Адміністративно-правові основи взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.9.07 : 351.9

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ВЗАЄМОДІЇ ПІДРОЗДІЛІВ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ І КРИМІНАЛЬНО-ВИКОНАВЧИХ УСТАНОВ ПРИ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЯХ

Соболь Євген Юрійович

Запоріжжя - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Класичному приватному університеті.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Пєтков Валерій Петрович,Кіровоградський юридичний інститут Харківський національний університет внутрішніх справ, проректор - начальник інституту,Заслужений юрист України.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Ануфрієв Микола Іванович,Інститут права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом,завідувач кафедри історії та теорії держави і права;

кандидат юридичних наук, професор Калаянов Дмитро Петрович,Одеський державний університет внутрішніх справ,професор кафедри управління та інформаційно-технічного забезпечення органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться 25 січня 2010 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.07 Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий 25 грудня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Згідно з Конституцією України, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. При цьому право на безпеку є базовим, фундаментальним для всієї системи особистих прав. У будь-якій надзвичайній ситуації держава має гарантувати особі захист не тільки життя та здоров'я, а й прав і свобод, що, без сумніву, є однією з пріоритетних її функцій. Зокрема, це стосується й тих випадків, коли, застосовуючи свій владний примус, держава обмежує право на свободу осіб, які вчинили злочин. Аналізуючи цю сферу, необхідно зазначити, що сьогодні надзвичайні ситуації, джерелом яких є природні, антропогенні та комбіновані чинники, постійно виникають у місцях позбавлення волі та районі їхнього розташування, зумовлюючи необхідність вирішення цілого комплексу завдань.

Одним зі шляхів їхнього вирішення є наукове дослідження правових основ взаємодії органів державної влади, у тому числі підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, практичне впровадження яких дасть змогу під час виникнення надзвичайних ситуацій різного характеру зазначеним підрозділам не тільки якісно виконувати їхні безпосередні функції, а й діяти лише виключно в межах закону.

Аналіз діяльності органів внутрішніх справ і Державного департаменту України з питань виконання покарань визначає ряд надзвичайних ситуацій різного характеру, під час яких виникає необхідність у спільних погоджених діях державних органів. Тільки за офіційними даними, за період незалежності України в установах кримінально-виконавчої системи було зареєстровано 26 випадків захоплення заручників, 12 втеч групи особливо небезпечних злочинців, непоодинокі випадки масових заворушень, пожеж, епідемій. На жаль, загальна статистична звітність з цього приводу є сумнівною, оскільки більшість з надзвичайних ситуацій фіксується як злісна непокора вимогам адміністрації виправної установи або дії, що дезорганізують діяльність державних органів, про що свідчить 248 порушених кримінальних справ за ст. 391 КК України в 2008 р.

Проблеми наукових досліджень взаємодії правоохоронних органів під час надзвичайних ситуацій розглядало багато зарубіжних і вітчизняних науковців, зокрема такі як: О.М. Бандурка, А.О. Галай, О.І. Галінський, А.А. Глієвий, С.К. Гречанюк, В.Л. Грохольський, П.В. Дерев'янко, О.Ф. Долженков, М.Г. Дєтков, В.П. Захарова, Р.А. Калюжний, І.П. Козаченко, О.Г. Колб, В.Я. Конопельський, Б.А. Кормич, А.О. Михайличенко, В.П. Пєтков, C.В. Пєтков, О.О. Плужнік, І.В. Сервецький, Н.Є. Філіпенко, Х.П. Ярмакі, І.Р. Шинкаренко та ін. Питання управління силами і засобами при проведенні комплексу спеціальних заходів з припинення надзвичайних ситуацій розглядалися в працях І.В. Арістової, М.І. Ануфрієва, Є.О. Безсмертного, О.С. Вознюка, В.Т. Васильєва, Ю.В. Дубка, М.В. Корнієнка, В.А. Лаптія, Д.Й. Никифорчука, Ю.Б. Оболенського, Ю.Ю. Орлова, В.Г. Поліщука, М.Б. Саакяна, А.П. Хряка, С.І. Яковенко. Порядок застосування заходів адміністративного примусу при надзвичайних ситуаціях розглядався у працях А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, Д.П. Калаянова, О.П. Рябченко, О.Ю. Синявської, М.М. Тищенка.

Наукові дослідження зазначених вище науковців мають значну теоретичну і практичну цінність, однак вони не охоплюють усього комплексу питань, які існують у спільній діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час надзвичайних ситуацій. Залишаються недостатньо дослідженими питання спільної діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час виникнення надзвичайних ситуацій, що потребує вдосконалення нормативно-правового регулювання, понятійного апарату, методики спільного планування, уточнення порядку дій під час проведення комплексу спеціальних заходів, можливостей використання позитивного зарубіжного і вітчизняного досвіду, дослідження видів та форм взаємодії, внесення пропозицій щодо їх реалізації.

Викладене вище свідчить про необхідність комплексного дослідження теоретико-практичних проблем реалізації керівних і адміністративно-правових заходів взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час надзвичайних ситуацій, перш за все, пов'язаних з необхідністю застосування адміністративного примусу в діяльності міліції і працівників кримінально-виконавчих установ.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до теми науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету «Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 010U80008955).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є висвітлення проблем взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час надзвичайних ситуацій та внесення відповідних пропозицій з удосконалення нормативно-правового регулювання й організаційних форм та прийомів налагодження такої взаємодії.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі основні завдання:

провести аналіз історичного розвитку та дослідження проблеми взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами під час надзвичайних ситуацій у різні історичні періоди із формуванням специфічних особливостей кожного;

проаналізувати організаційно-правові чинники в спільній діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, що впливають на виникнення надзвичайних ситуацій, шляхом узагальнення передового досвіду та визначити підходи до подолання існуючих проблем;

дати визначення поняттю «взаємодія органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях” з подальшим визначенням підстав поділу взаємодії на види;

проаналізувати організаційні форми взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ з подальшими шляхами їх реалізації в механізмі взаємодії органів державної влади;

удосконалити методику спільного планування та структуру типових планів дій при надзвичайних ситуаціях;

проаналізувати адміністративно-правові заходи, що здійснюються органами державної влади при виникненні надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру;

розробити пропозиції щодо вдосконалення порядку дій органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях криміногенного характеру.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають під час взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях. внутрішній справа надзвичайний правовий

Предмет дослідження - адміністративно-правові основи взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях.

Методологічною основою дисертаційної роботи є сукупність методів (загальних і спеціальних) та прийомів наукового пізнання, що забезпечують досягнення зазначеної мети, серед яких, зокрема, історико-правовий, формально-юридичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, класифікації та групування, соціологічний та статистичний.

Історико-правовий метод застосовувався для дослідження законодавчої еволюції та проблем взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами при надзвичайних ситуаціях (підрозділ 1.1); формально-юридичний метод використовувався при дослідженні проблемних питань організації взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час виникнення надзвичайних ситуацій, вивчення правового регулювання взаємодії зазначених органів з метою визначення існуючих проблем правового характеру та шляхів їх вирішення (підрозділ 2.1). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі співвідношення вітчизняного і зарубіжного досвіду, впровадженні його в діяльність органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час проведення комплексу спеціальних заходів, реалізації форм і видів взаємодії, удосконалення адміністративно-правового регулювання (підрозділи 2.2, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою формально-логічного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 2.2, 3.1). Методи класифікації та групування були використані для обґрунтування доцільності розмежування надзвичайних ситуацій у місцях позбавлення волі (підрозділ 1.2). Соціологічний та статистичний методи дали змогу провести й опрацювати результати соціологічного опитування працівників органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ.

Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, міжнародні угоди, конвенції, а також накази і рішення колегій центральних органів виконавчої влади, інші відомчі нормативні акти, які регламентують спільну діяльність державних органів під час виникнення надзвичайних ситуацій.

Емпіричну основу дослідження становлять результати анкетування серед особового складу органів внутрішніх справ у Кіровоградській, Черкаській, Миколаївській і Луганській областях загальною кількістю 300 осіб, а також працівників Державного департаменту України з питань виконання покарань у цих же областях загальною кількістю 300 осіб. Здійснено інтерв'ювання десяти засуджених, які перебувають на профілактичному обліку як такі, що схильні до вчинення надзвичайних ситуацій криміногенного характеру. Вивчено особові справи двадцяти засуджених, які відбувають покарання за вчинення втеч, захоплення заручників, дії, що дезорганізують діяльність державних органів, та злісну непокору вимогам адміністрації виправної установи; результати узагальнення та аналізу тридцяти кримінальних справ, порушених за фактом вчинення вищеперелічених дій за період 1991-2009 рр. у Кіровоградській області. Проаналізовано надзвичайні ситуації, що виникли на об'єктах кримінально-виконавчих установ за період з 1991 до 2009 рр.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації на основі проведеного комплексного аналізу практичної діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях сформульовано ряд концептуальних положень і висновків, які відповідають ознакам наукової новизни:

уперше:

визначено поняття «взаємодія органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях” як функціонування об'єднаних спільною метою рівноправних елементів системи органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, інтегрованих в єдину систему, дії яких узгоджені за місцем і часом на основі співпраці, взаємодопомоги та спрямовані на ефективне і раціональне вирішення завдань, що виникають під час надзвичайних ситуацій, та ліквідацію останніх в найкоротші терміни відповідно до чинного законодавства;

визначено критерії, за допомогою яких можна умовно класифікувати надзвичайні ситуації у місцях позбавлення волі, а саме місце, причини та умови їх виникнення, що сприятиме розробці оптимальних прийомів та методів спільної діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час дій з ліквідації надзвичайних ситуацій;

удосконалено:

- теоретичний підхід до методики спільного планування та структури типових планів дій при надзвичайних ситуаціях, відповідно до яких уточнено етапи розробки планів, пункти плану, під час реалізації яких виникає найбільше проблем, запропоновано розробку планів відповідно до конкретних надзвичайних ситуацій;

- шляхи взаємодії при виникненні надзвичайних ситуацій криміногенного характеру. Запропоновано шляхи вдосконалення організаційної структури, порядку дій груп та нарядів під час ліквідації надзвичайної ситуації, що виникла, а також способи удосконалення адміністративно-правового регулювання;

комплекс адміністративно-правових заходів під час виникнення надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру. Визначено завдання, напрями спільної діяльності підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, процедуру залучення державних органів. Запропоновано прийняти «Інструкцію про організацію діяльності кримінально-виконавчих установ у режимі особливих умов, викликаних виникненням надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру”;

дістали подальшого розвитку:

теоретико-правове трактування змісту поняття «режим особливих умов у місцях позбавлення волі” як комплексу правових засобів, що реалізуються під час виникнення надзвичайних ситуацій у кримінально-виконавчій установі;

поняття «надзвичайні обставини”, «комплекс спеціальних заходів”, які мають спільне значення для органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ;

нормативно-правове регулювання взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час надзвичайних ситуацій шляхом формулювання ряду конкретних пропозицій та рекомендацій до Законів України «Про міліцію”, «Про оперативно-розшукову діяльність”, «Про попереднє ув'язнення”, «Про правовий режим надзвичайного стану”, Кримінально-виконавчого кодексу.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження можуть бути використані:

у науково-дослідній діяльності - для подальшої розробки проблеми взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ як у період безпосереднього виникнення надзвичайних ситуацій, так і на етапі планування та підготовки спільних дій з їх нейтралізації;

у нормотворчій діяльності - для вдосконалення чинного адміністративного законодавства: зокрема, запропоновано прийняти «Інструкцію про організацію діяльності кримінально-виконавчих установ у режимі особливих умов, викликаних виникненням надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру”, «Інструкцію щодо планування дій правоохоронних органів та інших зацікавлених органів при надзвичайних ситуаціях”, спільний наказ Міністерства внутрішніх справ і Державного департаменту України з питань виконання покарань «Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії органів внутрішніх справ України з підрозділами Державного департаменту України з питань виконання покарань щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації”;

у правозастосовній діяльності - для підвищення ефективності охорони прав та свобод засуджених, а також громадян у період виникнення надзвичайних ситуацій, введення режиму особливих умов; у практичній діяльності Державного департаменту України з питань виконання покарань у Кіровоградській області (Акт впровадження від 22.12.2008 р.); ряд рекомендацій та пропозицій відображені в «Методичних рекомендаціях щодо дій працівників ОВС з припинення протиправних дій, які можуть виникнути під час проведення масових заходів та акцій”.

у навчальному процесі - при підготовці підручників та навчальних посібників, методичних рекомендацій з дисциплін «Адміністративна діяльність ОВС”, «Адміністративне право України”; під час викладання відповідних навчальних дисциплін у Кіровоградському юридичному інституті ХНУВC (Акт впровадження 27.12.2008 р.); при підготовці курсу лекцій: «Основи управління в ОВС” (Акт впровадження у навчальний процес Кіровоградського юридичного інституту від 22.03.2009 р.); при розробці навчального посібника «Тактико-спеціальна підготовка (тактико-професійна діяльність)” (Акт впровадження у навчальний процес Кіровоградського юридичного інституту ХНУВС від 10.04.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою працею. Основні положення, пропозиції і висновки, що характеризують наукову новизну та практичне значення результатів дисертаційного дослідження і виносяться на захист, розроблені автором самостійно. Ідеї та розробки, що належать співавторам у роботі не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи, висновки, рекомендації, пропозиції до чинного законодавства оприлюднені на міжнародних, регіональних науково-практичних конференціях та семінарах, зокрема: «Європейське і Національне кримінальне право: шляхи та перспективи розвитку. Треті юридичні читання” (м. Одеса, 2007 р.); «Організаційно-правові засади управлінської діяльності ОВС в умовах європейської інтеграції” (м. Одеса, 2007 р.), «Актуальні проблеми управлінської та службово-оперативної діяльності органів внутрішніх справ у сучасний період розвитку державності України” (м. Київ, 2007 р.); «Актуальні проблеми відбування покарання в Україні” (м. Кіровоград, 2007 р.); «Протидія злочинності неповнолітніх: досвід та сучасні проблеми” (м. Кіровоград, 2007 р.), «Національні інтереси та проблеми забезпечення безпеки України” (м. Кіровоград, 2008 р.); «Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності: VІ звітна науково-практична конференція” (м. Кіровоград, 2008 р.), «Актуальні проблеми діяльності ОВС” (м. Кіровоград, 2008 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження викладено у сімнадцяти публікаціях, з яких шість опубліковано в наукових фахових виданнях та одному навчальному посібнику. Загальний обсяг публікацій становить 8,5 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків, додатків (32 сторінки), списку використаних джерел (250 найменувань). Загальний обсяг дисертації - 241 сторінка, з яких основного тексту - 180 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об'єкт, предмет, мету і завдання, методи дослідження, зв'язок з науковими планами та програмами, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості про публікації, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 - «Теоретико-правові аспекти взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ з кримінально-виконавчими установами” - складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. - «Історичний аспект становлення та дослідження проблеми взаємодії” - досліджено розвиток та становлення взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях із виділенням чотирьох основних періодів: дореволюційний (1649-1917); революційний (1917-1922); радянський (1922-1991); сучасний (з 1991 р., до сьогодні). Це дало змогу проаналізувати дослідження проблеми взаємодії на всіх етапах історичного розвитку, відомчу підпорядкованість місць позбавлення волі, недоліки в спільній діяльності, існуюче нормативно-правове регулювання і розробити обґрунтовані пропозиції щодо його вдосконалення.

Перший період становлення взаємодії починається із середини ХІV ст., коли відбулося декілька реформ законодавчого устрою та розвитку конкретної державно-правової системи, з'явилися окремі нормативно-правові акти, якими передбачався порядок взаємодії державних органів у сфері каральної політики, профілактики правопорушень, запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій.

Початок другого періоду пов'язаний із приходом до влади більшовиків. Він характеризується збільшенням кількості терористичних актів, бунтами, підпалами, втечами та іншими надзвичайними подіями. На той час негативний вплив на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій у місцях позбавлення волі був пов'язаний із відсутністю єдиної системи обслуговування тюремних установ.

Багато змін та реформ, які регулювали спільну діяльність державних органів, було проведено за часів СРСР (радянський період). У цей час було прийнято ряд нормативних актів, згідно з якими, взаємодія зводилася лише до перевірки заяв про порушення режиму, проведення розслідування за фактом вчинення втеч, масових заворушень, захоплення заручників тощо, встановлення причин їх скоєння, профілактичної діяльності, мобілізаційної підготовки, спільних інспекторських перевірок, виявлення політично небажаних елементів.

Загальні теоретичні доробки науковців протягом четвертого періоду становлять теоретичну основу організації діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ щодо запобігання надзвичайним ситуаціям, проведення тактико-спеціальних навчань, визначення проблемних питань у порядку дій під час ліквідації надзвичайних ситуацій на сучасному етапі. Цей період також пов'язаний з остаточним виведенням Державного департаменту України з питань виконання покарань із підпорядкування Міністерства внутрішніх справ України і функціонування його як самостійного органу виконавчої влади.

У підрозділі 1.2. - «Режим особливих умов як правова підстава взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами” - розкрито поняття та сутність надзвичайних ситуацій, режиму особливих умов, подано перелік та класифікацію надзвичайних ситуацій, які потребують введення режиму особливих умов і задіяння державних органів.

Розглянуто значення терміна «особливі умови” порівнянно з поняттям «надзвичайні обставини”. Визначено, що надзвичайні обставини - це непередбачувані звичайним ходом справ явища природного, техногенного, соціально-політичного характеру, які істотно впливають на нормальний ритм функціонування місць позбавлення волі і вимагають термінового вживання спеціальних заходів (правового, організаційного, тактичного та іншого характеру) не тільки працівниками кримінально-виконавчих установ, але й органами внутрішніх справ та іншими державними органами щодо захисту життя, здоров'я, прав і свобод громадян, матеріальних та інших цінностей та відновлення нормальної роботи об'єктів життєзабезпечення.

Режим особливих умов - це спеціальний правовий режим діяльності установ виконання покарань, який вводиться в місцях позбавлення волі в результаті виникнення надзвичайних ситуацій і характеризується введенням посиленого варіанта охорони та нагляду, змінами в роботі служб, призупиненням деяких прав засуджених, взаємодією з органами внутрішніх справ, спрямованою на ліквідацію впливу негативного фактора і приведенням життя засуджених та персоналу в нормальний, звичайний стан.

Ознаками режиму особливих умов є такі: вводиться наказом начальника установи на суворо визначений термін та на підставах, передбачених законодавством; під час його дії можливе призупинення деяких прав засуджених; введення посиленого варіанта несення служби; видання в разі необхідності спеціальних правових і нормативних актів органів державної влади; створення власними силами і засобами тимчасових формувань; здійснення передачі функцій управління оперативним штабом; обмеження допуску людей на об'єкти кримінально-виконавчої установи, припинення виведення за їх межі засуджених. Доведено, що правовою підставою введення режиму особливих умов є забезпечення захисту прав та свобод засуджених, персоналу під час виникнення надзвичайних ситуацій різного характеру.

Під час аналізу спеціальної літератури і нормативно-правових актів державних органів виявлено ряд надзвичайних ситуацій, які є підставою для введення режиму особливих умов і потребують від органів внутрішніх справ та кримінально-виконавчих установ негайного узгодженого реагування. Це, насамперед, групові втечі засуджених, що вчинили особливо тяжкі злочини, озброєні втечі, захоплення заручників, масові страйки і голодовки засуджених. У зв'язку з цим запропоновано внесення змін до ч. 1 та 2 ст. 105 Кримінально-виконавчого кодексу України, ч. 1 та 3 ст. 19 Закону України «Про попереднє ув'язнення”.

Пропонується класифікація надзвичайних ситуацій залежно від місця виникнення (внутрішні, зовнішні, змішані); за явищами і процесами, що відбуваються у кримінально-виконавчій установі, зумовленими організацією виконання покарань; явищами і процесами, що відбуваються в середовищі засуджених; невмілим застосуванням заходів стягнення до засуджених; пожежами, аваріями, вибухами; подіями і ускладненням оперативної обстановки, що відбуваються за межами установи виконання покарань. Значення цих класифікацій зумовлено можливістю розробити найбільш оптимальні прийоми і методи спільної діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час дій з ліквідації надзвичайної ситуації, оскільки територіальне поширення її впливає на першочергові дії органів, що взаємодіють, склад з'єднаного оперативного штабу і призначення керівника операції.

У підрозділі 1.3. - «Організаційно-правові чинники в спільній діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, що впливають на виникнення надзвичайних ситуацій” - доведено, що надзвичайні ситуації в районі розташування кримінально-виконавчої установи виникають внаслідок дії різноманітних факторів. Ці фактори не можна зводити лише до проблем функціонування державних органів, слід враховувати й ряд організаційно-правових чинників у спільній діяльності органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ.

Залежно від форми, під час якої здійснюється взаємодія, існують об'єктивні й суб'єктивні чинники, що впливають на виникнення надзвичайних ситуацій. До об'єктивних чинників належать явища, процеси, події, що відбуваються у природі та суспільстві й призводять до порушення суспільного ладу та зростання злочинності. Цю групу також можна умовно поділити на дві підгрупи: внутрішні й зовнішні.

До внутрішніх належать такі чинники, що виникають у місцях позбавлення волі: а) ускладнення оперативної обстановки; б) порушення режиму, прав і свобод засуджених з боку державних органів. До зовнішніх факторів слід зарахувати такі: кількість правопорушень у районі знаходження установи; наявність криміногенних об'єктів; соціально-економічні умови життя та чисельність населеного пункту, прилеглого до колонії; стан сил і засобів органів внутрішніх справ, на території обслуговування якого перебуває установа; рівень взаємодії з державними органами.

До суб'єктивних чинників можна зарахувати такі: а) організаційно-управлінські (недостатній рівень інформаційно-аналітичного забезпечення під час взаємодії; недоліки в організації прогнозування стану оперативної обстановки; помилки у роботі керівників щодо організації та запобігання надзвичайним ситуаціям, організації взаємодії; низький рівень організації належного життєзабезпечення кримінально-виконавчих установ; проблеми в організації режиму); б) кадрові (недосконалість функціонально-організаційної структури; проблеми кадрового забезпечення органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ); в) тактичні (недоліки в тактиці дій при надзвичайних ситуаціях, здійсненні спільних заходів); г) нормативно-правові (прогалини у чинному законодавстві).

З метою уникнення перелічених чинників пропонується таке: прийняти спільний міжвідомчий акт, який би регулював взаємодію органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях; створити єдину автоматизовану інформаційно-аналітичну систему; підвищити престиж служби в цих органах за рахунок соціальних пільг та матеріально-технічного забезпечення; створити спеціальну організаційно-штатну структуру в цих відомствах, яка відповідала б за високий рівень планування, методичного забезпечення і координацію дій при надзвичайних ситуаціях. В органах внутрішніх справ це може бути Управління спеціальними операціями в структурі Державного департаменту України з питань виконання покарань - Управління організації дій в особливих умовах.

Розділ 2 - «Організація і форми взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ” - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. - “Сучасний стан нормативно-правового регулювання організації взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ та шляхи його вдосконалення” - досліджується стан нормативно-правового регулювання взаємодії державних органів.

Особливу увагу приділено аналізу завдань і повноважень органів внутрішніх справ щодо дій при надзвичайних ситуаціях, які закріплені в Законі України «Про міліцію”. Обов'язки міліції, спрямовані на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, можна конкретизувати: на працівників міліції покладаються обов'язки із запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій у місцях позбавлення волі, а також забезпечення режиму особливих умов у колоніях. У зв'язку з цим виникає необхідність у внесенні змін до ст. 10 Закону України «Про міліцію”, окремим пунктом у якій слід передбачити: «Забезпечувати у порядку, встановленому законодавством України, режим особливих умов у місцях позбавлення волі”.

При запобіганні виникненню надзвичайних ситуацій важливе місце посідають спільні дії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час здійснення оперативно-розшукових заходів. У зв'язку з цим, пропонується у чинному Законі України «Про оперативно-розшукову діяльність” дії правоохоронних органів у випадку виникнення надзвичайних ситуацій виділити в окремий розділ і передбачити порядок проведення оперативно-розшукових заходів у ситуації, що склалася.

На підставі аналізу наукових підходів учених та нормативно-правового регулювання взаємодії акцентовано на необхідності прийняття міжвідомчого нормативно-правового акту, затвердженого Міністерством внутрішніх справ України і Державним департаментом України з питань виконання покарань, який би чітко регламентував діяльність органів, що взаємодіють при надзвичайних ситуаціях, містив би всі основоположні правові принципи та норми, що стосуються взаємодії. Таким нормативно-правовим актом має стати спільний наказ «Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії органів внутрішніх справ України з підрозділами Державного департаменту з питань виконання покарань України щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації”.

У підрозділі 2.2. - «Види здійснення взаємодії під час реалізації завдань, які стоять перед органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами” - розглянуті питання, які потребують вирішення спільними діями державних органів під час надзвичайних ситуацій. У межах здійснення поставлених завдань проаналізовано види взаємодії цих органів. Узагальнюючи думки науковців щодо суті взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами, визначено її загальні ознаки.

На підставі аналізу існуючих у сучасній науці дефініцій сформульовано авторське визначення поняття взаємодії між органами внутрішніх справ та кримінально-виконавчими установами при надзвичайних ситуаціях як функціонування об'єднаних спільною метою рівноправних елементів системи органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, інтегрованих в єдину систему, дії яких узгоджені за місцем і часом на основі співпраці, взаємодопомоги та спрямовані на ефективне і раціональне вирішення завдань, що виникають під час надзвичайних ситуацій, та їх ліквідацію в найкоротші терміни відповідно до чинного законодавства.

Відповідно до предмета дисертаційного дослідження наведено чотири групи завдань, які вирішують підрозділи органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчі установи під час надзвичайних ситуацій: у разі виникнення групових порушень громадського порядку, масових заворушень, захоплення заручників, здійснення групових озброєних втеч; при загрозі нападу або безпосередньому нападі на установу; при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; під час введення правового режиму надзвичайного і воєнного стану.

Взаємодія як спільна погоджена діяльність підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ в умовах виникнення надзвичайних ситуацій є складною і різнобічною. Враховуючи думки науковців, її можна аналізувати в дослідницьких і практичних цілях за такими критеріями поділу на види: а) час; б) характер зв'язків; в) рівень; г) поставлені цілі й масштаб надзвичайної ситуації; д) місце в ієрархічній системі; е) стан здійснення; є) рівень конспірації; ж) суб'єкти.

Зазначено, що організація взаємодії державних органів повинна містити такі основні засоби: завчасну підготовку сил, засобів і необхідних резервів до екстреного реагування та адекватних дій у різних видах надзвичайних ситуацій; створення робочої групи, яка забезпечувала б належний стан взаємодії; формування об'єднаного органу оперативного управління, з'єднаного оперативним підпорядкуванням; проведення спільних спеціальних заходів щодо невідкладного реагування на надзвичайні ситуації.

У підрозділі 2.3. - «Організаційні форми взаємодії органів внутрішніх справ з кримінально-виконавчими установами” - проаналізовано форми взаємодії зазначених органів під час надзвичайних ситуацій. Приділено основну увагу дослідженню організаційних форм, які мають забезпечувати безпосередню взаємодію органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях.

Різноманіття організаційних форм взаємодії пояснюється багатогранністю оперативно-службових завдань, що вирішуються, динамікою і багатоваріантністю конкретних умов, у яких діють органи внутрішніх справ і кримінально-виконавчі установи. Визначено, що всі організаційні форми взаємодії можна розділити на організаційно-управлінські та організаційно-тактичні. До організаційно-управлінських форм взаємодії слід зарахувати такі: інформаційну взаємодію; узагальнення результатів спільного аналізу оперативної обстановки; спільне проведення занять зі службової підготовки; проведення спільних оперативно-тактичних і штабних навчань; проведення міжвідомчих нарад; нормативне забезпечення взаємодії; організацію спеціальних структурних ланок; здійснення взаємного контролю у процесі взаємодії; видання спільних оглядів, методичних рекомендацій, спеціальних нормативних документів. До організаційно-тактичних - спільне здійснення організаційних заходів при надзвичайних ситуаціях; надання допомоги наявними силами і засобами; спільне виявлення та запобігання випадкам, які можуть спричинити настання надзвичайних ситуацій.

Обґрунтовано необхідність узагальнення й поширення позитивного досвіду щодо проведення спільних оглядів, видання методичних рекомендацій, інструкцій, пам'яток; запропоновано проведення спільних занять зі службової підготовки з тематики організації взаємодії; наголошено на необхідності систематичного проведення спільних оперативно-штабних тренувань; налагодження системи надання взаємної допомоги наявними силами і засобами; зосередження достатньої кількості сил і засобів на тих ділянках, де за умов оперативної обстановки це необхідно.

Розділ 3 - «Адміністративні засади спільної розробки та планування заходів реагування на надзвичайні ситуації” - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. - «Значення планування для організації взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час проведення комплексу спеціальних заходів” - проаналізовано завдання, які покладаються на органи внутрішніх справ і кримінально-виконавчі установи під час планування та проведення спеціальних заходів.

Сформульовано дефініцію «комплекс спеціальних заходів” - це комплекс узгоджених та взаємопов'язаних за метою, часом і місцем кримінально-процесуальних заходів, примусових, спеціальних, бойових та інших передбачених законодавством України дій, які здійснюються у взаємодії між органами внутрішніх справ і підрозділами кримінально-виконавчих установ за єдиним задумом та планом, для виконання завдань в умовах виникнення надзвичайних обставин з метою нормалізації оперативної обстановки, захисту прав і свобод людини, інтересів суспільства від протиправного посягання, якщо вичерпані всі засоби, методи та форми запобігання їм, локалізації та ліквідації, і вони не дали бажаних результатів.

Розкрито значущість планування в організації взаємодії державних органів під час проведення комплексу спеціальних заходів. Зазначено, що особливістю організаційного змісту управлінського рішення щодо забезпечення готовності підрозділів до виникнення надзвичайних ситуацій є типові плани.

Запропоновано вдосконалення методики спільного планування з виділенням чотирьох етапів: організаційного, розробки комплексу документів, узгодження, доведення до виконавців та контроль за надходженням виписок з плану до зацікавлених осіб. Розглянуто пункти плану, під час реалізації яких виникає найбільше проблем, а саме: формування зведених загонів, організація взаємодії, морально-психологічне забезпечення, заходи безпеки. Запропоновано розробку планів у кримінально-виконавчих установах щодо конкретних надзвичайних ситуацій. Пропонується прийняття спільного міжвідомчого наказу органів, що взаємодіють, який би встановлював єдиний порядок з планування дій при надзвичайних ситуаціях і підготовки особового складу до них.

У підрозділі 3.2. - «Спільні адміністративно-правові заходи взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами при надзвичайних ситуаціях природного та техногенного характеру” - проведено аналіз цілей, завдань, функцій, методів та організаційно-правових заходів спільної діяльності державних органів у таких умовах.

Розглянуто організацію взаємодії державних органів в умовах введення правового режиму надзвичайного стану. Запропоновано у п. 4 ст. 14 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану” передбачити у складі оперативного штабу представника Державного департаменту України з питань виконання покарань.

Запропоновано передбачити в рекомендаціях Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, відповідно до яких розробляються плани цивільного захисту, особливості функціонування місць позбавлення волі, специфіку дій інших силових структур. Наголошено на необхідності налагодження належного рівня взаємодії між кримінально-виконавчими установами і правоохоронними органами в межах підсистеми цивільної оборони з метою якісного відповідного реагування на надзвичайні ситуації та забезпечення ефективних спільних дій; наявності підрозділів з організації зв'язку, завчасно підготовлених до спільних дій при надзвичайних ситуаціях. З метою належного реагування на ситуацію, яка виникла, необхідно запровадити систематичне проведення занять із засудженими за програмою «Навчання засуджених засобам захисту від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру”.

У підрозділі 3.3. - «Шляхи вдосконалення порядку дій при надзвичайних ситуаціях криміногенного характеру” - розглянуто надзвичайні ситуації, під час яких здійснюється взаємодія підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ. Наведено загальну характеристику масових заворушень у місцях позбавлення волі, їх відмінність від подібних дій у громадських місцях, здійснено аналіз організаційно-правових питань діяльності державних органів. Проаналізовано теорії виникнення масових заворушень, типи, на які вони поділяються. Розглянуто зміст поняття «злісна непокора”, «групова непокора”, «масові заворушення”, їх відмінності та застосування в нормативно-правових актах. Досліджено причини, які призводять до вчинення злочинів, пов'язаних із захопленням заручників.

Розглянуто три напрями правових питань, що існують при організації порядку дій підрозділів органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ під час масових заворушень. Це, по-перше, самостійні дії адміністрації; по-друге, дії сил і засобів кримінально-виконавчої установи, органів внутрішніх справ, внутрішніх військ; по-третє, закінчення та підведення підсумків застосування комплексу спеціальних заходів. Запропоновано нормативне врегулювання питання інформування і задіяння органів внутрішніх справ з моменту виникнення надзвичайної ситуації в місцях позбавлення волі шляхом внесення змін до відомчих наказів Міністерства внутрішніх справ і Державного департаменту України з питань виконання покарань та відображення їх у планах дій під час надзвичайних ситуацій. Запропоновано створення груп та нарядів, не передбачених відомчими наказами.

Аналізується два етапи в діях органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при звільненні заручників: перший - переговори; другий - силовий. Під час проведення першого етапу робиться акцент на добровільне звільнення заручників шляхом переговорів, що в більшості випадків має успіх. Пропонується залучати до переговорного процесу переговірників з-поміж спеціально підібраних і попередньо підготовлених співробітників, а також спеціалістів-психологів. Характер дій сил і засобів у ході проведення другого етапу - силового варіанта, визначається багатьма чинниками: кількість і озброєння злочинців; їх наміри; місцезнаходження захоплених заручників; кількість, а також психологічний і фізичний стан заручників; метеорологічні та інші умови.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження дало змогу зробити висновки і внести ряд пропозицій щодо вдосконалення взаємодії державних органів при надзвичайних ситуаціях.

1. Результати аналізу наукових і методичних розробок протягом чотирьох основних періодів: дореволюційний (1649-1917), революційний (1917-1922), радянський (1922-1991), сучасний (з 1991 р. до сьогодні) - свідчать про те, що проблема взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях не залишалася поза увагою і практичних працівників, і вчених. Однак наукові дослідження, спрямовані на виявлення недоліків у взаємодії зазначених органів та їх усунення, мають незакінчений характер, торкаються окремих напрямів. У зв'язку з цим ця проблематика потребує подальшого комплексного дослідження з виробленням пропозицій організаційно-правового характеру.

2. Аналіз спеціальної літератури і нормативно-правових актів державних органів виявив ряд надзвичайних ситуацій, які є підставою для введення режиму особливих умов і потребують від органів внутрішніх справ та кримінально-виконавчих установ негайного узгодженого реагування. Запропоновано класифікацію надзвичайних ситуацій залежно від місця виникнення (внутрішні, зовнішні, змішані) та за явищами і процесами, що відбуваються у кримінально-виконавчій установі, зумовлені організацією виконання покарань; явищами і процесами, що відбуваються в середовищі засуджених; невмілим застосуванням заходів стягнення до засуджених; пожежами, аваріями, вибухами; подіями і ускладненням оперативної обстановки, що відбуваються за межами установи виконання покарань.

3. Визначено, що ефективність взаємодії залежить від ряду об'єктивних і суб'єктивних чинників, які можна усунути шляхом створення єдиної інформаційно-аналітичної системи, а також спеціального підрозділу в організаційно-штатній структурі органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ, який би здійснював збір і аналіз інформації, оцінювання ефективності спільної діяльності, підготовку проектів рішень, спрямованих на її покращення; підвищення престижу служби в органах за рахунок соціальних пільг та матеріально-технічного забезпечення, яке відповідало б вимогам сьогодення.

4. Визначено підстави поділу взаємодії на види: а) залежно від місця учасників в ієрархії системи управління; б) залежно від поставлених цілей і масштабів надзвичайної ситуації; в) за етапами здійснення; г) за часом; д) стосовно самої системи; е) за суб'єктами; є) за рівнем конспірації.

5. Сформульовано авторське бачення організації взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ при надзвичайних ситуаціях як цілеспрямовану діяльність щодо узгодження зусиль і спільних дій сил і засобів цих підрозділів для виконання поставлених перед ними завдань відповідно до чинного законодавства, в найкоротші терміни і з найменшими витратами.

6. Найбільш ефективними організаційними формами взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ є взаємний обмін інформацією, проведення спільних оперативно-тактичних та штабних навчань, занять зі службової підготовки, проведення міжвідомчих нарад, складання спільних планів, спільний аналіз оперативної обстановки, надання взаємної допомоги наявними силами і засобами, спільний контроль за організацією взаємодії.

Запропоновано, враховуючи зарубіжний досвід, у структурі Міністерства внутрішніх справ України і Державному департаменті України з питань виконання покарань передбачити спеціальні управління, які відповідали б за високий рівень методичного забезпечення, планування і координації дій при надзвичайних ситуаціях.

7. Уніфікованим проектом управлінського рішення під час організації взаємодії може служити типовий план, розроблений відповідно до конкретних цілей. Його основу має становити систематизований зразковий перелік (алгоритм) невідкладних і першочергових послідовних дій суб'єктів управління різних рівнів з мобілізації, приведення до готовності, ефективного використання власних сил і засобів, організації взаємодії з доданими силами з метою ліквідації надзвичайних ситуацій та усунення її наслідків. Необхідно організувати належний міжвідомчий контроль за надходженням виписок з типових планів до зацікавлених органів. Запропоновано розробку планів у кримінально-виконавчих установах відповідно до конкретних надзвичайних ситуацій.

8. Науково обґрунтовано пропозиції щодо порядку дій державних органів під час виникнення та ліквідації надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, запропоновано: передбачити у рекомендаціях Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, відповідно до яких розробляються плани цивільного захисту, особливості функціонування місць позбавлення волі, специфіку дій інших силових структур; запровадження навчання засуджених за програмою «Навчання засуджених засобам захисту від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру”.

9. Основним органом управління під час взаємодії державних органів при надзвичайних ситуаціях є об'єднаний оперативний штаб, завданнями якого повинні бути: систематичний моніторинг оперативної обстановки в країні; проведення спільних командно-штабних навчань; виявлення слабких, вразливих місць у випадках виникнення надзвичайних ситуацій і розроблення на основі цього необхідних пропозицій і заходів реагування; забезпечення взаємодії структурних підрозділів зацікавлених відомств. Зазначено, що керівник оперативного штабу буде призначатися залежно від виду та місця виникнення надзвичайної ситуації.

10. З метою оперативного реагування на надзвичайні ситуації криміногенного характеру запропоновано нормативне врегулювання питання інформування і задіяння органів внутрішніх справ з моменту виникнення надзвичайної ситуації в місцях позбавлення волі шляхом внесення змін до відомчих наказів Міністерства внутрішніх справ і Державного департаменту України з питань виконання покарань та відображення їх у планах дій під час надзвичайних ситуацій.

Аналіз практичної діяльності правоохоронних органів при виникненні масових заворушень у місцях позбавлення волі дає можливість подати порядок дій особового складу з ліквідації надзвичайних ситуацій у вигляді трьох етапів: самостійні дії адміністрації кримінально-виконавчих установ; дії сил і засобів кримінально-виконавчих установ, органів внутрішніх справ; закінчення операції.

11. З метою вдосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії між органами внутрішніх справ і кримінально-виконавчими установами запропоновано внести зміни до нормативно-правових актів: Кримінально-виконавчого кодексу України, Законів України «Про міліцію”, «Про попереднє ув'язнення”, а саме:

- ч. 1 ст. 105 Кримінально-виконавчого кодексу України викласти у такій редакції:

«У випадках стихійного лиха, епідемій, аварій важливих для життєзабезпечення систем, масових заворушень, проявів групової непокори, групових втечах засуджених, що вчинили особливо тяжкі злочини, озброєних втечах, захопленнях заручників, масових страйках і голодовках засуджених або в разі виникнення реальної загрози збройного нападу на колонію чи у зв'язку з введенням надзвичайного чи воєнного стану в районі розташування колонії посилюється охорона, нагляд за засудженими, здійснюються інші додаткові режимні заходи”;

- ч. 2 ст. 105 Кримінально-виконавчого кодексу доповнити словами: «З метою припинення надзвичайних ситуацій у місцях позбавлення волі та ліквідації їх наслідків…” далі відповідно до тексту статті;

- внести зміни до ч. 1 ст. 19 Закону України «Про попереднє ув'язнення”: після слів «групової непокори” додати - «групових втечах засуджених, що вчинили особливо тяжкі злочини, озброєних втечах, захопленнях заручників, масових страйках і голодовках” і далі - за текстом статті;

- ч. 3 ст. 19 викласти в такій редакції: «З метою припинення надзвичайних ситуацій у місцях позбавлення волі та ліквідації їх наслідків…” далі - відповідно до тексту статті;

- ст. 10 Закону України «Про міліцію” доповнити окремим пунктом: «Забезпечувати у порядку, встановленому законодавством України, режим особливих умов у місцях позбавлення волі”.

12. З метою вдосконалення взаємодії органів внутрішніх справ і кримінально-виконавчих установ запропоновано прийняти міжвідомчий нормативно-правовий акт. На думку автора, таким документом має стати наказ Міністерства внутрішніх справ і Державного департаменту України з питань виконання покарань «Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії між органами внутрішніх справ України і підрозділами Державного департаменту з питань виконання покарань України щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації”.