Регіональна нормотворчість у системі національної правотворчості: загальнотеоретичні аспекти (на прикладах автономних утворень України і Росії)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Луганський державний університет

Внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

УДК 340 [(447; 470+571)]

Регіональна нормотворчість у системі національної правотворчості: загальнотеоретичні аспекти (на прикладах автономних утворень України і Росії)

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Шармоянц Артур Норайрович

Луганськ 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі історії та теорії держави і права юридичного факультету Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України Скакун Ольга Федорівна, Кримський економічний інститут Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана, завідувач кафедри правового регулювання економіки

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професорМордовцев Андрій Юрійович, Таганрозький інститут управління і економіки, завідувач кафедри теорії та історії держави і права.

кандидат юридичних наук, доцент Яковюк Іван Васильович, Науково-дослідний інститут державного будівництва і місцевого самоврядування(НДІ ДБМС) НАПрН України (м. Харків),заступник директора з наукової роботи.

Захист відбудеться 29 жовтня 2011 р. о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 29.733.01 Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка за адресою: 91493, м. Луганськ, с. Ювілейне, вул. Генерала Дідоренка, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка за адресою: 91493, м. Луганськ, с. Ювілейне, вул. Генерала Дідоренка, 4.

Автореферат розісланий “____” ______________ 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т. В. Татолі

нормотворчість регіональний україна росія

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасна Україна, будучи багатонаціональною державою, володіє низкою унікальних особливостей її регіонів - культурних, історичних, економічних, політичних. Відсутність на державному рівні послідовної скоординованої регіональної політики, нерішучість у виборі і використанні найбільш універсальної зі світових моделей регіонально-державного будівництва, що близька національним традиціям, нерідко призводить до загострення протиріч у різних сферах, усіляко послаблює державу.

Останнім часом, на тлі політичних і економічних криз в Україні, усе наполегливіше в наукових колах і засобах масової інформації звучать заклики до федералізації України або створення «регіональної держави» (унітарної держави з елементами федералізму). Така модель державного устрою передбачає реорганізацію сучасної унітарної України, наділення регіонів більшою самостійністю в економічній і політичній сферах, розширення нормотворчих повноважень, визначення їх меж. Певної уваги заслуговують Автономна Республіка Крим та місто Севастополь з особливим правовим статусом, що має потребу в удосконалюванні, як це прямо випливає з ряду висновків Конституційного Суду України.

На допомогу в рішенні подібного роду задач доцільно залучити досвід Російської Федерації, а також деяких європейських держав (Іспанії, Бельгії). Інтеграція України в європейський політико-правовий простір є об'єктивним процесом її стабільного і поступального розвитку, однак при просуванні держави до цієї мети важливо використовувати й практику регіонального реформування РФ, зокрема ту, що стосується проблем нормативного забезпечення функціонування автономних утворень. І хоча Україна - унітарна держава, а Росія - федеративна, вони мають істотні об'єднуючі ознаки: наявність автономних утворень та нормотворчих повноважень діючих в них представницьких і виконавчих органів влади; ідентичність стартових умов на момент створення держав у 1991 р.; подібність культурних параметрів - менталітет, мова, релігія; етнічне різноманіття соціуму й ін. Врахування досягнень сусідньої та інших держав дає змогу запобігти негативних наслідків цих процесів у нашій державі, а при проведенні політики регіоналізації виробити національну стратегію удосконалювання нормотворчості автономного утворення - АР Крим, інших регіонів як частин ієрархічної системи правотворчості держави.

Актуальність теми роботи продиктована і відсутністю комплексних загальнотеоретичних порівняльно-правових досліджень у галузі регіональної (на рівні автономій) нормотворчості України і РФ.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації увійшла до узгодженого «Переліку тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права АПрН України» за 2007 р. Робота виконувалася у межах наукової теми ТНУ ім. В.І. Вернадського «Будування громадянського суспільства і становлення правової держави в Україні» № 0106U002381 та теми наукових досліджень кафедри історії та теорії держави і права ТНУ «Особливості територіального розвитку та устрою державних утворень в Криму» № 0104U004036.

Мета дослідження полягає у комплексному загальнотеоретичному порівняльно-правовому аналізі регіональної нормотворчості (на рівні автономій) України і РФ і визначенні її місця у системі правотворчості цих держав, моделюванні альтернативних варіантів трансформації правового статусу Севастополя і внесенні пропозицій щодо вироблення національної стратегії удосконалення нормотворчості АР Крим. Досягнення поставленої мети потребувало вирішення таких дослідницьких завдань:

- обґрунтувати систему запропонованих методів і загальних підходів до пізнання проблеми регіональної нормотворчості автономних утворень України і РФ;

- здійснити аналіз понятійно-категоріального апарату дослідження у контексті співвідношення науково-теоретичних понять і категорій між собою;

- простежити еволюцію правового статусу нормотворчих органів автономних утворень України і Росії в період їхнього перебування у складі СРСР;

- дослідити трансформацію правового статусу нормотворчих органів автономних утворень після набуття Україною і Росією незалежності, виявити риси їх історичної наступності;

- розглянути систему нормативно-правових актів унітарної і федеральної держав (на прикладах України і РФ), сформулювати їхні подібності і розходження;

- з'ясувати обсяг нормотворчих повноважень органів автономних утворень в Україні і РФ та встановити місце нормативно-правових актів у системі правових актів цих держав;

- проаналізувати сучасний правовий статус Севастополя і змоделювати можливі альтернативні варіанти його подальшого розвитку;

- розкрити на основі актів нормотворчості основні напрямки регіональної політики України і РФ в умовах європейської інтеграції, встановити загальне й особливе в її проведенні цими державами;

- надати практичні рекомендації з вдосконалення сучасного законодавства України щодо регіональної нормотворчості в АР Крим.

Об'єктом дослідження є система правотворчості в Україні і Російській Федерації.

Предметом дослідження є регіональна (автономних утворень) нормотворчість у системі національної правотворчості України і Російської Федерації.

Методи дисертаційного дослідження. Дослідження здійснено на основі філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів; використана як сучасна, так і класична методологія.

Методи використовувалися в залежності від поставлених дослідницьких завдань із урахуванням конкретної пізнавальної мети дослідження. Діалектичний метод наукового пізнання дав змогу з'ясувати закономірності розвитку та вдосконалення правового статусу автономних утворень в Україні і РФ, врахувати взаємозалежності у системі нормативно-правових актів держави, виявити їх цілісність і форми взаємодії із зовнішнім середовищем. Структурно-системний і функціонально-системний методи допомогли розкрити системну субординацію нормативно-правових актів в державі і представити усе розмаїття зв'язків між регіональною (автономних утворень) і загальнодержавною нормотворчістю (розділ 3). Історико-правовий і порівняно-правовий методи дозволили проаналізувати взаємозв'язок і певну наступність у системі нормативно-правових актів різного рівня колишнього СРСР, України і РФ (розділ 2). Використання формально-юридичного методу сприяло формулюванню низки дефініцій у процесі дослідження понятійно-категоріального апарату (підрозділ 1.1). Метод теоретико-правового моделювання використовувався при розробці альтернативних моделей правового статусу міста Севастополя (підрозділ 4.1.).

Відповідну програму методологічного забезпечення дисертаційного дослідження задають системний, діяльнісний і аксіологічний підходи - в єдності вони дозволили виявити ієрархічні зв'язки між видами нормативно-правових актів різного рівня, розкрити діяльнісну сторону нормотворчості - правила, процедури прийняття актів органами влади автономних утворень, предметно оцінити результати такої нормотворчості в Україні і Російській Федерації у порівнянні (підрозділі 1.1.).

Теоретичною основою дослідження стали концептуальні положення, що містяться у працях як вітчизняних, так і зарубіжних правників - С.С. Алексєєва, О.В. Зайчука, М.І. Козюбри, О.Л. Копиленка, Н.М. Крестовської, О.О. Кутафіна, Л.А. Луць, А.Ю. Мордовцева, Н.М. Оніщенко, М.М. Марченка, В.М. Сирих, В.М. Селіванова, О.Ф. Скакун, О.В. Петришина, П.М. Рабиновича, Ю.О. Тихомирова, Р. Циппеліуса, В.Є. Чиркіна, І.В. Яковюка та ін.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у тому, що дисертація є першим у вітчизняній теоретико-правовій науці комплексним дослідженням регіональної нормотворчості на прикладах автономних утворень України і Російської Федерації (РФ):

Наукова новизна дослідження полягає в наступному:

уперше:

- здійснено порівняльно-правовий аналіз нормотворчості органів влади в автономних утвореннях України і РФ та визначено їх місце у системі національної правотворчості;

- виявлено наступність у розвитку правового статусу автономних утворень України і Росії та трансформацію сфери повноважень їх публічних органів з 1917 року й дотепер;

- з'ясовано обсяг нормотворчих повноважень і специфіку нормативно-правових актів органів влади в автономних утвореннях України і РФ;

- визначено відмінності у розробці і прийнятті нормативно-правових актів органами влади в автономних утвореннях України і РФ;

- проаналізовано правовий статус Севастополя і змодельовані альтернативні варіанти його подальшого розвитку;

- викладено загальне й особливе в основних напрямках регіональної політики України і РФ в умовах європейської інтеграції;

удосконалено (поглиблено):

- понятійно-категоріальний апарат проблеми, розкрито співвідношення категорій і понять: «нормотворчість» і «правотворчість», «законотворчість» і «правотворчість», «регіональна нормотворчість» і «загальнонаціональна правотворчість», «підзаконні нормативно-правові акти» органів влади (представницьких і виконавчих) - вищих, центральних, регіональних та ін.;

- уявлення про перспективні моделі модернізації регіональної політики України й РФ в умовах європейської інтеграції;

- наукові рекомендації про внесення змін у законодавство, що пов'язані з перерозподілом владних повноважень між центром та регіонами відповідно до принципу субсидіарності.

набули подальшого розвитку положення про:

- розвиток правового статусу нормотворчих органів автономних утворень України і Росії за період їхнього перебування у складі СРСР;

- головні напрями регіональної політики та її втілення в Україні і РФ у пострадянський період, їх спільні та відмітні риси; зокрема, про сучасні кроки наближення Української держави до європейської моделі розподілу владних повноважень між центром та регіонами, про посилення ролі виконавчої влади місцевих адміністрацій та їх нормотворчих функцій;

- перевагу поступового розвитку держав та їх суспільств, який передбачає проходження певних історичних етапів державності, сталість та рівноправність усіх регіонів та народів, що в них проживають, перед штучним подоланням складних процесів уніфікації та централізації, яке може призвести до важких системних криз, прикладом чого є «парад суверенітетів» у РФ у першій половині 1990-х рр. та сепаратистські настрої окремих представників кримської політичної еліти у той же період;

- роль регіональної нормотворчості у нових соціально-політичних умовах України та РФ, її важелів у сучасному світі, наповненні терміну «регіональна нормотворчість» новим змістом, за яким посилюється нормотворча діяльність регіонів, міцніє їх виконавча і розпорядча влада.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в роботі положення і висновки ґрунтуються на особистих дослідженнях автора. Для аргументації окремих положень роботи використовуються праці інших учених, на які зроблено посилання.

Апробація результатів дослідження. Дисертаційна робота обговорювалася на засіданні кафедрі історії і теорії держави і права ТНУ ім. В.І. Вернадського. Основні її положення і висновки пройшли апробацію на науково-практичних конференціях (міжнародних і всеукраїнських): Другому міжнародному науковому семінарі «Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку» (25 - 29 квітня 2007 р., м. Сімферополь); Третьому міжнародному науковому семінарі «Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку» (17 - 20 квітня 2008 р., м. Сімферополь); XXXVIII науковій конференції професорсько-викладацького складу, аспірантів і студентів ТНУ (21 - 24 квітня 2009 р., м. Сімферополь); XXIII Міжнародній історико-правовій конференції «Методологічні проблеми історико-правових досліджень» (24 - 26 вересня 2010 р., м. Алушта); ХХХХ науково-практичній конференції професорсько-викладацького складу, аспірантів і студентів юридичного факультету ТНУ (18 - 23 квітня 2011 р., м. Сімферополь).

Практичне значення одержаних результатів. Формулювання концептуальних засад сучасної регіональної нормотворчості як складової частини національної правотворчості двох сусідніх держав України і РФ (у порівнянні) є внеском автора у розвиток української юриспруденції і поглиблює теоретичні підвалини для трансформації правової політики щодо правового упорядкування життєдіяльності регіонів України.

Основні положення, висновки та рекомендації дослідження можуть бути використані у: науково-дослідницькій роботі - як підґрунтя для здійснення подальших наукових досліджень з проблем правотворчості і субординаційної систематизації нормативно-правових актів держави як джерел права; законотворчій діяльності - при вдосконаленні українського законодавства щодо повноважень регіональної влади, нормотворчої діяльності органів влади АР Крим, виборі перспективного варіанту правового статусу міста Севастополя; у навчальному процесі - при викладанні дисциплін «Теорія держави і права», «Порівняльне правознавство», розробці спеціального курсу «Нормативно-правові акти держави», підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників.

Матеріали дисертації використовувалися автором при проведенні занять у ТНУ імені В.І. Вернадського з дисциплін: «Історія держави і права зарубіжних країн», «Теорія держави і права», «Історія політичних і правових учень», «Основи правознавства».

Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, чотирьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Основний текст дисертації складає 200 сторінок, список використаних джерел включає 217 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено зв'язок з науковими планами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологію, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їхню апробацію та опублікування.

Розділ 1 «Теоретико-методологічна основа дослідження» складається з трьох підрозділів, присвячених загальнотеоретичним і методологічним аспектам дослідження.

У підрозділі 1.1. «Методи і понятійно-категоріальний апарат дослідження» представлено методи та уточнено зміст понять і категорій, що вживаються в дисертації. Із загальнонаукових методів задіяні типологічно-порівняльний, структурно-системний, функціонально-системний, історичний. Завдяки типологічно-порівняльному методу проведена типологізація «автономних» структурних утворень за ступенем самостійності і нормотворчими повноваженням їх основних суб'єктів влади - «автономні республіки», «автономні області» і «автономні краї». Структурно-системний метод дав змогу розглянути предмет пізнання зі всіма його основними рисами як єдине ціле, уявити регіональну (автономних утворень) нормотворчість як окрему систему зі своїми безпосередніми складовими (нормотворча діяльність представницьких і виконавчих органів влади), що сама є частиною системи національної нормотворчості.

Якщо системно-структурний метод спрямований на розкриття структури системи, то функціонально-системний - на характеристику різноспрямованості змін, що відбуваються в регіональній (автономних утворень) системі нормотворчості, і в сукупності дають розуміння цієї системи в динаміці, функціонуванні, дієвості, у стабільних зв'язках з загальнонаціональною нормотворчою системою.

За допомогою історико-порівняльного методу встановлено загальне і особливе в правовому становищі автономних республік радянського і пострадянського періодів, в соціально-економічній і політичній детермінації формування автономних утворень, законодавчого регулювання їх нормотворчої діяльності.

Із спеціально-наукових методів в процесі опрацювання нормативно-правових актів України і РФ використано формально-юридичний метод (ґрунтується на формально-логічних законах і правилах - сходження від абстрактного до конкретного, абстрагування, аналіз і синтез, індукція і дедукція, моделювання та ін.), який допоміг з'ясувати юридичну силу нормативних актів органів влади автономних утворень України і РФ, їх взаємодію з загальнонаціональними нормативно-правовими актами, сформулювати юридичні дефініції, вживані в дослідженні.

Спираючись на праці вітчизняних і зарубіжних правознавців у підрозділі проаналізовано застосовані науково-теоретичні категорії і поняття у їх співвідношенні; сформульовано їх визначення і розкрито відповідність чинному законодавству.

У підрозділі 1.2. «Емпіричні джерела дослідження» вказано, що джерельна база дослідження досить значуща за своїм обсягом та вкрай неоднорідна, що викликано складністю предмету дослідження і, зокрема тим, що її основна частина (законодавство) й у даний час не є статичною. Відмітною рисою емпіричних джерел дослідження є те, що їх складають законодавчі акти, документи і матеріали двох різних за державно-політичним і адміністративним устроєм держав - України і Російської Федерації. Переважну кількість використаних джерел, залежно від їх юридичної сили, можна поділити на чотири основні групи. У першу входять конституції СРСР, УРСР і РРФСР, а також чинні конституції України і РФ. Окрему підгрупу складають конституції автономних республік, прийняті у радянський і пострадянський періоди.

Друга група включає закони, що регулюють відносини між центральними і місцевими органами влади, їх нормотворчу діяльність, або ж конкретні положення відповідних конституцій, які їх уточнюють і деталізують. До цієї групи необхідно віднести закони СРСР, УРСР і РРФСР, України і РФ, якими визначається порядок регіональної нормотворчості.

У третю групу входять підзаконні нормативно-правові акти: укази президентів України і РФ, ухвали і укази Президій Верховних Рад СРСР, УРСР, РРФСР, відповідних РНК і ЦВК, кабінетів міністрів, визначених в конституціях органів їх автономних республік. До цієї групи віднесені ухвали та рішення конституційних судів України і РФ, що стосуються питань взаємовідносин центральних і місцевих органів влади, їх нормотворчості.

Четверта група джерел охоплює акти нормотворчості органів влади власне регіональних адміністративно-територіальних і державно-подібних утворень - автономних областей, країв і республік.

Використано можливості Інтернет-послуг - сучасної інформаційної бази для будь-якої теми дослідження.

У підрозділі 1.3. «Історіографія проблеми» весь комплекс використаних робіт поділено на три основні групи - дореволюційна, радянська і пострадянська історіографія. В останній групі виділено такі блоки, як праці українських і зарубіжних вчених, головним чином, російських. У межах виділених нами груп, до дореволюційної історіографії віднесено праці В.М. Гессена, А.С. Будиловича, В.М. Грибовського, О.О. Жиліна, Ф.Ф. Кокошкіна, С.Б. Корфа, К. Кульчицького, М.Я. Лазерсона, Г. Новоторжського, В. Остен-Сакена, Е. К. Піменова, М.Б. Рейтнера, О.Л. Сакетті, О.В. Саліковського, О.О. Сидорова, А.Т. Снарського, Л.В. Шалланди, О.С. Ященка.

Ідеологічні передумови становлення і розвитку нормотворчості на місцях в постреволюційних умовах, у процесі формування радянської системи автономій і союзних республік та створення органів влади на місцях були закладені в працях В.І. Леніна, пізніше І.В. Сталіна. З урахуванням ідей названих «класиків» написані праці К.А. Архіпова, А.В. Андрєєва, А.І. Дєнісова, В.Н. Дурденєвського, Д.Л. Златопольського, Н.Я. Купріца, А.І. Потапова, А.М. Халілова, С. Соловйова та інших. Лише в працях, що відносяться до першої половини 1920-х рр., ще можна віднайти спроби узагальнення, у тому числі, світового досвіду, визначення можливих варіантів розмежування повноважень місцевих та центральних органів влади, ступеня і характеру передбачуваної регіональної нормотворчості.

Сучасна українська історіографія, що стосується питань, які тією чи іншою мірою пов'язані з темою дисертації, представлена монографічними дослідженнями, статтями і захищеними дисертаціями М. Білоконя, Д.В. Велігодського, О.О. Джураєва, В.І. Кичуна, В.С. Ковальського В.С., І.П. Козинцева, О.Л. Копиленка, В.С. Макарчука, О.І. Мікули, І.Ю. Настяк, М.О. Петришиної, О.М. Редькіної, А.О. Рибалкіна, О.О. Тимощука, Г.О. Швачки та інших. В них, крім дисертації Г.О. Швачки, проблеми регіональної нормотворчості (АР Крим) спеціально не розглядаються, проте вони представляють інтерес для дослідження своїм інформативним матеріалом.

Сучасна російська історіографія є значною - це праці таких учених, як Д.О.Барінов, А.Х. Бегаєва, Ю.М. Буніна, О.Є. Гавришев, Ж.С. Жейкбаєв, В.В. Іванов, Д.В. Іванов, А.В. Ільїн, Я.Ф. Ісмагілова, Є.В. Каменська, В.О. Кряжков, Т.С. Масловська, Ю.О. Мешков, В. П. Миронов, В.В. Нікішин, Л.А. Плотнікова, Є.В. Сем'янов, М.С. Студенкіна, В.С. Троїцький, І.Л. Умнова, А.В. Федоров, Т.Я. Хабрієва, Є.В. Чурсіна, С.М. Шахрай, Н.С. Шмакова та ін. Значна кількість робіт вказаних авторів - це дисертації, що торкаються тих або інших аспектів нормотворчості.

Отже, історіографічна база дослідження, як і його емпірична база, є достатньою для виконання визначених завдань та досягнення поставленої мети дисертаційної роботи.

Розділ 2 «Еволюція правового статусу нормотворчих органів автономних утворень України і Росії» складається з двох підрозділів, присвячених висвітленню формування та розвитку автономних утворень та їх нормотворчих органів з 1917 р. до наших днів, включаючи період, пов'язаний з роками будування незалежних держав - України і РФ.

У підрозділі 2.1. «Історія становлення автономних утворень України і Росії та їх нормотворчих органів (1917 р. - перша половина 80-х ст. ХХ)» досліджується загальне і особливе у правовому становищі автономних утворень України і Росії в радянський період, в соціально-економічній і політичній детермінації формування автономних утворень, у законодавчому закріпленні правового статусу їх органів влади як суб'єктів нормотворчої діяльності. Особлива увага приділяється розгляду відмінностей правового статусу, а через нього й обсягу нормотворчих повноважень, публічно-владних органів автономних утворень і звичайних адміністративно-територіальних одиниць в радянський період.

Розгляд становлення Кримської автономії в радянський період, як суб'єкта нормотворчої діяльності, розділений на три етапи, виходячи із змін у правовому статусі автономії, що відбувалися через перерозподіл повноважень між автономією і центральними органами влади.

Встановлено, що на першому етапі (1918 - 1922 рр.) Кримська автономія, яка перебувала у складі РСФР, була істотно обмежена у своїх правах, але вже тоді відбулися значні зрушення щодо визначеності її правового статусу - формально закріплювалася структура органів влади, розмежовувалися нормотворчі повноваження між ними, визначалося місце нормативно-правових актів автономії в системі нормативно-правових актів держави.

Другий етап (1922 - 1937 рр.) характеризується підвищенням правового статусу Кримської АРСР в СРСР: збільшився обсяг нормотворчих повноважень, урегульовувалися взаємовідносини автономії з центром. Формально впроваджувалася система «стримувань і противаг», хоча фактично усі найбільш важливі питання залишалися у віданні центру.

Третій етап (1937 - 1945 рр.) був відмічений певними формальними і фактичними обмеженнями Кримської АРСР в СРСР (усунена система «стримувань і противаг»), що стало результатом загального процесу посилення централізації державного управління в роки Великої Вітчизняної війни. У 1945 р. Кримська АРСР була ліквідована, і її територія, відповідно до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 30 червня 1945 р., отримала статус області у складі РРФСР.

В РРФСР автономні області і автономні округи (до 1977 р. національні) були адміністративними автономіями, органи влади яких не мали законодавчих повноважень як в автономних республіках.

З урахуванням того, що автономні області і округи утворилися пізніше Кримської АРСР, але проіснували до моменту розпаду СРСР, формування їх органів влади, як суб'єктів нормотворчої діяльності в радянський період, складається також з трьох етапів, але охоплюють вони інші темпоральні рамки (1928 - 1938, 1938 - 1955, 1955 -1980 роки). Зазначається, що перші два з цих етапів, за своїми основними характеристиками і процесами, співпадають з останніми етапами становлення Кримської автономії. Останній етап розвитку автономних областей і округів (з 1977 р. йменувалися автономними округами) припадає на середину 50-х рр. ХХ ст. - першу половину 80-х рр. ХХ ст. і характеризується розширенням повноважень їх органів влади.

У підрозділі розкриваються відмінності правового статусу автономних областей і округів від автономних республік у СРСР; визначається модель входження автономних областей і національних округів в крайові об'єднання. Підкреслюється, що за цією моделлю не зменшувалися права автономної області і зберігалася майже уся автономна правомочність, хоча і передбачалися певні обов'язки по відношенню до крайових органів. Щодо правового статусу національних (автономних) округів, то він у порівнянні з автономними областями, був істотно вужчий, але в той же час за обсягом прав і нормотворчих повноважень вони відрізнялися від звичайних адміністративно-територіальних одиниць. Наголошується, що органи влади Кримської АРСР, як найбільш широкої форми автономії в СРСР, наділялися й найбільш широкими нормотворчими повноваженнями: правом ухвалювати закони, правом впливати на законотворчу діяльність СРСР через представників в Союзній Раді і Раді Національностей СРСР, а також ще деякими повноваженнями, яких не було у органів влади інших форм автономних утворень СРСР.

У підрозділі 2.2. «Трансформація правового статусу нормотворчих органів автономних утворень після отримання Україною і Росією незалежності» аналізуються зміни правового статусу, визначається обсяг повноважень нормотворчих органів автономних утворень України і РФ, особливості розмежування повноважень між органами влади центру і автономій.

Зазначається, що після розпаду СРСР і проголошення державного суверенітету РФ в країні почали проводитися масштабні перетворення правової системи, в результаті яких структура і склад автономних утворень, а також статус їх нормотворчих органів зазнали трансформації внаслідок розширення сфер їхнього нормативно-правового регулювання і підвищення ролі актів, що ними приймалися. На ці органи були покладені не властиві раніше подібному рівню територіальних утворень повноваження, через які довелося наново самостійно формувати статус автономних утворень, а також вибудовувати стосунки з федеральними органами влади і краями (областями), до складу яких значна частина з них входила. Для вирішення цих завдань, окрім надання нормотворчим органам автономних утворень права приймати законодавчі акти, в правове поле автономій було введено цілий ряд нових видів правових актів, особливе місце серед яких зайняли нормативні договори і угоди.

З моменту отримання незалежності Україною простежується еволюція складного процесу перерозподілу повноважень між АР Крим і Києвом, яке переходило часом у протистояння, про що свідчать тринадцять рішень Конституційного Суду України. Ця ситуація була викликана невизначеністю відновленого правового статусу АР Крим.

До ключових епізодів такого протистояння можна віднести прийнятий 29 квітня 1992 р. Верховною Радою України закон «Про статус Автономної Республіки Крим», який істотно обмежував сферу правового регулювання нормотворчих органів автономії. Відповідно до нового закону Верховна Рада України отримала право припиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради АРК до ухвалення остаточного рішення Конституційним Судом.

На противагу цьому закону 6 травня 1992 р. Верховна Рада АРК прийняла Конституцію Республіки Крим, багато положень якої суперечили Конституції України - в них проголошувалося будування відносин з унітарною Україною на підставі «договорів та угод». Виходом в ситуації, що склалася, послужив прийнятий 30 червня 1992 р. закон України «Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим». Згідно з ним, центральні органи влади повинні були здійснювати деякі свої повноваження за узгодженням з кримським урядом. Примітно, що остання стаття Закону унеможливлювала односторонні дії із зміни обсягу повноважень Республіки Крим.

У той же час світовий досвід державного будівництва по подоланню сепаратистських тенденції в унітарній державі (Іспанія, Італія) полягає не в максимальній концентрації нормотворчих повноважень в центральних органах влади, а в умілому їх розподілі між центром і територіальними утвореннями. Проте Україна пішла іншим шляхом і в прийнятій в 1996 р. Конституції нормотворчі органи автономії втратили значну частину своїх повноважень, включаючи й право ухвалення законів.

Після прийняття в 1995 р. закону «Про Автономну Республіку Крим», а в 1996 р. Конституції України, позиції нормотворчих органів автономії, як і правового статусу автономії в цілому, в порівнянні з початком 90-х були істотно ослаблені. У прийняту 21 жовтня 1998 р. Конституцію АР Крим були внесені невеликі зміни у правовий статус нормотворчих органів автономії в порівнянні з тими, що вже передбачалися законодавством, зокрема Законом «Про Автономну Республіку Крим» (1995 р.). Вони були здійснені за рахунок більш розширеного, ніж в згаданих актах, тлумачення повноважень органів влади автономії. При здійсненні такого розширеного тлумачення Конституція АР Крим посилалася на відповідність положень про повноваження органів влади автономії нормам Конституції України і Законам України, хоча там вони не містилися. Звичайно, усіх проблем нова Конституція АР Крим не вирішила, але можна сказати точно, що вона підвела рису під тривалим періодом правових суперечок між автономією і центром.

Розділ 3 «Особливості регіональної нормотворчості органів влади автономних утворень України і Російської Федерації» складається з двох підрозділів, в яких висвітлюються питання про різні моделі правових статусів автономних утворень в державах Європи; розкривається юридична природа нормативно-правових актів органів влади автономних утворень в унітарній Україні і федеральній Росії, аналізуються види таких актів та характеризується процедура їх прийняття у порівнянні.

У підрозділі 3.1 «Моделі розмежування нормотворчих повноважень між автономними утвореннями і центром в унітарній, регіональній і федеральній державах» постановка і висвітлення питання, позначеного в назві, продиктована тим, що в Україні існували (в історії) і існують нині різні точки зору щодо її кращої форми державно-територіального устрою. По суті, сучасні прибічники федералізації (згідно з трактуванням) виступають за унітарну державу з елементами федералізму, тобто за регіональну державу (такою, наприклад, є Іспанія). Констатується, що державно-територіальний устрій України перебуває в серединному стані між унітарним і регіональним; оптимальним напрямом розвитку для неї є регіоналізація з передачею необхідних нормотворчих повноважень від центру до регіонів (за зразком унітарно-регіональної Іспанії). Для здійснення подібних перетворень застосування деяких елементів федералізму в конструкції регіональної держави дозволить знайти необхідний баланс у найвідчутнішому питанні - при розмежуванні повноважень між центром і регіонами. Для вирішення такого роду завдань може бути використаний досвід у розмежуванні повноважень між центральними органами влади і автономіями в РФ.

Особливу увагу при здійсненні вказаних перетворень необхідно приділити АР Крим, що є одним з найбільш суперечливих регіонів України. В Конституції України розмежування повноважень між центром і АР Крим здійснюється шляхом закріплення фіксованого і вичерпного переліку питань, що відносяться до відання автономії. Повноваження ж центру формуються за залишковим принципом. Між тим у Конституції Іспанії не фіксується її територіальний устрій, і кожен регіон може отримати самоврядування і утворити автономні співтовариства. Автономія самостійно визначає в статуті коло своїх повноважень, за винятком так званих зарезервованих повноважень. Останні, як і повноваження з питань, що не включені в статути про автономію, за Конституцією Іспанії відносяться до виняткового відання держави.

Відмічається певна близькість моделей розмежування повноважень між центром і регіональними утвореннями в Україні і Бельгії (фіксований характер повноважень регіонів і залишковий характер повноважень центральних органів влади, федерального законодавця), розкриваються особливості (дія принципу винятковості повноважень тощо).

У РФ розмежування повноважень здійснюється шляхом розподілу усіх питань функціонування держави на предмети відання їх публічно-владних органів: а) винятковий (органи федеральної влади); б) змішаний (поширюється на органи влади як федеральної, так і автономних областей, автономних округів); в) винятковий (органи влади автономних областей, автономних округів). Винятковий і змішаний предмети відання складаються з фіксованого і обмеженого кола питань. До виняткового предмету відання автономної області, автономних округів Конституція РФ відносить нормативно-правове регулювання усіх питань, що не увійшли до виняткового і змішаного.

Розгляд моделей розмежування нормотворчих повноважень між центром і органами влади автономних утворень (регіонів) в унітарній (Україна), регіональній (Іспанія) і федеральних державах (Бельгія, Росія) дозволяє зробити висновок, що форма територіального устрою держави не визначає їх специфіку. Вирішальне значення при розмежування нормотворчих повноважень між центром і органами влади автономних утворень відіграє те, який рівень самостійності надають центральні органи влади своїм автономним утворенням.

В Україні, на думку автора, немає сенсу міняти форму її територіального устрою. Велику частину позначених завдань можна реалізувати у межах діючої форми шляхом зміни моделі розмежування нормотворчих повноважень між центром і регіонами - через надання останнім більшої самостійності (регіоналізації). У першу чергу подібні перетворення необхідно здійснювати в АР Крим, а у випадку позитивного результату розповсюдити досвід їх застосування на інші регіони України.

У підрозділі 3.2. «Юридична природа нормативно-правових актів органів влади автономних утворень України і Росії, їх види та процедура їх прийняття» розкривається юридична природа нормативно-правових актів органів влади автономних утворень України і Росії, аналізується їх юридична сила, види, предмети правового регулювання. Чималу увагу приділено аналізу особливостей процедури прийняття і відміни нормотворчими органами автономних утворень правових актів, які суперечать актам з вищою юридичною силою. Висвітлюється особлива процедура прийняття і змісту вищих за юридичною силою актів в автономних утвореннях - Статутів в РФ і Конституції АР Крим в Україні.

Зіставлення між собою конкретних статутів автономних утворень РФ дозволяє виявити різноманіття в підходах їх укладачів як до змісту статутів, так і до їх структури. На відміну від України, статути автономних утворень РФ не підлягають затвердженню центральними органами влади, а для набуття ними чинності потрібна реєстрація в Міністерстві юстиції. У змісті багатьох статутів є вказівки на необхідність ухвалення окремих деталізуючих законів, процедура прийняття яких спрощена, а юридична сила нижча, що у свою чергу, незважаючи на важливість регульованих відносин, знижує їх правову значущість і робить правову систему автономії менш стабільною і стійкою.

В Україні, незважаючи на те, що Конституція АР Крим приймається Верховною Радою АР Крим, а поправки до неї затверджуються Верховною Радою України шляхом ухвалення спеціальних законів, її юридична сила нижча за юридичну силу інших законів України. До такого висновку можна прийти, розглянувши особливості процедури затвердження Конституції АР Крим і змін до неї.

Важливе місце в нормотворчості найвищих представницьких (законодавчих) органів автономних утворень РФ, окрім законів, займає й інший вид правових актів, що ними приймаються, - це постанови. У підрозділі розглядаються відмінності постанов від законів у процедурі підготовки і прийняття, а також у предметі правового регулювання. Приділяється особлива увага питанню розмежування сфер правового регулювання між законом і підзаконним актом; вказується на маніпуляції нормотворчих органів автономних утворень РФ, що полягають у підміні одного виду правового акту (закону) іншим (постанова) при здійсненні ними нормотворчості. Сприяє такій підміні те, що для підзаконного правового акту існує спрощена процедура підготовки і прийняття порівняно із законом. До того ж, для введення в дію постанови, на відміну від закону, не потрібний підпис глави адміністрації (губернатора). Не може застосовуватися й право вето, як в ситуації із законом. Відзначається, що аналогічна проблема існувала й в Криму, коли Верховна Рада АР Крим в середині 90-х ХХ ст. приймала «постанови - закони».

Враховуючи досвід автономних утворень РФ в розмежуванні сфер правового регулювання між законами і підзаконними актами, а також те, що автономія за своїм правовим статусом не область, а республіка з ширшими, ніж область повноваженнями, зі своєю Конституцією і особливою структурою органів влади, пропонується розглянути питання про можливість повернення Верховній Раді АР Крим права ухвалення законів.

Розділ 4 «Перспективи правового розвитку регіонів у світлі сучасної регіональної політики України і Російської Федерації» присвячено перспективам розвитку правового статусу Севастополя у контексті нормотворчої практики з реорганізації статусів автономних утворень у складених суб'єктах| РФ та загальній характеристиці регіональної політики України і Росії в умовах європейської інтеграції, що дається у порівнянні.

У підрозділі 4.1. «Альтернативні шляхи розвитку правового статусу Севастополя і автономних утворень складених суб'єктів Російської федерації» зазначено, що останнім часом накреслилися дві протилежні точки зору щодо існуючого особливого правового статусу м. Севастополя - його укріплення і його зміна. Розглядаються зазначені варіанти (один з варіантів викладений у Проекті Закону України «Про місто зі спеціальним статусом Севастополь», внесеного у комітет Верховної Ради Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, 2009). Аргументується невиправданість існуючого шляху розвитку Севастополя через штучність поділу єдиного простору, особливо в правовій сфері, на дві адміністративно-територіальні одиниці (АР Крим і Севастополь). Пропонується розглянути питання про включення Севастополя з особливим статусом до складу АР Крим. Саме автономія повинна делегувати Севастополю повноваження по сумісному формуванню в певних сферах єдиних державних органів, що дозволило б уникнути дублювання і суперечностей, які виникають у зв'язку з цим. Перелік цих повноважень повинен носити максимально імперативний характер.

У зв'язку із запропонованим варіантом розвитку правового статусу Севастополя, аналізується нормотворча практика РФ по створенню адміністративно-територіальних одиниць з особливим правовим статусом; виділяються позитивні риси цієї практики, що заслуговують на сприйняття: наявність спеціального органу, що забезпечує інтереси територіальних одиниць із спеціальним статусом, та входить у виконавчу владу регіону; виділення гарантованих квот представництва в найвищих представницьких органах.

Другий шлях розвитку Севастополя має полягати в укріпленні його існуючого правового статусу, розробці і прийнятті закону про місто-герой Севастополь, за основу якого варто взяти закон «Про столицю України - місто-герой Київ» (1999 р.), що діє впродовж вже дванадцяти років. Зрозуміло, що у такому законі повинні бути викладені положення, які відображають специфіку міста: взаємодія з АР Крим, питання функціонування на території м. Севастополя російської і української військово-морських баз, стимулювання розвитку рекреаційного простору. Для розробки збалансованого законопроекту про правовий статус Севастополя, здатного вивести його на новий рівень відносин з АР Крим, необхідно здійснити глибокий аналіз потреб міста, урахувати історичні, територіальні, економічні, правові і соціально-культурні реалії, вивчити досвід сусідньої і близької нам за багатьма аспектами федеральної Росії і при цьому зважити на унітарний устрій України.

У підрозділі 4.2. «Загальне й особливе в основних напрямах регіональної політики України і Росії в умовах Європейської інтеграції» визначається вплив регіональної політики на вдосконалення регіональної правотворчості двох сусідніх держав, кожна з яких орієнтована на європейську інтеграцію (хоча і різною мірою). Зазначається, що обраний ними шлях до євроінтеграції потребує орієнтації на регіоналізацію.

Аналізуються документи (концепції, проекти законів, декларації, меморандуми), прийняті Україною і РФ щодо обрання євроінтеграційного шляху розвитку та державної регіональної політики, спрямованої на децентралізацію влади, перерозподіл владних повноважень з використанням принципу субсидіарності, зміну законодавства, зокрема в питаннях діяльності органів виконавчої влади. Констатується, що реформування державного устрою, різних галузей внутрішньої політики в Україні на шляху до євроінтеграції відбувається повільно. Ще складнішим виглядає шлях до євроінтеграції у РФ. В області регіональної політики РФ вдалося досягти взаєморозуміння з ЄС лише по області Калінінграда. Про необхідність серйозних змін в сфері регіональної політики в РФ, зокрема про перерозподіл владних повноважень між центром і регіонами на користь останніх, заявлено на президентському рівні лише влітку 2011 року.

Підсумовано, що стосовно регіоналізації внутрішньої політики за європейським зразком, Україна і РФ стоять ще тільки на початку шляху. Перспектив його пройти сьогодні (за допомогою ЄС і євроспрямованості національних владних структур) є більше в України, ніж в РФ.

ВИСНОВКИ

До найбільш суттєвих здобутків дослідження належать теоретичні узагальнення, висновки й пропозиції щодо осягнення, формування і еволюції правового статусу автономних утворень в Україні і РФ, нормотворчих повноважень їх органів влади, системи видаваних ними нормативно-правових актів, що подаються у концепті регіоналізації внутрішньої політики цих держав за європейським зразком.

Дослідження дозволяє зробити висновки і внести пропозиції:

1. У методологічному плані велике значення має з'ясування природи регіональної (автономних утворень) нормотворчості як виокремленої, самостійної і разом з тим спорідненої, невіддільної частини національної правотворчості, пізнання якої здатне відкрити подальші перспективи для розширення арсеналу юриспруденції і застосування адекватної її природі наукової методології осягнення. У розумінні регіональної (автономних утворень) нормотворчості визначальним є освідомлення того, що вона є особливою формою реалізації правового статусу і соціально-правового буття регіонів, з яких складається держава, тією частиною правової реальності, природа якої набуває специфічних форм виявлення у часі і просторі.

2. Основи правового статусу автономних утворень сучасних України і РФ були закладені в радянський період і пройшли тривалий і складний процес, упродовж якого сформувалася їх структура, яка існує зі змінами непринципового характеру й до сьогодні. Риси самостійності нормотворчість автономних утворень мала тільки на початку свого виникнення - практично в роки громадянської війни та у наприкінці 1980-х - початку 1990-х рр. Саме в ці періоди нормотворчі органи ставили перед собою різні, часом навіть не властиві ним завдання, обумовлені невідкладними потребами, слабкістю і неповороткістю центральної влади. Сьогодні ці дії служать практичним досвідом регіоналізації внутрішньої політики України і Російської Федерації за європейським зразком.

3. Види, процедури прийняття і розробки нормативно-правових актів представницькими органами влади в автономних утвореннях України і РФ істотно відрізняються. В РФ найвищий представницький орган автономних утворень видає три види нормативно-правових актів: Статут і поправки до нього, закони і постанови нормативного характеру. В Україні Верховна Рада АР Крим ухвалює нормативно-правові акти тільки одного виду - це постанови (Конституція АР Крим приймається один раз і то потребує затвердження ВР України). Враховуючи позитивний досвід автономних утворень РФ у розмежуванні сфер правового регулювання між законами і підзаконними актами, а також те, що Україна є унітарною державою, а АР Крим за своїм правовим статусом не область, а республіка з ширшими ніж область повноваженнями, зі своєю Конституцією і особливою структурою органів влади, автор вважає за доцільне повернути Верховній Раді АР Крим право ухвалення законів для регламентації найбільш важливих питань регіону, перелік яких також має бути закріплений на конституційному рівні.

4. При проведенні регіонально-правової політики, спрямованої на децентралізацію і деконцентрацію| влади, надання більшої самостійності регіонам як в економічній, так і в політичній сфері, Україна не має необхідності змінювати форму свого територіального устрою. Достатньо у рамках діючої форми територіального устрою змінити моделі розмежування нормотворчих повноважень між центром і регіонами, надати останнім більшої самостійності (регіоналізації) відповідно до принципу субсидіарності.

5. Для рішення проблем в РФ у відносинах між автономними утвореннями (округами) і відповідними краями (областями), до складу яких вони входять, пропонується виробити єдину базову модель, яка б чітко закріпила і забезпечила на практиці можливість зміни правового статусу автономій з подальшим здійсненням відповідних цьому статусу територіальних перетворень. Такі зміни, окрім вже двох випробуваних варіантів (вихід автономії із складу краю (області) з утворенням реально самостійного суб'єкта РФ; об'єднання автономії| з відповідним краєм (областю), у складі якого вони перебувають, з утворенням нового суб'єкта федерації і втратою автономією статусу суб'єкта РФ), можуть здійснюватися шляхом входження автономії до складу краю (області) із збереженням статусу суб'єкта РФ, але з делегуванням частини своїх повноважень відповідному краю (області) і подальшим формуванням в певних сферах єдиних державних органів. Враховуючи участь населення автономії у виборах у представницькі органи відповідних країв (областей), до складу яких вони входять, третій варіант цілком доцільний і в ніякій| мірі не обмежить права населення автономії, але в той же час дозволить уникнути ірраціонального дублювання і протиріч, що виникають у зв'язку з цим. Перелік делегованих автономією повноважень повинен носити максимально імперативний характер. У рамках цієї діяльності повинні враховуватися основні вимоги: вирішення найважливіших питань правового статусу автономного утворення шляхом прямого волевиявлення населення (референдум); подолання за допомогою комплексного нормативного блоку не тільки проблем регіону, що виникли, а й упередження появи нових.

6. В результаті аналізу проекту Закону України «Про місто із спеціальним статусом Севастополь», внесеного у комітет Верховної Ради Міністерством регіонального розвитку та будівництва України в 2009 році, виявлено, що він не відповідає європейському вектору розвитку (про прихильність якому не раз на міжнародному рівні заявляло керівництво України) і прямо суперечить декларованій (що розробляється) регіональній політиці України.

7. З метою узгодження правових статусів і встановлення більшої щільності взаємовідносин м. Севастополя і АР Крим розглянуто два альтернативні варіанти розвитку правового статусу м. Севастополя (укріплення існуючого або його зміна). Пропонується включити м. Севастополь (з особливим статусом) до складу АР Крим: подібне включення дозволило б істотно посилити позиції м. Севастополя як складової частини АР Крим, так і самої республіки у відносинах з центральними органами влади України. При реалізації цього варіанту можна використати досвід, випробуваний при формуванні адміністративно-територіальних одиниць з особливим правовим статусом в РФ, а саме: створити спеціальний виконавчий орган, що забезпечує інтереси територіальних одиниць з особливим правовим статусом на рівні виконавчої влади АР Крим, забезпечити гарантовані квоти представництва міста у Верховній Раді АР Крим; наділити депутатів (за квотою) правом припиняти обговорення в першому або другому читанні представницьким органом автономії проектів нормативно-правових актів, які не відповідають інтересам м. Севастополь, і відправляти їх на доробку в погоджувальну комісію з подальшим винесенням на розгляд Верховної Ради АР Крим після урахування зауважень і пропозицій.

8. Як альтернатива запропонованому злиттю м. Севастополь з АР Крим пропонується усунути невиправдано тривалу невизначеність особливого правового статусу міста і при розробці проекту закону «Про особливий правовий статус м. Севастополь» взяти за основу закон «Про столицю України - місто-герой Київ», що діє вже упродовж дванадцяти років і добре себе зарекомендував. Зрозуміло, що в цьому проекті потрібно відбити специфіку міста по наступних напрямах: взаємодія з АР Крим; питання перебування на його території як українського, так і російського військово-морського флоту; стимулювання розвитку рекреаційного простору.