Размещено на http://allbest.ru

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.95

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ ПАСПОРТИЗАЦІЇ ТА РЕЄСТРАЦІЇ ФІЗИЧНИХ ОСІБ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Ростовська Карина Валеріївна

Дніпропетровськ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник -

кандидат юридичних наук, доцент Мінка Тетяна Павлівна, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, докторант.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процессу;

кандидат юридичних наук, доцент Мельник Роман Сергійович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративної діяльності.

Захист відбудеться “29” квітня 2011 р. о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26).

Автореферат розісланий “25” березня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради С.М. Школа

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Євроінтеграційний курс України, потреби лібералізації візового в'їзду до країн Європейського Союзу, адаптація вітчизняного законодавства до правових актів євроспільноти потребують заміни якості правового регулювання суспільних відносин у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб згідно з вимогами міжнародних стандартів, зокрема стандартів ІКАО, створення нових механізмів дії специфічного правового режиму, який дозволяв би ефективно забезпечувати функціонування відповідних суспільних відносин, адаптуючи правові засоби їх забезпечення до мети та завдань регулювання .

Аналіз чинного законодавства свідчить про відсутність в Україні нормативно-правової бази для випуску електронних паспортів з біометричною інформацією, для запровадження електронних національних паспортів, державних стандартів верифікації та біометричної ідентифікації фізичної особи.

Законодавство про свободу пересування та вільний вибір місця проживання фізичних осіб потребує докорінних змін у напрямку заміни існуючої процедури реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб, яка нічим не відрізняється від процедури прописки, створення спрощеної процедури реєстрації за місцем проживання (перебування), запровадження системи захисту персональних даних про особу, підвищення якості та оперативності ведення реєстраційного обліку фізичних осіб на основі новітніх інформаційних технологій.

Зміни у цій сфері потребують здійснення цілеспрямованих наукових досліджень у галузі теоретичних, правових та прикладних проблем встановлення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб, а також розробку рекомендацій для покращення їх реалізації.

Базове підґрунтя дисертації склали системні положення й висновки вітчизняних юристів, в яких прямо або опосередковано оговорюються досліджувані питання і окреслюються методологічні передумови для їх вирішення. Серед таких слід вказати роботи В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, С. В. Ківалова, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, А.П. Коренєва, Є.В. Курінного, Р.С. Мельника, О.В. Негодченка, О.І. Остапенка, Д.В. Приймаченка, О.Ф. Скакун, М.М. Тищенка та ін.

Окремі аспекти змісту адміністративно-правових режимів висвітлено у працях таких вчених, як С.С. Алексєєв, Д.М. Бахрах, В.В. Конопльов, О.О. Крестянінов, С.О. Кузніченко, С.С. Маїлян, М.І. Матузов, О.В. Малько, Т.П. Мінка, В.Б. Рушайло, О.С. Родіонов, Ю.А. Тихомиров, О.І. Сапожников, А.С. Спаський, О.Ф. Скакун та ін.

Розв'язанню багатоаспектних завдань функціонування паспортної присвятили увагу М.М. Богуславський, М.В. Губанов, Л.М. Галенська, В.Ф. Губін, І.П. Голосніченко, І.Б. Кардашов, О.В. Хабібуліна, В.В. Сапелкіна, Х.П. Ярмакі та ін.

Дослідження проблем міграції здійснено у працях О.О. Бандурки, С.О. Мосьондза, О.А. Малиновської, В.І. Олефіра, Ю.І. Римаренка, В.М. Снігур, Н.П. Тиндик, Т.О. Цуркан, С.Б. Чеховича, О.І. Піскуна, Б.В. Прощаєва та ін.; протидії нелегальній міграції - у роботах І.К. Василенка, Д.В. Голобородька, О.В. Кузьменко, А.П. Мозоля, В.М. Столбового, І.І. Серової та ін. Деякі дослідники звертались до окремих аспектів організаційно-правового регулювання міграційних процесів та правового статусу мігрантів (І.О. Гарна, С.Ф. Константінов, Г.Г. Москаль, О.І. Савченко та ін.), свободи пересування та вільного вибору місця проживання (О.Ф. Дегтярьов, С.С. Саїв, О.Ф. Динько).

Без сумніву, роботи цих науковців мають значну наукову та практичну цінність, однак поза увагою вчених залишилося дослідження проблем встановлення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб. Теоретичні основи та правові засади реалізації вказаних режимів не вивчалися комплексно. Водночас цілеспрямоване наукове дослідження цієї проблеми має важливе теоретичне та практичне значення у світлі реалізації виконання Україною Плану дій «Україна - Європейський Союз», забезпечення прав громадян на свободу пересування та вільного вибору місця проживання та запровадження паспортів відповідно до європейських стандартів.

Зазначені обставини обумовили вибір теми дослідження, свідчать про її актуальність та необхідність розроблення теоретичних та практичних рекомендацій у цій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою п. 3.57 плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2010 р. Її проблематика безпосередньо випливає з положень Плану дій «Україна - Європейський Союз» від 12.02.2005 р., Указу Президента України «Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу» № 615 від 11.06.1998 р., Розпоряджень Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування» № 711-р від 17.06.2009 р. та «Про затвердження Плану першочергових заходів на 2010 р. із запровадження документів для виїзду громадян України за кордон з електронним носієм біометричної інформації і створення національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства» № 2118-р від 17.12.2010 р., п.п. 5-8 додатку 12 Наказу МВС України № 347 від 29.07.2010 р. «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010 - 2014 рр.».

Конкретне наукове завдання щодо підготовки дисертації за даною тематикою сформульовано у рішенні Навчально-наукового комплексу «Адміністративне право та адміністративна діяльність» Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (протокол № 3 від 25 березня 2008 р.).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 24 квітня 2008 р. (протокол № 4), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання, доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07. (№ 497 у Переліку тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права в 2009 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є розкриття змісту адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб та розроблення рекомендацій і пропозицій щодо вдосконалення законодавства стосовно їх забезпечення.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення завдань, спрямованих на:

- з'ясування правової природи адміністративно-правових режимів;

- встановлення місця адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб у системі адміністративно-правових режимів;

- формулювання основних понять, що розкривають зміст адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб;

- з'ясування особливостей адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб;

- розкриття сутності основних елементів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб;

- з'ясування системно-структурного змісту адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб;

- визначення основних напрямків та розроблення пропозицій щодо вдосконалення правової основи адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що функціонують у сфері забезпечення фізичних осіб документами, за допомогою яких посвідчується особа власника, підтверджується громадянство, і реалізації фізичними особами права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

Предметом дослідження є адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб.

Методи дослідження. У дисертації використано комплекс методів наукового пізнання. Метод діалектичного матеріалізму використано у процесі пізнання сутності адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб в умовах їхнього розвитку, у взаємодії з іншими явищами правової дійсності, зберігаючи матеріалістичний підхід до зазначених явищ.

За допомогою логіко-семантичного методу визначені поняття «адміністративно-правові режими», «адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб», «паспортизація», «реєстрація» та надані інші дефініції, сформульовані у досліджені (підрозділи 1.1; 12; 2.1; 2.2; 2.3). Метод порівняльного правознавства допоміг з'ясувати схожі риси і відмінності національного та зарубіжного законодавства у сфері паспортизації та реєстрації місця проживання фізичних осіб (підрозділи 2.1; 2.2; 2.3). Історико-правовий метод сприяв дослідженню ґенези законодавства у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (підрозділи 2.1; 2.2). Системно-структурний метод допоміг з'ясувати основні критерії класифікації та систематизації адміністративно-правових режимів, нормативно-правових актів у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (підрозділи 1.2; 1.3; 2.1; 2.2; 2.3). Статистичний метод використано при аналізі даних, що відображають основні показники діяльності Державної прикордонної служби України та Державної міграційної служби України (підрозділи 2.1; 2.2; 2.3).

Нормативною основою дисертації є Конституція України, законодавство, що регулює суспільні відносини у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб; міжнародні правові акти та правові акти Європейського Союзу, законодавство Російської Федерації, Білорусії, Казахстану, Латвії та США у досліджуваній сфері.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення публікацій у засобах масової інформації, статистичні й аналітичні матеріали Державної прикордонної служби України та Державної міграційної служби України за період 2004 - 2010 рр.; матеріали соціологічного опитування працівників Державної міграційної служби України та Міністерства внутрішніх справ України (147 осіб), Державної прикордонної служби України (86 осіб) і громадян (132 особи), матеріали вивчення 943 адміністративних справ щодо реєстрації фізичних осіб, оформлення документів на отримання паспортів.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших монографічних досліджень адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, зокрема:

вперше:

запропоновано авторське поняття адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб як правової форми функціонування правовідносин, які складаються у сфері забезпечення громадян документами, за допомогою яких посвідчується особа власника та підтверджується громадянство, та реалізації ними права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, які забезпечуються спеціальним комплексом адміністративно-правових засобів, що створюють відповідний напрямок динаміки цих відносин, завдяки чому досягається мета адміністративно-правового регулювання;

доведено, що адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб засновані на позитивних зобов'язаннях і мають елементи дозвільного характеру;

встановлено особливості адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб, досліджено їх складові елементи: 1) об'єкт адміністративно-правового регулювання; 2) конкретні правові засоби забезпечення паспортизації та здійснення реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб; 3) законодавство, що є основою функціонування режимів; 5) суб'єкти правовідносин;

адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб розглянуто як системне утворення, яке за об'єктом регулювання та особливостями адміністративно-правового статусу фізичних осіб поділено на такі види: 1) адміністративно-правові режими паспортизації громадян України; 2) адміністративно-правові режими паспортизації іноземців та осіб без громадянства; 3) адміністративно-правові режими реєстрації місця проживання (перебування) громадян України; 4) адміністративно-правові режими реєстрації місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства;

сформульовані пропозиції щодо необхідності прийняття Законів України «Про основні документи, які посвідчують особу громадян в Україні та містять електронні носії інформації», «Про систему біометричної верифікації та ідентифікації громадян», Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку реєстрації та зняття з реєстраційного обліку місця проживання (перебування) громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які постійно перебувають на території України» та щодо внесення змін до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання»;

удосконалено:

– зміст поняття «адміністративно-правовий режим» як самостійного елементу правової системи, розкрито його ознаки та встановлено місце в процесі правового впливу на суспільні відносини;

– класифікацію адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб за такими критеріями: 1) за глибиною змін у конституційному статусі громадян; 2) за територією дії; 3) за часом дії; 4) за метою встановлення, 5) за належністю до забезпечення безпеки держави; 6) за обсягом реалізації громадянами своїх прав та виконання обов'язків;

– аргументацію щодо необхідності прийняття Закону України «Про Державний реєстр персональних даних фізичних осіб», внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію»;

дістало подальшого розвитку:

– теоретичні положення змісту понять «паспорт», «паспортизація», «паспортизація фізичних осіб», «реєстрація», «прописка» та «реєстрація місця проживання (перебування) фізичних осіб»;

– визначення місця і ролі суб'єктів владних повноважень у забезпеченні адміністративно-правових режимів. Доведено, що головним суб'єктом забезпечення адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб та реєстрації місця проживання (перебування) громадян України є Державна міграційна служба України, реєстрації іноземців та осіб без громадянства - Державна прикордонна служба України;

– дослідження засобів забезпечення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб, основними з яких є: методи надання дозволів; методи здійснення реєстрації; нагляд за дотриманням правових приписів режимів; методи інформаційного забезпечення режимів; заходи юридичної відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів визначається можливістю їх використання у:

- правотворчості - для розробки і вдосконалення нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд пропозицій, які використовуються у законотворчому процесі; зокрема, запропоновано проект Закону України «Про основні документи, які посвідчують особу громадян в Україні та містять електронні носії інформації» та Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» (лист Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України № 1868 від 04.06.2010 р.);

– сфері правозастосування - для удосконалення практичної діяльності органів державної влади, що забезпечують реалізацію адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб (акти впровадження УГБ УМВС України в Дніпропетровській області № 10/2054 від 18 грудня 2007 р. та Державної прикордонної служби України від 12 квітня 2010 р.);

- навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право України», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ» та «Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів (паспортно-візова служба)» (Акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 07 червня 2010 р.);

- науково-дослідній сфері - для подальшої розробки проблем паспортизації та реєстрації місця проживання фізичних осіб, зокрема крізь призму адміністративно-правових режимів, а також при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів.

Особистий внесок здобувача. У співавторстві опубліковано наукову статтю «Сутнісна характеристика адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб», частка дисертанта складає 50 %. У дисертації ідеї та розробки, які належать співавтору, не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на чотирьох науково-практичних конференціях: «Юриспруденція ХХІ століття: теорія та практика» (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), «Заходи ОВС щодо протидії нелегальній міграції» (м. Івано-Франківськ, 2008 р.), «Актуальні проблеми правоохоронної діяльності» (м. Дніпропетровськ, 2008 р.), «Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення» (м. Івано-Франківськ, 2008 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у п'яти наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та чотирьох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що містять шість підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг роботи - 219 сторінок, з яких: 182 - основний текст, 15 - додатки, 22 - список використаних джерел (218 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження отриманих результатів.

Розділ 1. «Правова природа адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та ознаки адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» проаналізовано основні підходи щодо визначення таких понять, як «правовий режим» та «адміністративно-правовий режим», що необхідно для безпосереднього визначення поняття «адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб».

Зроблено висновок, що адміністративно-правовий режим є особливою правовою формою функціонування правовідносин, що складають предмет адміністративного права, динаміка яких забезпечується за допомогою комплексу правових засобів, завдяки яким досягається правомірна поведінка суб'єктів, об'єктивується правореалізуюча та правозастосовча діяльність, спрямована на досягнення цілей та завдань того чи іншого режиму. Конкретний набір правових засобів використовується залежно від мети правового регулювання і зовнішніх чинників, які впливають на правовідносини.

Запропоновано авторське поняття адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб як правової форми функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення громадян документами, за допомогою яких посвідчується особа власника, підтверджується громадянство та відбувається реалізація права громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, які забезпечуються спеціальним комплексом адміністративно-правових засобів, що створюють відповідний напрямок динаміки цих відносин, завдяки чому досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб мають властиві ознаки:

1) встановлюються законодавством на всій території України та забезпечуються державою;

2) метою цих режимів є забезпечення реалізації громадянами їх прав та виконання обов'язків;

3) засновані на імперативному методі правового регулювання;

4) мають специфічний комплекс правових засобів забезпечення;

5) предметом забезпечення режимів є документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство;

6) містять спеціальні правила які визначають міру можливої та належної поведінки суб'єктів правовідносин у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (правові приписи режимів).

Визначено, що відносно типів правового регулювання адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб ґрунтуються на спеціально-дозвільному типі правового регулювання, домінуючими способами регулювання є зобов'язання (отримати паспорт громадянина України, зареєструвати місце проживання), однак містять елементи дозвільного типу (отримати дозвіл на в'їзд до України, отримати паспорт громадянина України для виїзду за кордон, вільно вибрати місце проживання).

У підрозділі 1.2. «Системно-структурний аналіз адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» досліджено види та критерії класифікації цих адміністративно-правових режимів.

Доведено, що адміністративно-правові режими є системним утворенням, якому притаманні всі властивості системи: певний ступінь внутрішньої організації, узгодженість частин цілого, певна структура, наявність зв'язків як спосіб об'єднання елементів у систему. Зроблено висновок, що адміністративно-правовий режим паспортизації та реєстрації фізичних осіб як системне утворення складається з таких видів:

1) адміністративно-правовий режим паспортизації фізичних осіб;

2) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб. Різниця між ними обумовлена об'єктом адміністративно-правового регулювання.

З'ясування особливостей правосуб'єктності фізичних осіб дозволило виокремити такі підвиди адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб:

1) адміністративно-правовий режим паспортизації громадян України;

2) адміністративно-правовий режим паспортизації іноземців та осіб без громадянства; адміністративно-правового режиму реєстрації фізичних осіб:

1) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) громадян України;

2) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства.

Також розглянуто класифікацію адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб за такими критеріями:

1) за глибиною змін у конституційному статусі громадян;

2) за територією дії;

3) за часом дії;

4) за метою встановлення,

5) за належністю до забезпечення безпеки держави;

6) за обсягом реалізації громадянами своїх прав та виконання обов'язків, - що надало можливість комплексно їх дослідити як різновид адміністративно-правових режимів.

Доведено, що за глибиною змін у конституційному статусі громадян адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб є звичайними, так як їх функціонування здійснюється в повсякденних умовах; за територією дії - на всій території України; за часом дії є постійними; за метою встановлення вони є режимами, що встановлені для громадян; за критерієм забезпечення безпеки держави належать до системи адміністративно-правових режимів, спрямованих на забезпечення громадської безпеки; за обсягом реалізації громадянами своїх прав та виконання обов'язків можуть бути як загальними, так і спеціальними (наприклад, реєстрація місця проживання іноземців, реєстрація місця перебування у контрольованому прикордонному регіоні).

У підрозділі 1.3. «Характеристика елементів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» досліджено елементи адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб.

Визначено, що зміст адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних складають такі елементи:

1) об'єкт адміністративно-правового регулювання;

2) конкретні правові засоби забезпечення паспортизації та здійснення реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб;

3) законодавство, що є основою функціонування режимів;

5) суб'єкти правовідносин.

Доведено, що адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб мають складний об'єкт правового регулювання, який складається із врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, які виникають у сфері забезпечення фізичних осіб документами, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України, та суспільних відносин, які пов'язані із реєстрацією місця проживання (перебування) фізичних осіб у документах, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України.

Досліджено засоби, за допомогою яких забезпечуються адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб та досягається бажана поведінка суб'єктів правовідносин, основними з яких є: методи надання дозволів; методи здійснення реєстрації; нагляд за дотриманням правових приписів режимів; методи інформаційного забезпечення режимів; заходи юридичної відповідальності.

Зроблено висновок, що законодавство, яке є основою функціонування режимів, складається із системи нормативно-правових актів, які:

1) містять спеціальні правила, що визначають міру можливої та належної поведінки суб'єктів правовідносин у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (правові приписи режимів);

2) визначають підстави та порядок реалізації громадянами їх прав та виконання обов'язків;

3) визначають компетенцію суб'єктів, наділених повноваженнями щодо забезпечення режимів;

4) встановлюють заходи відповідальності за порушення правових приписів режимів.

За критерієм особливостей адміністративно-правового статусу суб'єктів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб класифіковано на:

1) суб'єктів забезпечення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб;

2) суб'єктів, які виконують правові приписи режиму. Доведено, що головним суб'єктом забезпечення адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб та реєстрації місця проживання (перебування) громадян України є Державна міграційна служба України; реєстрації іноземців та осіб без громадянства - Державна прикордонна служба України. Міністерство внутрішніх справ України є основним суб'єктом реалізації охоронної та захисної функції вказаних режимів.

До суб'єктів, які виконують правові приписи режиму, віднесено громадян України, іноземців та осіб без громадянства. Встановлено, що часткова дієздатність громадян України як суб'єктів адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб настає з моменту народження (дитина має право оформлення проїзного документу) та з 15 років (дитина має право самостійно зареєструвати місце проживання).

Запропонована класифікація іноземців та осіб без громадянства за такими критеріями:

1) залежно від мети приїзду;

2) за часом перебування;

3) за особливостями деліктоздатності. Зроблено висновок, що правосуб'єктність іноземців та осіб без громадянства виникає та припиняється з моменту перетинання ними державного кордону України.

Розділ 2. «Характеристика адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Особливості адміністративно-правового режиму паспортизації громадян України» розкрито зміст та співвідношення понять «паспортизація», «паспортна система», «паспортно-реєстраційна система», «паспортно-візова система», «паспортний режим».

Адміністративно-правовий режим паспортизації громадян України є правовою формою функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення громадян України документами, які підтверджують особу власника та громадянство України; ці правовідносини забезпечуються комплексом правових засобів, основними з яких є: методи оформлення, виготовлення, знищення документів, що посвідчують особу; методи біометричної ідентифікації фізичної особи; методи верифікації фізичної особи. паспортизація законодавство україна

Надано авторське визначення таким поняттям: паспортизації фізичних осіб як врегульованій нормами адміністративного права діяльності уповноважених органів державної влади, спрямованій на забезпечення фізичних осіб документами, за допомогою яких посвідчується особа власника та підтверджується громадянство; біометричній інформації як сукупності даних про фізичну особу, що зібрані на основі фіксації її параметрів, які мають достатню стабільність і суттєво відрізняються від аналогічних параметрів інших фізичних осіб (фотокартка, відбитки пальців, зображення райдужної оболонки ока).

З моменту запровадження паспорту громадянина України (1996 р.) всього було видано 49124354 млн паспортів. За статистичними даними Державної міграційної служби України, у 2009 р. було видано 1123120 паспортів громадянина України, у 2010 р. - 1238120; 889294 паспортів громадянина України для виїзду за кордон; 101433 проїзних документи дитини.

Дослідження змісту адміністративно-правового режиму паспортизації громадян України дозволило виявити недоліки правового, організаційного та матеріально-технічного забезпечення вказаного режиму і запропонувати конкретні шляхи вирішення цих проблем:

1) законодавча база у сфері паспортизації повинна будуватися з урахуванням усіх аспектів, пов'язаних з обігом в Україні електронних паспортів громадянина України та паспортів для виїзду за кордон з біометричною інформацією; виходячи з цього, мають розроблятися автоматизовані технології виготовлення, видачі, обміну та знищення таких паспортів, а також інформаційні ресурси обігу інформації про персональні дані фізичної особи та її захисту;

2) запровадження сучасних електронних паспортів для виїзду за кордон з біометричною інформацією має здійснюватися з дотриманням стандартів Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО, Doc 9303), якими є зображення обличчя у вигляді фотокартки, яка відповідає стандарту ИСО/МЕК14443, відбитку пальця та райдужної оболонки ока;

3) електронний паспорт для виїзду за кордон з біометричною інформацією повинен видаватися на термін дії десять років, дітям - на термін дії від трьох до п'яти років;

4) слід прийняти спільний наказ про взаємодію між Державною міграційною службою України, Міністерством закордонних справ, дипломатичними та консульськими установами, Міністерством інфраструктури України щодо обміну інформацією про видачу громадянам документів, які посвідчують особу.

У зв'язку з цим обґрунтовано доцільність прийняття та запропоновано проект Закону України «Про основні документи, які посвідчують особу громадян в Україні та містять електронні носії інформації». У майбутньому законі слід визначити перелік основних документів, які посвідчують особу, встановити основні вимоги до порядку їх оформлення, видачі, заміни, здачі та вилучення, стандарти біометричної ідентифікації людини, перелік відомостей та відміток, які можуть міститися у цих документах, а також повноваження державних органів у цій сфері.

З метою підвищення якості інформаційного забезпечення паспортизації відповідно до вимог міжнародних стандартів обґрунтовані пропозиції щодо прийняття Законів України «Про систему біометричної верифікації та ідентифікації громадян», «Про Державний реєстр персональних даних фізичних осіб».

Аналіз положень Кодексу законів про працю України, Цивільного та Цивільного процесуального кодексів України, Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» дозволив обґрунтувати пропозиції про доцільність видачі паспорту громадянина України з 14-річного віку.

У підрозділі 2.2. «Зміст адміністративно-правового режиму реєстрації місця проживання (перебування) громадян України» сформульовано поняття цього режиму, досліджено його зміст, проаналізовано історико-правові основи становлення та розвитку інституту прописки та його трансформації в інститут реєстрації.

Під реєстрацією місця проживання (перебування) громадян України запропоновано розуміти здійснюване у встановленому законом порядку уповноваженими на те державними органами посвідчення факту вибору фізичною особою місця проживання чи перебування. Реєстрація місця проживання (перебування) здійснюється шляхом внесення відомостей до паспортного документу про місце проживання або місце перебування із зазначенням адреси житла та внесення цих даних до реєстраційного обліку відповідного спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань реєстрації.

Хоча в Україні свобода пересування та вільний вибір місця проживання проголошені, адміністративно-правовий механізм їх реалізації є недосконалим. Процедура реєстрації місця проживання (перебування) є складною, застарілою, має дозвільний характер, відсутнє автоматизоване оброблення та зберігання інформації про реєстрацію фізичних осіб. Проведене автором дослідження законодавства, яке регулює порядок реєстрації місця проживання (перебування) громадян, та опитування громадян України щодо відмінностей між процедурою прописки та реєстрації, свідчить, що процедура прописки нічим не відрізняється від процедури реєстрації. Так, 94 % опитаних громадян не бачать між ними ніякої різниці. Складне та неоднозначне трактування поняття «житло» у конституційному, цивільному, житловому праві, відсутність переліку об'єктів нерухомого майна, де можна зареєструвати місце проживання (перебування), призводять до ускладнення реалізації громадянами права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, реалізацію інших прав (на соціальну допомогу, охорону здоров'я тощо). Це стосується тих випадків, коли при певних життєвих обставинах особа використовує для постійного проживання (перебування) стаціонарні об'єкти, які не призначені для цього (дачні та садові будинки, офісні приміщення тощо).

Аналіз законодавства у сфері регулювання свободи вибору місця проживання, що існує у Казахстані, Латвії, Німеччині, Росії, Фінляндії, міжнародних правових актів та практики Європейського суду з прав людини стосовно тлумачення поняття «житло» дозволив запропонувати конкретні шляхи удосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері свободи пересування та вільного вибору місця проживання, а саме: 1) у Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» (ст. 3) надати тлумачення поняттю житло як об'єкту реєстрації місця проживання (перебування) фізичної особи з врахуванням положень ст. 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та практики Європейського суду щодо тлумачення такого поняття; 2) запропоновано проект Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», в якому ст. 6 «Реєстрація місця проживання» та ст. 7 «Зняття з реєстрації місця проживання» викладені у новій редакції; 3) обґрунтовано доцільність прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку реєстрації та зняття з реєстраційного обліку місця проживання (перебування) громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які постійно перебувають на території України».

У підрозділі 2.3. «Сутність адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування)іноземців і осіб без громадянства» сформульовано поняття та досліджено зміст цих режимів.

Адміністративно-правовий режим паспортизації іноземців є правовою формою функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення іноземців та осіб без громадянства паспортними документами, які визначають їх статус в Україні та посвідчують особу власника. Встановлено, що паспортизація іноземців та осіб без громадянства здійснюється шляхом видачі посвідок (біженця, на постійне проживання) та паспорту для виїзду за кордон, який видається особі без громадянства, що постійно проживає в Україні.

Адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства є правовою формою функціонування правовідносин, що виникають при реалізації іноземцями та особами без громадянства їх права на в'їзд в Україну, виїзд з України, на свободу пересування та вільний вибір місця проживання на території України.

Активна зовнішньополітична діяльність, економічне, науково-технічне, культурне співробітництво України з іноземними державами сприяє значному поширенню міжнародних зв'язків, зростанню кількості іноземних громадян, що постійно проживають і тимчасово перебувають на території України (з метою навчання, працевлаштування, туризму, набуття статусу біженця, у приватних справах тощо). За даними Державного комітету статистики України, у 2010 р. до України в'їхало 21203327 іноземців та осіб без громадянства, із них у приватних справах - 19089067 осіб, з метою туризму - 1083015, у службових справах - 694557, на постійне проживання - 48343, навчання - 67479 осіб.

Зроблено висновок, що норми права, які регулюють паспортизацію іноземців та осіб без громадянства, є спеціальними, тобто розрахованими тільки на іноземців. Норми, які регулюють реєстрацію місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства, що постійно проживають на території України, є загальними як для громадян України, так і для громадян іноземних держав, а у випадках реєстрації місця перебування інших категорій іноземців та осіб без громадянства - спеціальними. Підкреслено, що норми, які регулюють паспортизацію та реєстрацію місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства, є виключно імперативними. Це пояснюється тим, що їх порушення може суперечити інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України. Винні особи, у тому числі з числа громадян України, які порушують норми, визначені законодавством, притягуються до адміністративної відповідальності.

Доведено, що покращення правового регулювання адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб слід здійснити шляхом:

1) прийняття концептуального документу, в якому має передбачатися системна та послідовна реалізація державної міграційної політики на засадах єдиних принципів, стратегічних цілей, завдань і стандартів щодо забезпечення прав і свобод людини;

2) запровадження спрощеного порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства на низькокваліфікованих роботах;

3) посилення адміністративної відповідальності фізичних та запровадження адміністративної відповідальності юридичних осіб, які надають послуги та роботу іноземцям чи особам без громадянства, що незаконно перебувають на території України.

ВИСНОВКИ

У дисертації містяться узагальнення дослідницької роботи й отримані особисто автором нові науково обґрунтовані результати в якісних і кількісних показниках, які в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розроблення пропозицій, спрямованих на вдосконалення адміністративно-правового регулювання та забезпечення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджується актами впровадження.

На основі систематизації отриманих результатів сформульовано низку підсумкових узагальнень, які конкретизовано в таких висновках.

Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб є правовою формою функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення громадян документами, за допомогою яких посвідчується особа власника та підтверджується громадянство, і реалізації громадянами права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання; ці правовідносини забезпечуються спеціальним комплексом адміністративно-правових засобів, що створюють відповідний напрямок їх динаміки, завдяки чому досягається мета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб мають такі ознаки:

1) встановлюються законодавством на всій території України та забезпечуються державою;

2) метою цих режимів є забезпечення реалізації громадянами їх прав та виконання обов'язків;

3) засновані на імперативному методі правового регулювання;

4) мають специфічний комплекс правових засобів забезпечення;

5) предметом забезпечення режимів є документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство;

6) містять спеціальні правила, які визначають міру можливої та належної поведінки суб'єктів правовідносин у сфері паспортизації та реєстрації фізичних осіб (правові приписи режимів).

Адміністративно-правові режими розглянуто як системне утворення, яке складається з таких видів:

1) адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб;

2) адміністративно-правового режиму реєстрації місця проживання фізичних осіб.

Критерієм розмежування цих режимів є об'єкт адміністративно-правового регулювання, який складається із врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, що виникають у сфері забезпечення фізичних осіб документами, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України, та суспільних відносин, які пов'язані із реєстрацією місця проживання (перебування) фізичних осіб у цих документах.

З'ясування особливостей правосуб'єктності фізичних осіб дозволило виокремити такі підвиди адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб:

1) адміністративно-правовий режим паспортизації громадян України;

2) адміністративно-правовий режим паспортизації іноземців та осіб без громадянства; адміністративно-правового режиму реєстрації фізичних осіб:

1) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) громадян України;

2) адміністративно-правовий режим реєстрації місця проживання (перебування) іноземців та осіб без громадянства.

Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб охарактеризовано таким чином: вони є звичайними, так як їх функціонування здійснюється в повсякденних умовах; постійними; діють на всій території держави; спрямовані на забезпечення громадської безпеки; ці режими встановлені для громадян, можуть бути як загальними (містити загальні приписи як для громадян України, так і для іноземців та осіб без громадянства), так і спеціальними (при здійсненні паспортизації та реєстрації місця перебування іноземців та осіб без громадянства).

Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб ґрунтуються на спеціально-дозвільному типі правового регулювання, домінуючими способами регулювання є зобов'язання (отримати паспорт громадянина України, зареєструвати місце проживання), однак містять елементи дозвільного типу (отримати дозвіл на в'їзд до України, отримати паспорт громадянина України для виїзду за кордон, вільно вибрати місце проживання).

Основними засобами забезпечення адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації є: методи надання дозволів; методи здійснення реєстрації; нагляд за дотриманням правових приписів режимів; методи інформаційного забезпечення режимів; заходи юридичної відповідальності.

Запровадження в Україні електронних паспортів з біометричною інформацією, процес адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, у тому числі у сфері свободи пересування та вільного вибору місця проживання, потребують створення відповідної законодавчої основи, зокрема, у питаннях застосування у паспортних документах електронного носія інформації міжнародного стандарту, запровадження системи реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб з врахуванням міжнародного досвіду, створення належної системи обігу та захисту персональних даних про особу.

У зв'язку з цим запропоновано проекти законів України «Про основні документи, які посвідчують особу громадян в Україні та містять електронні носії інформації» та «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»», в якому ст. 6 «Реєстрація місця проживання» та ст. 7 «Зняття з реєстрації місця проживання» викладені у новій редакції.

Сформульовано конкретні пропозиції щодо доцільності прийняття законів України «Про систему біометричної верифікації та ідентифікації громадян», «Про Державний реєстр персональних даних фізичних осіб», Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку реєстрації та зняття з реєстраційного обліку місця проживання (перебування) громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають на території України».

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ростовська К. В. Особливості адміністративно-правового статусу Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб / К. В. Ростовська // Науковий вісник Запорізького юрид. ін-ту Дніпроп. держ. ун-ту внутр. справ : зб. наук. праць. - 2007. - № 4. - С. 137-142

2. Ростовська К. В. Забезпечення паспортного режиму Державним департаментом у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб України / К. В. Ростовська // Науковий вісник Дніпроп. держ. ун-ту внутр. справ : зб. наук. праць. - 2007. - № 4 (35). - С. 236-242.

3. Ростовська К. В. Адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства за порушення режиму перебування в Україні / К. В. Ростовська // Науковий вісник Луганського державного університету внутрішніх справ. - 2008. - № 2 - С. 119-126.

4. Ростовська К. В. Сутнісна характеристика адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб / Мінка Т. П., Ростовська К. В. // Право і суспільство. - 2009. - № 4. - С. 30-33.

5. Ростовська К. В. Поняття та зміст адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб / Ростовська К. В. // Науковий вісник Дніпроп. держ. ун-ту внутр. справ : зб. наук. праць. - 2010. - № 4 - С. 204-211.

6. Ростовська К. В. Адміністративна відповідальність за порушення іноземцями та особами без громадянства режиму реєстрації на території України / К. В. Ростовська // Заходи ОВС по протидії нелегальній міграції : матеріали круглого столу : тези доп. - Івано-Франківськ, 2008. - С. 16-19.

7. Ростовська К. В. Забезпечення режиму паспортизації органами внутрішніх справ / К. В. Ростовська // Актуальні проблеми правоохоронної діяльності : матер. наук.-практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 26-27 вер. 2008 р.). - Дніпропетровськ, 2008. - С. 172-177.

8. Ростовська К. В. Деякі аспекти удосконалення режиму реєстрації фізичних осіб в Україні / К. В. Ростовська // Юриспруденція ХХІ століття : теорія та практика. - Дніпропетровськ, 2008. - С. 119-122.

9. Ростовська К. В. Адміністративна відповідальність за порушення іноземцями та особами без громадянства режиму реєстрації на території України / К. В. Ростовська // Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (Івано-Франківськ, 30-31 трав. 2008 р.). - Івано-Франківськ : Прикарпат. юрид. ін.-т ЛьвДУВС, 2008. - С. 34-40.

АНОТАЦІЯ

Ростовська К.В. Адміністративно-правові режими паспортизації та реєстрації фізичних осіб. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, Дніпропетровськ, 2011.

Дисертація являє собою комплексне дослідження правової природи адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб.

Сформульовано поняття адміністративно-правових режимів паспортизації та реєстрації фізичних осіб як правової форми функціонування правовідносин, що складаються у сфері забезпечення громадян документами, за допомогою яких посвідчується особа власника та підтверджується громадянство, і реалізації ними права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, динаміка яких забезпечується спеціальним комплексом адміністративно-правових засобів. Адміністративно-правові режими розглянуто як системне утворення, яке складається з таких видів: 1) адміністративно-правового режиму паспортизації фізичних осіб; 2) адміністративно-правового режиму реєстрації фізичних осіб. Надано класифікацію вказаним режимам, розкрито їх зміст та особливості забезпечення.

Досліджено проблеми запровадження електронних паспортів для виїзду за кордон з біометричною інформацією та спрощеного порядку реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб.

Ключові слова: правові режими, адміністративно-правові режими, паспорт, паспортизація, реєстрація, місце проживання, місце перебування.

АННОТАЦИЯ

Ростовская К.В. Административно-правовые режимы паспортизации и регистрации физических лиц. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел, Днепропетровск, 2011.