Правові основи формування Державного бюджету України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 336.14

ПРАВОВІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Чвалюк Андрій Миколайович

Дніпропетровськ - 2009



Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Савченко Леся Анатоліївна, Київський міжнародний університет, проректор з наукової роботи

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Бандурка Олександр Маркович, Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, голова науково-консультативної ради кандидат юридичних наук, доцент

Музика-Стефанчук Оксана Анатоліївна, Хмельницький університет управління і права, доцент кафедри конституційного, адміністративного і фінансового права

Захист відбудеться 14 травня 2009 р. о 10⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.727.02. Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26)

Автореферат розісланий 13 квітня 2009 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради С.М. Школа



АНОТАЦІЇ

Чвалюк А.М. Правові основи формування Державного бюджету України. - Рукопис. правопорушення державний бюджет правовий

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ. - Дніпропетровськ, 2009.

Дисертацію присвячено дослідженню теоретичних і правових питань формування державного бюджету. Сформульовано визначення понять „формування державного бюджету” та „Державний бюджет України”, останнє пропонується закріпити у БК України. Висвітлено історико-правові питання формування державного бюджету та визначено правові чинники, що привели до створення державного бюджету сучасності. Охарактеризовано принципи бюджетної системи України, на підставі аналізу яких виведено принципи формування державного бюджету. Проаналізовано проблеми черговості побудови структурних частин державного бюджету, які впливають на вибір методів його формування. Окреслено етапи формування державного бюджету та час, коли він набуває правових атрибутів. Досліджено класифікації доходів державного бюджету, запропоновано нові критерії їх поділу. Охарактеризовано повноваження державних органів, які беруть участь у процесі формування державного бюджету, та бюджетні правопорушення, що вчинюються у зазначеній сфері. Розроблено рекомендації щодо вдосконалення чинного бюджетного законодавства.

Ключові слова: Державний бюджет України, формування державного бюджету, доходи державного бюджету, державні запозичення, бюджетні правопорушення.



Чвалюк А.Н. Правовые основы формирования Государственного бюджета Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел. - Днепропетровск, 2009.

Диссертация посвящена исследованию комплекса теоретических и правовых вопросов формирования государственного бюджета. Сформулированы определения понятий „формирование государственного бюджета” и „Государственный бюджет Украины”, последнее предлагается закрепить в БК Украины. Характеризуются принципы бюджетной системы Украины, указывается на целесообразность существования такого принципа, как дестракционность. На основании анализа принципов бюджетной системы выведены также принципы формирования государственного бюджета: независимости, верховенства, полноты, обоснованности, эфективности, гласности, ответственности участников бюджетного процесса.

Проанализированы проблемы очередности построения структурных частей государственного бюджета, которые влияют на выбор методов его формирования. Определенны этапы формирования государственного бюджета (проектный, рабочий, завершающий, регулятивный) и момент, когда он приобретает правовые атрибуты. Отмечается, что важное значение для стабильности социально-экономического развития имеет формирование бюджета по единой методологии. Отсюда - необходимость четкого определения методов формирования государственного бюджета. Предлагается при его формировании использовать следующие методы: налоговый, неналоговый, ссудный, эмиссионный, трансфертный, програмно-целевой и традиционный.

Исследованы существующие классификации доходов государственного бюджета. Предлагается классифицировать их в зависимости от степени прогнозирования, частоты поступления, материальной формы, движения денег и территориальности. В новом аспекте изучено состояние нормативно-правового регулирования налоговых и неналоговых доходов государственного бюджета, а также государственных займов.

Детально рассматриваются полномочия субьектов, которые принимают участие в процессе формирования государственного бюджета.

Уделяется внимание бюджетным правонарушениям. Отмечается, что ни в Бюджетном кодексе Украины, ни в Кодексе Украины об административных правонарушениях не определены виды правонарушений, которые совершаются во время формирования государственного бюджета.

Разработаны рекомендации по усовершенствованию действующего законодательства, в частности, используя зарубежный опыт, предлагается внести дополнения в Бюджетный кодекс Украины и в проект Налогового кодекса Украины.

Ключевые слова: Государственный бюджет Украины, формирование государственного бюджета, доходы государственного бюджета, государственные займы, бюджетные правонарушения.



Chvalyk A.N. Legal frameworks of forming of the state budget of Ukraine. - The Manuscript.

The dissertation on the competition of graduate degree of candidate of legal sciences on speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - The Dnepropetrovs'k State University of Internal Affairs. - Dnepropetrovs'k, 2009.

The dissertation is devoted research of complex of theoretical and practical questions of forming of the state budget and legal adjusting of entering the state budget of Ukraine. The concept of the state budget, which includes in itself the economic and legal signs of this phenomenon and deserves rights for bringing in budgetary code of Ukraine, is formulated. Differentiating of concept „The state budget” is carried out „budget of the state”. Description of principles of forming of the budgetary system of Ukraine is resulted, on the basis of research the attempt of addition of circle of these principles, and also destroying of classic principles of forming of the budgetary system, is carried out.

The problems of order of construction of structural parts of the state budget, which influence at choice methods of his forming, are analyzed. The stages of forming of the state budget and time are certain when he acquires the legal attributes.

The classifications of profits of the state budget are explored and the question of their expansion is considered due to the new signs of classifications. The circle of public organs which take part in the process of forming of the state budget is exposed.

The place of financially-legal responsibility is certain for budgetary offences in the system of legal responsibility and its correlation with other types of responsibility, which are used for violation of budgetary legislation. Description is given to budgetary offences which are accomplished during forming of the state budget, which criminal and administrative responsibility is foreseen for. Borne suggestion in relation to perfection of the Budgetary code of Ukraine and other normatively legal acts which regulate budgetary relations.

Key words: the state budget, drafting, forming, profits of the state budget, state loans, budgetary offences.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Невід'ємним атрибутом життєдіяльності держави, її основним фінансовим документом є державний бюджет. Саме від повного та своєчасного його формування залежить виконання завдань і функцій держави. Реформування економіки України сприяє переосмисленню багатьох проблем фінансово-правової науки, до яких належить питання формування державного бюджету.

Бюджетний кодекс України (далі - БК України), який є основним нормативно-правовим актом, що регулює порядок формування бюджетів, не зовсім чітко тлумачить певні фінансово-правові категорії або взагалі не визначає їх. Так, у ст. 2 містяться поняття „бюджет”, „бюджети місцевого самоврядування”, але не дається визначення Державного бюджету України. Науковці по-різному трактують поняття „державний бюджет”, а відповідно й особливості та етапи його формування, що негативно відображається на діяльності державних органів, які задіяні в цьому процесі.

Важливе значення для формування державного бюджету має обґрунтоване планування його доходів, в системі яких провідну роль відіграють обов'язкові платежі, що складають майже 60 % доходів державного бюджету. На сьогодні існують різноманітні класифікації доходів бюджетів, яким приділяють увагу вчені. У фінансово-правовій науці виділяють два види доходів бюджетів - податкові і неподаткові надходження. Тоді як БК України класифікує доходи бюджету на податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, трансферти. У той самий час критерії такого поділу законодавцем чітко не визначені, що призводить до неоднозначного трактування зазначених понять, віднесення одного виду доходів до категорії іншого. Існує потреба у формулюванні додаткових критеріїв класифікації доходів державного бюджету. Під впливом різних причин, як об'єктивних, так і суб'єктивних, змінюються методи формування бюджетів. Чинні нормативні акти не містять принципів формування державного бюджету. До вісімнадцяти Законів про Державний бюджет України, прийнятих за часи незалежності, було внесено 83 зміни, а окремі положення дев'яти законів рішеннями Конституційного Суду України визнано неконституційними. Наявність невирішених питань не сприяє належному формуванню державного бюджету та вказує на пошук шляхів його вдосконалення.

Питанням бюджетного права, його інститутів присвячували праці юристи: О.М. Бандурка, Л.К. Воронова, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, І.Б. Заверуха, М.В. Карасьова, Ю.О. Крохіна, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, А.А. Нечай, Ю.А. Ровинський, П.С. Пацурківський, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, Н.І. Хімічева. Проблеми, що існують у бюджетній сфері, вивчали й економісти: О.Д. Василик, М.І. Кульчицький, Ц.Г. Огонь, Л.Л. Осипчук, Г.Б. Поляк. Наукові здобутки зазначених вчених є теоретичним підґрунтям даного дослідження. На формування наукової позиції дисертанта мали вплив напрацювання вчених-фінансистів ХІХ - початку ХХ ст.: Д.П. Боголєпова, С.І. Іловайського, О.О. Ісаєва, І.Х. Озерова, М.М. Сперанського, І.Т. Тарасова, М.І. Тургенєва, І.І. Янжула та ін.

Разом з тим аналіз наукової літератури дає підстави дійти висновку, що проблеми формування державного бюджету всебічно не розглянуті, багато питань відносно застосування принципів та методів формування державного бюджету залишається невизначеними. На необхідність проведення дослідження вказують і недоліки законодавства, що регулює формування державного бюджету, удосконалення правового статусу суб'єктів, які наділені повноваженнями у цій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано з урахуванням Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України № 888 від 17 липня 2007 р., а також п. 4.4 Плану проведення науково-дослідних робіт кафедри економіко-правових дисциплін Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ МВС України ім. Е.О. Дідоренка на 2007 р.

Тему дисертації затверджено вченою радою Донецького юридичного інституту 22 лютого 2006 р. (протокол № 2), уточнено 30 вересня 2008 р. (протокол № 10).

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу законодавства, наукових розробок визначити сутність правового регулювання формування Державного бюджету України та сформулювати науково обґрунтовані пропозиції для удосконалення процесу формування державного бюджету та Бюджетного кодексу України.

Відповідно до поставленої мети вирішувалися такі основні завдання:

- уточнити визначення понять „Державний бюджет України” та „формування державного бюджету”;

- дослідити правову природу державного бюджету та окреслити етапи його формування;

- розглянути етапи становлення законодавства про формування державного бюджету на території України та визначити його вплив на формування державного бюджету сучасності;

- розкрити сутність принципів і методів формування державного бюджету;

- охарактеризувати існуючі класифікації доходів державного бюджету та запропонувати авторські критерії їх поділу;

- з'ясувати особливості правового регулювання надходжень до державного бюджету;

- проаналізувати повноваження державних органів, які беруть участь у формуванні державного бюджету;

- визначити правопорушення, що вчиняються під час формування державного бюджету;

- розробити рекомендації для вдосконалення бюджетного законодавства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час формування Державного бюджету України.

Предметом дослідження є правові основи формування Державного бюджету України.

Методи дослідження. Методологічну основу складають загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, що обрані з урахуванням мети та завдань дисертаційної роботи, зокрема діалектичний, формально-догматичний, порівняльно-правовий, системний, системно-структурного аналізу, історичний, статистичний.

Використання діалектичного методу пізнання соціальних процесів дозволило врахувати всі взаємозв'язки явищ, що розглядаються, об'єктивно оцінити ефективність формування державного бюджету, сформулювати нові критерії поділу його доходів (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4).

За допомогою системного методу та методу системно-структурного аналізу з'ясовано зміст понять „Державний бюджет України”, „формування державного бюджету” та надано їх визначення (підрозділ 1.1).

Порівняльно-правовий та історичний методи застосовувалися під час аналізу вітчизняних нормативних актів, законопроектів, зарубіжного законодавства, які стосуються бюджетної сфери (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.2, 2.3, 2.4), що сприяло виділенню етапів, принципів формування державного бюджету та визначенню шляхів удосконалення правового регулювання формування державного бюджету.

Формально-догматичний метод надав можливість дослідити сутність методів формування державного бюджету, їх види, визначити повноваження державних органів щодо формування державного бюджету та їх взаємовідносини (підрозділи 1.4, 3.1). Статистичний метод використовувався для аналізу інформації про стан виконання державних бюджетів України (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4).

Емпіричну базу роботи становлять узагальнені дані Комітету з питань бюджету Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів України за 2000-2007 рр.; підготовчі матеріали щодо прийняття законів «Про Державний бюджет України», що приймалися у 1999-2009 рр.; зведені дані про виконання державних бюджетів України за 2003-2008 рр.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є першою спробою комплексного дослідження правових основ формування Державного бюджету України, здійсненою у вітчизняній доктрині. На основі проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, зокрема:

вперше:

- визначено нормативні принципи формування державного бюджету: незалежності, верховенства; повноти, обґрунтованості, ефективності, гласності, відповідальності учасників бюджетного процесу та здійснено їх характеристику;

- виділено етапи формування державного бюджету: проектний, робочий, завершальний, регулятивний; сформульовано пропозиції щодо їх закріплення у БК України;

- виокремлено фінансово-правові механізми, застосування яких підвищить обсяги податкових надходжень до державного бюджету: термінологічний, теоретичний, законодавчий, адміністративно-управлінський, статистично-аналітичний, охоронний;

- для зміцнення фінансової дисципліни при формуванні державного бюджету запропоновано доповнити БК України статтею 119-4 „Ненадання або несвоєчасне надання звітів та інших відомостей, необхідних для складання проектів бюджетів, їх затвердження, внесення змін, виконання і контролю за їх виконанням”;

- доходи державного бюджету класифіковано залежно від: ступеня прогнозованості; частоти надходження; територіальності; матеріальної форми; руху коштів;

удосконалено:

- поняття „Державний бюджет України” як основного фінансового плану держави, що пов'язаний з іншими фінансовими планами, який щорічно приймається Верховною Радою України у формі Закону щодо формування, розподілу й використання фінансових ресурсів для забезпечення виконання загальнодержавних завдань і функцій;

- підходи щодо класифікації принципів бюджетної системи України, зокрема обґрунтовано доцільність існування такого принципу, як „дестракційність”, сутність якого полягає у знищенні застарілих, непотрібних для бюджетної системи якостей, які більше не використовуються й поглинені новими, найдосконалішими якостями (ознаками, характеристиками);

дістало подальшого розвитку:

- положення щодо розвитку законодавства стосовно формування державного бюджету та правових чинників, що привели до створення державного бюджету сучасності;

- критерії розмежування етапів формування державного бюджету: складання проекту Державного бюджету України (економічний аспект) та формування проекту закону про Державний бюджет України (правовий аспект);

- пропозиції щодо необхідності консолідації правових та економічних методів формування державного бюджету: податкового, неподаткового, позикового, емісійного, трансфертного, програмно-цільового та традиційного;

- положення про необхідність удосконалення повноважень державних органів, які беруть участь у формуванні державного бюджету, шляхом уточнення їх прав і обов'язків, розмежування контрольних функцій, посилення юридичної відповідальності;

- пропозиції щодо внесення змін і доповнень до БК України, проекту Податкового Кодексу України. Зокрема, пропонується доповнити БК України статтею 119-4 „Ненадання або несвоєчасне надання звітів та інших відомостей, необхідних для складання проектів бюджетів, їх затвердження, внесення змін, виконання і контролю за їх виконанням”; виключити з проекту Податкового кодексу України (№ 0935 від 14 травня 2002 р.) статті 17022, 17025 та включити їх до глави 18 БК України.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

- законотворчій діяльності - для вдосконалення БК України в частині, що визначає основні терміни, які вживаються в даному Кодексі, та відповідальність за бюджетні правопорушення, а також проекту Податкового Кодексу України (№ 0935 від 14 травня 2002 р.) (лист Інституту законодавства Верховної Ради України № 22/255-1-4 від 27 травня 2008 р.);

- правозастосовній сфері - у діяльності державних органів, що наділені повноваженнями щодо формування державного бюджету;

- науково-дослідній роботі - для подальших досліджень проблем бюджетного права України;

- у навчальному процесі - під час викладання дисциплін фінансового, податкового, бюджетного права та при підготовці підручників, навчальних і методичних посібників із вказаних дисциплін.

Основні положення дослідження використовуються при проведенні занять з навчальних дисциплін “Фінансове право” та „Податкове право” у Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка, підготовці навчально-методичних матеріалів із зазначених дисциплін (акт впровадження № 63 від 5 грудня 2007 р.).

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри економіко-правових дисциплін Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка та доповідалися на десяти науково-практичних конференціях: „Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки” (Донецьк, 2006), „Вторые Всероссийские Державинские чтения” (Москва, 2006), „Правова держава: напрямки та тенденції її розбудови в Україні” (Тернопіль, 2007), „Наукові дослідження - теорія та експеримент 2007” (Полтава, 2007), „Финансы, денежное обращение и кредит в повышении благосостояния населения Украины” (Сімферополь, 2007), „Розвиток юридичної науки на сучасному етапі” (Тернопіль, 2007), „Україна в євроінтеграційних процесах” (Київ, 2008), „Від громадянського суспільства - до правової держави” (Харків, 2008), „Розвиток наукової думки - 2008” (Миколаїв, 2008), „Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України” (Донецьк, 2008).

Публікації. Основні положення та результати дослідження викладено у шести наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та десяти тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, десяти підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 237 сторінок, з яких 191 - основний текст, список використаних джерел охоплює 369 найменувань і займає 39 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв'язок із науковими програмами, планами, темами; мета та завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження; сформульовано положення, які виносяться на захист і становлять наукову новизну, їх теоретичне та практичне значення; містяться відомості про публікації й апробацію основних положень роботи.

Розділ 1. “Теоретико-правові питання формування державного бюджету” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття державного бюджету як фінансово-правової категорії та етапи його формування” звертається увага на тлумачення вченими терміна „державний бюджет”, розкривається його співвідношення з близькими за сутністю категоріями, виділяються етапи формування державного бюджету. Відзначається, що у чинному законодавстві не міститься поняття „Державний бюджет України”. Здобувачем формулюється власне визначення, яке пропонується закріпити у БК України.

Зроблено висновок про те, що деякі вчені (здебільшого економісти) необґрунтовано проводять паралель між термінами „державний бюджет” та „бюджет держави”. Дисертант вважає некоректним та таким, що не відповідає чинному законодавству, ототожнення вказаних термінів та вживання їх як однакових понять у нормативних актах та науковій літературі.

У науковій та навчальній літературі по-різному визначається термін „формування державного бюджету”. Здобувачем підтримано визначення поняття „формування бюджету”, що дає Л.К. Воронова, яка робить акцент на процесі планування бюджету. Інтерпретація останнього дозволила дисертанту сформулювати власне визначення поняття „формування державного бюджету”, зробити висновок щодо існування двох складових цього процесу - формування державного бюджету як законодавчого акта (фінансового плану) та як фонду коштів. Зазначається, що дослідження присвячено першому етапу, а саме правовим основам формування державного бюджету як законодавчого акта.

Відповідно виділено етапи формування державного бюджету: проектний, робочий, завершальний, регулятивний. Під час проектного етапу здійснюється бюджетне планування, яке є невід'ємною частиною формування державного бюджету. Робочий етап охоплює перевірку Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету проекту закону про Державний бюджет України щодо відповідності його бюджетному законодавству; розгляд Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України та його прийняття. Завершальний етап передбачає розгляд Закону про Державний бюджет України (з можливим формулюванням пропозицій і поверненням на повторний розгляд до Верховної Ради України) Президентом України, його підписання та оприлюднення. У випадку внесення до Закону про Державний бюджет України змін вже після набуття ним юридичної сили починається регулятивний етап формування державного бюджету.

Зазначається, що проект державного бюджету набуває правового змісту, коли він починає відповідати вимогам, які законодавець висуває до проекту закону про Державний бюджет України, але остаточно набуває статусу законопроекту лише після його реєстрації у Верховній Раді України.

У підрозділі 1.2. “Розвиток законодавства про формування державного бюджету” досліджено історію виникнення та становлення державного бюджету і розвитку бюджетного законодавства, зокрема еволюцію терміна „державний бюджет” у нормативній базі. Незважаючи на твердження науковців, що феномен бюджету досліджено повністю, дисертант вважає, що починаючи з появи перших прототипів бюджетів у 1645 р. та до наших часів бюджетна система і державний бюджет знаходяться у безперервному розвитку, прагненні до досконалості. Приділено увагу соціально-економічним причинам та правовим чинникам, що привели до створення державного бюджету сучасності.

Враховуючи те, що формування державного бюджету тісно пов'язано з розвитком бюджетної системи, дисертант розглядає його в руслі становлення бюджетної системи України, яка бере свій початок із часів зародження Київської Русі як окремої держави. Починаючи з періоду формування Запорізької Січі наприкінці ХV ст. і до 1775 р. на території України існувала козацька організація з ознаками держави, мав місце так званий „січовий бюджет” як прототип державного бюджету, але йому в основному були притаманні функції складу, аніж бюджету.

За часів Петра І сформувалася схема обліку державних фінансів, яка була своєрідною формою формування бюджету. Науковці, які досліджували цей період часу, виділяють два основних типи фінансових документів: „сметный список”, „окладная розпись” (мовою оригіналу - Ч.А.). Однак всі документи, що дійшли до нас під такою назвою, не мають загальнодержавного характеру, а відносяться лише до окремих міст або „приказов”. У період царювання Катерини ІІ було зроблено спробу узагальнити зведення місцевих відомостей та змінено будову державного бюджету шляхом усунення принципу спеціалізації доходів, встановлено щорічну періодичність розписів, які набули значення державних у повному розумінні цього слова. На думку автора, його можна розглядати як аналог сучасного зведеного бюджету. Істотне значення для розвитку фінансової системи Російської Імперії мав „План фінансів” М.М. Сперанського, державний бюджет було підвищено до рангу бюджетного закону. Історія бюджетної реформи пов'язана з ім'ям В.О. Татаринова: ним було відзначено важливість стадії формування державного бюджету; уперше реалізовано принципи єдності та гласності державного бюджету, що одержав законодавчий порядок прийняття, спеціалізацію кредитів, чітке обмеження в часі.

З 1770 р. бюджетні надходження з України були складовою частиною загальнодержавних надходжень Російської Імперії. З приходом до влади Української Центральної Ради зроблено перший крок до незалежності - спроба формування власної фінансової системи, відокремленої від фінансової системи Росії. Це було задекларовано в I Універсалі Центральної Ради, але не реалізовано. Під час правління гетьмана П. Скоропадського формування державного бюджету покладалося на Міністерство фінансів.

З виникненням Союзу РСР починається переламний етап в історії розвитку бюджетної системи Української РСР. Перший бюджет України був розроблений на період 1922-1923 р. і включений у загальний Союзний бюджет. Пізніше бюджет УРСР мав статус республіканського.

Після проголошення незалежності вперше приймається Закон „Про Державний бюджет України на 1992 рік”. Шляхом внесення змін у закони й інші нормативні акти термін „бюджет Української РСР” заміняється поняттям „Державний бюджет України”, але тлумачення останнього, його ознаки законодавцем не були визначені. У перші роки незалежності сформовано основи та принципи побудови національної бюджетної системи, створено необхідний мінімум законодавчих актів, потрібних для її реалізації, уточнено процедуру формування державного бюджету. Важливу роль у цьому процесі відіграло прийняття БК України.

У підрозділі 1.3. “Принципи формування державного бюджету” визначено принципи, які притаманні формуванню державного бюджету. Наявність специфічних принципів державного регулювання бюджетної сфери засвідчує самостійність і відокремленість цієї групи суспільних відносин, а виділення принципів державної політики у сфері формування державного бюджету є основою подальшого розвитку відповідного інституту, у тому числі шляхом створення необхідної нормативно-правової бази.

Проведення порівняльно-правового аналізу бюджетного законодавства Німеччини, Білорусі, Казахстану, Киргизстану, Росії дозволило доповнити встановлену БК України класифікацію принципів бюджетної системи України та виділити такі принципи формування державного бюджету: 1) незалежності (втілюється шляхом реалізації державного суверенітету при формуванні та розподілі коштів Державного бюджету України через діяльність Парламенту та Уряду, інших виконавчих та контролюючих структур); 2) верховенства (означає примат приписів закону про Державний бюджет України над усіма нормативними актами, що ухвалюються у бюджетній сфері); 3) повноти (передбачає включення до вказаного закону всіх надходжень та видатків, що мають загальнодержавне значення); 4) обґрунтованості (реалізується через формування державного бюджету на відповідних показниках, розрахунках шляхом визначення його структури відповідно до Бюджетної декларації та в рамках програм дій, ухвалених Урядом та Парламентом); 5) ефективності (полягає у визначенні методик оцінки раціональності витрачання коштів державного бюджету, очікуваних наслідків, зокрема щодо можливості та термінів досягнення запланованих у Законі про Державний бюджет України соціально корисних цілей при мінімізації обсягу бюджетних коштів, який дозволить вирішити ці питання у повному обсязі); 6) гласності (передбачає обов'язкове оголошення параметрів законопроекту на всіх стадіях його розроблення, висвітлення діяльності Міністерства фінансів України та профільного комітету Верховної Ради України з цих питань у засобах масової інформації, інформування щодо змін параметрів бюджету тощо); 7) відповідальності учасників бюджетного процесу (означає, що у випадку порушення чинного законодавства на будь-якому етапі формування державного бюджету до винних осіб чи до державних органів повинні застосовуватися заходи впливу).

У підрозділі 1.4. “Методи формування державного бюджету” здійснюється порівняльно-правовий аналіз існуючих методів формування та регулювання державного бюджету.

Відзначається, що серед науковців немає одностайності у поглядах на методи формування державного бюджету залежно від черговості побудови його структурних частин. На думку дисертанта, роботу над складанням фінансового плану майбутнього державного бюджету слід розпочати із визначення доходів, що надасть змогу, порівнявши підготовлені незалежно одна від одної дві частини бюджету (дохідну та видаткову), скоригувати суми запланованих видатків відповідно до доходів.

Широкого розповсюдження в нашій державі набули податковий і неподатковий методи, які мають економічну природу та правові ознаки й застосовуються здебільшого під час мобілізації надходжень до державного бюджету.

До правових методів формування державного бюджету відноситься трансфертний метод, що використовується під час планування державного бюджету. Грошова емісія та державні внутрішні і зовнішні запозичення можуть виступати статтею фінансування бюджету. Ці методи суттєво відрізняються за економічним змістом та ставленням до них. Так, грошова емісія як джерело покриття бюджетного дефіциту у більшості країн світу, у тому числі і в Україні, офіційно заборонена (п. 6. ст. 15 БК України). Позиковий же метод вимагає надійної системи управління державним боргом і певного його обмеження. Емісійний та позиковий методи за змістом є економічними і використовуються або можуть використовуватися виключно під час мобілізації надходжень до державного бюджету.

Державний бюджет може формуватися за допомогою двох основних методів: програмно-цільового та традиційного. Сутність першого полягає у встановленні першочергових результатів, яких необхідно досягти, і вже потім у порушенні питання про залучення грошових ресурсів, необхідних для досягнення запланованих результатів. Від адміністративно-командної системи управління залишився метод формування державного бюджету, в межах якого акцент робиться на формуванні доходів, а згодом, виходячи з реального стану речей, встановлюється обсяг витрат, необхідних для функціонування і розвитку держави. Цей метод є поширеним при формуванні бюджетів, тому його доцільно називати традиційним.

Розділ 2. “Правове регулювання доходів Державного бюджету України” складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Класифікація доходів державного бюджету” присвячений характеристиці існуючих класифікацій доходів державного бюджету, виявленню дискусійних положень законодавства та розробці авторських критеріїв для класифікації доходів державного бюджету.

Встановлено, що у правовій доктрині наявні різноманітні види і групи бюджетних доходів, що дозволяє класифікувати їх за певними підставами: соціально-економічними ознаками, методами мобілізації, порядком і умовами зарахування та використання тощо. Існує потреба у вдосконаленні та уніфікації термінологічного апарату, який має використовуватися при формулюванні відповідних категорій доходів. Дисертант не погоджується з класифікацією доходів будь-якого бюджету за соціально-економічною ознакою. Її не можна застосувати до доходів державного бюджету, оскільки він, як спеціальний фонд коштів, характеризується універсальністю, адже його показники охоплюють всі сфери й галузі економічного і соціального розвитку держави, тоді як місцеві бюджети мають більш вузьку спрямованість. Окремі вчені вважають запозичення поворотними доходами, тоді як згідно з п. 28 ч. 1 ст. 2 БК України вони віднесені до категорії „надходження до бюджету”. Таким чином, пропонується виключити наведену групу з класифікації доходів бюджетів.

Різниця між доходами і видатками спеціального фонду може бути як позитивною, так і мати знак „мінус”. У такому випадку наявним стає дефіцит спеціального фонду державного бюджету, який ніяк не є його доходом. Незрозумілим є текст п. 3 ч. 3 ст. 13 БК України: „різниця між доходами і видатками спеціального фонду”. Якщо доходи перевищують видатки, то це є перевищенням доходів над видатками, але не впливає на їх загальний обсяг. Інша річ, якщо на кінець бюджетного періоду завдяки умілому та економному використанню коштів розмір необоротної касової готівки перебільшив дозволені межі, то різницю можна перевести на рахунки як доход спеціального фонду державного бюджету. Пропонується викласти зазначену норму у такій редакції: „позитивну різницю між доходами і видатками спеціального фонду бюджету на кінець бюджетного періоду”.

З метою удосконалення процесу формування державного бюджету доцільно провести першочергову класифікацію доходів державного бюджету виходячи із ступеня їх прогнозованості, виділяючи три групи доходів: прогнозовані, частково прогнозовані, не прогнозовані. Легко підлягають прогнозуванню податки і збори, а також деякі неподаткові надходження, що мають постійний характер. Велика ж частина неподаткових надходжень важко підлягає прогнозуванню. Є ще одна категорія доходів, яку неможливо спрогнозувати, оскільки правовідносини, через які ці доходи виникають, засновані на юридичних фактах, які є випадковими, не залежать від волі держави: це гранти, подарунки, спадок та клади. Вони складають незначну частину в структурі сукупного доходу державного бюджету, не мають систематичного характеру, тому неточність їх прогнозу суттєво не впливає на баланс основного фінансового плану держави.

Залежно від частоти надходження доходи державного бюджету пропонується поділити на такі: одноразові (одноразово поступили до державного бюджету в результаті реалізації конкретних правовідносин фінансового характеру); систематичні (надходять або повинні надходити до державного бюджету систематично, як правило, через рівні проміжки часу); періодичні (штрафи, пеня та інші фінансові санкції, які завжди присутні в державному бюджеті, але їх питома вага в загальній структурі мінлива і важко прогнозована).

Доходи державного бюджету також можна розділити на дві групи за територіальністю: внутрішні (поступають від діяльності, операцій і заходів, що здійснюються в межах митних кордонів України та її економічного простору); зовнішні (позики, гранти, подарунки, гуманітарна допомога, доходи від консульських установ та отримані в результаті зовнішньоекономічної діяльності державних підприємств, плата за участь українського контингенту в миротворчих операціях і деякі інші).

За матеріальною формою доходи державного бюджету поділяються на монетарні (грошові) і речові, а залежно від руху коштів - на пов'язані з рухом коштів та не пов'язані з ним.

Застосування під час формування доходів державного бюджету запропонованих класифікацій надасть змогу більш чітко спланувати його доходну частину.

У підрозділі 2.2. “Особливості правового регулювання податкових надходжень державного бюджету” визначено характерні риси правового режиму податків, зборів (обов'язкових платежів), що справляються в Україні.

Обґрунтовується пропозиція щодо необхідності активізувати такі механізми правового регулювання податкових надходжень: термінологічний - виведення визначень, які допоможуть уточнити категоріальний апарат науки податкового права; теоретичний - пошук методів вирішення основних теоретичних проблем; законодавчий - упорядкування законодавчої бази, досягнення узгодженості нормативно-правових актів, що стосуються оподаткування; адміністративно-управлінський - удосконалення діяльності органів, що забезпечують надходження до державного бюджету та їх прогнозування; статистично-аналітичний - проведення необхідної статистичної та аналітичної роботи з метою покращення обліку та управління податковими надходженнями; охоронний - здійснення контрольних заходів, наприклад, різних видів перевірок суб'єктів підприємницької діяльності, з метою виявлення прихованих від оподаткування доходів.

Визнано за необхідне запровадження додаткових обмежень у бюджетному та податковому законодавстві, а саме щодо неприпустимості зміни законів про оподаткування, Закону про Державний бюджет України та абсолютної заборони застосування під час формування Державного бюджету України нормативно-правових актів з питань оподаткування та змін до них, що прийняті після 15 вересня року, що передує плановому, тобто після останнього можливого дня подання проекту закону про Державний бюджет України Урядом на розгляд до Верховної Ради України.

У підрозділі 2.3. “Неподаткові надходження у системі доходів державного бюджету” визначено особливості правового режиму неподаткових надходжень державного бюджету.

Аналізуючи позиції вчених, нормативно-правові акти, автор визначає види неподаткових надходжень державного бюджету. У ст. 92 Конституції України зазначається, що система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України. На сьогодні багато зборів визначається підзаконними нормативними актами, що означає або їх не віднесення до категорії „збори”, що передбачено Основним Законом, або неконституційність відповідних підзаконних актів. Це має бути вирішене лише шляхом офіційного тлумачення відповідних положень Конституції України Конституційним Судом України.

Зауважується, що бюджетна класифікація неподаткових надходжень постійно розвивається та вдосконалюється, що також ускладнює їх правове регулювання. Чинна Бюджетна класифікація, затверджена наказом Міністерства фінансів України № 604 від 27 грудня 2001 р., відносить до неподаткових надходжень понад 110 різних категорій доходів. Вони класифікуються на чотири групи, які визначені у ч. 3 ст. 9 БК України. Детальний аналіз класифікації дозволяє стверджувати, що значна частина реальних неподаткових надходжень належить одночасно до декількох категорій. Наприклад, важко визначити категорійну приналежність плати за утримання дітей у школах-інтернатах, збору за користування радіочастотним ресурсом; нез'ясованим залишається питання віднесення доходів від приватизації, яку бюджетні класифікації розглядають як фінансування бюджету. Для усунення цих суперечностей запропоновано відокремити їх у самостійні класифікаційні групи.

У підрозділі 2.4. “Характеристика інших надходжень державного бюджету” визначено особливості правового режиму недоходних надходжень до державного бюджету, зокрема державних внутрішніх та зовнішніх запозичень.

Відмічається, що невирішеними залишаються питання загальної концепції державних запозичень України, парламентського та громадського контролю за цими процесами, що обумовлює певну неусталеність правозастосовної практики у цій сфері. Проблемним є визначення ролі та місця суб'єктів кредитування в бюджетних процесах, особливо на етапах складання бюджету, його обговорення та ухвалення.

Питання державного боргу більш детально регламентується законами про Державний бюджет України на відповідний рік, ніж БК України. Аналіз складу правовідносин у сфері державних запозичень дозволяє вказати на особливий статус держави, яка може виступати в ролі позичальника, боржника або гаранта. Враховуючи це, дисертант вважає, що загальні вимоги до істотних умов державних запозичень, форм їх здійснення та мети мають бути ретельно визначені не лише у відповідних угодах, але й попередньо у БК України.

Слід констатувати, що у вітчизняному праві майже відсутня регламентація порядку взаємодії держави та рейтингових агентств, тобто юридичних осіб (резидентів або нерезидентів), що спеціалізуються виключно на наданні послуг з визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітичних послуг, пов'язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів. Їх повноваження підтверджуються експертними висновками Світового банку, Міжнародного валютного Фонду або Європейського банку реконструкції та розвитку. Робиться висновок, що у процесах зовнішніх запозичень існують проблеми організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру. Санація нормативної бази, що встановлює процедуру зовнішніх запозичень, має проводитися насамперед шляхом удосконалення законодавства про міжнародні угоди й посилення контролю за діяльністю виконавчої влади у цій сфері. Актуальною є проблема гласності та публічності фінансування бюджету (наприклад, запозичень).

Розділ 3. “Вдосконалення формування державного бюджету України” складається з двох підрозділів.

Підрозділ 3.1. “Удосконалення діяльності органів державної влади щодо формування державного бюджету” присвячений аналізу повноважень органів державної влади, які беруть участь у процесі формування державного бюджету.

Визначено систему органів державної влади, які здійснюють організаційну, нормотворчу та контролюючу функції щодо забезпечення формування державного бюджету. Головними органами у цьому процесі є Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України, що йому підпорядковане, Верховна Рада України, у складі якої функціонує Комітет з питань бюджету.

Аналізуючи повноваження Президента України в процесі формування державного бюджету, встановлено, що у 2004-2006 рр. він впливав на процес формування державного бюджету шляхом утворення робочих груп з розроблення додаткових заходів щодо недопущення криміналізації і зловживань у бюджетній сфері, профільних комісій, ухвалення нормативних актів, але така правова практика в наступних бюджетних періодах розвитку не отримала. Запропоновано відновити зазначені повноваження.

Кабінет Міністрів України має виключне право законодавчої ініціативи у проекті закону про Державний бюджет України. Наприклад, Кабінет Міністрів України розробляє проекти законів про Державний бюджет України, приймає рішення про випуск облігацій державних внутрішніх та зовнішніх позик, державних грошово-речових лотерей.

Компетенція Міністра фінансів України в процесі формування державного бюджету полягає у визначенні загального рівня доходів державного бюджету, оцінки обсягу його фінансування для розроблення пропозицій до проекту Державного бюджету України; спрямуванні та координації діяльності Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України, Головного контрольно-ревізійного управління України в контексті забезпечення надходжень до бюджету, представленні проекту закону про Державний бюджет України на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету виконує законопроектну, організаційну та контрольну функції. Комітет Верховної Ради України з питань економічної політики відповідно займається питаннями приватизації державного майна та аудиторської діяльності; до предметів відання Комітету Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності належать такі аспекти: грошово-кредитної політики; системи оподаткування, загальнодержавних податків та зборів (обов'язкових платежів), інших доходів бюджетів неподаткового характеру; діяльності податкових органів; митної справи та митних тарифів і діяльності митних органів; діяльності Рахункової палати. Таким чином, спостерігається взаємопов'язаність та взаємне „перекриття” їх компетенції, особливо у площині формування державного бюджету.

Проаналізовано функції Державної податкової адміністрації України у цій сфері: прогнозування та аналіз надходження податків, інших платежів, джерела податкових надходжень, вивчення впливу макроекономічних показників і податкового законодавства на надходження податків та інших платежів, розробка пропозицій щодо збільшення доходів та зменшення втрат бюджету. Певну проблему створює наявність двох Положень про Державну податкову адміністрацію України, перше з яких затверджено Указом Президента України № 886/2000 від 13 липня 2000 р., друге - Постановою Кабінету Міністрів України № 778 від 26 травня 2007 р. Обидва акти закріплюють однаковий набір повноважень ДПА України, зокрема у сфері формування бюджету. Задля усунення неузгодженості пропонуємо скасувати дію Указу Президента України № 886/2000 від 13 липня 2000 р.

Окремо досліджено діяльність Фонду державного майна України як учасника процесу формування державного бюджету. Зокрема, його вплив на збільшення обсягів надходжень до останнього шляхом організації виконання програм приватизації, планів приватизації майна. Встановлено, що ефективному виконанню цим державним органом своїх завдань заважає застаріла нормативна база, що регулює процеси приватизації державного майна (Постанова Кабінету Міністрів Української РСР 1991 р. № 158), у зв'язку з чим виникає неузгодженість цих процесів із процедурою формування державного бюджету. Наголошується на актуалізації проектної діяльності Парламенту в цьому напрямі.

Органи державної влади, які забезпечують основний обсяг доходів державного бюджету (державна податкова та державна митна служби) не є прямо підпорядкованими Міністерству фінансів України, хоча й ним координуються, а діяльність окремих органів (Фонду державного майна України) навіть не координується Міністерством фінансів України. Для удосконалення взаємодії зазначених органів пропонується розробити інструкцію, в якій передбачити можливість ухвалення процедур, проведення спільних контрольних заходів, розмежування компетенції тощо.

У підрозділі 3.2. ”Встановлення відповідальності за правопорушення, що вчиняються під час формування державного бюджету” вказується на те, що одним із напрямків удосконалення формування державного бюджету є введення санкцій за бюджетні правопорушення, а також обґрунтовано, що у законодавстві не визначено види правопорушень, які скоюються у процесі формування державного бюджету, та відповідальність, що може застосовуватися у даному випадку.

Наголошено на тому, що заходи відповідальності за порушення законодавства під час формування державного бюджету мають переважно запобіжний характер. Підтримується позиція щодо необхідності прийняття окремого законодавчого акта про бюджетну відповідальність.

Зазначається, що у ст. 116 БК України дається визначення бюджетного правопорушення, зі змісту якого випливає, що воно може вчинятися і під час формування державного бюджету та полягає у недотриманні учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження державного бюджету, внесення змін до закону про Державний бюджет України. У той же час у БК України не відображено види правопорушень, що мають місце під час формування державного бюджету. Цей нормативний акт містить ст. 122 „Відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування”, у якій ідеться про порушення вимог щодо формування бюджету згідно з цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. З погляду дисертанта назва статті не відповідає змісту, бо в ній лише вказується на можливі порушення, але не визначено відповідальність органів місцевого самоврядування. Вважаємо за доцільне уточнити зміст цієї статті, що в подальшому сприятиме визначенню відповідальності відповідних суб'єктів при вчиненні правопорушень під час формування державного бюджету.

Вивчення зарубіжного законодавства, зокрема Російської Федерації, дозволяє дістати висновку про те, що, на відміну від нормативно-правових актів нашої держави, в ньому більш чітко описуються бюджетні правопорушення.