Правовой статус и положение Государственной Думы и Государственного Совета

Размещено на http://www.allbest.ru/

ННГУ им. Н.И. Лобачевского

Национально-исследовательский университет

Контрольная работа

Дисциплина: История отечественного государства и права

Тема: Правовой статус/положение Государственной Думы и Государственного Совета

2014 г.



Содержание

I. Введение

II. Основная часть

Глава 1. Состав Государственной Думы

Глава 2. Статус депутата Государственной Думы

Глава 3. Образование и деятельность Государственного Совета как высшего законосовещательного органа Российской империи

Глава 4. Реформирование Государственного Совета

Глава 5. Роль Государственного Совета в системе центральных органов власти в период деятельности Государственной Думы

III. Заключение

IV. Список используемой литературы



I. Введение

С точки зрения представительских функций, в России было немало структур и учреждений, пытавшихся представлять и защищать интересы различных слоев общества. Но, с точки зрения законодательной деятельности, осуществления законодательной власти, в России полноценного парламента никогда не было. Ближе всего к нему были четыре Государственные думы начала XX века. Но и они были лишь законосовещательными органами при государе-императоре. Становление современного российского парламентаризма происходит, по сути, заново, с использованием в большей степени опыта парламентской деятельности, накопленного в других странах. В результате очередного «октябрьского переворота» 1993 года Россия из одной политической крайности («Вся власть Съезду народных депутатов РСФСР!») перешла к другой («Вся реальная власть Президенту!»). В стране начала формироваться так называемая «управляемая демократия», или мягкий авторитарный режим. Система сдержек была сформирована в конце 1993 года как создание максимальных противовесов нижней палате парламента - Государственной Думе и фактическое отсутствие вышеупомянутых в отношении исполнительной власти.

Пятая Государственная Дума или, как ее официально назвали, Дума первого созыва, несла на себе черты переходности.

Во-первых, это переход от советского парламента (конвента) к профессиональному демократическому парламенту как к законодательному и представительному органу власти.

Во-вторых, это переход от неструктурированного аморфного собрания отдельных депутатов к четко структурированному по партийным фракциям парламенту.

В-третьих, это переход от формально двухпалатного парламента к реальному двухпалатному парламенту.

Переходность V Думе придавал также двухлетний срок ее существования, что заставляло депутатов с самого начала думать не только о законотворческой деятельности, сколько о своей судьбе.

Переход от V к VI Государственной Думе ознаменовался историческим событием: передача власти произошла легитимным путем через законные выборы.

Глубокие преобразования в экономической, политической, юридической сферах требуют переоценки исторического наследия России, анализа становления и развития органов государственной власти, эволюции формы правления российского государства. Особое место в истории российской государственности занимает Государственный совет Российской империи, просуществовавший с 1810 по 1917 год.

История Государственного совета постоянно привлекала внимание отечественных исследователей, как историков, так и юристов, особенно дореволюционных. Ей были специально посвящены работы В.Г. Щеглова, где анализировалась деятельность Совета в период правления Александра I. В работе П.Н. Данилевского, посвященной истории образования Государственного совета, хронологически охватывается период времени деятельности государственных органов, начиная с Боярской думы до 1855 г.



II. Основная часть

1. Состав Государственной Думы

государственный дума депутат власть

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Он состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы.

Государственная Дума и Совет Федерации имеют разные статусы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации и действующих федеральных законах. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, коллективном, свободном обсуждении и решении вопросов.

В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от их места проживания на территории России.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Государственная Дума в начале первой сессии образует из числа депутатов палаты комитеты. В обязательном порядке Государственная Дума образует: Комитет по конституционному законодательству судебно-правовой реформе и правам человека; Комитет по социальной политике; Комитет по бюджету, налогам и финансам; Комитет по вопросам собственности и предпринимательской деятельности; Комитет по аграрной политике; Комитет по вопросам экологии и природопользования; Комитет по международным делам и обороне; Комитет по вопросам безопасности; Комитет по образованию, науке и культуре; Комитет по делам общественных объединений, религиозных организаций и средств массовой информации; Комитет по внутренней организации деятельности палаты.

Но общее количество комитетов не должно превышать 15, а в случае необходимости могут образовываться и другие комитеты.

Государственная Дума вправе создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

По истечении установленного срока или выполнении порученного палатой задания комиссия прекращает свою работу.

Государственная Дума формирует комитеты на основе принципа пропорционального представительства фракций и групп депутатов.

Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть менее 25 депутатов палаты.

Комитет может для более детального рассмотрения вопросов, а также по основным направлениям своей деятельности образовывать подкомитеты.

В соответствии со ст.18 Регламента комитеты Государственной Думы: разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты; организуют и проводят парламентские слушания; способствуют проведению в жизнь положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению Государственной Думы.

Порядок деятельности комитетов определяется Конституцией Российской Федерации, Регламентом и Законом Российской Федерации о комитетах палат Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 28 Регламента депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам именуется фракцией. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы, которые обладают равными правами. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации, в дальнейшем могут войти в любое из них с согласия его членов.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. В настоящее время в Государственной Думе существуют следующие фракции и депутатские группы: Фракция аграрной партии России, Фракция "Выбор России", Фракция демократической партии России, Фракция политического движения "Женщины России", Фракция коммунистической партии Российской Федерации, Фракция либерально-демократической партии России, Фракция партии Российского единства и согласия, Фракция "ЯБЛоко", Депутатская группа "Новая региональная политика", Депутатская группа либерально-демократический союз "12 декабря" (данное перечисление по понятным причинам является достаточно условным).

Ст. 96 Конституции Российской Федерации гласит: "1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года. 2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами". Однако в заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации подчеркнуто, что Государственная Дума первого созыва избирается сроком на два года.

2. Статус депутата Государственной Думы

Основной функцией и содержанием депутатского мандата является представительство. В Государственной Думе депутат представляет народ.

Характер депутатского мандата определяется тем, что в Конституции признан принцип парламентаризма (ст.94), а также отсутствуют такие институты, как наказы избирателей депутатам и отзыв депутатов избирателями.

Таким образом, мандат депутата - это свободный мандат, т.е. избиратели не могут определять позицию депутата, он жестко не связан правовыми обязательствами перед своими избирателями.

Следует отметить особый характер деятельности депутатов: они как народные представители осуществляют законодательную власть, их деятельность носит политический характер.

В ст. 97 Конституции Российской Федерации закреплен статус депутата:

"1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3.Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности".

Однако в заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации указано, что депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации.

На депутатов Государственной Думы - членство в Правительстве Российской Федерации не распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.

В ст.20 Регламента Государственной Думы указано, что каждый депутат Государственной Думы обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы, причем только в одном.

В статье 41 ч.3 Регламента указано, что депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях. Если депутат не имеет возможности присутствовать на заседаниях, то он заблаговременно информирует об этом Председателя Государственной Думы.

В разделе II "Общий порядок работы Государственной Думы" в ст.42 Регламента указано, что выступающий на заседаниях не вправе нарушать правила депутатской этики - употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, допускать необоснованные обвинения, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям.

В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания.

На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать вопросы, давать справки.

13.04.94г. в третьем чтении был принят закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации 8 мая 1994 г. за N 3-ФЗ. Между тем в письме Президента России, направленном депутатам Федерального Собрания Российской Федерации, предлагается рассмотреть и принять поправки, которые вступают в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Данный федеральный закон, по мнению Президента России, находится в противоречии с Конституцией Российской Федерации, очевидны юридические недоработки, которые могут справедливо осудить избиратели.

Для рассмотрения поправок внесенных Президентом создана согласительная комиссия.

Этот Федеральный закон устанавливает права, обязанности и ответственность депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими депутатской деятельности.

В соответствии с законом депутат Государственная Думы руководствуется Конституцией России, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, регламентом палаты, предвыборной программой и своими убеждениями (ст.2 Закона).

Срок полномочий депутата начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев, предусмотренных ст.4 Федерального закона, а именно: письменного заявления депутата о сложении своих полномочий; утраты депутатом гражданства России, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата; признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; смерти депутата; объявления гражданина, являющегося депутатом, умершим решением суда, вступившим в законную силу; роспуска Государственной Думы в случаях, предусмотренных ст.ст.111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Формами депутатской деятельности депутата Государственной Думы являются: участие в заседаниях Государственной Думы; в совместных собраниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, проводимых в случаях, предусмотренных частью 3 ст.100 Конституции Российской Федерации; участие в работе комитетов и комиссий палаты, согласительных комиссий, создаваемых Государственной Думой; участие в выполнении поручений Государственной Думы и ее органов; участие в парламентских слушаниях; обращение с депутатским запросом; участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп; обращение с вопросом к членам Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы; работа с избирателями.

В ст.8 Закона указано, что депутат Государственной Думы поддерживает связь с избирателями в регионе, определенном соответствующим депутатским объединением.

В целях обеспечения прав, свобод и законных интересов своих избирателей депутаты Государственной Думы: рассматривают поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствуют в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведут прием граждан; изучают общественное мнение и при необходимости вносят предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения; информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации; взаимодействует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, с депутатами законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, с политическими партиями и иными общественными объединениями.

Депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы. Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России может вносить группа численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы.

Порядок осуществления права законодательной инициативы депутатом Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации (ст.104), федеральными конституционными законами, федеральными законами и регламентом Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, а также комитетом, комиссией данной палаты, членами которых они являются.

Депутаты Государственной Думы вправе присутствовать на всех заседаниях Совета Федерации (ст.12 Закона).

Депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок (ст.13 части 1 и 4 закона).

Депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства на заседании Государственной Думы (ст.14 ч.1 Закона).

Депутат пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (Ст.15 Закона).

Депутат имеет право на получение и распространение информации. В частности, при обращении депутата в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации, должностные лица обеспечивают депутата по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют им необходимую информацию и документацию независимо от степени их секретности в соответствии с федеральным законодательством о государственной тайне. Депутаты имеют преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации; материалы, представляемые депутатом по поручению палаты, подлежат обязательному опубликованию не позднее семи дней после обращения (ст.16 Закона).

Часть 1 статьи 98 Конституции гласит: "Члены Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей". Личный досмотр не является уголовно-процессуальным действием; согласно законодательству правом производить досмотр обладают работники органов внутренних дел, федеральной службы контрразведки, таможенной службы Российской Федерации. Часть 2 той же статьи рассматривает вопрос о лишении неприкосновенности, который "решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания".

В ст. 7 Регламента отмечено, что данная процедура проводится на основании заключения Мандатной комиссии решением Государственной Думы, если за это решение проголосовало две трети от общего числа депутатов Государственной Думы".

Под привлечением к уголовной ответственности имеется в виду вынесение следователем постановления о привлечении подозреваемого в качестве обвиняемого (ст.143 УПК). Таким образом, депутатская неприкосновенность не является основанием для отказа в возбуждении уголовного дела и производстве определенных следственных действий.

В ст.18 ч.2 Федерального закона указано, что "неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы".

В связи с осуществлением депутатских полномочий жизнь и здоровье депутата подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения; вместе с тем, органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях гибели депутата и причинения депутату увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, а также ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением депутата на момент выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию (статьи 21 и 22 Закона).

Депутат Государственной Думы: освобождается на срок своих полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы (ст.23 Закона); имеет гарантии трудовых прав: сохранение общего и непрерывного трудового стажа, стажа работы по специальности, предоставление по окончании срока депутатских полномочий прежней или равноценной работы (ст.24 ч. 2, ч.3 Закона); имеет право на ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское и бытовое обеспечение, служебное и жилое помещение, бесплатный проезд, внеочередное поселение в гостинице и иные права, закрепленные Федеральным законом.

Статья 27 ч.1 Закона указывает на права депутата в случае роспуска Государственной Думы. "В случае роспуска Государственной Думы в соответствии со статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации депутаты Государственной Думы, кроме депутатов, являющихся членами Правительства Российской Федерации, получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока полномочий депутатов первого созыва, из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий; в этом случае на депутатов Государственной Думы распространяются гарантии трудовых прав, изложенные в частях второй, третьей и четвертой статьи 24 настоящего Федерального закона". Федеральным законом установлена ответственность за невыполнение требований настоящего закона.

За оскорбление депутата, клевету, либо "распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде"; за неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других его родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством (статьи 43, 44 настоящего Закона).

Статья 42 закрепляет ответственность, предусмотренную действующим законодательством, за невыполнение законных требований депутата Государственной Думы должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений либо создание им препятствий в осуществлении депутатской деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных настоящим законом сроков порядка предоставления информации и ответов на запросы и обращения депутата.

3. Образование и деятельность Государственного Совета как высшего законосовещательного органа Российской империи

Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до 1810 г., когда в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты (утверждаемые императором), был создан Государственный совет.

Государственный совет был учрежден царским манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания этого органа являлся крупный государственный деятель М.М. Сперанский. Государственный совет был задуман как законосовещательный орган, разрабатывавший проекты законодательных актов, которые получали юридическую силу после утверждения императором.

Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов (Государственный совет просуществовал до 1917 г) ¹¹ Голиков В.М.-«Государственный совет в России в первой половине XIX в. // Автореф. дис. канд. ист. наук.», г.Москва, 1983 г., стр.123.. Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Членами Государственного совета (по должности или по назначению царя) являлись крупные чиновники и помещики. Председательствовал в Государственном совете император, в случае своего отсутствия он назначал председательствующего из членов Государственного совета.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского. Последний департамент был создан после польского восстания 1830-1831гг.

Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты - законы, уставы, учреждения. Основная цель его законотворческой деятельности - привести к единообразию всю правовую систему.

Собирались и общие собрания Государственного совета. Делопроизводство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Государственный совет осуществлял свою главную первоначальную задачу (подготовку законопроектов) недолгое время. Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в Государственном совете стало носить формальный характер. Нередки были случаи, когда законопроекты вносились в Государственный совет с резолюцией царя: "желательно мне, чтоб принято было".

Указом от 5 апреля 1812 года Совет получал чрезвычайные полномочия на время отсутствия монарха, подчиняя себе министерства.29 августа 1813 года вышел Указ, согласно которому решения большинства собрания Государственного Совета во время продолжительного отсутствия царя в столице становились законом. Более того, не требовалось немедленно извещать императора о принятом решении. Эти меры, значительно усилившие государственное значение Совета, рассматривались как временные. Однако при переиздании "Образования" в 1832 году они были в нем закреплены.

С 1811 года Государственный Совет стал рассматривать финансовые дела. В 1832 году появился особый департамент по делам царства Польского. Его образование было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше.

В то же время происходило существенное ограничение прав Государственного Совета. Так, по "Образованию" 1810 года, министры должны были предоставлять Совету ежегодные отчеты о проделанной работе. Однако с 1832 года обсуждение даже этих ежегодных отчетов было изъято из компетенции Государственного Совета. С этого времени министры и главноуправляющие отдельными частями министерств должны были отправлять свои отчеты в Комитет министров, орган малочисленный и гораздо менее доступный суду общественного мнения.

В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного Совета в целом.

В то же время происходило существенное ограничение прав Государственного Совета. Так, по "Образованию" 1810 года, министры должны были предоставлять Совету ежегодные отчеты о проделанной работе. Однако с 1832 года обсуждение даже этих ежегодных отчетов было изъято из компетенции Государственного Совета. С этого времени министры и главноуправляющие отдельными частями министерств должны были отправлять свои отчеты в Комитет министров, орган малочисленный и гораздо менее доступный суду общественного мнения.

В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного Совета в целом. В свою очередь, в "Учреждении военного министерства"¹¹ Зайончковский П.А.-«Государственный совет // Советская историческая энциклопедия», т.4: Г-Д / Редкол.: Жуков Е.М. (гл. ред.) и другие, г.Москва: Советская энциклопедия, 1963 г., стр. 646., изданном в 1836 году, говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться на высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным Советом.

Из административных дел до 1842 года на рассмотрение Государственного Совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.

Важной вехой в истории Совета стала замена "Образования Государственного Совета" 1810 году новым "Учреждением Государственного Совета" 1842 года.

Поводом к разработке "Учреждения" послужило намечавшееся общее переиздание "Свода законов Российской империи".

И "Образование" 1810 года, и "Учреждение" 1842 года определяли Государственный Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, "чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности".

Образование Государственного совета явилось закономерным этапом в процессе совершенствования механизма государства после проведенной в 1802 г. реформы Сената и учреждения министерств. В этих условиях деятельность Непременного совета перестала удовлетворять потребностям времени. Необходимо было создать законосовещательный орган при императоре, призванный сообщить законодательству характер государственной деятельности, которая основывалась бы на постоянных правилах, не зависящих от усмотрения частных лиц.

По проекту, разработанному М.М. Сперанским в 1809 г., Государственный совет должен был стать координирующим центром трех ветвей власти: законодательной (Дума), судебной (Сенат) и исполнительной (министерства), органом, через который все решения в области государственного управления и суда могли вноситься на рассмотрение и утверждение верховной власти Императора. Однако же проект в полном виде реализовать не удалось. По манифесту 1810 г. Государственный совет был учрежден исключительно как совещательный орган при Императоре по вопросам законодательства.

Возвышению Государственного совета в 1810-1812 гг. способствовала активная деятельность Государственной канцелярии в структуре Государственного совета, которую возглавлял в эти годы М.М. Сперанский. В этот период все вопросы государственного управления готовились и передавались на рассмотрение Императора исключительно через Государственную канцелярию. В результате Государственный совет стал реальным правовым механизмом, координирующим деятельность министерств и Сената.

В период Отечественной войны 1812 г. и отставки М.М. Сперанского деятельность Государственного совета сосредоточилась на рассмотрении проектов гражданского и уголовного уложений. В основу проектов были положены французские кодексы 1804 и 1810 гг. Начинание оказалось неудачным, дело застопорилось.

Активизация работы Государственного совета началась с 1816 г., когда он вновь обратился к проблемам финансовой политики государства. Был принят ряд мер для расширения свободы торговли, для чего были пересмотрены некоторые статьи таможенного тарифа.Против этой последней меры выступали отечественные фабриканты, обеспокоенные расширением иностранной торговли. Идя им навстречу, правительство в 1822 г. пересмотрело таможенные пошлины, введя протекционистский тариф.

В 1811 г. Государственный совет рассматривал план преобразования Сената, представленный Сперанским, по которому Сенат предлагалось разделить на два особых учреждения (правительствующий Сенат и судебный Сенат), в первое из которых вошли бы министры и начальники управлений (бывший Комитет министров); второе делилось на четыре местных отделения (Петербург, Москва, Киев, Казань). Члены первого учреждения назначались верховной властью, второго - избирались дворянством.

Проект был отвергнут Государственным советом. Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредоточивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.

Собственная его величества канцелярия постепенно приобретала особое значение, оттесняя на второй план Государственный совет. Она была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. С 1812 г. роль Государственного совета в управлении стала снижаться. После отстранения от должности М.М. Сперанского, министры и сенаторы, воспользовавшись предоставленным им манифестами "Об учреждении министерств" и "О правах и обязанностях Сената" правом, стали обращаться с докладом непосредственно к императору, минуя Государственный совет. Это разрушило порядок прохождения дел, установленный манифестом 1810 г., и привело к дублированию функций Государственного совета другими государственными органами.

Деятельность Государственного совета несколько оживляется после возвращения М.М. Сперанского в Петербург и восстановления его в качестве члена Государственного совета. С 20-х годов многие законопроекты стали поступать на рассмотрение к Императору через Государственный совет. Это касалось в первую очередь подготовленных под руководством М.М. Сперанского Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, которые были рассмотрены и утверждены Государственным советом в 1832 г.

Итак, Государственный Совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась то ослабевала. Однако юридически Государственный Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.

4. Реформирование Государственного Совета

Государственные реформы 60-70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах.

Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: "Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает".

Высшим совещательным учреждением оставался Государственный Совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого числа законопроектов и по кодификационной работе.

В 1884 г. при Государственном совете было создано Особое присутствие для рассмотрения жалоб на определения Сената. Тем самым Сенат подпадал под контроль высшего бюрократического органа.

В феврале 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действовавший Главный комитет об устройстве сельского состояния, контролировавший ход крестьянской реформы. Этот Комитет действовал в тесной связи с Государственным советом.

При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления - Комитет министров.

Государственный совет был реформирован и стал верхней палатой, обладавшей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императору. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

19 октября 1905 г. председателем Совета министров был назначен Витте. Кабинет вначале не собирался составлять новые Основные законы. Однако вскоре стало ясно, что старые законы (в редакции 1832 г) не могут существовать параллельно с Манифестом 17 октября.

Издать Основные законы предполагалось до созыва Государственной думы. Тем самым власть надеялась сохранить широкие правомочия, приняв консервативную конституцию и не вводя парламентаризм в России.

Подготовленный специальной комиссией проект Основных законов в феврале был передан в Совет министров. В конце марта он поступил к царю, который созвал Особое совещание (под своим председательством) для окончательной доработки. Это Особое совещание выполнило роль, которую должен был выполнять Государственный совет.

В новой редакции Основных законов старое определение 1832 г. "император российский есть монарх самодержавный и неограниченный" было заменено новым: "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть". Термин "неограниченный" был исключен, но все основные прерогативы императорской власти сохранились.

Неопределенность формулировки дала основания для правых и левых фракций Думы по-разному оценивать характер нового государственного строя: первые подчеркивали "волю монарха" и "самодержавие", вторые - "волю народа" и "конституцию".

Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и Государственным советом. Любой закон нуждался в одобрении обоих органов и в утверждении императором. В случае прекращения или перерыва деятельности Думы и Государственного совета "при чрезвычайных обстоятельствах" законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в форме указов. Действие указа носило временный характер и подлежало утверждению в Думе и Совете в течение двух месяцев после возобновления их работы.

Изменив избирательный закон и предоставив большие права Думе, царское правительство осуществило реформу Государственного совета. Из совещательного органа при императоре он был преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой.

20 Февраля 1906 года был издан царский Указ "О переустройстве учреждения Государственного Совета". До этого полностью назначаемый императором, Государственный Совет стал состоять из членов "по высочайшему назначению" и равного числа членов по выборам. Члены Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года одна треть их выбывала и избирались новые. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государственного Совета избирались от Академии наук и университетов.

Председатель и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При Государственном Совете сохранялась Государственная канцелярия. Государственный Совет получил в области законодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодательной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно Думы: законопроект, обсужденный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно ограничивали права последней.

Определенным итогом изменений в государственном строе России в годы первой русской революции были утвержденные императором 23 апреля 1906 года в новой редакции Основные законы Российской империи. Основные законы подтверждали создание Государственной Думы, реорганизацию Государственного Совета, образование специального, правительственного органа в России - Совета министров. Но Основные законы принимались в условиях спада революции и царское правительство, формулируя основы государственного строя России, отступило от некоторых своих обещаний, данных в Манифесте от 17 октября 1905 года.

Из Основных законов была устранена характеристика власти императора как власти "неограниченной". Но положение верховной самодержавной власти императора сохранилось.

В основном по прежнему формулировались прерогативы власти монарха: власть управления во всем ее объеме принадлежала императору; он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров и других высших должностных лиц; император объявлял местности на военном или исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и другие договоры с иностранными государствами; был верховным руководителем всех внешних сношений России с иностранными государствами; император - верховный главнокомандующий и некоторые др. Но согласно ст.7 царь осуществлял законодательную власть "в единении с Государственным Советом и Государственной Думой"¹¹ Секиринский С.-«Государственный совет в системе власти императорской России // Проблемы теории и практики управления» , 2001 г., № 1, стр.112. . Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст.86: "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора".

Государственный Совет и Государственная Дума по Основным законам сохраняли право законодательной инициативы (по всем вопросам, кроме положений Основных законов), сохраняли право запроса; Дума имела право обсуждения и утверждения бюджета (с существенными ограничениями, введенными специальным царским Указом от 8 марта 1906 г.: Дума не имела права уменьшать или изменять его расходную часть по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Думы), заслушивала отчет государственного контроля по исполнению бюджета; о постройке государственных железных дорог; об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего законодательства.

Статья 87 Основных законов ограничивала законодательные права Государственной Думы, предоставив императору право в период прекращения заседаний Думы, а продолжительность заседаний Думы и сроки перерывов определялись императором, издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов. Эти указы должны были вноситься на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы. Они не могли вносить изменения ни в Основные законы, ни в Положение о Думе и Государственном Совете, ни в постановления о выборах в Государственный Совет или в Думу¹¹ Юртаева Е.А.-«Государственный Совет по Основным законам Российской империи 1906 года: законодательные полномочия // Журнал российского права», г.Москва:"Норма", 1997 г., № 6, стр.121..

Царское правительство широко использовало ст.87 для принятия наиболее реакционных указов. Примерами могут служить Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах, указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства.

Основные законы имели формально характер конституционного акта.

Основные законы можно признать конституционным актом, но с оговоркой, что они были призваны лжеконституционными формами маскировать неограниченную монархию с целью распространения конституционных парламентских иллюзий. Как представляется, государственный строй России в результате первой русской революции претерпел существенные изменения.

В некоторых вопросах государственной жизни неограниченность прав царя исчезла. Это относилось, в первую очередь, к прежним его исключительным прерогативам в области законодательства и расходовании государственных финансов.

5. Роль Государственного Совета в системе центральных органов власти в период деятельности Государственной Думы

В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что "со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы"¹¹«История государства и права России / Учебник для студентов ВУЗов», отв. ред. Ю.П. Титов - М.: Былина, 1997 г., стр.252..

Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей - не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - и в этом ее основная идея - не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой "мирной борьбы". Именно это имел в виду С. Ю Витте. "Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее"¹¹«Российское законодательство Х-ХХ веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций», Том 9, Москва: "Юридическая ли-тература", 1994 г., стр.98..

Соответственно этой функции - демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной Думы и Государства в лице царя - и был выстроен Государственный Совет, представлявший своими назначенными членами государство, а избранными - элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета. "Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами", - определяла ст.106 "Основных государственных законов".

Собственно законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим - первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой. Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства - предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России.

В течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.