Адміністративно-правова кваліфікація правопорушень, пов’язаних з невиконанням законних вимог суб’єктів владних повноважень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ

УДК 35.078.1

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правова кваліфікація правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Пазиніч Світлана Миколаївна

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Іщенко Юрій Вікторович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти: адміністративний правопорушення влада

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Олефір Віктор Іванович, Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», проректор з наукової роботи

кандидат юридичних наук Дроздова Інна Вікторівна, Прикарпатський юридичний інститут Львівського державного університету внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та адміністративного процесу і адміністративної діяльності ОВС

Захист відбудеться 20 квітня 2011 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: 02660, м. Київ, вул. Колекторна, 4

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий 18 березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.Ф. Константінов

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Конституція України проголосила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3). Натомість держава шляхом делегування владним органам відповідних повноважень має забезпечувати неухильне виконання її вимог, що нерідко досягається шляхом застосування примусових заходів. Досягнення обумовленого балансу між цими двома завданнями - необхідна запорука правової, соціальної держави.

Під застосуванням примусових заходів передбачається притягнення винної особи до адміністративної відповідальності. Доволі неоднаковими є показники практики застосування норм, що регулюють адміністративну відповідальність за невиконання вимог суб'єктів владних повноважень. Так, Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчої політики винесено постанов за невиконання та ухилення від виконання законних вимог посадових осіб у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології та сертифікації (ст. 1882, 1889 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) за 2007 р. - 400, 2008 р. - 485 та за перше півріччя 2009 р. - 199 Відомості, одержані від Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики відповідно запиту.. Державною інспекцією з контролю якості лікарських засобів за невиконання законних вимог посадових осіб органів державного контролю якості лікарських засобів (ст. 18810 КУпАП) було винесено постанов: за 2007 р. - 524, 2008 р. - 405 та за перше півріччя 2009 р. - 359 Відомості, одержані від Державної інспекції з контролю якості лікарських засобів.. Отже, можна констатувати збільшення кількості правопорушень зазначеної категорії.

Нині в Україні нараховується понад 60 суб'єктів владних повноважень, які віднесено тільки до центральних органів виконавчої влади. Необхідно враховувати, що у структурі таких центральних органів утворюються численні урядові органи із статусом юридичної особи. Тому реальна чисельність суб'єктів владних повноважень центрального рівня становить близько 90 суб'єктів. Проте чинний КУпАП передбачає захист діяльності не всіх суб'єктів владних повноважень. Аналіз матеріалів адміністративної практики, результати вивчення справ про адміністративні правопорушення, проведене анкетування працівників владних органів свідчать, що фактичними причинами низьких кількісних і якісних показників правозастосовної діяльності є недосконалість правових і методичних засад кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень. Таке становище зумовлено, зокрема, відсутністю належного нормативного закріплення адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень.

Теоретичним підґрунтям дисертації слугували праці українських учених: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, В.Л. Грохольського, С.М. Гусарова, Є.В. Додіна, І.В. Дроздової, Ю.В. Іщенка, В.О. Заросила, Д.П. Калаянова, Р.А. Калюжного, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Копана, М.Й. Коржанського, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінного, В.І. Курила, К.Б. Левченко, В.О. Навроцького, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, О.О. Погрібного, В.В. Сташиса, О.П. Снігерьова, В.Д. Сущенка, Ю.О. Тараненка, В.Я. Тація, В.В. Чернія, В.К. Шкарупи та ін.

При написанні дисертації використано наукові доробки таких відомих російських фахівців: С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, О.А. Герцензона,
Ю.М. Козлова, А.П. Коренєва, В.М. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецової, Б.О. Курінова, Д.М. Овсянка, В.А. Печеніцина, А.Н. Трайніна та ін.

Водночас слід зазначити, що питання адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, у вітчизняній науці комплексно не вивчалось, що свідчить про актуальність цієї теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов'язаний, зокрема, з положеннями Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 рр. (затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1767 від 20 грудня 2006 р.), Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України
№ 810 від 22 липня 1998 р. та Програми розвитку державної служби на
2005-2010 роки (затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 746 від 08 червня 2004 р.).

Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період
2004-2009 рр. (затверджено наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р.), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2006-2008 рр. Тему дослідження зареєстровано та схвалено відділенням державно-правових наук і міжнародного права Національної академії правових наук України (п. 462, 2008).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-практичне обґрунтування проблематики та шляхів її розв'язання в сфері адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних із невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі завдання:

- проаналізувати й узагальнити сучасний стан законодавчої регламентації адміністративної відповідальності за правопорушення, пов'язані з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень та розглянути практику адміністративно-правової кваліфікації даної категорії правопорушень, У цьому дослідженні розглядаються питання невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень, яких віднесено до суб'єктів публічної адміністрації, а саме: органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інших органів, яким делеговано повноваження органів публічної влади (громадські формування). Змістом дисертації охоплюються ст. 185, 1859, 18510, 1881-18812, 18814-18818, 18820-18832 КУпАП. Дослідженням не передбачено розгляд питань невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати, народного депутата, Державної виконавчої служби та органів судової влади;

- розглянути можливість використання та розкрити зміст уперше закріпленого в Кодексі адміністративного судочинства України (КАСУ) терміна «суб'єкт владних повноважень» у контексті КУпАП;

- обґрунтувати доцільність застосування методу реординації в регулюванні відносин між суб'єктами владних повноважень та особою, що полягає у наданні керованому об'єкту права вимагати від керуючого суб'єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних, організаційних тощо);

- довести, що вимогам суб'єкта владних повноважень притаманна імперативна форма, а невиконання цих вимог є діянням протиправним;

- провести аналіз наукових досліджень явища юридичної кваліфікації радянської та сучасної шкіл адміністративного права, проаналізувати юридичну та логічну природу явища кваліфікації адміністративного правопорушення, сформулювати обґрунтовану дефініцію зазначеного поняття;

- встановити головні причини помилок при адміністративно-правовій кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, визначити оптимальні шляхи їх попередження;

- розглянути юридичні склади адміністративних правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень;

- за аналізом об'єктивної сторони виокремити форми, у вигляді яких може виражатися невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень;

- виділити ознаки осіб, які можуть бути суб'єктами категорії правопорушень, що розглядається;

- окреслити загальні критерії та на їх підставі сформулювати загальні правила кваліфікації адміністративних правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, які потребують розмежування із злочинами;

- сформулювати пропозиції щодо вдосконалення норм вітчизняного законодавства, спрямовані на: подолання існуючих колізій окремих норм КУпАП та відомчих нормативно-правових актів, що регулюють діяльність суб'єктів владних повноважень у деліктних правовідносинах; приведення змісту цих юридичних норм у відповідність з об'єктивними потребами правозастосовної практики; поширення регулятивного впливу адміністративно-деліктного законодавства на суспільні відносини, які об'єктивно вимагають правової регламентації; удосконалення законодавчої техніки викладення нормативно-правових актів відповідно до потреб, що існують;

- розглянути процес здійснення кваліфікації на стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення та, зокрема, сформулювати обґрунтовані визначення адміністративно-правової кваліфікації на стадіях адміністративного розслідування, розгляду справи та стадії оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення як окремого виду кваліфікації.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають між суб'єктом владних повноважень та особою в разі невиконання останньою їх законних вимог.

Предмет дослідження - адміністративно-правова кваліфікація правопорушень, пов'язаних із невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є система філософських, загальнонаукових і спеціальних методів, які забезпечують отримання об'єктивних та достовірних результатів. Застосування зазначених методів дало змогу всебічно проаналізувати об'єкт дослідження.

Базовими методами дослідження є діалектичний метод - загальний науковий метод пізнання соціально-правових явищ у їх розвитку, змінах та суперечностях, який дає змогу дослідити проблеми в єдності соціального змісту і юридичної форми, та порівняльно-правовий метод, за допомогою яких проаналізовано чинне законодавство та практика адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень (розділи 1-3). У цій роботі також використано методи: формально-логічний - для побудови визначення поняття кваліфікації адміністративного правопорушення та, зокрема, визначення адміністративно-правової кваліфікації на стадії оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення як окремого виду кваліфікації
(підрозділи 2.1, 3.3); логіко-юридичний - для надання та обґрунтування пропозицій щодо внесення до чинного адміністративного законодавства змін, спрямованих на подолання колізій окремих юридичних норм (підрозділи 1.1, 1.2); логіко-семантичний - для розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавчої техніки викладення змісту положень КУпАП та низки інших нормативно-правових актів (підрозділ 2.2); конкретно-історичний - для проведення аналізу наукових досліджень явища юридичної кваліфікації радянської та сучасної шкіл адміністративного права (підрозділ 2.1); системно-структурний - для дослідження ознак складів правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень (підрозділ 2.2); порівняльно-правовий - для здійснення порівняльного аналізу норм вітчизняного та зарубіжного адміністративного законодавства, які регулюють відповідальність за невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень, зокрема Федеративної Республіки Німеччини, Польщі, Російської Федерації, Білорусії, Молдови та ін. (підрозділ 1.1); статистичний - для проведення аналізу емпіричних даних щодо стану адміністративної практики судів та органів адміністративної юрисдикції (підрозділи 2.2, 3.2); соціологічний - для проведення опитувань й анкетувань уповноважених посадових осіб органів адміністративної юрисдикції (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1).

Нормативно-правову основу дисертації становлять Конституція України, КУпАП, Кодекс про адміністративні правопорушення Російської Федерації, Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення, Кодекс про адміністративні правопорушення Республіки Молдова, проект Кодексу України про адміністративні проступки, укази Президента України, постанови: Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, Пленуму Верховного Суду України, відомчі нормативні акти органів виконавчої влади України.

Емпіричну базу дослідження становлять відомості статистичної звітності за 2007-2010 рр., аналітичні довідки центральних та місцевих органів виконавчої влади, Єдиний Державний реєстр судових рішень, судова практика Апеляційного суду України, Верховного Суду України, результати вивчення 437 справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 185, 1859, 18510, 1881-18812, 18814-18818, 18820-18832 КУпАП, узагальнені дані проведеного анкетування 339 працівників органів, що є суб'єктами владних повноважень.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних наукових досліджень проблем адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто автором, що характеризуються науковою новизною, мають теоретичне та прикладне значення, зокрема:

вперше:

- обґрунтовано доцільність використання закріпленого в КАСУ терміна «суб'єкт владних повноважень» щодо КУпАП та сформульовано визначення категорії «суб'єкт владних повноважень» у контексті адміністративно-деліктного законодавства. При цьому, під суб'єктами владних повноважень у контексті КУпАП розуміються суб'єкти, які наділені владними повноваженнями юрисдикційного характеру при здійсненні провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- досліджено види помилок суб'єктів адміністративно-правової кваліфікації при юридичній оцінці невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень. Помилки, що здійснюються при кваліфікації узагальнено можна класифікувати на три групи: 1) невизнання наявності складу правопорушення там, де він має місце; 2) визнання наявності складу правопорушення в діях, де він відсутній; 3) невірне обрання норми КУпАП для кваліфікації правопорушення;

- надано пропозиції щодо спрощення процесу адміністративно-правової кваліфікації невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень, усунення неузгодженості та суперечностей окремих норм вітчизняного адміністративного законодавства, удосконалення законодавчої техніки викладення їх змісту;

удосконалено:

- практичні рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності адміністративно-юрисдикційної діяльності суб'єктів владних повноважень;

- загальні правила розмежування злочинів та адміністративних правопорушень, зокрема, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень;

- визначення понять «адміністративно-правова кваліфікація на стадіях адміністративного розслідування і розгляду справи про адміністративне правопорушення» та «адміністративно-правова кваліфікація в межах адміністративно-судового процесу», «адміністративно-правова кваліфікація при розгляді скарг в адміністративному (управлінському) порядку», «адміністративно-правова кваліфікація при апеляційному перегляді рішення у справі» як окремі види кваліфікації:

· адміністративно-правова кваліфікація правопорушень на стадіях адміністративного розслідування і розгляду справи - це оцінювання скоєного діяння (бездіяльності), яке вважається протиправним, за критерієм співвідношення ознак суспільно протиправного в скоєному діянні з ознаками складу правопорушення, передбаченого відповідною нормою КУпАП, й обов'язкове процесуальне закріплення, що передбачає висновок про застосування тієї чи іншої статті Кодексу чи визнання діяння таким, що не є адміністративним правопорушенням;

· адміністративно-правова кваліфікація в межах адміністративно-судового процесу - це оцінка суб'єктом адміністративно-правової кваліфікації (суддею адміністративного суду) рішення суб'єкта владних повноважень, яке визначається в адміністративному позові як адміністративне порушення, та обов'язкове її процесуальне закріплення, сама ж оцінка здійснюється на предмет законності прийнятого рішення у справі;

· адміністративно-правова кваліфікація при розгляді скарг в адміністративному (управлінському) порядку - це оцінка суб'єктом адміністративно-правової кваліфікації (відповідною посадовою особою суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого належить розгляд скарги) рішення суб'єкта владних повноважень, яке визначається в скарзі як порушення, та обов'язкове її процесуальне закріплення, сама ж оцінка здійснюється на предмет законності прийнятого рішення у справі;

· адміністративно-правова кваліфікація при апеляційному перегляді рішення у справі - це оцінка суб'єктом адміністративно-правової кваліфікації (суддею судової палати апеляційного суду в кримінальних справах) рішення суб'єкта владних повноважень, що визначається в скарзі як порушення, та обов'язкове її процесуальне закріплення, сама ж оцінка здійснюється на предмет законності прийнятого рішення у справі.

дістали подальшого розвитку:

- матеріально-правові та процесуальні критерії класифікації видів адміністративно-правової кваліфікації на стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- актуальність та обумовленість дослідження правового явища юридичної кваліфікації на дидактичному, правозастосовчому та правотворчому рівнях забезпечення практичних потреб діяльності суб'єктів владних повноважень;

- характеристика юридичних складів адміністративних правопорушень, передбачених ст. 185, 1859, 18510, 1881-18812, 18814-18818, 18820-18832 КУпАП.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки й рекомендації можуть бути використані в законотворчій роботі, навчальному процесі вищих навчальних закладів та у практичній діяльності органів виконавчої влади України і органів внутрішніх справ.

Зокрема, отримані результати дослідження застосовуються в: законотворчій роботі - під час вдосконалення проекту КУпАП, внесенні змін і доповнень до системи законодавчих актів, які регулюють питання адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень (акт впровадження Комітету Верховної Ради України від
22 грудня 2010 р. №04-19/14-2829); правозастосовній діяльності - рекомендації схвалені й застосовуються в роботі підрозділів міліції громадської безпеки та інших підрозділів МВС України (акт впровадження МВС України від 27 квітня 2009 р.); навчальному процесі - при вивченні слухачами, курсантами, студентами Національної академії внутрішніх справ та практичними працівниками правоохоронних органів відповідних розділів адміністративного права (акт впровадження Київського національного університету внутрішніх справ від 17 квітня 2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення та висновки дисертації доповідались автором і були оприлюднені на: ІХ всеукраїнській науково-практичній конференції «Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні (м. Острог, 2008 р.); міжнародних науково-практичних конференціях: «Сучасні проблеми та шляхи їх вирішення в науці, транспорті, виробництві та освіті» (м. Одеса, 2008 р.); «Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення» (м. Івано-Франківськ, 2008 р.); «Сучасна юридична думка» (м. Тернопіль, 2008 р.); ІІІ міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми» (м. Тернопіль, 2008 р.); І міжнародній науково-практичній конференції «Співпраця поліції, органів адміністрації та місцевої громадськості задля забезпечення безпеки під час масових заходів Євро-2012» (м. Івано-Франківськ, 2009 р.); міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Захист прав і свобод людини та громадянина: напрямки реалізації в Україні» (м. Тернопіль, 2009 р.); всеукраїнській конференції з адміністративного права «Сучасні проблеми адміністративної реформи в Україні» (м. Запоріжжя, 2009 р.); міжвузівській науково-теоретичній конференції «Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції (пам'яті професора Ю.І. Римаренка) (м. Київ, 2009 р.); міжнародній науково-теоретичній конференції «Сучасні напрямки теоретичних та прикладних досліджень'2009» (м. Одеса, 2009 р.); Науково-практичній конференції «Правові проблеми зміцнення української державності» (м. Одеса, 2010 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення та висновки відображено в 15 наукових публікаціях, чотири з яких опубліковано у виданнях, включених ВАК України до переліку фахових з юридичних наук, одинадцять - у збірниках тез конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, дванадцяти додатків на 46 сторінках, списку використаних джерел (225 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 257 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 187 сторінок.

Основний зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1. «Реалізація владних повноважень у деліктних правовідносинах» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Юрисдикція суб'єктів владних повноважень: сучасний стан теоретичних досліджень деліктних правовідносин» окреслено коло суб'єктів владних повноважень, які є учасниками деліктних правовідносин. Відповідно до загальновизнаного поділу провадження на чотири стадії, до цієї системи можна включити чотири розрізнені групи суб'єктів владних повноважень: 1) суб'єкти владних повноважень, які наділені цими повноваженнями при здійсненні адміністративного розслідування; 2) суб'єкти владних повноважень, які мають повноваження під час розгляду справи і винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення; 3) суб'єкти владних повноважень, які мають повноваження під час перегляду винесеної постанови; 4) суб'єкти владних повноважень, які забезпечують виконання винесеної постанови.

Висувається гіпотеза про можливість використання вперше закріпленого в КАСУ терміна «суб'єкт владних повноважень» у контексті КУпАП. Це твердження обґрунтовується тим, що саме в порядку, встановленому КАСУ, розглядаються протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, у тому числі й ті, що були прийняті під час притягнення особи до адміністративної відповідальності в порядку, встановленому КУпАП.

У підрозділі 1.2. «Невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень як протиправне діяння» акцентовано увагу на відповідності норм права, якими закріплюються відповідальність за невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень, вимогам правової держави. Пропонується впровадження використання в регулюванні відносин між особою та суб'єктами владних повноважень методу реординації. Держава в особі її представників повинна вимагати виконання владних приписів та карати порушників за протиправні діяння - у нашому випадку - це невиконання відповідних вимог, проте, створивши особі всі умови для виконання вимоги. Під час анкетування це підтвердили працівники органів адміністративної юрисдикції: з числа працівників служби ДІМ - 90,8 %, ППСМ - 93,1 %, Державної інспекції з контролю за цінами - 70,7 %, Державної санітарно-епідеміологічної служби України - 78,8 %, Головної державної інспекції захисту рослин - 80,9 %. У цьому контексті відповідно до статей КУпАП, які встановлюють відповідальність за невеликі за ступенем суспільної шкідливості порушення, пов'язані з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, пропонується впровадження процедури видання письмового припису на виконання певних вимог як самостійного заходу адміністративного припинення та врегулювання цього питання в Адміністративно-процедурному кодексі.

Розділ 2. «Особливості адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття кваліфікації адміністративного делікту» проаналізовано наукові дослідження правової кваліфікації та адміністративно-правової кваліфікації. Дисертант зауважує, що термін «кваліфікація» є полісемічним і застосовується в різних галузях знань для позначення тих чи інших категорій дійсності. Поняття «кваліфікація» має три значення: 1) ступінь придатності до будь-якого виду праці, ступінь підготовленості; 2) професія, фах; 3) визначення якості будь-чого, оцінка будь-чого. В останньому значенні термін «кваліфікація» використовується в юридичних науках, коли виникає потреба оцінити конкретне діяння людини, зокрема й в адміністративному праві. Зважаючи на зазначене, наводиться визначення адміністративно-правової кваліфікації: кваліфікація правопорушень - це оцінювання скоєного діяння (бездіяльності), яке вважається протиправним, за критерієм співвідношення ознак суспільно протиправного в скоєному діянні з ознаками складу правопорушення, передбаченого відповідною нормою КУпАП, й обов'язкове процесуальне закріплення, що передбачає висновок про застосування певної статті Кодексу чи визнання діяння таким, що не є адміністративним правопорушенням.

У підрозділі 2.2. «Особливості кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, за ознаками об'єктивної сторони та суб'єкта» досліджено теоретичні проблеми й особливості кваліфікації за цими ознаками. Аналіз ознак об'єктивної сторони правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, дає можливість дійти висновку, що такі правопорушення є формальними, що зумовлює відсутність шкідливих наслідків та причинного зв'язку між цими наслідками й протиправним діянням. Об'єктивна сторона невиконання вимог суб'єктів владних повноважень не включає в себе і факультативні ознаки, такі як час, місце, знаряддя та інші обставини вчинення діяння. За ступенем суспільної небезпеки серед складів цієї категорії правопорушень вирізняються як основні, так і кваліфіковані склади, на що вказує така кваліфікуюча ознака, як злісність. Основні склади мають правопорушення, передбачені ст. 1881-18812, ст. 18814-18818, 18820-18832 КУпАП. До правопорушень із кваліфікованими складами належать правопорушення, зазначені у ст. 185, 1859, 18510, що передбачають наявність злісності в діях правопорушника як кваліфікуючої ознаки. Підставами, що передбачають притягнення суб'єкта до відповідальності за ст. 185, 1859, 18510, 1881-18812, 18814-18818, 18820-18832 КУпАП, є: наявність факту невиконання законодавчо закріплених вимог; наявність у суб'єкта нормативно закріпленого обов'язку виконувати ці вимоги. Суб'єктом правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, може бути як загальний суб'єкт (осудна особа, яка на момент скоєння правопорушення досягла 16-річного віку), так і спеціальний.

У підрозділі 2.3. «Кваліфікація адміністративних правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, які потребують розмежування із злочинами» розглянуто ознаки відмежування адміністративних правопорушень зазначеної категорії від злочинів. По-перше, це включення складу правопорушення до нормативних актів, що становлять законодавство України про адміністративні правопорушення. По-друге, мають значення такі оціночні поняття, як: опір, примушування, погроза. Саме семантичне навантаження цих понять, що випливає з назв відповідних статей КК України, у яких вони застосовуються, передбачає можливість настання значної шкоди. По-третє, у процесі адміністративно-правової кваліфікації встановлюється наявність шкоди та інших негативних наслідків діяння. Відповідальність за правопорушення, пов'язані з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, настає саме за зафіксованим фактом такого невиконання. Настання шкідливих наслідків не передбачено диспозиціями цих статей КУпАП і такі склади є формальними. У разі, якщо шкідливі наслідки мають місце, то правопорушення кваліфікуємо за нормами КК України, залежно від їх тяжкості. Якщо тяжкість наслідків та завдана шкода не дають змоги кваліфікувати діяння за нормою КК України, то завдані збитки необхідно відшкодовувати за правилами, зазначеними у ст. 40 КУпАП. По-четверте, у контексті тематики, що розглядається, можлива кваліфікація, критерієм якої є форма та обсяг волевиявлення владного суб'єкта, на що вказують такі оціночні словосполучення, як «невиконання вимог», «невиконання розпоряджень» та ін. Якщо має місце невиконання саме припису, розпорядження, постанови тощо, дія кваліфікується як адміністративне правопорушення. По-п'яте, вимоги, що можуть висувати суб'єкти владних повноважень, закріплені у відповідних відомчих нормативно-правових актах, які регулюють діяльність владних органів у певній сфері. При кваліфікації правозастосовувач може звернутися до цієї категорії документів та підтвердити власне припущення, що саме відповідна посадова особа має право висувати такі вимоги і підпорядкований суб'єкт повинен їх виконувати.

Розділ 3. «Адміністративно-правова кваліфікація на стадіях провадження» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Адміністративно-правова кваліфікація правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, на стадії адміністративного розслідування» запропоновано гіпотезу, згідно з якою адміністративно-правова кваліфікація здійснюється в межах окремих стадій провадження. Основним суб'єктом кваліфікації на стадії, що розглядається, є посадова особа, яка складає протокол про адміністративне правопорушення. Такими суб'єктами кваліфікації, зважаючи на тематику дослідження, можуть бути посадові особи 30 різних суб'єктів владних повноважень, з яких лише працівники органів внутрішніх справ мають відповідну кваліфікацію та професійну підготовку.

Причини відсутності належної підготовки правозастосувачів такі: а) відсутність механізму підвищення професійного рівня суб'єктів попередньої кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень. За результатами проведеного анкетування серед працівників владних органів на питання «Чи знаєте Ви основні теоретичні джерела, які визначають особливості здійснення юридичної кваліфікації?» позитивну відповідь надали: з числа працівників міліції - 77,6 % та 88,1 % (служби ДІМ та ППСМ), Державної інспекції з контролю за цінами - 70,7 %, Державної санітарно-епідеміологічної служби України - 86,5 %, Головної державної інспекції захисту рослин - 76,6 %; б) доволі незначний відсоток спеціалістів з вищою юридичною освітою серед особового складу органів державного управління.

З метою усунення зазначених недоліків дисертантом запропоновано впровадження у структурі владних органів практики призначення кола осіб, на яких покладається обов'язок проводити службові перевірки стосовно здійснення кваліфікації правопорушень і службові розслідування за наявності факту порушень, допущених при здійсненні адміністративно-правової кваліфікації.

У підрозділі 3.2. «Адміністративно-правова кваліфікація правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, на стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення» здійснено аналіз кількості та складу органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення. Офіційною адміністративно-правовою кваліфікацією на стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення можна вважати: 1) діяльність суб'єктів, наділених державою спеціальними повноваженнями, перелік яких передбачено у ст. 213 КУпАП; 2) діяльність уповноважених суб'єктів, що полягає в оцінці фактичних обставин справи; 3) здійснення такої оцінки шляхом співставлення (опосередкованого) діяння як явища об'єктивної дійсності та певної норми (норм) права - формально визначеного загальнообов'язкового правила поведінки, що міститься у відповідних статтях КУпАП. На цій стадії провадження суб'єктами кваліфікації можуть бути посадові особи 27 органів, які є суб'єктами владних повноважень. Одним з видів органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, є суди (судді) районної або міської ланки. Судді є найбільш підготовленими професійно, мають усі можливості для швидкого, об'єктивного та кваліфікованого розгляду кожної справи.

У підрозділі 3.3. «Адміністративно-правова кваліфікація правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, на стадії оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення та їх рішень, дій чи бездіяльності» наголошено, що адміністративно-правова кваліфікація на стадії оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення у судовому та адміністративному порядку істотно різниться від кваліфікації, що здійснюється на попередніх етапах провадження. Кваліфікація на цій стадії здійснюється шляхом оцінювання рішення суб'єкта владних повноважень відповідно до законності прийнятого рішення у справі. На цій стадії провадження кваліфікація здійснюється в декілька етапів та має певні особливості. По-перше, здійснюється кваліфікація наявного спору стосовно підсудності, по-друге, проводиться попередня перевірка обставин справи, по-третє, встановлюється наявність чи відсутність порушення прав, свобод та інтересів позивача.

Висновки

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає в розв'язанні низки концептуальних питань щодо адміністративно-правової кваліфікації правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, та формулюванні обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства України у цій сфері. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Нині в Україні створено доволі складну систему державних органів, зокрема, органів виконавчої влади. Так, лише центральних органів виконавчої влади, що здійснюють регулятивний вплив у відповідних сферах діяльності, нараховується понад 60. У структурі таких центральних органів утворюються численні урядові органи із статусом юридичної особи. Тому реальна чисельність суб'єктів владних повноважень центрального рівня доходить до 90 суб'єктів. КУпАП закріплює відповідальність за невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень у ст. 185, 1854, 1858, 1859, 18510, 1881-18832. Однак цими нормами закріплюється відповідальність за невиконання законних вимог лише 40 суб'єктів владних повноважень, тобто за невиконання вимог приблизно 50 владних суб'єктів цей Кодекс не передбачає відповідальності. Отже, захист залишається неоднорідним та непропорційним і ним передбачено захист владної діяльності лише частини суб'єктів владних повноважень.

2. Динаміка розвитку вітчизняного деліктного законодавства характеризується постійним збільшенням кількості статей КУпАП, якими передбачено адміністративну відповідальність за невиконання вимог суб'єктів владних повноважень. Так, на момент прийняття КУпАП у 1984 р. він містив лише одну статтю (ст. 185), що передбачала відповідальність за вчинення злісної непокори законному розпорядженню або вимозі працівника міліції та народного дружинника. Протягом 1990-1995 рр. КУпАП було доповнено сімома статтями (ст. 1881, 1882, 1883, 1884, 1885, 1886, 1859), що передбачали відповідальність за невиконання законних вимог низки органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Протягом 1996-2000 рр. КУпАП доповнили ще сімома статтями (ст. 1887, 1888, 1889, 18810, 18811, 18510, 18812), а з 2001 р. і донині до чинного КУпАП додано ще 20 статей (ст. 18814, 18815, 18816, 18817, 18818, 18820, 18821, 18822, 18823, 18824, 18825, 18826, 18827, 18828, 18829, 18830, 18831, 18832, 18834, 18836). Отже, прослідковується збільшення кількості таких статей, що зумовлено стрімким розвитком різних сфер людської діяльності в нашій країні.

3. Виявлені тенденції розширення обсягу адміністративної відповідальності за невиконання вимог суб'єктів владних повноважень суперечать основним тенденціям розвитку адміністративного права, його сучасній доктрині переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології - служіння держави інтересам людини. Постійне зростання потенційного правового тиску з боку суб'єктів владних повноважень у межах адміністративно-деліктного законодавства підкреслює важливість запровадження реординаційних відносин у публічно-правових відносинах. Спосіб установлення реординації у правовідносинах полягає в наданні підвладному суб'єкту права вимагати від владного суб'єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних, організаційних тощо) щодо виконання законних вимог владного суб'єкта. Лише за таких умов можливим є подальше притягнення підвладного суб'єкта до відповідальності за невиконання законних вимог владного суб'єкта.

4. Вимоги суб'єкта владних повноважень супроводжуються таким впливом на свідомість суб'єкта, який визначає вибір необхідного варіанту поведінки. Такий вплив - незмінний супутник саме правової комунікації, у рамках якої нормативно належне не підлягає вільному вибору, а закріплюється у вигляді обов'язку, виконання якого можна вимагати. Таким вимогам суб'єкта владних повноважень притаманна імперативна форма, яка вимагає від правозобов'язаного суб'єкта вчинення визначених дій, у тому числі шляхом загрози настання негативних наслідків.

5. На основі аналізу ознак об'єктивної сторони правопорушень, пов'язаних з невиконанням вимог суб'єктів владних повноважень, зроблено висновок про відсутність серед них шкідливих наслідків та причинного зв'язку між цими наслідками й протиправним діянням. Це пов'язано з тим, що склади відповідних адміністративних проступків належать до розряду формальних. А делікти з формальними складами вважаються вчиненими незалежно від настання шкідливих наслідків. До об'єктивної сторони невиконання вимог суб'єктів владних повноважень не належать і факультативні ознаки (час, місце, знаряддя та інші обставини вчинення діяння), оскільки жодна з цих ознак не передбачається в диспозиціях ст. 185, 1859, 18510, 1881-18812, 18814-18818, 18820-18832 КУпАП. За ступенем суспільної небезпеки серед складів цих правопорушень вирізняються як основні, так і кваліфіковані склади, на що вказує така кваліфікуюча ознака, як злісність. Так, основні склади мають правопорушення, передбачені ст. 1881-18812, 18814-18818, 18820-18832 КУпАП. До правопорушень із кваліфікованими складами належать правопорушення, зазначені у ст. 185, 1859, 18510, що передбачає наявність злісності в діях правопорушника як кваліфікуючої ознаки. До правопорушень з однозначними складами належать правопорушення, передбачені ст. 185, 1859, 18510, 1886, 1887, 18812, 18816, 18822, 18825, 18828 КУпАП, до правопорушень з альтернативними складами - правопорушення, передбачені ст. 1881-1885, 1888-18811, 18814, 18815, 18817, 18818 , 18820, 18821, 18823, 18824, 18826, 18827, 18829, 18830-18832 КУпАП.

6. Невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень може виражатися як у вигляді дій, так і бездіяльності. До дій належать: злісна непокора законному розпорядженню або вимозі суб'єкта владних повноважень; ухилення суб'єкта від своєчасного виконання приписів; створення перешкод для діяльності суб'єктів владних повноважень; надання неправдивої інформації. До бездіяльності належать: ненадання суб'єктам владних повноважень необхідної інформації; невиконання законних розпоряджень; невиконання приписів; невиконання постанов; невиконання висновків; невиконання інших законних вимог суб'єктів владних повноважень щодо: а) проведення перевірки діяльності; б) усунення порушень порядку формування та застосування цін і тарифів; в) припинення операцій по рахунках в установах банків та інших кредитно-фінансових установах; г) усунення порушень законодавства у відповідній сфері правовідносин.

7. Аналіз визначеної категорії правопорушень за ознакою суб'єкта вчинення дає можливість визначити систему суб'єктів правопорушень, пов'язаних з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, як сукупність загального та спеціальних суб'єктів. Загальний суб'єкт - осудна особа, яка на момент скоєння правопорушення досягла 16-річного віку, спеціальний - особа, наділена додатковими, «спеціальними» ознаками: обіймання особою певної посади, яка передбачає нормативно закріплений обов'язок виконувати вимоги суб'єктів владних повноважень чи зайняття певним видом діяльності, що передбачає наявність у особи відповідних обов'язків. Спеціальними суб'єктами таких правопорушень можуть бути: посадова особа, яка володіє правом допуску на територію і в приміщення підприємств; посадова особа, відповідальна за надання відомостей на письмовий запит; посадова особа адміністрацій підприємств, установ, організацій; посадова особа підприємств, установ й організацій, яка користується правом прийняття на роботу і звільнення; посадова особа центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності; матеріально відповідальна і службова особа підприємств, установ й організацій; особа, відповідальна за дотримання правил утримання шляхів від відповідних організацій тощо; власник громадських місць чи приміщень, установ, організацій або уповноважена ним особа; провідники вагонів; начальники потягів; фізична особа, яка використовує найману працю; громадянин, який здійснює підприємницьку діяльність.

8. У дисертаційному дослідженні розглядаються актуальні питання діяльності суб'єктів владних повноважень. Цей термін закріплено в КАСУ. У порядку адміністративного судочинства оскаржуються протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, у тому числі й такі, що приймалися під час притягнення особи до адміністративної відповідальності в порядку КУпАП.

На думку дисертанта, доцільним є використання терміна «суб'єкт владних повноважень» не лише щодо КАСУ, а й поширення його на норми КУпАП. Під терміном «суб'єкт владних повноважень» у контексті адміністративно-деліктного законодавства потрібно розуміти суб'єктів, які наділені владними повноваженнями юрисдикційного характеру при здійсненні провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки). Суб'єкти владних повноважень наділяються юрисдикцією проводити адміністративне розслідування, застосовувати заходи забезпечення провадження, виносити постанови у справах про адміністративні правопорушення, розглядати скарги та протести на постанови, здійснювати інші владні функції.

9. Санкції за правопорушення, пов'язані з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, перебувають у межах від п'ятнадцяти до семисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. З метою усунення диспропорції при призначенні стягнень та з метою уніфікації законодавства в частині визначення підстав для притягнення до відповідальності за такі правопорушення пропонуємо ввести загальну статтю для більшості суб'єктів такого змісту:

«Невиконання чи ухилення від виконання законних вимог, розпоряджень, приписів, постанов, висновків центральних органів виконавчої влади, їхніх посадових чи службових осіб, ненадання інформації або надання її невчасно або створення інших перешкод для виконання покладених на них обов'язків -

тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Невиконання чи ухилення від виконання законних вимог, розпоряджень, приписів, постанов, висновків місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі виконання делегованих повноважень, ненадання інформації або надання її невчасно або створення інших перешкод для виконання покладених на них обов'язків - тягнуть за собою накладення штрафу від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ті ж самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, - тягнуть за собою накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

За необхідності, з урахуванням мотивів суспільної небезпеки діянь, пов'язаних з невиконанням вимог суб'єктів владних повноважень, вважаємо за доцільне залишити в КУпАП окремі статті, якими передбачити відповідальність за невиконання вимог окремих суб'єктів із застосуванням підвищеної санкції.

10. Термін «кваліфікація правопорушень» застосовується в юридичній науці в подвійному значенні: як логічний процес пізнання юридичної суті вчиненого в реальному житті діяння і як кінцеве судження, отримане в результаті процесу пізнання, що має юридичну оцінку вчиненого правопорушення. Дисертант вважає, що термін «кваліфікація» є полісемічним і в юридичних науках його розглядають як «оцінювання», коли виникає потреба оцінити конкретне діяння людини. З огляду на зазначене, адміністративно-правова кваліфікація - це оцінювання діяння (бездіяльності), яке вважається протиправним, за критерієм співвідношення між ознаками суспільно протиправного в скоєному діянні та ознаками складу правопорушення, передбаченого відповідною нормою КУпАП, й обов'язкове процесуальне закріплення, яке передбачає висновок про застосування тієї чи іншої статті Кодексу чи визнання діяння таким, що не є адміністративним правопорушенням.

11. У результаті дослідження проблеми розмежування адміністративних правопорушень, пов'язаних з невиконанням вимог суб'єктів владних повноважень та злочинів, дисертантом сформульовано правила розмежування таких адміністративних правопорушень і злочинів. При здійсненні адміністративно-правової кваліфікації досліджуються норми адміністративного законодавства та конкуруючі норми КК України. У процесі адміністративно-правової кваліфікації має бути встановлено, що таке діяння не тягне за собою кримінальної відповідальності. Під час адміністративно-правової кваліфікації встановлюється наявність шкоди та інших негативних наслідків діяння. Така ознака є головною при розмежуванні злочинів та адміністративних правопорушень. Підставою для притягнення до відповідальності за правопорушення, пов'язані з невиконанням законних вимог суб'єктів владних повноважень, є протиправне діяння. Настання шкідливих наслідків не передбачається диспозиціями цих статей КУпАП і такі склади є формальними. У разі, якщо шкідливі наслідки мають місце, правопорушення кваліфікуємо за нормами КК України - залежно від їх тяжкості. Якщо тяжкість наслідків та завдана шкода не дають змоги кваліфікувати діяння за нормою КК України, завдані збитки потребують відшкодування за правилами, зазначеними у ст. 40 КУпАП.

12. Кваліфікаційні помилки полягають у вигляді «некваліфікації», тобто ігнорування складу правопорушення в діях, у яких він міститься, а також у вигляді «надлишкової» кваліфікації діяння. Численні недоліки правової регламентації адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог суб'єктів владних повноважень, недостатній професійний рівень уповноважених суб'єктів адміністративної юрисдикції, відсутність методичних рекомендацій щодо розгляду відповідних справ є чинниками, які суттєво перешкоджають своєчасній і безпомилковій кваліфікації цієї категорії правопорушень.

З метою попередження цих проблем пропонується таке: по-перше: посадові особи, які уповноважуються здійснювати зазначені види діяльності, обов'язково мають пройти відповідну спеціальну підготовку та скласти заліки. По-друге, у посадових інструкціях та функціональних обов'язках таких осіб мають бути зазначені конкретні права та вичерпний перелік вимог, які вони можуть реалізовувати під час здійснення функціональних обов'язків. По-третє, коло посад, яке дозволяє службовцям, які їх обіймають, здійснювати адміністративне розслідування, застосування примусових заходів, проведення адміністративно-правової кваліфікації, має визначатися наказом відповідного органу. За результатами проведеного анкетування такої думки дотримуються 66,7 % від загальної кількості опитаних працівників суб'єктів владних повноважень.

13. У роботі висунуто гіпотезу стосовно того, що адміністративно-правова кваліфікація здійснюється на кожній зі стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення. Основним видом адміністративно-правової кваліфікації є кваліфікація, що здійснюється на стадіях адміністративного розслідування та розгляду справи. На стадії перегляду справи теоретично можливими є три самостійні види адміністративно-правової кваліфікації: адміністративно-правова кваліфікація в межах адміністративно-судового процесу, адміністративно-правова кваліфікація при розгляді скарг в адміністративному (управлінському) порядку, адміністративно-правова кваліфікація при апеляційному перегляді рішення у справі.