Міське самоврядування в державному механізмі Російської імперії у кінці ХІХ - на початку ХХ ст.

20

Размещено на http://allbest.ru

ЛУГАНСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ імені Е. О. ДІДОРЕНКА

УДК 340.15(477) “18/19”

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ В ДЕРЖАВНОМУ МЕХАНІЗМІ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ У КІНЦІ ХІХ - НА ПОЧАТКУ ХХ СТ. (НА МАТЕРІАЛАХ УКРАЇНСЬКИХ ГУБЕРНІЙ)

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

МЕДВЕДЄВ ЮРІЙ ЛЬВОВИЧ

Луганськ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Зайцев Леонід Олександрович, навчально-науковий інститут права та масових комунікацій Харківського національного університету внутрішніх справ, завідувач кафедри теорії і історії права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Головко Олександр Миколайович, Харківський національний університет внутрішніх справ, перший проректор з навчальної та методичної роботи.

кандидат юридичних наук (спеціальність 12.00.01), доцент Горбачов Василь Павлович, Донецький юридичний інститут Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка, завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін.

Захист відбудеться “____” червня 2011 р. о ____ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 29.733.01 Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка за адресою: 91493, м. Луганськ, с. Ювілейне, вул. Генерала Дідоренка, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка за адресою: 91493, м. Луганськ, с. Ювілейне, вул. Генерала Дідоренка, 4.

Автореферат розісланий “____” ______________ 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т. В. Татолі

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Невід`ємною складовою розбудови української держави на сучасному етапі та її інтеграції в міжнародний правовий, політичний та економічний простір є реформування системи органів самоврядування.

У зв`язку з цим суспільству й вітчизняним законотворцям необхідно вжити цілий комплекс заходів для практичного розкриття потенціалу місцевого самоврядування, одним із яких є вирішення питання про його місце й роль у сучасній Україні. Адже від того, наскільки досконало та чітко визначено його статус і обсяг повноважень, багато в чому залежить не тільки ефективність роботи органів самоврядування та їх авторитет серед населення, а й реалізація невідкладних завдань формування демократичної, правової держави та громадянського суспільства в країні.

Для розроблення максимально ефективної та дієвої нормативної бази, поряд із зарубіжним, необхідно активно використовувати й великий історико-правовий досвід вітчизняного самоврядування. З позицій сучасної історико-правової науки варто звернути увагу на суть, характер і наслідки міської реформи 1892 р., на її реґіональні особливості, а також на нормативне регулювання взаємовідносин самоврядних структур з органами державної влади різного рівня.

Однак, попри значну увагу науковців до ключових питань історії вітчизняного самоврядування, і досі бракує розгорнутих досліджень процесу вдосконалення системи управління країною, який серед інших перетворень супроводжувався й поступовим введенням міського самоврядування до державного механізму Російської імперії.

Лакуни у вивченні цієї проблеми залишаються через специфіку існуючих досліджень, що зумовлена певними часовими та територіальними межами, а також колом питань, які в них розглядаються. Разом із тим, аналіз особливостей інституціоналізації та практичної діяльності міського самоврядування з урахуванням політичних, правових та економічних реалій, які склалися в тогочасному суспільстві, сприятиме кращому розумінню логіки сучасних державно-правових явищ, допоможе спрогнозувати перспективи та шляхи розвитку самоврядування в Україні.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів науково-дослідницьких робіт, які здійснюються кафедрами теорії та історії держави і права Харківського національного університету внутрішніх справ та Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка, “Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004 - 2009 років” (п.181), затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 року № 755, “Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010 - 2014 років” (п. 13), затверджених наказом МВС України від 29 липня 2010 року № 347.

Мета й завдання дослідження. Метою роботи є здійснення комплексного історико-правового аналізу місця й ролі міського самоврядування в державному механізмі Російської імперії, особливостей його взаємодії з державними органами різного рівня та з іншими органами самоврядування в українських губерніях наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст.

Для досягнення поставленої мети визначено такі завдання:- розглянути стан і ступінь дослідження проблеми вітчизняною та зарубіжною історико-правовою наукою; - визначити особливості та основні етапи становлення й розвитку міського самоврядування українських губерній Російської імперії, зокрема його реформування з кінця XVIII до початку ХХ ст.;- дослідити діяльність Міністерства внутрішніх справ та Урядуючого Сенату з конкретизації норм міського законодавства та її вплив на практичну діяльність і компетенцію органів міського самоврядування;- з`ясувати роль губернських адміністрацій і губернаторів у здійсненні нагляду за органами міського самоврядування та причини його підсилення на межі ХІХ і ХХ ст.; - визначити особливості правового статусу органів самоврядування повітових міст і містечок у контексті їх взаємовідносин із повітовою адміністрацією;- проаналізувати правові засади та характер взаємовідносин органів міського самоврядування українських губерній з органами державної влади спеціальної компетенції;- дослідити юридичні механізми та практику взаємовідносин органів міського самоврядування з земствами та органами корпоративного самоврядування;

Об`єкт дослідження - суспільно-правові відносини, пов`язані з реформуванням і діяльністю органів міського самоврядування Російської імперії наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. Предмет дослідження - міське самоврядування в державному механізмі Російської імперії у кінці ХІХ - на початку ХХ ст. (на матеріалах українських губерній). Хронологічні рамки дослідження охоплюють 1892 - 1914 рр. Вибір нижньої хронологічної межі зумовлено фактом прийняття “Міського положення” 1892 р., з яким пов`язується початок нового етапу розвитку самоврядування в Україні. Верхня хронологічна межа мотивована початком Першої світової війни, коли внаслідок запровадження воєнного стану в українських губерніях Російської імперії реалізація “Міського положення” набула специфічних рис та надзвичайних форм, що потребують окремого дослідження.

Територіальні рамки дослідження охоплюють українські землі, які відповідно до адміністративно-територіального поділу входили до складу Російської імперії: Київську, Подільську, Волинську, Харківську, Чернігівську, Полтавську, Херсонську, Катеринославську й Таврійську губернії.

Методи дослідження. Складність і багатоаспектність дослідницьких завдань зумовили широке застосування загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання. Як загальнонауковий було використано діалектичний метод, який дав змогу дослідити весь комплекс проблем, пов`язаних із процесом становлення й розвитку взаємовідносин міського самоврядування з органами державної влади імперії. Для узагальнення існуючих вітчизняних та закордонних наукових досліджень щодо реформування органів міського самоврядування наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. використовувався формально-догматичний метод.

Статистичний метод на основі опрацювання великого за обсягом масиву інформації, яка міститься в архівних джерелах, довідкових та періодичних виданнях, не тільки дозволив чітко окреслити коло чинників, що визначали основні напрями реформування російського міського законодавства на межі ХІХ і ХХ ст.ст., а й дати оцінку результатам його впровадження в українських землях у досліджуваний період. Аналіз нормативно-правових актів та їх окремих положень, що регулювали діяльність органів міського самоврядування, було здійснено за допомогою формально-юридичного методу.

Історичний метод дозволив розкрити й дослідити найбільш характерні риси історико-правових явищ, пов`язаних із діяльністю органів самоврядування українських міст Російської імперії. Застосування порівняльно-правового методу дало можливість шляхом аналізу міських положень 1785, 1870 та 1892 років дослідити складні та динамічні процеси, що відбувалися в цей період у правовому регулюванні суспільних відносин, пов`язаних із взаємодією самоврядування та органів державної влади різного рівня.

Системно-структурний метод дав змогу висвітлити ієрархічні особливості системи державних органів імперії, установити та дослідити структурно-типологічний зв`язок між ними й органами міського самоврядування.

Визначити вплив внутрішньої організаційної будови державних органів та органів міського самоврядування на характер і форму їх взаємовідносин допомогло використання інституціонального методу. Застосування соціологічного методу дозволило дослідити суспільні наслідки реалізації міського законодавства.

Сукупність зазначених методів забезпечили системність, комплексність та неупередженість дослідження. Поряд із ними предмет дисертаційного дослідження зумовив використання прийомів формальної логіки (таких як аналіз і синтез), що дозволило заглибитись у суть державно-правових явищ, пов`язаних із діяльністю міського самоврядування пореформеного періоду.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим у вітчизняній історико-правовій науці комплексним дослідженням проблеми правової регламентації та практики взаємовідносин органів міського самоврядування із структурними елементами державного механізму Російської імперії наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. на матеріалах українських губерній:вперше:- обґрунтовано періодизацію розвитку самоврядування українських міст Російської імперії, в основу якої покладено ступінь доведення до загальноімперських стандартів зазначених самоврядних інституцій; - установлено, що завершення процесу уніфікації системи державного управління та остаточна ліквідація національних особливостей розвитку системи міського самоврядування в Україні пов`язана з прийняттям “Міського положення” 1892 р.; - за правовим статусом та обcягом повноважень здійснено класифікацію осіб, що працювали в органах міського самоврядування: посадовці, службовці та спеціалісти;- досліджено вплив діяльності міського самоврядування на формування програмних положень перших українських партій, які стосуються визначення його місця і ролі в майбутній українській державі; - визначено особливості правового статусу органів самоврядування повітових міст та містечок, які, у порівнянні з губернськими, були зумовлені їх більш тісною взаємодією з повітовою адміністрацією, представленою повітовим справником, земськими дільничними начальниками та мировими посередниками;- комплексно проаналізовано основні зміни та доповнення, які вносилися до “Міського положення” 1892 р. на початку ХХ ст., і доведено їх взаємозв`язок із процесами, що відбувалися на той час у країні; удосконалено: - змістову характеристику повноважень міського самоврядування в здійсненні контрольних функцій щодо самоврядних станових органів.

Зроблено висновок про наявність зворотного впливу на міське самоврядування через участь у його органах (думах) представників зазначених міських корпорацій, що сприяло кращій взаємодії між станами в межах міста та допомагало оптимізувати діяльність міського самоврядування;- положення про те, що діяльність робітничих рад щодо перебрання на себе повноважень державних органів і міського самоврядування в період соціальної кризи 1905 - 1907 рр. була зумовлена, зокрема, і цензовим характером “Міського положення” 1892 р., яке усунуло від участі в управлінні справами самоврядування значну частину городян;дістало подальшого розвитку:- положення про позитивний характер діяльності Міністерства внутрішніх справ та Урядуючого Сенату з конкретизації норм міського законодавства, яка сприяла підвищенню ефективності роботи органів самоврядування, захисту їх прав та прав інших учасників правовідносин; - дослідження основних напрямів і характеру здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів самоврядування з боку Міністерства внутрішніх справ і губернських адміністрацій.

Підкреслюється, що його поступове підсилення диктувалося не тільки реалізацією охоронної політики самодержавства, а й численними порушеннями законодавства, що чинили як повітові органи державної влади, так і органи самоврядування; - введення в науковий обіг нових архівних джерел дозволило більш детально висвітлити взаємовідносини органів міського самоврядування з органами влади спеціальної компетенції.

Використання самоврядування лише як допоміжної контрольної ланки з доволі вузьким колом повноважень та участь представників самоврядування в роботі лише деяких із зазначених органів свідчили про незавершеність реалізації програми щодо введення самоврядування до державного механізму Російської імперії; - дослідження правової основи та практики взаємовідносин міського самоврядування та земств, які, незважаючи на численні конфлікти у фінансовій сфері, розвивалися на взаємовигідній та прагматичній основі.

Теоретичне і практичне значення отриманих результатів. Викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані у:- науково-дослідній роботі - для подальшого вивчення особливостей правового регулювання та практичної діяльності органів міського самоврядування пореформеного періоду в Україні та для узагальнюючих досліджень у галузі історії держави й права України;- навчальному процесі - ряд положень дисертаційного дослідження стануть у нагоді викладачам вищих навчальних закладів юридичного профілю під час підготовки до лекційних та семінарських занять, розроблення навчальних програм і навчально-методичних посібників з історії держави та права України, історії України, теорії держави і права та в процесі викладання цих навчальних дисциплін і спецкурсів (акт впровадження у навчальний процес ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка від 8 грудня 2008 року);- правотворчості - пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані для внесення окремих змін та доповнень до чинного законодавства України про місцеве самоврядування; - практичній діяльності - для оптимізації структури муніципальних органів, розподілу повноважень між їх структурними підрозділами, розроблення ефективного механізму взаємодії органів самоврядування з адміністративними органами різного рівня та населенням. Зокрема, упровадження в практику результатів дисертації було здійснено шляхом направлення пропозицій щодо більш дієвого залучення громадськості до розроблення нормативних рішень, а також інтенсифікації діалогових механізмів взаємодії Луганської обласної ради з територіальною громадою (акт впровадження від 22 квітня 2009 року № 3/13-694).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедр теорії та історії держави і права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка і Харківського національного університету внутрішніх справ, оприлюднювалися на ХІ історико-правовій конференції “Місцеві органи державної влади та самоврядування: історико-правовий аспект” (Суми, 16 - 18 квітня 2004 року); на ХІІ міжнародній історико-правовій конференції “Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва” (Бахчисарай, 10 - 13 вересня 2004 року); на ХІІІ історико-правовій конференції “Право в системі соціальних норм: історико-юридичні аспекти” (Чернівці, 20 - 22 травня 2005 року); на ХIV історико-правовій конференції “Міграційні процеси в Україні і світі: історико-юридичні аспекти” (Cевастополь, 4 - 7 вересня 2005 року); на науковій конференції “Ідея права і держава” (IV Новгородцевські читання) (Луганськ, 26 - 27 квітня 2007 року); на ХVІІ історико-правовій конференції “Регіональні аспекти історико-правових досліджень” (Донецьк, 31 травня - 3 червня 2007 року); на міжнародній науково-практич-ній Інтернет-конференції “Розвиток держави і права в сучасних умовах: досвід, реалії, перспективи” (Луганськ, 29 травня 2009 року).Публікації. Основні положення та висновки дисертації знайшли відображення в шести статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, зареєстрованих ВАК України.

Структуру дисертації зумовлено метою і предметом дослідження. Робота складається з введення, п`яти розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел (291 найменування). Загальний обсяг роботи становить 233 сторінки, з них основного тексту - 194 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його мета й завдання, об`єкт і предмет, методологічна база, новизна, указується на зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами, висвітлюється питання щодо апробації отриманих результатів, їхнє теоретичне та практичне значення, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ перший “Стан наукової розробки проблеми” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Історіографія проблеми” встановлено, що історія пореформеного міського самоврядування знайшла висвітлення в численних дослідженнях дореволюційного, радянського та сучасного періоду (з початку 90-х років ХХ ст.). міський губернія самоврядування

Наукові праці дореволюційного періоду характеризуються застосуванням різноманітних методологічних підходів та широтою наукових інтересів авторів. Так, В. Гессен, О. Градовський, Г. Джаншиєв, О. Количев, М. Коркунов, Г. Мілюков, О. Михайловський, Д. Семенов, Г. Шрейдер та ін., звертаючись до аналізу законодавчої реґламентації діяльності органів пореформеного міського самоврядування, серед інших питань торкались і проблем його взаємодії з державною адміністрацією різного рівня.

На початку ХХ ст. зазначена проблема розглядалася через призму практичної діяльності самоврядування в працях В. Канеля, О. Новікова, М. Стра-домського, В. Тотоміанца та ін. Питання взаємовідносин органів самоврядування та місцевої адміністрації знайшли відображення в працях істориків, присвячених окремим українським містам: О. Пашутіна - Єлисаветграду, Д. Багалія та Д. Міллера - Харкову.Велике значення для розуміння державної політики щодо органів міського самоврядування мають роботи як російських: Д. Бородіна, С. Блєклова, Я. Козловського, так і зарубіжних дослідників: Б. Переса та Р. Даля.

Радянський період відзначився ідеологічною упередженістю та слабкою увагою дослідників до проблем дореволюційного міського самоврядування. Віднесене до буржуазних реакційних інститутів у науковій літературі, воно згадувалося переважно в негативному тоні.

Невелике пожвавлення інтересу до згаданої проблематики спостерігається, починаючи з 1960-х років. З`являються праці, головною метою яких було, спираючись на великий фактичний матеріал, дати цілісну картину самодержавного ладу в Росії. До таких досліджень можна віднести роботу видатного радянського історика П. Зайончковського. Серед спеціальних праць, присвячених пореформеному міському самоврядуванню, центральне місце займає ґрунтовне дослідження В. Нардової. У ньому, поряд з вивченням ролі та місця органів міського самоврядування в системі самодержавного політичного устрою за “Міським положенням” 1870 р., авторка торкнулася й аналізу питань, пов`язаних з підготовкою та проведенням реформи 1892 р. Аналізу діяльності самоврядування Петербурга на початку ХХ ст. присвячена праця Л. Вялікової. Окремі відомості про органи міського самоврядування в зазначений період містяться в працях М. Єрошкіна і М. Коротких.

У сучасний період, починаючи з 1990-х років, тематика реформ і контрреформ у Росії XIX ст. активно опрацьовується вітчизняною і зарубіжною історичною та історико-правовою наукою. Дослідження М. Білоконя, О. Васильєва, Р. Воробей, С. Глушаченко, О. Головка, В. Горбачова, В. Грицака, О. Двуреченської, Н. Єфремової, Л. Захарової, І. Ісаєва, О. Марченко, О. Медушевського, М. Немитіної, С. Посохова, Ю. Рєєнта, М. Савєльєвої, О. Сєдунова, М. Сінькевича, С. Стременовського, В. Фадєєва, О. Ярмиша та ін. торкаються різноманітних аспектів правової реґламентації та діяльності пореформеного міського самоврядування. Разом із тим, об`ємність і складність завдань, які постали перед науковцями, сприяли розширенню кола досліджуваних проблем, пов`язаних із діяльністю пореформеного міського самоврядування.

У підрозділі 1.2. “Джерельна база дослідження” дається розгорнутий аналіз використаних у дисертації джерел, залучення яких було зумовлене багатоаспектністю предмета й специфікою досліджуваного періоду. Це: законодавство Російської імперії пореформеного періоду; офіційні видання самоврядування (звіти, журнали засідань тощо); періодичні видання (журнали та газети); довідкові, статистичні та енциклопедичні роботи різних років видання, публіцистична література.

Серед джерел значне місце в роботі посідають архівні матеріали, що зберігаються в Центральному державному історичному архіві України, м. Київ (ЦДІАК України), зокрема у фонді 442, який складається з матеріалів Канцелярії Київського, подільського та волинського генерал-губернатора; у Державному архіві Київської області (ДАКО): Ф. 1 - Київське губернське правління, Ф. 2 - Канцелярія Київського губернатора та Ф. 1260 - Київське повітове поліцейське управління; у Державному архіві Дніпропетровської області (ДАДО): Ф. 11 - Канцелярія Катеринославського губернатора та Ф. 469 - Катеринославська міська дума і управа; у Державному архіві Харківської області (ДАХО): Ф. 3 - Канцелярія Харкiвського губернатора, Ф. 4 - Харківське губернське правління, Ф. 19 - Харківське губернське у земських і міських справах присутствіє, Ф. 45 - Харківська міська управа та Ф. 52 - Управління поліцмейстера м. Харкова; у Державному архіві Луганської області (ДАЛО): Ф. 60 - Луганська міська управа. Частину зазначених архівних джерел введено до наукового обігу вперше.

Розділ другий “Нормативно - правове регулювання міського самоврядування наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст.: загальна характеристика” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1.”Стан міського самоврядування до 1892 р.” висвітлено основні напрями та етапи розвитку міського самоврядування в Російській імперії починаючи з ХVІІІ ст.

Автор зазначає, що, на відміну від центральних губерній Російської імперії, на початку ХVІІІ ст. українські міста й надалі зберігали самоврядування, в основу якого було покладено норми як магдебурзького, так і звичаєвого права, що ускладнювало управління імперією. Ця обставина наклала відповідний відбиток на процес реформування органів міського самоврядування в Україні.

З початку ХVІІІ ст. до початку ХХ ст. він пройшов декілька взаємопов`язаних етапів. Характерною рисою перших трьох з них (перший - з початку ХVІІІ ст. до 1785 р., другий - з 1785 р. до 1870 р., третій - з 1870 р. до 1892 р.) було поступове, обережне та методичне доведення органів самоврядування до загальноросійських стандартів. Поряд із загальноімперськими протягом тривалого часу в містах України зберігалися й старі органи самоврядування. Заміна їх на нові відбувалася з урахуванням місцевих обставин, а всі нововведення проходили ретельну перевірку.

Так, своєрідним “випробувальним майданчиком” стало прийняття положень про громадське управління для Санкт-Петербурга (1846 р.) та Москви (1862 р.), а в 1863 р. - і для Одеси. Зафіксовані в них принципи побудови та функціонування самоврядування знайшли подальший розвиток у “Міському положенні” 1870 р. Його прийняття диктувалося, з одного боку, об`єктивними потребами суспільства, а з іншого - необхідністю адаптації самодержавства до капіталістичних відносин, що й зумовило його половинчастий та компромісний характер. Попри всі недоліки “Міського положення” 1870 р., воно сприяло соціальному й економічному розвитку міст, зростанню правової та політичної культури керівництва міського самоврядування, гласних і лібералізації їхніх поглядів.

У підрозділі 2.2. “Міська реформа 1892 р. та її правові характеристики” дається розгорнутий формально-юридичний аналіз “Міського положення” 1892 р. та практики його реалізації.

Зазначається, що політична реакція 80-х років ХІХ ст. привела до змін у міському законодавстві, що були закріплені в новому “Міському положенні”1892 р.

У ньому з метою розширення соціальної бази царату в органах самоврядування на користь привілейованих міських станів, насамперед дворян та великої буржуазії, було суттєво звужено коло виборців. Так, у Києві через високий майновий ценз було позбавлено виборчих прав 5751 домовласника з 7371. У Харкові з 6996 виборців залишилося 1485, у Житомирі з 2990 - тільки 350, в Одесі їх кількість з 3227 зменшилася до 1802 осіб, у Херсоні з 3321 - до 315, у Катеринославі з 4192 - до 558. Аналогічна ситуація спостерігалась і в інших українських містах. З Положення було усунуто навіть згадку про самостійність органів міського самоврядування - губернатор здійснював нагляд не тільки “за законністю”, а й за “правильністю дій” самоврядування, він отримав право зупиняти постанови дум як такі, “що не відповідали місцевим користям і потребам”. Крім цього, “Міське положення” 1892 р. містило й інші нововведення, які полегшували втручання адміністрації в справи самоврядування та сприяли реалізації програми поступового введення його органів до державного механізму. Для царату прийняття Положення 1892 р. знаменувало досягнення поставленої цілі - остаточного приведення самоврядування українських міст до загальноросійських стандартів (четвертий етап 1892 - 1914 рр.), що дозволило розпочати активну реалізацію програми “одержавлення” органів самоврядування.

У підрозділі 2.3. “Зміни компетенції органів міського самоврядування на початку ХХ ст.” з`ясовано, що одразу після прийняття “Міське положення” 1892 р. стало об`єктом критики прогресивно налаштованих керівників самоврядування та гласних.

Використовуючи друковані видання та інші дозволені законом засоби, вони боролися за права міського самоврядування. Проблеми самоврядування, зокрема в містах, не залишилися поза увагою і фундаторів перших українських партій. Проте заборона царатом діяльності більшості партій та внутрішні суперечки не дозволили їм реалізувати поставлені програмні цілі.

Від процесу реформування міського законодавства було усунуто й Державну думу. Керівництво країни, ставши заручником власної політики, зволікало з прийняттям украй необхідних рішень. За станом на кінець 1912 р. різного ступеня змін зазнали 43 статті (або 27,9%), більшість з яких було внесено до “Міського положення” у 1906 р. під тиском відомих революційних подій. Крім цього, з`явилися три нових статті: 47¹, 78¹, 136¹. Проте реальній видозміні піддалися лише деякі аспекти діяльності самоврядування, які здебільшого торкалися господарської сфери та розширення його податкової бази.

У підрозділі 2.4. “Правові та організаційні засади служби в органах міського самоврядування наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст.” вказується, що правове становище службовців самоврядування за Положенням 1892 р. суттєво відрізнялося від статусу їх колег, що працювали на державний службі.

Основні відмінності стосувалися порядку заміщення посад (виборність, обмежений термін перебування); характеру підпорядкування адміністративній владі; призначення та джерел фінансування заробітної плати (міський бюджет); пенсійного забезпечення та інших соціальних гарантій. Тобто вони мали своєрідний “перехідний” статус.

Поряд із цим, були відмінності й серед самих працівників самоврядування, яких за характером здійснення та обсягом повноважень можна поділити на три категорії: посадовці (голова, члени управи та секретар), службовці (канцеляристи управи) та спеціалісти (архітектори, учителі, сторожі та ін.). Зазначені особливості правового статусу активно використовувала губернська адміністрація під час формування особового складу органів самоврядування та здійснення контролю за їхньою діяльністю.

Розділ третій “Правовідносини органів міського самоврядування і органів державної влади загальної компетенції” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей практичної реалізації норм “Міського положення” 1892 р., що регулювали взаємовідносини органів самоврядування українських міст з органами державної влади різного рівня.

У підрозділі 3.1. “Правовідносини органів міського самоврядування і центральних органів державної влади” з`ясовано, що в досліджуваний період було створено розгалужену нормативну базу, яка дозволила Міністерству внутрішніх справ охопити своїм контролем усі сфери діяльності органів самоврядування.

Крім контрольного можна виділити й інші напрями взаємодії Міністерства внутрішніх справ і самоврядування: організаційний (організація Міністерством внутрішніх справ діяльності органів самоврядування); фінансовий (затвердження податків та клопотань самоврядування про позики); вирішення суперечок і непорозумінь між органами самоврядування та губернською адміністрацією.

Свої повноваження Міністерство внутрішніх справ втілювало в життя через губернаторів, або безпосередньо - за допомогою інструкцій, циркулярів і телеграм. Поряд зі згаданими напрямами діяльності, Міністерство внутрішніх справ вимушено було багато уваги приділяти роз`ясненню законодавчих нововведень. В умовах заплутаного законодавства подібна діяльність міністерства диктувалася й численними порушеннями законодавства з боку керівництва самоврядування. Тобто вона мала, серед інших, і профілактичні цілі.

Важливу роль в забезпеченні правової основи діяльності самоврядування українських міст відігравав Урядуючий Сенат. Його роз`яснення та ухвали сприяли не тільки кращому розумінню, а й заповненню прогалин у міському законодавстві. Міські думи зверталися до Сенату як до вищої судової інстанції з найрізноманітніших питань, пов'язаних із діяльністю самоврядування.

Займаючи виважену позицію, Сенат, з одного боку, сприяв відновленню порушених прав самоврядування, а з іншого - безжалісно присікав усі його спроби вийти за межі наданих повноважень.

У підрозділі 3.2. “Правовідносини органів міського самоврядування і губернської адміністрації” вказується, що відповідно до “Міського положення” 1892 р. губернатори та створені губернські у земських та міських справах присутствія отримали широкі можливості контролю та впливу на діяльність самоврядування.

На відміну від попереднього періоду, губернатори у своїх діях могли керуватися не тільки принципом “законності”, а й “доцільності”. Це дозволяло їм втручатись у справи самоврядування, інколи перебираючи на себе деякі його повноваження. Разом із тим, широта компетенції керівників губерній була зумовлена й низькою правовою культурою та зловживаннями владою міського керівництва, що, не в останню чергу, сприяло трансформації зазначених взаємовідносин у бік дедалі жорсткішого адміністрування. Зокрема, це стосувалося раціонального використання органами самоврядування міських земель, виконавчої дисципліни, установленого порядку взаємовідносин між органами різного рівня тощо.

Наглядові функції керівників губерній поширювалися й на нові сфери міського господарства. Важливу роль у цьому процесі відігравав міністр внутрішніх справ, що здійснював своєрідне коригування взаємовідносин губернаторів та органів міського самоврядування в новітніх умовах. У доволі складних взаємовідносинах губернської адміністрації та самоврядування були й позитивні риси.

Так, губернатори як безпосередні керівники піклувалися про належну організацію діяльності органів самоврядування. На підставі роз`яснень Міністерства внутрішніх справ та указів Урядуючого Сенату губернатори пояснювали зміст окремих положень міського законодавства, які викликали непорозуміння та складнощі в застосуванні, і контролювали їх правильне виконання.

У підрозділі 3.3. “Органи міського самоврядування і повітова адміністрація” зазначається, що головою адміністрації та поліції в повіті був справник (у великих містах - поліцмейстер). Наділений владними повноваженнями, він контролював не тільки практичну, а й нормотворчу діяльність органів самоврядування - підготовлення обов`язкових постанов для населення.

Від голови повітової адміністрації залежало й чітке виконання згаданих постанов. На ці стосунки, разом з численними об`єктивними факторами, великий вплив мав і суб`єктивний - особисті якості повітового справника. Так, українські архіви, поряд із фактами сумлінного виконання справниками та поліцмейстерами покладених на них обов`язків містять і багато прикладів недбалості, зловживань і байдужого ставлення до інтересів міської громади. Не маючи юридичних можливостей вплинути на керівника повітової адміністрації, самоврядування вимушене було використовувати фінансові важелі впливу на його діяльність, які здебільшого мали протиправний характер.

Саме з приводу матеріально-технічного забезпечення між справниками (поліцмейстерами) та самоврядуванням виникали серйозні конфлікти, у вирішення яких вимушена була втручатися губернська адміністрація. Так, тільки допомога київського губернатора у лютому 1895 року дозволила бердичівському поліцмейстеру отримати від міської управи гроші для виплати заробітної плати місцевим поліцейським та пожежникам.

Крім справників, невід`ємною частиною повітової адміністрації були й земські дільничні начальники. Їхня влада поширювалася, за незначним винятком, тільки на сільську територію повіту, а тому взаємовідносини між ними та міським самоврядуванням мали епізодичний характер з доволі обмеженого кола питань: вони брали участь у перейменуванні селищ у міста; розглядали спори між сільським товариством і міським самоврядуванням з приводу найму земельних угідь на території повіту або порушення прав володіння на них.

На повітовому рівні діяли й інші представники адміністрації - мирові посередники. Як правило, городяни та органи міського самоврядування зверталися до їх послуг, коли виникали спірні питання з приводу земельних відносин на сільській території повіту. Подібних справ було небагато, тому вони являли собою, скоріше, виняток із загального правила.

Розділ четвертий “Правовідносини органів міського самоврядування та органів державної влади спеціальної компетенції” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей правової регламентації та практичної реалізації функцій самоврядування в галузі оподаткування, забезпечення правопорядку, народної освіти, військової повинності, які здійснювались у взаємодії зі спеціалізованими органами, що діяли на губернському рівні.

У підрозділі 4.1. “Міське самоврядування й органи фінансового відомства” зазначається, що здійснення контролю за фінансовою діяльністю міського самоврядування було покладено на Міністерство фінансів, яке на губернському рівні було представлене казенною палатою. Разом із тим, втілення в життя програми “одержавлення самоврядування” певною мірою змінило баланс цих стосунків на користь органів самоврядування: представники міст входили до деяких органів казенної палати (зокрема, до загального присутствія промислової палати, податних присутствій та присутствій із квартирного податку).

Проте ці взаємовідносини не були співпрацею рівних. Відсутність дієвого впливу на згадані органи та фінансові проблеми самоврядування періодично призводили до конфліктних ситуацій, для вирішення яких сторонам доводилося звертатися до керівників губернії. Так, у 1902 р. Харківська казенна палата надіслала губернаторові прохання “понудить” міські думи Ізюму, Сум, та Охтирки сплатити недоїмки казні та нараховану пеню.

Дещо інший характер мала взаємодія органів міського самоврядування та акцизних управлінь. Реалізація спиртних напоїв безпосередньо торкалася інтересів самоврядування: за ст. 127 “Міського положення” 1892 p. на користь міст серед інших стягувались і збори з закладів трактирного промислу. Тобто мала місце взаємна заінтересованість, яка й спонукала обидві сторони до плідної співпраці.

У підрозділі 4.2. “Міське самоврядування і загальна поліція” вказується, що “Міським положенням” 1892 р. та іншими нормативними актами на самоврядування було покладено витрати з утримання міських поліцейських команд. Обмежені фінансові можливості самоврядування призводили до недостатнього матеріально-технічного забезпечення поліції. Укупі з низькою виконавчою дисципліною, зловживаннями поліцейських це спричиняло зростання невдоволення її діяльністю з боку керівництва міст і простих городян. Зазначені обставини підштовхували органи самоврядування деяких українських міст до створення охоронних структур з місцевого населення, які б перебували під безпосереднім контролем керівництва самоврядування. Особливо така діяльність, незважаючи на заборону, розгорнулася в період революційних подій 1905 - 1907 рр.

У розпал кризи - 31 січня 1906 року самодержавство взялося за реформування загальної поліції, однак шляхом простого збільшення її чисельності. Цим було завдано доволі відчутного удару по фінансовому стану міст, особливо невеликих, де видатки на утримання поліції зросли до 19% бюджету, а в середніх і великих до 10 - 15% від усіх міських витрат.

Відсутність коштів у міській скарбниці була основною причиною й незадовільної організації пожежної справи в більшості українських міст. Так, подільський губернатор за підсумками ревізії підвідомчої йому території в 1898 р. констатував про “майже повсюдне вкрай бідне утримання пожежної частини”. Виняток становили тільки великі повітові міста та губернські центри з розгалуженою податковою базою.

У підрозділі 4.3. “Міське самоврядування й органи Міністерства народної освіти” аналізуються правові засади та практична діяльність самоврядування з організації освітньої справи в українських містах.

Загальна недовіра до самоврядування як носія ліберальних поглядів призвела до усунення його від процесу відбору вчительських кадрів та нагляду за навчальним процесом у міських освітніх закладах. На нього було покладено лише матеріально-технічне забезпечення освітнього процесу. За відсутності чітко визначених меж видатків розмір сум, що виділялися на означені цілі, суттєво відрізнявся та залежав від багатьох об`єктивних (бюджет міста, кількість навчальних закладів) і суб`єктивних (ставлення керівництва самоврядування до освітньої справи) факторів. Тому на початку ХХ ст. він коливався у вельми значних межах: від 0,6% (Балта) до 29,4% (Старобільськ) і більше.

Незважаючи на несприятливі обставини, органи самоврядування українських міст знаходили дозволені законом засоби для демократизації навчального процесу.

Серед них: надання фінансової допомоги освітнім закладам, матеріальне заохочення прогресивно налаштованих учителів, зменшення або скасування плати для учнів з малозабезпечених верств населення, що не тільки дозволило суттєво підняти загальний освітній рівень городян, а й позитивно позначилося на розвитку міського господарства в цілому.

У підрозділі 4.4. “Правовідносини інших відомств і органів міського самоврядування” зазначається, що в результаті судової реформи 1864 р. самоврядування в особі міського голови було зобов`язане складати загальні списки кандидатів у присяжні від городян. Тобто взаємовідносини самоврядування з судовими органами мали обмежений характер. Поряд із цим, реалізація програми “одержавлення” супроводжувалася покладенням на нього неспецифічних як для самоврядування обов`язків.

Так, військова реформа 1874 р. залучила органи міського самоврядування до процесу комплектування збройних сил. На самоврядування було покладено й виконання військової повинності з розквартирування військ. Її обтяжливий характер та недостатня компенсація від держави (у 1913 р. куп`янське самоврядування витратило на означені цілі 4 306 руб. 31 коп., а отримало від держави тільки 2 245 руб. 85 коп.) викликали цілком справедливе обурення городян. Проте керівництво країни обмежувалося лише періодичним та й до того ж незначним підвищенням асигнувань на означені потреби.

Органи самоврядування взаємодіяли з управліннями державним майном. Опікуючись казенними землями та казенними оброчними статтями, згадані управління, за певних обставин, виставляли їх на продаж. Чим, за нагоди, користувалися органи самоврядування для розширення міської території.

На губернському рівні до створеної багатоступеневої системи контролю за самоврядуванням залучалися й контрольні палати. Це дозволяло не тільки відстежувати рух коштів та їх цільове використання, а й утримувало керівництво органів самоврядування від зловживань у фінансовій сфері.

Розділ п`ятий “Відносини органів міського самоврядування та інших самоврядних структур” складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню проблеми взаємовідносин органів самоврядування українських міст із земствами та органами корпоративного самоврядування в контексті реалізації програми введення самоврядування до державного механізму.

Принципово інший характер мала взаємодія органів міського самоврядування з радами робітничих депутатів, що виникли під час революції 1905 - 1907 рр. у Харкові, Катеринославі, Луганську, Миколаєві та інших українських містах. Ці органи корпоративного самоврядування, не санкціоновані урядом, які багато в чому копіювали існуючі на той час самоврядні структури, в умовах соціальної кризи, спираючись на широку підтримку міського населення, зробили спробу перебрати на себе повноваження адміністрації та органів самоврядування, що в деяких випадках призводило до усунення міських дум і управ від виконання покладених на них завдань і функцій.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що знайшло вияв у визначенні особливостей реалізації програми поступового введення органів самоврядування українських міст до державного механізму Російської імперії наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст., а також розробці рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства України про місцеве самоврядування.

1. З ХVІІІ ст. до початку ХХ ст. самоврядування українських міст у складі Російської імперії пройшло чотири взаємопов`язаних етапи, які відрізнялися ступенем доведеності органів самоврядування до загальноросійських стандартів. Досягнення поставленої мети - остаточна уніфікація управління імперією, припадає на кінець ХІХ ст., і пов`язана з прийняттям “Міського положення” 1892 р., яке на відміну від “Грамоти на права і користі містам Російської імперії” 1785 р. та “Міського положення” 1870 р. одночасно впроваджувалося в переважній більшості міст.

2. Аналіз нормативно-правової бази діяльності органів міського самоврядування дозволяє зробити висновок, що більшість положень, які регулювали його взаємовідносини з органами державної влади, мали загальний характер формулювань. Це не тільки ускладнювало реалізацію міського законодавства на практиці, а й призводило до суттєвого розширення меж втручання місцевої адміністрації в діяльність самоврядування. Водночас, наявність прогалин у праві, внутрішня неузгодженість норм з успіхом використовувалася самоврядуванням для відстоювання своїх інтересів у взаємовідносинах з адміністрацією. Однак ані ця обставина, ані інші більш суттєві недоліки міського законодавства так і не змогли підштовхнути царат до його реформування. Небезпідставно побоюючись розповсюдження ліберальних ідей, російське самодержавство на початку ХХ ст. обмежилося лише незначним коригуванням деяких його положень.

3. Всеосяжний контроль над органами самоврядування з боку Міністерства внутрішніх справ був зумовлений не тільки реалізацією охоронної політики самодержавства, а й численними порушеннями законодавства у фінансовій і господарській сферах, низькою виконавчою дисципліною з боку як органів державної влади, так і самого самоврядування. Виважений характер мала діяльність й іншого державного органу - Урядуючого Сенату. В умовах заплутаного, суперечливого законодавства Російської імперії робота зазначених органів щодо заповнення прогалин та тлумачення окремих положень не тільки сприяла підвищенню ефективності роботи міського самоврядування, а й мала профілактичну спрямованість, утримуючи його керівництво від протиправної діяльності.

4. Реакційна політика царату, що знайшла законодавче закріплення в “Міському положенні” 1892 р., зумовила широту компетенції губернатора та сприяла її подальшій трансформації в бік жорсткішого адміністрування. Водночас нагляд, який здійснювали губернатор та губернська адміністрація, не тільки сприяв організації роботи самоврядування українських міст, а й спрямував її у нормативне русло.

5. Важливим елементом системи здійснення контролю над органами міського самоврядування була повітова адміністрація на чолі з її головою - справником. Взаємовідносини, що були суттєвим чинником визначення правового статусу самоврядування повітових міст і містечок, не завжди будувалися на нормативній основі, що призводило до періодичних конфліктів. Зберігати баланс у взаємовідносинах допомагала не тільки активна участь губернської адміністрації у вирішенні конфліктів, а й передбачені законом для самоврядування можливості (хоч і незначні) певним чином протистояти протиправним діям адміністративної влади на повітовому й губернському рівнях. Епізодичний характер мали взаємовідносини земських дільничних начальників і мирових посередників з органами самоврядування українських повітових міст. Зазначені взаємовідносини мали місце на території повіту й торкалися невеликого кола спірних питань цивільно-правового та господарського характеру. Їх вплив на діяльність самоврядування був незначним, а тому не може розглядатись як суттєвий чинник визначення його правового статусу.

6. Взаємовідносини органів міського самоврядування українських губерній з органами державної влади спеціальної компетенції характеризувалися різним ступенем взаємодії та коливалися від тісної співпраці (акцизні управління) до епізодичних (управління державним майном). Водночас царат, реалізуючи програму щодо поступового введення самоврядування до державного механізму, надав його представникам можливість брати участь у роботі деяких зі згаданих органів (загальних присутствій промислових палат, податних присутствій та ін.), однак, без змоги істотно впливати на їхню діяльність. Недовіра до самоврядування породжувала дріб`язковий контроль за рухом його матеріальних цінностей, який здійснювали контрольні палати.

7. Реформи армії, поліції та суду другої половини ХІХ - початку ХХ ст. привели до розширення переліку питань, пов`язаних із взаємодією органів міського самоврядування і зазначених відомств. Разом із тим, тягар з утримання поліцейських підрозділів та військових частин, розквартированих у містах, який несли органи самоврядування, для багатьох із них виявився занадто важким. У більшості випадків це призводило до загострення фінансових проблем поселень. Незважаючи на приклади тісної співпраці поліції та органів міського самоврядування у справі охорони громадського порядку, зазначений вище чинник укупі з соціальною кризою початку ХХ ст. підштовхували керівництво та гласних багатьох українських міст до створення своєрідних охоронних підрозділів, підпорядкованих безпосередньо керівництву самоврядування. Проте всі такі спроби натикалися на протидію державного апарату та заборонялися.

8. Документи, використані в дисертації, свідчать, що органи самоврядування, зацікавлені в підготовлених, освічених кадрах, незважаючи на законодавчі обмеження, використовували фінансові важелі для демократизації соціального складу учнів та подальшої розбудови системи міських освітніх закладів.