); «Сучасні проблеми юридичної науки: стан та перспективи розвитку» (м. Харків, 2005 р.); “Конституція України - основа побудови правової держави і громадянського суспільства” (м. Харків, 2006 р.); “Конституційно-політичний процес в Україні: ідеї, досвід, проблеми” (м. Харків, 2006 р.); “Теоретичні та практичні проблеми реалізації Конституції України” (м. Харків, 2006 р.); "Теоретико-методологічні проблеми реформування законодавства про місцеве самоврядування в Україні" (м. Харків, 2007 р.); "Конституційно-правові механізми політичної стабільності в Україні" (м. Київ, 2007 р.); «Криза українського парламентаризму: загроза чи реальність?» (м. Київ, 2007 р.); «Конституція України: проблеми удосконалення» (м. Київ, 2007 р.); «Правова культура і громадянське суспільство» (м. Харків, 2007 р.); «Сучасні проблеми юридичної науки» (м. Харків, 2007 р.); «Конституційне правосуддя в Україні: історія становлення та розвитку» (м. Харків, 2008 р.); «Проблеми становлення і розвитку конституційної держави в Україні» (м. Хмельницький, 2008 р.); «Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм» (м. Львів, 2008 р.); круглий стіл, присвячений 90-річчю прийняття Конституції УНР 1918 р. (м. Харків, 2008 р.); «Проблеми судової реформи в Україні» (м. Харків, 2008 р.); «Проблеми державно-правового розвитку в умовах європейської інтеграції і глобалізації» (м. Харків, 2008 р.); «Юридична наука очима молодих вчених» (м. Харків, 2008 р.); «Нова Конституція: Чому? Коли? Як?» (м. Харків, 2008 р.); «Конституційні аспекти судової реформи» (м. Харків, 2008 р.); «Національні та міжнародні механізми захисту прав людини» (м. Харків, 2008 р.); «Осінні юридичні читання» (м. Харків, 2008 р.); «Конституційні засади становлення правової держави та громадянського суспільства в Україні» (м. Харків, 2008 р.) та ін.

Окремі теоретичні положення цієї наукової роботи використовувались автором у процесі викладання навчального курсу «Конституційне право України».

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів роботи, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади державно-правової конфліктології», що складається із 4 підрозділів, присвячений дослідженню сутності державно-правового конфлікту, його характерних рис, підходів до дослідження цього різновиду конфліктів за допомогою конституційно-правових засобів, змісту конфліктологічного підходу в конституційно-правовому регулюванні державно-владних відносин, використанню категорії «конфлікт» у конституційному законодавстві.

У підрозділі 1.1 «Державно-правові конфлікти: поняття, сутність, ключові ознаки» таке явище, як державно-правовий конфлікт аналізується з конституційно-правової точки зору. Відмічається, що в науці конституційного права застосовуються різного роду терміни, а саме «політичний конфлікт», «державно-правовий політичний конфлікт», «конституційний конфлікт», «державно-правовий конфлікт». Автор вважає, що найбільш прийнятним при проведенні конституційно-правових досліджень є застосування останньої назви, оскільки, по-перше, цей термін більш точно відображає зміст основної маси конфліктних протистоянь, які виникають у сфері відносин, що регулюються конституційним правом, а саме конфліктів з приводу заволодіння, реалізації та утримання публічної влади. По-друге, не всі конфлікти, які виникають у сфері регулювання цієї галузі публічного права, безпосередньо пов'язані з реалізацією конституційних норм (наприклад, конфлікти, що виникають внаслідок розпаду парламентської коаліції).

Ключовими параметрами цього різновиду конфліктів є наступні. Державно-правовий конфлікт -- це динамічне явище, яке характеризує не тільки стан взаємовідносин між суб'єктами конфлікту, але і їх подальші дії стосовно предмета конфлікту. В основі такої конфліктної діяльності лежать різнополюсні погляди, бажання і прагнення суб'єктів конституційного права. Робиться висновок, що відносно форми соціальної діяльності, яка має місце між суб'єктами державно-правового конфлікту, оптимальним є застосування категорії «конфронтація», яка в іншій інтерпретації може бути означена як гостра форма протистояння. При цьому таке протистояння має носити відкритий характер, який виникає, коли суб'єкти усвідомлюють, що між ними існує протиріччя, яке фактично блокує їх подальшу нормальну співпрацю.

Причинами виникнення державно-правових конфліктів найчастіше є: завдання шкоди авторитету влади (наприклад, імпічмент Президента Литви Р. Паксаса внаслідок його співробітництва з кримінальними колами у 2004 р.); порушення нормального функціонування державного механізму (наприклад, неможливість функціонування уряду Італії через відмову Сенатом у довірі уряду на чолі з Р. Проді та відмову спікера Сенату формувати нову урядову команду, 2008 р.); суттєве відхилення у діях чи актах від існуючої конституційної системи організації публічної влади, зокрема, від таких її базових параметрів, як розподіл влади на вищому державному рівні, розмежування компетенції державної влади, влади автономних утворень та місцевого самоврядування, ухвалення рішень із порушенням нормативно визначеної процедури (наприклад, призначення виконуючим обов'язки Одеського міського голови віце-Прем'єр-міністра в Україні у 1998 р.)

Суб'єктами державно-правових конфліктів найчастіше виступають органи публічної влади та їх посадові особи. В окремих випадках державно-правові конфлікти можуть виникати між політичними партіями і державою в особі її органів чи посадових осіб або між групами людей, об'єднаними за національно-етнічною ознакою, та владними інституціями.

У підрозділі 1.2 «Державно-правовий конфлікт як об'єкт конституційно-правових досліджень» аналізується об'єктний склад сучасних конституційно-правових досліджень та місце в них такого явища як державно-правовий конфлікт. Вказується, що для отримання достовірних результатів досліджень з проблем функціонування владних інститутів та процесів в демократичних умовах необхідно враховувати той факт, що владні відносини -- це не просто зв'язки, засновані на підпорядкуванні одного суб'єкта іншому, який має у своєму розпорядженні засоби примусу, але й та царина життя соціуму, в основу якої закладений політичний плюралізм. Насамперед, це конфлікти з приводу заволодіння владою.

При цьому найтісніший зв'язок існує не стільки між «конфліктом» та «владою», скільки між «конфліктом» та «політикою» як системою засобів реалізації влади. В цій площині саму владу можна розглядати як статичний елемент, визначальну характеристику суб'єкта, який наділений примусовими важелями, тоді як політика виступає динамічною складовою функціонування владного суб'єкта. Політика як засіб реалізації влади є потенційно конфліктним середовищем, оскільки ті політичні сили, які після чергового переформатування вищих владних інституцій в результаті проведення виборів опиняються в опозиції, намагаються різними засобами досягти того, щоб наступні вибори стали для них вдалими. Отже, протистояння на цьому рівні є неминучим, бо інакше політична система не виконувала б свого головного призначення в демократичній державі -- вироблення на основі альтернативних підходів оптимальних шляхів розвитку державності та реалізації їх на практиці.

Пріоритетне значення серед об'єктів наукового пошуку в конституційному праві сьогодні займає детальна розробка процедур здійснення відповідними суб'єктами публічної влади. Часто процесуальна форма розглядається як основний засіб вирішення проблем конфліктності у владному середовищі.

Проте погодитись з універсальністю процесуальної форми при вирішенні питання про врегулювання конфліктів у системі державної влади досить важко. По-перше, одним з основних завдань конституцій є встановлення таких меж (обсягів) публічної влади, які б, з одного боку, створювали максимально широке поле для автономії волі особи, а з другого, забезпечували б ефективне урядування. По-друге, якщо владні важелі є статичною стороною управлінського процесу і мають бути на конституційному рівні належним чином закріплені, то динамічна складова процесу управління, а саме політична діяльність вищих органів влади та їх посадових осіб є достатньо специфічним об'єктом конституційного регулювання.

Отже, державно-правові конфлікти як протистояння, що виникають із приводу реалізації суб'єктами публічної влади, мають цікавити науку конституційного права не тільки з точки зору вироблення механізмів їх розв'язання, але й з метою встановлення загальних меж конституційно-правового регулювання політичної компоненти в діяльності вищих владних інституцій.

У підрозділі 1.3 «Конфліктологічний підхід у конституційно-правовому регулюванні державно-владних відносин» досліджуються ключові риси політичної системи та функціонування її суб'єктів в конфліктному режимі, особливо у стані конфліктів, як об'єкту конституційно-правового регулювання. Зважаючи на поширену в науковій літературі тезу про те, що політичній системі притаманна гнучкість реакції на зовнішні та внутрішні чинники, яка дозоляє їй достатньо легко трансформувати свою структуру та навіть ідеологічне підґрунтя, стверджується, що сучасний державно-правовий конфлікт є, найчастіше, свідченням пошуків самою політичною системою та її ключовими суб'єктами оптимальних моделей урядування.

Стан вітчизняної політичної системи не дає змоги говорити про те, що абстрактне нормування діяльності ключових суб'єктів політикуму дозволить пришвидшити розвиток самої системи, оскільки ці суб'єкти лише починають вчитись політичному спілкуванню (часто в специфічних силових формах). Право ж повинно внормовувати вже існуючі відносини або ж ті, які прогнозовано мають виникнути найближчим часом.

Відносини по магістральній лінії «коаліція -- опозиція» тільки почали формуватись, і то в найзагальніших рисах. Переважна більшість пропонованих новел до законодавства стосуються, насамперед, встановлення процедур діяльності обох суб'єктів, їх прав і обов'язків. У такому випадку фактично ліквідуються можливості виробляти нормальні цивілізовані традиції внутрішньопарламентського спілкування, і, більше того, -- видається неможливим (чи стає непотрібним) вироблення головного елементу конструктивного функціонування європейської моделі урядування -- довіри між суб'єктами політикуму, яка є основою розв'язання будь-яких конфліктів у владному середовищі і саме внаслідок втрати якої виникають парламентські і урядові кризи.

Політикум -- це стабільно конфліктогенне середовище, тому повне процесуальне заповнення прогалин в еволюційному розвитку політичної системи може призвести до жорстокої боротьби або ж, навпаки, до гіршого варіанту латентно-конфліктного стану.

Виявлення подібних загроз у варіантах конституційного будівництва становить сутність конфліктологічного напрямку як в конституційно-правових дослідженнях, так і в публічно-правовому регулюванні.

У підрозділі 1.4 «Категорія «конфлікт» та її використання у конституційному праві» розглядаються найбільш типові ситуації застосування цієї категорії у конституційному законодавстві України та зарубіжних країн. Конфлікт розглядається тут також як спір між вищими органами влади, тобто як предмет конституційного судочинства.

В конституційному законодавстві зарубіжних країн термін «конфлікт» найчастіше вживається стосовно суперечок: між федерацією та її суб'єктами відносно компетенції цих суб'єктів, між палатами парламенту під час законодавчого процесу, між різними вищими державними органами щодо їх повноважень, відносно колізій між різними нормативно-правовими актами. В окремих випадках об'єктом конституційного регулювання виступають конфлікти, що виникають між вищими органами державної влади та органами влади автономних утворень. Однак частіше інструментом юридичної техніки при формулюванні конституційних норм виступає термін «спір».

В підрозділі аналізується також практика органів конституційного судочинства зарубіжних країн в частині розгляду справ, пов'язаних із конфліктами між вищими органами влади. Так, Федеральний конституційний суд Німеччини двічі визнавав наявність «політичного конфлікту» («парламентської кризи») між Бундестагом та Федеральним Урядом, коли останньому було відмовлено у вотумі довіри (рішення BVerfGE 62, 1 від 16.02.1983 р; 2 BvE 4/05 від 25.08.2005 р.). Правові позиції суду викликали дискусію серед юридичної громадськості з приводу неврахування судом доктрини «політичного питання» як важливого обмежувача у контрольній та інтерпретаційній діяльності органів конституційної юрисдикції. В підрозділі детально досліджується еволюція доктрини «політичного питання» у практиці конституційних судів зарубіжних країн та України.

Аналізується також вітчизняне законодавство з питань розгляду Конституційним Судом України конфліктів (спорів) між вищими органами влади та практика його застосування. На прикладі справи щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України (№ 1-7/2003) демонструється недосконалість регламентації провадження, передбаченого главою 10 Закону України «Про Конституційний Суд України». Причина недосконалості вбачається у тому, що суб'єкт права на конституційне подання може звернутись до Суду лише в тому разі, коли орган влади (чи його посадова особа) видав, на його думку, акт, вийшовши за межі своєї компетенції. І лише в процесі аналізу цього акта на предмет його конституційності Суд може висловити правову позицію стосовно належності відповідних повноважень тій чи іншій державній інституції. Тому в підрозділі пропонується передбачити можливість вищих органів влади звертатись до суду з метою вирішення спору (конфлікту) також у ситуаціях, коли буде встановлено, що певна інституція втручається в здійснення не належних їй повноважень чи привласнила їх, або ж коли на суб'єкта звернення покладається завдання із вирішення питання, яке, на його переконання, лежить поза межами його компетенції.

Розділ 2 «Фактори впливу на стан та динаміку державно-правових конфліктів» складається з 4 підрозділів, в яких досліджується система загальних факторів, зміст інституту дискреційних повноважень та їх конфліктогенний потенціал, природа конкуруючої компетенції як фактору конфліктності владного середовища та впливу моделі формування вищих колегіальних органів влади на рівень конфліктності у їх діяльності.

У підрозділі 2.1 «Загальні фактори конфліктності в державно-владному середовищі: конституційно-правовий аналіз» досліджуються фактори, які мають конституційно-правове значення, тобто такі, які можуть бути видозмінені за допомогою конституційно-правового інструментарію.

Звертається увага на стан основного детермінанта ситуації у державно-владному середовищі -- політичній системі. Її стан аналізується, насамперед, із змістовної, динамічної сторони, якою виступає політична діяльність. Відмічається, що політика як така може мати в багатьох випадках спекулятивний характер. Проявом останнього можна вважати зловживання політиками конституційними приписами в якості інструмента передвиборчої боротьби.

Іншим проявом спекулятивної політики є нівелювання демократичної сутності таких аспектів владного механізму як депутатський індемнітет та депутатська недоторканність. На підставі аналізу зарубіжного та вітчизняного досвіду пропонується встановити, що розмір заробітної плати парламентаріїв залежатиме від розміру середньої зарплати у народному господарстві країни. Разом з тим відмічається, що повна ліквідація депутатської недоторканності може призвести до зменшення ступеню незалежності народних депутатів України. Оптимальним тут видається реформування інституту недоторканності з урахуванням забезпечення гарантій для опозиційної депутатської діяльності.

В підрозділі вказується на негативний вплив незбалансованої регіональної політики на взаємодію владних інституцій на вищому та місцевому рівнях, на відсутність незалежного громадського теле-, радіомовлення, констатується загальна втрата громадянами довіри до органів влади та їх посадових осіб.

Піддається також сумніву конституційність запровадження у 2004 р. такої підстави для дострокового припинення повноважень народного депутата України як рішення керівного органу політичної партії (п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України). Український народ наділяє парламентаріїв представницьким мандатом, який вони можуть втратити лише за рішенням самого ж народу або уповноважених ним (народом) органів влади (ч. 2 ст. 5 Конституції України). В підрозділі подаються також пропозиції щодо врегулювання процедури дострокового припинення повноважень парламентаріїв за вказаними підставами з метою надання цій процедурі справді демократичного та гласного характеру.

Підрозділ 2.2 «Дискреційні повноваження вищих органів влади: правова природа, конфліктогенний потенціал» присвячений аналізу такого малодослідженого явища, як дискреція у вищому владному середовищі з точки зору її здатності продукувати державно-правові конфлікти та, навпаки, сприяти їх зменшенню.

Стверджується, що дискреція передбачає одразу дві складові -- вольову, яка включає в себе вільний розсуд, та інтелектуальну (морально-правову), яка означає використання дискреційних повноважень на основі «здорового глузду». Своєрідним компенсатором «здорового глузду» в європейських країнах є наявні конституційні традиції та звичаї, які не дозволяють вищій посадовій особі при реалізації дискреційних повноважень спиратись виключно на її внутрішню мотивацію. Загалом, інститут дискреційних повноважень має існувати за наявності трьох умов -- конституційної відповідальності вищих органів влади за прийняті рішення; довіри між інституціями влади, втрата якої веде до зміни персонального складу цих інституцій; стійких конституційних традицій.

Значення конституційно-правової відповідальності для ефективного функціонування інституту дискреційних повноважень полягає в тому, що особа, яка наділяється серйозними владними важелями, повинна відчувати неминучість або ж суттєвий ризик притягнення її до відповідальності за використання повноважень всупереч конституційним пріоритетам. На жаль, сьогодні слабкість інституту конституційної відповідальності намагаються компенсувати відносно сумнівними способами. Наприклад, встановлюється конституційна процедура промульгації закону Головою Верховної Ради України замість глави держави тощо.

Взаємодія вищих органів державної влади у демократичній країні має базуватись на довірі. Саме через необхідність існування фідуціарних відносин були започатковані і тривалий час функціонують в багатьох західних демократіях такі інститути, як вотум довіри, резолюція недовіри, відставка тощо. Вказані відносини носять політичний характер і не можуть бути започатковані на вимогу правових приписів. Останнім часом відсутність довіри намагаються компенсувати надмірною процесуалізацією та деталізацією діяльності вищих владних інституцій. Внаслідок цього відбувається звуження простору маневру політиків вищого рангу, що навряд чи відповідає загальним інтересам.

Конституційні звичаї та традиції є умовою ефективного застосування дискреційних повноважень саме через особливості їх створення та реалізації, адже застосувати механізм примусової реалізації звичаїв неможливо. Їх поява та існування пов'язані з добровільною згодою учасників відносин на встановлення саме такого шляху вирішення тієї чи іншої проблеми. Отже реалізація традицій як нормативного регулятора здійснюється завдяки відповідальному ставленню учасників відносин до вироблених попередниками моделей поведінки та поваги до демократичних цінностей. В підрозділі робиться висновок, що звичаї можуть стати основою для появи довіри та відповідальності у владному середовищі, однак цьому має передувати виділення простору на відповідному «полі дискреційності».

У підрозділі 2.3 «Конкуруюча компетенція як фактор конфліктності у взаємодії вищих органів влади» досліджується конфліктогенний потенціал конкуруючої компетенції, особливо в умовах змішаної форми правління.

Явище конкуруючої компетенції розглядається в аспекті тих сфер державного управління, які вимагають постійної взаємодії вищих владних інституцій, насамперед зовнішньої політики, національної безпеки та оборони.

Досліджується конституційно-правовий механізм зовнішньої політики в країнах зі змішаною формою правління (Франції, Польщі, Фінляндії). Формальне позбавлення президента ролі глави виконавчої влади у змішаних республіках зовсім не означає відведення йому другорядної ролі у формуванні зовнішньополітичного курсу країни. При цьому глава держави повинен діяти в умовах, коли визначає і проводить політику уряд. Подібний біцефалізм, як показує політико-правова практика зарубіжних країн, у кінцевому підсумку зводиться до створення двох центрів ухвалення рішень з міжнародних питань. При цьому конкуренція виникає безпосередньо між президентом та прем'єром. Однак у більшості випадків перевагу дістає глава держави. По-іншому складається ситуація, коли парламентська більшість представлена політичними силами, які є опозиційними до глави держави. У такі періоди уряд починає повною мірою використовувати свої конституційні можливості на міжнародній арені. Іншим варіантом співіснування президента та уряду у випадку їх різної партійної приналежності є умовне розподілення між главою держави та урядом сфери зовнішньої політики на декілька секторів.

Аналіз існуючих причин конфліктогенності конституційно-правового механізму зовнішньої політики України дозволяє зробити такі висновки. Після проведення політичної реформи 2004 року Президент та Кабінет Міністрів не в змозі ефективно працювати в конституційно окреслених межах зовнішньої політики. Причини такого неефективного співробітництва вбачаються в тому, що зміна форми правління потягла за собою і зміну ролі Президента та уряду в державному механізмі, в тому числі у зовнішньополітичній сфері.

Натомість належна співпраця між главою держави та урядом є важливою запорукою у реалізації зовнішньої політики держави. Для цього мають бути створені відповідні механізми, зокрема створені координаційні органи при главі держави з цих питань. Важливим є також вироблення Конституційним Судом доктринальних підходів з урахуванням таких принципових засад: провідна роль у зовнішній політиці має визнаватись за главою держави; головний зміст такої ролі має полягати у стратегічному визначенні напрямків діяльності органів виконавчої влади при вирішенні міжнародно-правових питань; вкрай необхідним є також забезпечення співпраці владних інститутів у «конкурентних» сферах у формах, які можуть бути закріплені на рівні конституційних традицій та звичаїв.

У підрозділі 2.4 «Вплив моделі формування вищих органів влади на конфліктність у їх діяльності» розглядаються моделі формування вищих колегіальних органів влади та вплив цього фактору на ступінь конфліктності у діяльності вищих владних інституцій, насамперед уряду та Конституційного Суду.

Після внесення змін до Конституції України у 2004 році Кабінет Міністрів має формуватись виключно на базі парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій), що повністю виключає можливість створення уряду меншості. Така ситуація часто призводить до того, що політичним силам, які є складовими урядової коаліції, вдається уникати персональної відповідальності. Не сприяє ефективності діяльності парламенту і запроваджена у п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції підстава дострокового припинення повноважень Верховної Ради України через нестворення коаліції. Виходячи з конституційних завдань коаліції, така підстава є, по суті, штучним відтворенням наступної підстави, а саме нестворення Кабінету Міністрів України.

В підрозділі зазначається, що в тих країнах Східної Європи та Балтії, котрі, як і Україна, сприйняли змішану форму правління, за останні роки періодично виникали ситуації, коли єдиним варіантом вирішення питання про формування уряду після чергової виборчої кампанії було створення уряду меншості. Зважаючи на факт відсутності у вітчизняному політикумі протягом останніх років політичної партії (блоку), яка була б здатна самостійно сформувати Кабінет Міністрів України, а також на потенційну нестійкість парламентських коаліцій, пропонується внести до Конституції України зміни, які надавали б можливість формування в Україні уряду меншості.

Також відмічається, що підвищенню ефективності функціонування Конституційного Суду України, а також зменшенню конфліктності у його діяльності сприятиме зміна підходів до порядку його формування. З цією метою аналізуються конституційні моделі формування органів конституційної юрисдикції, практика застосування норм Основних Законів із вказаного питання; персональний склад цих органів та залежність змісту та спрямованості діяльності конституційних судів (трибуналів) від подібних факторів у зарубіжних країнах.

Пропонується змінити порядок формування Конституційного Суду України шляхом запровадження моделі, відповідно до якої судді будуть призначатись парламентом за поданням Президента. Це зменшить ступінь конфліктності в діяльності Суду й підвищить його ефективність взагалі, оскільки таке спільне формування, по-перше, дасть змогу громадськості висловлювати свій погляд на кандидатів на посади суддів, а по-друге, надасть персональному складу суддів більш легітимного характеру у зв'язку з тим, що він буде формуватись одночасно двома інституціями, які обираються безпосередньо народом.

Розділ 3 «Кризові стани у державно-владній сфері та шляхи їх подолання», складається із 3 підрозділів, присвячених аналізу таких кризових станів у владному середовищі, як конституційна криза та криза парламентаризму, а також встановленню причин їх виникнення та впливу на загальний стан конфліктності у відносинах між вищими органами влади.

У підрозділі 3.1 «Конституційна реформа та стабільність конституційного ладу: конфліктно-правовий аналіз системного взаємозв'язку» явище конституційної реформи досліджується з точки зору її конфліктогенного потенціалу, тобто впливу на стабільність конституційного ладу та детермінацію нею кризових явищ у владному середовищі внаслідок її нелегітимного характеру.

Саме нестабільність конституційного ладу розглядається в сучасній конституційно-правовій науці, як одна з головних причин виникнення кризових явищ. При цьому під «нестабільністю» інколи розуміють досить часте реформування Конституції. Цей погляд підлягає корекції із урахуванням таких моментів.

Конституція -- це не тільки стрижень правової системи, але й програмний документ для держави та суспільства. Програмність стосується, в першу чергу, засад конституційного ладу. Інші ж конституційні положення, особливо ті, які стосуються функціонування державного механізму, є більш «прагматичною» частиною Основного Закону. Вони можуть час від часу модернізуватись з урахуванням тенденцій розвитку державотворчих процесів у напрямку досягнення цілей, відображених у засадах конституційного ладу. Відтак, нормальним є те, що конституційний лад може зазнавати періодичних змін заради підтримання свого реального, тобто адекватного до існуючих суспільних відносин, характеру. Ця теза ілюструється прикладами із практики конституційного реформування багатьох країн.

Боротьба за стабільність конституційного ладу повинна бути сконцентрована не на практично нездійсненному прагненні залишити текст Конституції незмінним, а на захисті її ключових положень, що становлять собою засади конституційного ладу, та збереженні за їх допомогою конституційної наступності при намаганні змінити в повному обсязі Основний Закон.

Як виявила вітчизняна конституційно-правова теорія та практика, проблемним в Україні залишається встановлення чіткого змісту поняття конституційного ладу. На підставі аналізу рішень Конституційного Суду України робиться висновок, що підходи до використання такої категорії, як «конституційний лад» в тексті Основного Закону мають бути переглянуті, особливо в частині формулювання конституційної правосуб'єктності Українського народу (ч. 3 ст. 5 Конституції України).

Стверджується, що важливими умовами ефективності будь-якої конституційної реформи як засобу подолання кризових явищ у владному середовищі, є її обумовленість необхідністю вирішення тривалих проблем у функціонуванні державного механізму, тобто її легітимність, максимальний ступінь якої досягається у випадку поєднання в механізмі реформи форм безпосередньої та представницької демократії, зокрема, через використання інституту розпуску парламенту та проведення дострокових виборів.

У підрозділі 3.2 «Конституційна криза в Україні» аналізуються причини виникнення серйозних ускладнень у взаємодії вищих владних інституцій в Україні в період після проведення політичної реформи 2004 року.