Організаційно-правове забезпечення діяльності адміністративних судів України

Размещено на http://allbest.ru

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МВС УКРАЇНИ

УДК 342.565.4:351.95](477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

ДІЯЛЬНОСТІ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Борко Андрій Леонідович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Львівському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Остапенко Олексій Іванович, Львівський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і адміністративного процесу

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор Ярмакі Христофор Петрович, Одеський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

кандидат юридичних наук Новик Валентина Петрівна, Святошинський районний суд м. Києва, суддя

Захист відбудеться «10» вересня 2009 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова 4а

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова 4а

Автореферат розісланий «06» серпня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої радиО.В. Артеменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У справі захисту прав свобод та законних інтересів громадян від порушень з боку влади важливу роль відіграють адміністративні суди, оскільки на них покладається функція розгляду і вирішення адміністративно-правових спорів, де однією стороною виступає фізична або юридична особа, а іншою - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб'єкти публічної влади при здійсненні ними управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі при виконанні делегованих повноважень.

Факт створення та існування адміністративних судів в Україні слід розглядати як серйозний крок української держави на шляху до утвердження верховенства права. Очевидно, що у майбутньому ці суди рішуче візьмуться за подолання практики органів влади користуватися не законом, а відомчими інструкціями, родинними стосунками чи «телефонним правом». У перспективі, за належного забезпечення та ефективної організації діяльності цих судів, очікуються позитивні зміни у діяльності органів публічної влади, бо відповідальні посадовці не тільки керуватимуться законом, а й правильно будуть його тлумачити, що сприятиме підвищенню рівня довіри громадян до державних структур та впевненості у своїй захищеності.

Головною метою Концепції вдосконалення судівництва є забезпечення становлення в Україні системи судового устрою та судочинства, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і гарантує право особи на справедливий судовий розгляд справ. Тому пріоритети адміністративної юстиції знаходяться не у сфері охорони інтересів держави, а у захисті прав громадян. Адже в адміністративному судочинстві держава є відповідачем, а не позивачем. Правовий захист, який забезпечують адміністративні суди, спрямований не на покарання протиправної поведінки, а на поновлення законного стану, що превентивно впливає на діяльність владних органів у сфері правотворчості. Адміністративні суди розглядають особливі категорії справ, пов'язані з правовідносинами, що виникають під час виборчого процесу та проведення референдуму. Адміністративна юстиція виступає стабілізуючим чинником у взаєминах між різними політичними силами у змаганнях за владу, що і тепер позначаються надмірною активністю.

Однак зазначимо, що становлення адміністративної юстиції в Україні відбувається не просто і має свої особливості. До речі, система адміністративних судів була започаткована створенням відповідно до Указу Президента України від 1 жовтня 2002 року Вищого адміністративного суду, а відтак - адміністративних судів нижчих ланок. Результати роботи адміністративних судів за декілька останніх років після ухвалення Кодексу адміністративного судочинства свідчать, що адміністративна юстиція в Україні справді утвердилася як важлива, зі специфічними особливостями, гілка судової влади, яка здатна активно впливати на розбудову правової демократичної держави.

За статистичними даними Державної судової адміністрації України, у 2005 році адміністративними та місцевими судами як адміністративними розглянуто 17 962 справ, у 2006 р. - 106 625, у 2007 р. - 175 454. Це свідчить про активне використання громадянами можливостей адміністративних судів для поновлення своїх законних прав, свобод та інтересів. Водночас оцінки громадськості щодо ролі адміністративної юстиції в особі адміністративних судів досить упереджені, що свідчить про необхідність проведення комплексу заходів для підвищення їх іміджу.

У зв'язку з цим питання організаційно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів як відносно молодого структурного елемента судової гілки влади набуває особливої актуальності. Проблематика забезпечення діяльності адміністративних судів в Україні не достатньо досліджена, бо науковці поки що приділяли увагу лише таким її аспектам, як обґрунтування необхідності утворення та функціонування адміністративних судів в Україні.

Важливою методологічною базою науково-теоретичного дослідження окреслених темою дисертації проблем стали праці провідних учених-адміністративістів В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Барабаша, І.Л. Бачила, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, Є.Б. Кубка, Є.В. Курінного, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Е.М. Мурадьяна, Н.Р. Нижник, О.І. Остапенка, Ю.С. Педька, А.О. Селіванова, Ю.А. Тихомирова та ін. Чимало цінних ідей нами почерпнуто з публікацій учених-практиків судових органів, зокрема, В.Т. Маляренка, О.М. Пасенюка, І.Л. Самсіна, В.С. Стефанюка, В.І. Шишкіна, С.Г. Штогуна та ін.

Недостатнє теоретичне осмислення процесів забезпечення діяльності адміністративних судів, поява низки правових проблем зумовили необхідність проведення комплексного дослідження проблем організаційно-правового регулювання адміністративного судочинства та аналізу сучасної практики розгляду адміністративно-правових спорів. Ще одним спонукальним чинником стала незавершеність судової та адміністративної реформ. Усе це вплинуло на обрання саме цієї теми для дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Означена тема є складовою частиною науково-дослідних робіт кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Львівського державного університету внутрішніх справ, що передбачають комплексне вивчення розвитку адміністративного права України. Дисертаційне дослідження також безпосередньо пов'язане з реалізацією Концепції адміністративної та судової реформ України та вимог Наказу МВС України «Про затвердження Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років» від 5.07.2004 р. № 755.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретико-правових розробок, узагальнення правозастосовної практики, сучасного та історичного досвіду визначити та комплексно розглянути теоретичні та практичні проблеми організаційно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів, а також сформулювати науково обґрунтовані рекомендації щодо підвищення ефективності діяльності адміністративних судів та вдосконалення її правового регулювання.

Мета дисертаційного дослідження зумовила необхідність розв'язання низки науково-практичних завдань:

- проаналізувати форми та методи організаційно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів України;

- довести доцільність контролю за діяльністю адміністративних судів України;

- дослідити процедуру подання позовної заяви до адміністративного суду;

- проаналізувати обов'язки посадових осіб та вияснити їхній вплив на організацію діяльності адміністративного суду;

- розглянути форми і методи забезпечення законності в організаційно-правовій діяльності адміністративних судів України;

- охарактеризувати систему адміністративних судів;

- проаналізувати організаційно-правові гарантії правосудності розгляду справи;

- виявити правові проблеми, які виникають при організаційно-правовому забезпеченню діяльності адміністративних судів та запропонувати шляхи вирішення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі функціонування адміністративних судів та вирішення публічно-правових спорів.

Предметом дослідження виступають норми та нормативно-правові акти, які регулюють організаційно-правове забезпечення діяльності адміністративних судів.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи до вивчення обраного предмета дослідження. З цією метою використано загальнотеоретичні і спеціально-наукові методи пізнання: історичний, індукції та дедукції, порівняльно-правовий, статистичний, системно-функціональний, формально-юридичний, логіко-семантичний та ін. Їх застосування ґрунтується на комплексному підході, що дає змогу досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою історичного методу здійснено аналіз становлення адміністративної юстиції в Україні (підрозділ 1.1.), індуктивного та дедуктивного методів - поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1., 1.2.), порівняльно-правового методу - здійснено порівняння вітчизняного та зарубіжного законодавства (підрозділи 1.1., 2.1., 3.1.), статистичного методу - узагальнено результати діяльності адміністративних судів (підрозділ 2.3.), системно-функціонального - досліджено посадові обов'язки суддів адміністративних судів, розподіл між ними справ (підрозділи 2.2., 2.3.), формально-юридичного - проаналізовано зміст законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регламентують забезпечення організаційної діяльності адміністративних судів (підрозділи 1.2., 2.1., 2.4., 3.1., 3.2.), логіко-семантичного - внесено пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства (підрозділи 1.3., 2.1., 3.1.).

Теоретичною основою дисертації є праці вітчизняних учених-правознавців з проблем теорії держави і права, адміністративного права, адміністративної юстиції, державного управління та інших юридичних наук, що стосуються теми дослідження. Нормативно-правовою основою роботи стали положення Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів України і зарубіжних країн. Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практики застосування адміністративного законодавства, довідкові матеріали, статистичні дані. Поглибленому вивченню проблеми слугували отримані результати проведеного анкетування 400 громадян та 100 працівників адміністративних судів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що за характером та змістом розглянутих питань дисертація є одним із перших вітчизняних досліджень забезпечення діяльності адміністративних судів, виконана з урахуванням змін соціально-економічного та правового характеру, що відбуваються в державі, а також зарубіжного досвіду. Внаслідок цього було сформульовано низку положень, висновків та пропозицій, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

- на основі всебічного аналізу форм та методів організації діяльності адміністративних судів подано визначення понятть: «організація діяльності адміністративних судів», «методи організації діяльності адміністративних судів», «форми організації діяльності адміністративних судів»;

- доведено об'єктивну доцільність здійснення контролю за дотриманням законності у діяльності адміністративних судів з боку громадськості;

удосконалено:

- процедуру призначення та обрання судді на посаду;

- професійні обов'язки судді при організації діяльності адміністративного суду;

- поняття законності при організаційно-правовому забезпеченні діяльності адміністративного суду;

дістало подальший розвиток:

- поняття «адміністративна юстиція», що є складовою механізму захисту юридичних та фізичних осіб від незаконного втручання органів державної влади;

- особливості організаційно-правової діяльності адміністративного суду України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що винесені на захист положення суттєво доповнюють концептуальні засади науки адміністративного права та адміністративного судочинства (адміністративної юстиції) і певною мірою є підґрунтям для вдосконалення законодавства у процесі створення в Україні системи спеціалізованих адміністративних судів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

у правотворчій сфері - реалізація пропозицій, сформульованих у дисертації, буде сприяти вдосконаленню правового регулювання відносин у сфері функціонування адміністративних судів;

у правозастосовній діяльності - використання отриманих результатів уможливить поліпшення практичної діяльності адміністративних судів (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 9.10.2008 р.);

у правовиховній сфері - положення й висновки дисертації стосовно діяльності адміністративних судів можуть слугувати матеріалом для підвищення рівня правової культури суспільства, підготовки фахівців нової генерації;

у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження можливо використати при підготовці підручників та навчальних посібників з курсів «Адміністративне право», «Адміністративна юстиція», «Адміністративний процес», «Адміністративна відповідальність», освітянській діяльності учасників навчального процесу (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 15.10.2008 р.);

у науково-дослідній діяльності - матеріали дисертації сприятимуть подальшому опрацюванню і вирішенню проблем, пов'язаних з організаційно-правовим забезпеченням діяльності судової системи.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана автором особисто і є самостійною завершеною науковою працею. Пропозиції і положення дисертації ґрунтуються на підставі особистих досліджень здобувача, системному аналізі наукових і нормативних джерел, емпіричному матеріалі.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації неодноразово обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Львівського державного університету внутрішніх справ. Результати розробки проблеми загалом та окремі її аспекти, отримані узагальнення і висновки оприлюднені дисертантом на Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми профілактики правопорушень підрозділами міліції громадської безпеки» (м. Івано-Франківськ, 16-17 листопада 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Перші юридичні читання» (м. Луцьк, 23 травня 2008 р.), Всеукраїнській науковій конференції ад'юнктів, аспірантів та здобувачів «Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні» (м. Львів, 28 вересня 2007 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційної роботи висвітлено у семи наукових працях, п'ять із яких опубліковано у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, тезах доповідей на двох конференціях.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 220 сторінок, з них - 194 сторінки основного змісту; 19 сторінок - список використаних джерел (218 найменувань); 7 сторінок - додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано вибір теми дисертації та її актуальність, ступінь дослідження проблеми, визначено її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, подаюно відомості про їх апробацію та впровадження.

Розділ перший «Організаційна побудова та основні напрями забезпечення діяльності адміністративних судів України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Європейські і вітчизняні стандарти організаційної діяльності адміністративних судів: огляд літератури» окреслено питання, пов'язані з визначенням змісту понять «юстиція» та «адміністративна юстиція», досліджено процес становлення та розвитку адміністративної юстиції у Радянському Союзі, сучасній Україні, за кордоном. Внаслідок аналіз нормативно-правової бази і поглядів науковців сформульовано авторську позицію щодо розуміння адміністративної юстиції та адміністративного суду як невід'ємної її складової.

Адміністративна юстиція в демократичній, правовій державі уособлює механізм захисту від незаконного втручання органів державної влади, їх посадових осіб в особисте життя громадян. При цьому кожен громадянин вправі вирішувати спір не лише з будь-якою фізичною чи юридичною особою, а й з державою.

На сьогодні нема єдиного підходу до визначення поняття «адміністративна юстиція». Аналізуючи поняття «юстиція», автор пропонує розширити та уточнити його, а саме: адміністративна юстиція - це особливий вид судового захисту прав, свобод та інтересів учасників правовідносин, які виникають у сфері управлінської діяльності держави та місцевого самоврядування, що здійснюється спеціально утвореними судами, за винятком передбачених законом випадків.

Адміністративна юстиція в Україні виникла і розвивалася як інститут адміністративного права впродовж тривалого часу. Ряд науковців виділяє у цьому процесі етапи, що передбачають дореволюційну складову, радянське право та розвиток як складової українського права.

Аналіз нормативного закріплення основних принципів адміністративного судочинства дав змогу з'ясувати, що деякі з цих принципів спочатку зафіксовано в конституціях країн, потім - у відповідному процесуальному законодавстві, а деякі є лише конкретизацією у процесуальних законах загальних конституційних вимог до судового процесу загалом. Щодо адміністративного судочинства України, то вказані у Кодексі адміністративного судочинства України принципи майже повністю збігаються з тими, що є в Конституції України, однак дещо відрізняються від наведеного у Законі України «Про судоустрій України». Автор обґрунтовує доцільність на законодавчому рівні усунути таку конкуренцію норм.

У підрозділі 1.2. «Характеристика системи і структури адміністративних судів» розглянуто концептуальну тезу, за якою невід'ємним елементом кожної системи є структура. Створення системи адміністративних судів є складовою реформування всієї судової системи України відповідно до вимог Конституції України на принципах територіальності та спеціалізації в інтересах забезпечення ефективного судового захисту прав та інтересів фізичних та юридичних осіб.

Досліджуючи систему та структуру адміністративних судів України, автор зазначає, що, на відміну від судів загальної юрисдикції, адміністративний суд має свою специфіку. Перш за все вона полягає у застосуванні принципу територіальності. У Кодексі адміністративного судочинства України запроваджено дворівневу систему місцевих адміністративних судів, що є, на думку автора, найоптимальнішою з огляду на доступність правосуддя в адміністративних справах. Проте таке положення дещо не відповідає принципу спеціалізації, оскільки місцеві суди загальної юрисдикції безпосередньо не створені для розгляду публічно-правових спорів. У зв'язку з цим обґрунтовано думку про можливість громадян у майбутньому подавати адміністративний позов до місцевого суду, з якого його оперативно скерують до місцевого окружного адміністративного суду, а розгляд справи здійснюватимуть у формі виїзного засідання за місцем реєстрації позивача. Також можливий варіант, за якого у місцевих судах загальної юрисдикції функціонуватимуть підрозділи окружних адміністративних судів.

Автор аналізує побудову системи адміністративних судів України по вертикалі, а також порядок визначення підвідомчості справ адміністративним судам, який дає підстави зробити висновок, що для пересічних громадян положення і критерії такого розподілу можуть видатися дещо заплутаними і незрозумілими. Виходячи з цього, запропоновано запровадити порядок, відповідно до якого у структурі місцевих судів як найбільш доступних для громадян, слід створити підрозділ, який, ознайомлюючись з адміністративним позовом, вирішував би питання предметної, територіальної та інстанційної підсудності та у найкоротший строк (до 3 днів) повідомляв про це позивача.

У підрозділі 1.3. «Методи і форми організації діяльності адміністративних судів» всебічно досліджено поняття «організація», «методи» і «форми», які використовують у діяльності адміністративних судів України. Аналізуючи їх, автор зазначає, що поняття «організація» (англ. organization) походить від грецького слова «органон», що означає знаряддя, або інструмент. Термін «метод» у загальноприйнятому розумінні - це спосіб чи прийом здійснення чого-небудь. У загальнонауковому сенсі поняття «форма» розглядають як той чи інший спосіб зовнішнього вираження діяльності. Завдяки аналізу зазначених понять автор сформулював ряд системних положень: «організація діяльності адміністративних судів» - це впорядкування і узгодження діяльності адміністративних судів як однієї зі складових системи судової гілки влади держави; «методи організації діяльності адміністративних судів» - це сукупність способів, прийомів та засобів, що використовують для досягнення поставленої перед адміністративними судами мети; «форми організації діяльності адміністративних судів» -спосіб зовнішнього вираження компетенції адміністративних судів.

Ефективна організація роботи адміністративного суду має важливе значення у забезпеченні виконання покладених на нього функцій. Важливу роль відіграє правильний вибір і розстановка кадрів. Отже, оптимальна організація роботи - це засіб практичної реалізації завдань судової влади і функцій правосуддя. Автор обґрунтовує умови які необхідні для належної організації роботи адміністративних судів, а саме: організація форм внутрішнього характеру; взаємодія з керованим об'єктом; ефективні методи діяльності; організаційне забезпечення діяльності тощо. На організацію роботи адміністративних судів, вважає автор, найбільш всього впливає фінансування. Воно передбачає: по-перше, окреме визначення у Державному бюджеті України видатків на фінансування судів не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя відповідно до закону; по-друге, законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування судів; по-третє, гарантування достатнього рівня соціального забезпечення суддів.

У дисертації зазначено, що хоча фінансова незалежність - одна із засад самостійності судової влади, нині в Україні питання фінансового забезпечення адміністративних судів залишається найбільш проблематичним. Проте навіть достатнє фінансове забезпечення судів не гарантує їх незалежність. Це - наслідок особливостей фінансового забезпечення адміністративних судів, оскільки кошторис Вищого адміністративного суду України затверджує його голова, а інших адміністративних судів - голова Державної судової адміністрації України, який є органом виконавчої влади. Така ситуація, на думку дисертанта, робить адміністративні суди певною мірою залежними не тільки від законодавчої гілки влади (оскільки вона приймає Державний бюджет), а й від виконавчої (оскільки вона розподіляє кошти).

Розділ другий «Правові основи забезпечення організаційної діяльності адміністративних судів України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Правове регулювання діяльності адміністративних судів. Порядок призначення на посаду судді адміністративного суду» проаналізовано нормативно-правову базу, яка регулює вимоги до кандидатів у судді та діяльність адміністративних судів України. Зазначено, що оскільки система адміністративних судів має свою структуру то необхідно, на думку автора, здобувати вищу освіту лише у державних вищих навчальних закладах на денній формі навчання.

Важливе місце у процесі добору кандидатів у судді адміністративних судів посідає Державна судова адміністрація України, яку можна назвати одним з головних об'єктів, що займається організаційним забезпеченням діяльності адміністративних судів. Саме вона та її територіальні управління здійснюють підготовку матеріалів з питань призначення на посаду професійного судді. Характеризується процедура призначення на посаду судді, досліджуються думки суддів. Однією із серйозних проблем, яку розглядають кваліфікаційні комісії, визначено фактичну неможливість повно та всебічно вивчити особу кандидата, оскільки діяльність у цій сфері обмежена лише збиранням характеристик та інших доступних матеріалів, що зумовлює проникнення у суддівський корпус випадкових осіб. Однак ці матеріали не містять об'єктивної інформації про особу кандидата. Наступна процедура призначення на посаду судді також не є серйозним бар'єром для проникнення у суддівський корпус випадкових осіб. Вища рада юстиції, Президент України ретельно не перевіряють претендентів, не мають на це повноваження. судовий юридичний державний україна

На думку автора, для покращення процедури призначення та обрання суддів на посаду необхідно прийняти зміни до ст. 61 Закону України “Про судоустрій України”, де передбачити, що вперше на посаду судді призначає Президент України на термін 10 років, а вдруге цю посаду суддя може обіймати після виборів громадянами, які проживають на території, де працював суддя, його обирають на посаду безстроково. Корпус суддів апеляційних, касаційних судів, Верховного Суду України та Конституційного Суду України слід формувати лише з суддів, призначених на посаду пожиттєво шляхом громадських виборів.

У підрозділі 2.2. «Посадові обов'язки голови адміністративного суду, його заступника, суддів» проаналізовано поняття «державна служба», «посадова особа», «посада».

Аналізуючи Закон України «Про державну службу», автор зосереджує увагу на організації діяльності посадових осіб. Діяльність посадових осіб пов'язана з прийняттям адміністративних актів, а також вчиненням низки інших організаційних дій, що включають управління людськими і матеріальними ресурсами та спрямовані на забезпечення діяльності всієї організаційної структури. Відповідно до Законів України «Про судоустрій України» та «Про статус суддів» суддя місцевого суду є носієм судової влади та здійснює правосуддя незалежно від законодавчої та виконавчої влади, виконує свої повноваження на професійній основі. Всі судді адміністративного суду незалежно від рівня є посадовими особами судової влади, які відповідно до Конституції України наділені повноваженнями здійснювати правосуддя і виконувати свої обов'язки на професійній основі. Професійними суддями адміністративних судів є громадяни України, які відповідно до Конституції України обрані чи призначені суддями і займають штатну суддівську посаду в одному з адміністративних судів.

На думку автора, суддя у першу чергу зобов'язаний вживати необхідних заходів для своєчасного (саме своєчасного, а не швидкого) та якісного розгляду справи, суворого дотримання встановленої процедури, забезпечувати здійснення сторонами їх процесуальних прав, підтримувати належний виховний рівень судового процесу, підвищувати авторитет судової влади. Також на суддю покладено обов'язок контролю за своєчасним зверненням до виконання рішень, постановлених під його головуванням.

У підрозділі проаналізовано функціональні обов'язки голови суду, його заступників та суддів. Зважаючи на те що система адміністративних судів має досить розгалужену структуру, обов'язки голови суду та його заступників залежать від того, який саме суд очолює голова (міський, окружний, апеляційний). У зв'язку з такою специфікою роботи автор наголошує на такій управлінській категорії як «стиль керівництва». Спрощено це поняття трактується як спосіб ухвалення рішень та постановки завдань підлеглим. Ефективним вважається такий стиль, який забезпечує найкращі результати та відповідає визначеним суспільним цінностям. Найпоширеніша типологія стилів передбачає їх поділ на авторитарний, демократичний та ліберальний.

Оскільки стиль управління може змінюватися залежно від поведінки об'єкта управління, його зрілості та можливостей, тобто поточна робота з керованими об'єктами потребує адаптації стилю роботи, то на нашу думку, в роботі голови адміністративного суду оптимальним слід вважати використання ситуативного стилю керівництва.

Необхідно пам'ятати, що голова суду - насамперед сам суддя, а тому зобов'язаний здійснювати правосуддя в адміністративних справах. Здійснюючи правосуддя безпосередньо, голова окружного адміністративного суду у випадках, передбачених процесуальним законом, розглядає судові справи у судових засіданнях особисто, утворює склад суду для колегіального розгляду справ, вирішує питання про відвід судді, розглядає скарги і заяви, що надійшли від громадян.

Аналіз ст. ст. 23, 27 та 40 Закону України “Про судоустрій України”, де визначено обов'язки суддів місцевого, апеляційного та Вищого адміністративного суду України, показує, що вони ідентичні. Виходячи з цього, на нашу думку, до цього закону доцільно додати одну статтю, де б регламентувалися обов'язки цих суддів і яка б мала назву “Суддя місцевого, апеляційного та вищого спеціалізованого суду”.

На етапі організаційного становлення адміністративних судів на голову та його заступників покладено не тільки обов'язок професійних суддів, а й досить значні за обсягом адміністративні функції. На нашу думку, після того, як адміністративні суди почнуть функціонувати у нормальному режимі, голова суду і його заступники повинні більше уваги приділяти своїй професійній, а не адміністративній діяльності. Поточну організаційну роботу слід перекласти на керівника апарату суду, на посаду якого доцільно призначати досвідченого менеджера.

У підрозділі 2.3. «Розподіл адміністративних справ між суддями. Порядок формування колегій суддів» проаналізовано процес розподілу в адміністративному суді справ між суддями, що, на думку автора, може стати важливим аргументом впливу на незалежність конкретного судді та чинником корупційних зловживань у судовій гілці влади.

Необхідною умовою здійснення адміністративними судами правосуддя на засадах верховенства права є самостійність і незалежність суддів. Таку незалежність і підкорення лише закону вважають найважливішою засадою правосуддя, передумовою його об'єктивності та неупередженості. Під незалежністю суддів розуміють те, що при здійсненні правосуддя судді не залежать від органів законодавчої і виконавчої влади, органів державного управління, службових осіб, громадських організацій, партій і рухів, від думки і позиції сторін, від вищестоящих судів. Неприпустимим є не процесуальний вплив на суддю з боку інших суддів чи керівника суду.

Одним із факторів, що може вплинути на незалежність судді, є питання розподілу в адміністративному суді справ між суддями. У чинному законодавстві чітко не прописано механізму такого розподілу і йдеться лише про те, що адміністративний позов надходить до адміністративного суду і суддя приймає його до свого провадження. Крім того, науковці ще не запропонували критеріїв такого розподілу. Тож нині розподіл судових справ здійснюють голови судів чи голови судових палат.

Автор пропонує запровадити автоматизований розподіл справ між суддями під час реєстрації в суді справ, позовних заяв, клопотань, скарг, а також інших документів, що можуть бути предметом судового розгляду. При визначенні персонального складу суду для розгляду конкретної справи за допомогою автоматизованої системи враховуватиметься черговість, ступінь завантаженості, спеціалізація кожного судді, а також вимоги процесуального закону.

Важливим з огляду на демократичність та гарантування правосудності судових рішень є питання одноособового чи колегіального розгляду справи в суді. Автор вважає, що доцільно і далі дотримуватися існуючого порядку розгляду справ у суді: у першій інстанції вони розглядаються суддею одноособово, а в апеляційному чи касаційному судах - колегіально. Склад колегії з трьох суддів є оптимальним, оскільки менша кількість суддів (два) викличе труднощі у прийнятті рішення, якщо голоси поділяться порівну, а більша кількість - викличе невиправдане і зайве навантаження на суддів.

У підрозділі 2.4. «Організація і забезпечення діловодства в адміністративних судах» розглянуто важливу для забезпечення функціонування адміністративних судів діяльність, пов'язану з діловодством.

Зміст діловодства включає такі поняття: «документування» - запис за встановленими формами управлінських рішень та дій для їх закріплення та передавання; «документообіг» - рух документів в організації з моменту їх отримання чи утворення до завершення виконання чи відправлення; «справа» - сукупність документів чи документ, що стосується певного питання чи галузі діяльності організації; «документ» - інформація, записана на будь-якому матеріалі, видана чи отримана будь-якою фізичною чи юридичною особою, у будь-якій організації для використання у своїй діяльності.

Раціональна організація діловодства дає змогу забезпечити ефективний обмін інформацією в установі, на підприємстві чи організації, а також прийняти обґрунтоване управлінське рішення. Правильна організація документообігу сприяє оперативному проходженню документів в апараті управління, позитивно впливає на управлінський процес загалом.

Аналізуючи зміст діловодства, автор запропонував визначення конкретних напрямів діяльності, що стосуються діловодства у адміністративних судах:

- організація діловодства в адміністративному суді - це визначена нормативно-правовими актами діяльність, спрямована на забезпечення фіксації управлінських дій та рішень посадових осіб адміністративних судів та організацію роботи з документами, що надходять або створюються в адміністративному суді;

- забезпечення діловодства в адміністративному суді - це сукупність організаційно-правових та матеріально-технічних заходів, що здійснюють уповноважені на те особи та спрямовані на підтримання на належному рівні діловодства в адміністративному суді.

Необхідність належного здійснення діловодства в адміністративних судах і його вдосконалення зумовлені багатьма обставинами. Насамперед, ускладнюються функції органів державної влади, у зв'язку з чим підвищуються вимоги до складання документів, їх оформлення та опрацювання. Необхідно враховувати стрімкий розвиток комп'ютеризації цих процесів, широке впровадження у повсякденну діяльність судових органів високоефективної копіювальної техніки, запровадження електронного документообігу.

Автор детально охарактеризовує специфіку діловодства в адміністративних судах. Належне ведення діловодства в адміністративному суді слід зарахувати до однієї з гарантій забезпечення прав і законних інтересів громадян, котрі вступають у правовідносини з судовими органами. Це пов'язано з тим, що причиною значної частини порушень прав громадян є неналежне оформлення документів, недотримання правил їх реєстрації та руху.

Питання організації діловодства в адміністративних судах нормативно тривалий час не було врегульоване, такі проблеми існували і в судах загальної юрисдикції. Лише 5 грудня 2006 р. наказом № 155 ДСА України затвердила Інструкцію з діловодства в апеляційних та окружних адміністративних судах. Вона встановлює загальні правила ведення судового діловодства в окружних та апеляційних адміністративних судах і регламентує порядок роботи з документами. Прогресивним є те, що положення цієї Інструкції поширюються також і на організацію роботи з документами, що створюють і опрацьовують з допомогою засобів обчислювальної, комп'ютерної та електронної техніки.

Третій розділ «Забезпечення законності в діяльності адміністративних судів України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Форми і методи забезпечення законності в діяльності адміністративних судів України» розглянуто питання законності способів забезпечення законності.

Законність - це суспільно-політичний режим точного і неухильного здійснення законів та інших нормативних актів усіма суб'єктами суспільних відносин у сфері правотворчості та реалізації правових норм.

Способами забезпечення законності є застосування повноважними системами державних органів і суспільних організацій правових, організаційних видів і методів діяльності та форм роботи з метою забезпечення чіткого дотримання вимог законності усіма суб'єктами державного управління. Гарантії законності - це засоби та умови, з допомогою яких держава забезпечує повне й послідовне здійснення її вимог.

Виходячи з цього, можемо стверджувати, що законність у діяльності адміністративних судів - це режим точного і неухильного виконання вимог законів та підзаконних нормативно-правових актів цими судами в ході реалізації норм права. Законність - принцип діяльності адміністративних судів, умова їх нормального функціонування.

На підставі аналізу КАС України можемо констатувати, що законність у діяльності адміністративних судів забезпечується:

1) принципами адміністративного судочинства (ст. 7 КАС України);

2) участю в адміністративному процесі прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які від свого імені можуть звернутися до адміністративного суду з адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах (ст.ст. 60, 61 КАС України);

3) встановленим порядком розгляду і вирішення адміністративних справ;

4) можливість оскарження та перегляду ухвал і постанов адміністративних судів в апеляційному порядку; у касаційному порядку; в порядку перегляду судових рішень за винятковими обставинами; перегляду постанов або ухвал суду, що набрали законної сили у зв'язку з нововиявленими обставинами (Розділ ІV Глави 1-4 КАС України).

Законність у діяльності адміністративних судів - це режим точного і неухильного виконання вимог законів та підзаконних нормативно-правових актів адміністративними судами у процесі реалізації ними норм права. Законність - принцип діяльності адміністративних судів, умова їх нормального функціонування.

Основними способами забезпечення законності у діяльності адміністративних судів є апеляційне та касаційне оскарження рішення адміністративного суду, за винятком випадків, передбачених законом. Крім того, наявність можливості апеляційного оскарження судових рішень судів першої інстанції є однією з гарантій здійснення права на судовий захист.

Сучасний інститут апеляційного оскарження ухвал і постанов судів передбачає апеляційний перегляд ухвал і постанов суду першої інстанції, суть якої полягає в новому розгляді й вирішенні справи судом апеляційної інстанції. Судом апеляційної інстанції в адміністративних справах є апеляційний адміністративний окружний суд, у межах територіальної юрисдикції якого перебуває окружний адміністративний суд, що ухвалив рішення (всього створено сім окружних адміністративних судів).

Касаційною інстанцією у системі адміністративних судів є ВАС України, який розглядає в касаційному порядку справи, віднесені до його підсудності, а також інші справи у випадках, зазначених процесуальним законом. В юридичні літературі існує поняття “повторної касації”, що передбачає перегляд справи за винятковими обставинами ВС України (Судовою палатою ВС України в адміністративних справах), а також провадження за нововиявленими обставинами.

У підрозділі 3.2. «Контроль за діяльністю адміністративних судів України» проаналізовано ситуацію, що склалася з реалізацією в Україні функцій державного контролю за діяльністю адміністративних судів.

Автор зазначає, що важливим кроком у реалізації функції державного контролю з боку судової влади стало прийняття Закону України “Про судоустрій України”. Розглядаючи контроль за адміністративними судами автор характеризує зовнішній і внутрішній контроль. Зовнішній контроль - це той, що здійснюється державними органами, котрі перебувають поза межами системи адміністративних судів. До такого контролю за діяльністю адміністративних судів України слід зарахувати парламентський, президентський, урядовий, а також контроль органів місцевого самоврядування і громадський. На думку деяких вчених, зовнішній контроль за діяльністю судової влади є вкрай необхідним для захисту громадян від свавілля судів, адже правосуддя - це не власність влади, суду й суддів, це соціальна цінність демократичного суспільства, що належить усім громадянам країни.

Внутрішній контроль здійснюється органами самої системи адміністративних судів. До таких органів належать кваліфікаційна комісія суддів адміністративних судів, суддівське самоврядування, Вища рада юстиції.

ВИСНОВКИ

На основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення наукових праць із зазначеної проблематики у різних галузях юриспруденції, автор сформулював низку узагальнень, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності адміністративних судів. Основні з них такі:

1. Під організацією діяльності адміністративних судів слід розуміти впорядкування і узгодження діяльності адміністративних судів як однієї з складових системи судової гілки влади держави. Методи організації діяльності адміністративних судів - це сукупність способів, прийомів та засобів, що використовують для досягнення поставленої перед адміністративними судами мети, а форми організації діяльності адміністративних судів - спосіб зовнішнього вираження компетенції адміністративних судів.

Правове регулювання діяльності адміністративних судів - це форма впливу держави з використанням права на суспільні відносини у сфері діяльності адміністративних судів, що здійснюється за допомогою юридичних засобів і забезпечується законодавчими і підзаконними нормативно-правовими актами.

Нормативно-правові акти, що утворюють правову основу діяльності адміністративних судів, можна згрупувати таким чином: 1) ті, що визначають організаційні засади функціонування адміністративних судів; 2) ті, що визначають кадрові засади забезпечення функціонування адміністративних судів; 3) ті, що визначають фінансово-матеріальні засади функціонування адміністративних судів; 4) ті, що закріплюють юрисдикційні повноваження адміністративних судів.

2. Судовий контроль - це здійснення контрольної функції держави при застосуванні судової влади у межах особливої судово-процесуальної форми. Оскільки в науці за класифікаційними критеріями розрізняють зовнішній та внутрішній контроль, то можна стверджувати, що зовнішній контроль за діяльністю адміністративних судів - це той, який здійснюється державними органами, котрі перебувають поза межами системи адміністративних судів (парламентський, президентський, урядовий, контроль органів місцевого самоврядування, громадськості), а внутрішній контроль здійснюють органи самої системи адміністративних судів (кваліфікаційна комісія суддів адміністративних судів, суддівське самоврядування, Вища рада юстиції).

Зовнішній контроль за діяльністю судів, в тому числі адміністративних, зараз охоплює лише певні її аспекти (в основному тільки щодо використання фінансових коштів) і не забезпечує належної системи стримування і противаг. Контроль громадськості за діяльністю адміністративних судів нині має певну правову неврегульованість. Усунути цю прогалину можна шляхом ухвалення Законів України «Про державний контроль» та «Про громадський контроль», в яких між іншим доцільно передбачити механізм реалізації громадського контролю за діяльністю адміністративних судів.

3. Стосовно призначення та обрання суддів на посаду слід внести зміни до ст. 61 Закону України «Про судоустрій України», якими передбачити такі кадрові позиції: вперше на посаду судді призначає Президент України на термін 10 років, а вдруге цю посаду суддя може обійняти за результатами виборів громадян, які проживають на території, де він працював, на цей раз безстроково. Корпус суддів апеляційних, касаційних судів, Верховного Суду України та Конституційного Суду України доцільно формувати винятково з суддів, які призначені на посаду пожиттєво шляхом громадських виборів.

Аналіз ст.ст. 23, 27 та 40 Закону України «Про судоустрій України», де визначено обов'язки суддів місцевого, апеляційного та Вищого адміністративного суду України, показує, що вони цілком ідентичні. Отже, оці статті доцільно об'єднати в одній під назвою «Суддя місцевого, апеляційного та вищого спеціалізованого суду».

При розподілі справ між адміністративними судами керуються предметним, територіальним та інстанційним критеріями. Слід розробити механізм, за яким фізична чи юридична особи, не вдаючись у подробиці цих критеріїв, могли б подати адміністративний позов у будь-який суд, а відповідний підрозділ у поточному порядку вирішить питання про підсудність справи, направить його у потрібну інстанцію і у найкоротший строк повідомить про це зацікавлену особу.

Доцільно застосовувати методику автоматизованого розподілу справ між суддями під час реєстрації в суді справ, позовних заяв, клопотань, скарг та інших документів, що можуть бути предметом судового розгляду. При визначенні персонального складу суду для розгляду конкретної справи за допомогою автоматизованої системи слід враховувати черговість, ступінь завантаженості, спеціалізацію кожного судді, а також вимоги процесуального закону.

4. Аналізуючи таку управлінську категорію як стиль керівництва, автор дійшов висновку, що оптимальним для голови адміністративного суду слід вважати використання ситуативного стилю керівництва. Зазначено, що на етапі організаційного становлення адміністративних судів на голову та його заступників покладено не тільки обов'язки професійних суддів, а й досить значні за обсягом адміністративні функції. Після того, як адміністративні суди почнуть функціонувати у нормальному режимі, голова суду і його заступники повинні стати більше суддями, ніж адміністраторами. Поточну організаційну діяльність слід перекласти на керівника апарату суду, на посаду якого доцільно призначати досвідченого менеджера.

Ефективне ведення діловодства в адміністративному суді слід зарахувати до однієї з гарантій забезпечення прав і законних інтересів громадян, котрі вступають у правовідносини з судовими органами. Це пов'язано з тим, що значна частина порушень прав громадян стається через неналежне оформлення документів, недотримання правил їх реєстрації та руху. Питання організації діловодства в адміністративних судах регулює наказ Державної судової адміністрації України від 5 грудня 2006 р. № 155, у якому передбачено положення про організацію роботи з документами, що створюють і опрацьовують з використанням засобів обчислювальної, комп'ютерної та електронної техніки.

5. Законність в діяльності адміністративних судів - режим точного і неухильного виконання вимог законів та підзаконних нормативно-правових актів адміністративними судами у процесі реалізації ними норм права. Основними способами забезпечення законності в діяльності адміністративних судів є апеляційне та касаційне оскарження рішення адміністративного суду, крім випадків, передбачених законом. До того ж наявність можливості апеляційного оскарження судових рішень судів першої інстанції є однією з гарантій здійснення права на судовий захист.

6. Система адміністративних судів в Україні, на відміну від судів загальної юрисдикції, має свою специфіку. Вона полягає насамперед у застосуванні принципу територіальності, за яким кожна територіальна одиниця має свій відповідний загальний судовий орган. На відміну від них система адміністративних судів не збігається з адміністративно-територіальним устроєм України і окружний (місцевий) адміністративний суд є не в кожній територіальній одиниці.

Друга особливість системи адміністративних судів полягає у принципі спеціалізації. Виходячи з нього, доцільно розробити механізм, за яким подати адміністративний позов можна і до місцевого суду загальної юрисдикції, де його не розглядатимуть, а оперативно скерують у місцевий окружний адміністративний суд, а сам розгляд справи можна буде проводити у формі виїзного засідання за місцем реєстрації позивача. Можливий варіант, коли в місцевих судах загальної юрисдикції функціонуватимуть підрозділи окружних адміністративних судів.

Третя особливість системи адміністративних судів полягає у відсутності в її структурі касаційної інстанції. Її роль виконує Вищий адміністративний суд України.

7. Адміністративна юстиція є особливим видом судового захисту прав, свобод та інтересів учасників правовідносин, які виникають у сфері управлінської діяльності держави та місцевого самоврядування, що здійснюється спеціально утвореними судами, за винятком передбачених законом випадків.

8. Важливим з огляду на демократичність та гарантування правосудності судових рішень є питання про одноособовий чи колегіальний розгляд справи в суді. Слід залишити існуючий порядок розгляду справи в суді: в першій інстанції справи розглядає суддя одноособово, а в апеляційному чи касаційному судах - колегіально. Склад колегії з трьох суддів є оптимальним, оскільки менша їх кількість (два) ускладнить ухвалення консенсусного рішення, а більша - призведе до невиправданого зайвого навантаження на суддів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Борко А.Л. Щодо компетенції адміністративних судів / А.Л. Борко // Митна справа. - 2007. - № 5. - С. 68-71.

2. Борко А.Л. Публічно-правові спори як предмет розгляду в адміністративних судах / А.Л. Борко // Митна справа. - 2008. - № 1. - С. 111-113.

3. Борко А.Л. Адміністративні суди як невід'ємна складова адміністративної юстиції / А.Л. Борко // Юридична Україна. - 2008. - № 4 (64). - С. 42-44.

4. Борко А.Л. Особливості діяльності кваліфікаційних комісій суддів адміністративних судів України / А.Л. Борко // Митна справа. - 2008. - № 4 (2). - С. 25-28.