Земельное законодательство Республики Казахстан

Во-первых, только с момента государственной регистрации прав на земельный участок можно считать данные права возникшими. Это утверждение основано на ГК РК, согласно которому права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. В связи с тем, что Земельный кодекс РК считает права на земельные участки подлежащими государственной регистрации, на них распространяется указанная норма. Данный вопрос имеет большое практическое значение, поскольку без государственной регистрации права на земельный участок (а в ряде случаев - также и сделок с земельным участком) даже при наличии акта государственного органа, договора или судебного решения, предоставляющего (устанавливающего, признающего) право на участок, отсутствуют юридические основания для осуществления субъектом, у которого должно возникнуть соответствующее право, вытекающих из него правомочий.

2. Государственная регистрация прав на землю, как основание возникновения права на землю

2.1 Объекты и субъекты государственной регистрации прав на землю

ГК РК ст.118 устанавливает перечень объектов государственной регистрации прав на землю, то есть те юридические интересы (права или обременения) в отношении недвижимости, которые подлежат государственной регистрации в правовом кадастре, являющемся единым государственным реестром зарегистрированных прав на недвижимость:

-Право собственности и другие права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение.

-Право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право землепользования на срок свыше года, право пользования на срок свыше года, залог недвижимости, рента на недвижимое имущество, право доверительного управления.

-Сделки с недвижимостью.

Перечень юридических интересов в отношении недвижимости, квалифицируемых как права, носит исчерпывающий характер.

Такой перечень в настоящее время дан в п. 3.1 Временной инструкции. К ним отнесены: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления и право постоянного землепользования.

Кроме права собственности, все перечисленные права являются правами, производными от права собственности и ограничивающими права собственника по отношению к недвижимости, принадлежащей субъекту иного вещного права. Аналогичную правовую природу имеют и иные вещные права (сервитуты, залог, право аренды и т.д.). Но отнесение к регистрационной системе к правам на недвижимость указанных четырех прав обусловлено тем, что их регистрации не предшествует регистрация права собственности, от которого производны указанные права. В частности, регистрации права хозяйственного ведения или права оперативного управления государственных юридических лиц не предшествует регистрация права государственной собственности (ст. 26 Закона о регистрации) [18, с. 405].

В связи с изложенным, сведения об указанных объектах регистрации вносятся в реестр прав, а в реестр обременений вносятся обременения, устанавливаемые в отношении перечисленных прав, например, такие, как залог, права хозяйственного управления или постоянного землепользования. По изложенным причинам в реестр прав необходимо, на наш взгляд, вносить и сведения о праве временного землепользования, так как все земельные участки, принадлежащие лицу на указанном праве, находятся в государственной собственности. Право государственной собственности на земельные участки в настоящее время не регистрируется в правовом кадастре отдельно от регистрации прав государственных юридических лиц не только на основании ст. 26 Закона о регистрации, но и, исходя из презумпции права государственной собственности на все земельные участки, не находящиеся в частной собственности, которая вытекает из Закона о земле.

Регистрация права временного землепользования в реестре прав будет означать, что собственником земельного участка является государство. В реестре обременении при этом регистрируются не обременения права государственной собственности, а права временного землепользования (залог, передача в субаренду и др.), поскольку субъекты права временного землепользования уполномочены распоряжаться не правом государственной собственности, а только принадлежащим им правом временного землепользования.

Пункт 1 ст. 118 ГК к объектам регистрации относит ограничения прав на недвижимость. Однако в законодательных актах не дано определения ограничений прав. Нет также перечня ограничений прав на недвижимость, подлежащих государственной регистрации. Из содержания п. 2 ст. 118 вытекает, что обязательно должны быть зарегистрированы такие ограничения, как право землепользования на срок свыше года, право пользования на срок свыше года, залог недвижимости, рента на недвижимое имущество и право доверительного управления. В Законе о регистрации (ст.1) дано определение обременения, под которым Закон понимает ограничения прав на недвижимое имущество, в том числе наличие на него определенных прав третьих лиц, арест имущества [17]. Изложенное дает основание рассматривать в законодательной конструкции понятия «ограничения» и «обременения» как синонимы. Более того, Закон о регистрации для определения объектов регистрации использует не понятие «ограничения», а понятие «обременения».

Отсутствие исчерпывающего перечня обременений, подлежащих государственной регистрации, создает в регистрационной системе и для участников гражданского оборота ряд проблем. В частности, непрофессиональные участники рынка недвижимости не могут знать, какие конкретно обременения необходимо регистрировать, а какие нет. Вместе с тем устанавливать такой перечень в силу динамичности законодательства, возможности появления новых видов и изменения, существующих обременении прав также юридически не оправдано.

В мировой практике, как правило, устанавливается исчерпывающий перечень так называемых преимущественных интересов, то есть прав или обременении прав, которые не подлежат государственной регистрации. А все остальные обременения необходимо зарегистрировать. В настоящее время правовое регулирование преимущественных интересов нельзя признать удовлетворительным. Во-первых, их перечень не содержится в одном законодательном акте. Из анализа ст.ст. 2 и 3 Закона о регистрации вытекает, что не подлежат регистрации:

1) право пользования не свыше года;

2) обременения, выступающие как общие правила и запреты, установленные законодательством (о здравоохранении, общественной безопасности, охране окружающей природной среды и др.);

3) обременения, обусловленные общественными нуждами (право доступа к линиям электропередачи, телефонным и телеграфным линиям и столбам, трубопроводам и т.п.).

Кроме прав и обременений прав п. 1 ст. 118 ГК РК не называет иных объектов регистрации. В иных статьях ГК РК объектами регистрации признаются сделки (п. 3 ст. 118, ст.ст. 155 , 994, 508, 518, 544 ГК). В настоящее время на законодательном уровне не решена проблема соотношения регистрации прав на основании пп. 1 и 2 ст. 118 ГК и регистрации сделок на основании указанных статей ГК.

Одним из разделов регистрационного листа правового кадастра, форма которого утверждена постановлением Правительства РК № 236 от 20 февраля 1997 г.[24], являются идентификационные параметры. В этом разделе указываются кадастровый номер, местоположение, целевое назначение (для земельного участка - также категория), площадь единицы недвижимости и др. В связи с изложенным регистрации подлежит также изменение таких параметров (например, изменение целевого назначения или площади).

В других реестрах (прав или обременении прав) вносятся сведения и о правообладателях (Ф.И.О., дата рождения физического лица или наименование и регистрационный номер юридического лица). При изменении таких сведений также нужна регистрация. В связи с изложенным следует отметить, что в пп. 1 и 2 ст. 118 ГК указаны не все объекты регистрации.

Из анализа п. 3 ст. 118 ГК вытекает, что объектами регистрации являются и сделки с недвижимостью. Нормы о регистрации сделок с недвижимостью содержатся и в других статьях ГК (ст.ст. 155, 994, 508, 518, 544 575 601 887 ГК). Закон о лизинге также содержит положение об обязательной регистрации договора лизинга недвижимости (ст. 9). На основании п.1 ст. 155 ГК РК сделки, подлежащие в соответствии с законодательными актами государственной или иной регистрации, в том числе сделки, создающие, изменяющие или прекращающие права, перечисленные в части первой п. 2 ст. 118 ГК РК, считаются совершенными после их регистрации, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Таким образом, из законодательства вытекает, что регистрируются и права, и сделки с недвижимостью. Под регистрацией сделок с недвижимостью ст.1 Указа о регистрации понимает регистрацию прав на недвижимое имущество, возникающих из сделок. Противоречивость законодательства в решении рассматриваемого вопроса необходимо устранить.

В мировой практике в одной регистрационной системе не сочетаются и регистрация прав, и регистрация сделок или документов. Например, система регистрации в США носит характер системы регистрации сделок или документов, которая не дает гарантию действительности совершаемой сделки и приобретаемого титула. Другая система (система регистрации прав) применяется во многих странах, гарантирует титул и носит правообразующее значение (Австралия, Германия, Швейцария, Франция и др.) [25, с.34]. В Казахстане система регистрации также носит характер системы регистрации прав.

Сделка является основанием возникновения права. Но в некоторых случаях объектом регистрации необходимо признать сделку. Например, если необходимо зарегистрировать сделку, на основании которой возникает (возникнет позже), объектом регистрации является сделка, но не право. В связи с изложенным в некоторых случаях объектом регистрации является сделка. Если же право возникает на основании сделки и момент их возникновения совпадает, то, по общему правилу, объектом регистрации является право.

Установлено, что право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право землепользования на срок свыше года, право пользования на срок свыше года, залог недвижимости, рента на недвижимое имущество, право доверительного управления возникают с момента государственной регистрации. Что признавать моментом государственной регистрации, ни ГК, ни Указ о регистрации ответа не дает.

Из постановления Правительства РК № 236 от 20 февраля 1997 г., которым утверждено Временное положение [23], вытекает только то, что в случае конкуренции нескольких заявлений на один и тот же объект регистрация производится по ранее поданному заявлению (п. 49). Моментом регистрации Временная инструкция признает момент подачи заявления (п. 3.12). Следовательно, моментом возникновения права или обременения права в указанных случаях, по общему правилу, признается момент подачи заявления.

В ГК нет норм о значении регистрации для прав и обременении прав, не перечисленных в п. 2 ст. 118. В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона о регистрации иные права возникают с момента совершения сделки или наступления иного юридического факта как основания возникновения таких прав, однако зарегистрированные заинтересованными лицами права имеют приоритет перед незарегистрированными. Например, к иным правам может быть отнесено право пользования до года, которое по желанию заинтересованных лиц может быть зарегистрировано. Датой возникновения прав Закон о регистрации признает дату подписания договора или дату наступления иного юридического факта, лежащего в основании возникновения права.

Круг объектов, перечисленных в Законе гораздо шире круга объектов установленных ГК РК.

Таким образом, есть необходимость перечень объектов государственной регистрации прав на землю, указанный в ГК РК привести в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и дополнить его иными правами на земельные участки (право временного пользования земельными участками, находящимися в частной собственности), а также обременениями прав на землю (сервитуты), изменениями и прекращениями прав (обременении) на участки земли в результате сделок и иных юридических фактов.

Рассматривая вопрос о субъектах правоотношения по государственной регистрации права на землю, мы приходим к выводу, что к ним следует отнести и сами органы государственной регистрации.

В соответствии со ст. 13 Законом Республики Казахстан, "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляет регистрационный орган на основании заявления правообладателя или уполномоченного государственного органа, а если право возникло из договора - на основании заявления любой его стороны.

Согласно ст. 5 Закона регистрирующим органом считается Министерство юстиции Республики Казахстан и подведомственные органам юстиции государственные предприятия.

Следовательно, можно выделить два вида субъектов государственной регистрации прав на землю.

Во-первых, регистраторы - соответствующие государственные органы.

Во-вторых, заявители - землепользователи и собственники земельных участков, в качестве которых выступают юридические и физические лица.

К первой группе относится:

Комитет регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан, который является ведомством в пределах компетенции Министерства юстиции Республики Казахстан, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также руководство в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, юридических лиц и регистрации залога движимого имущества. Деятельность его осуществляется в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 июня 1999 года [26]. В структуре данного Комитета имеется Управление регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, залога движимого имущества.

Во вторую группу входят только те физические и юридические лица, которые могут являться правообладателями, уполномоченными государственными органами, либо стороной договора, порождающего право на землю.

Проведенный анализ законодательства позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования гражданского и земельного законодательства Республики Казахстан.

В частности предлагается:

В ст. 115 Гражданского кодекса РК "Виды объектов гражданских прав" дополнить словами "земельные участки".

Следует перечень объектов государственной регистрации прав на землю, указанный в Гражданском кодексе РК дополнить иными правами на земельные участки и пункт 2 статьи 118 "Государственная регистрация недвижимости" Гражданского кодекса РК от 27 декабря 1994 года изложить в новой редакции:

2. Право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право землепользования на срок свыше года, право временного пользования земельными участками, находящимися в частной собственности на срок свыше года, право пользования на срок свыше года, залог недвижимости, рента на недвижимое имущество, право доверительного управления, сервитуты (за исключением возникающих на основании нормативных правовых актов) и иное обременение прав на недвижимость, возникают с момента государственной регистрации".

Пункт 3 ст. 12 ЗК РК изложить в следующей редакции: "Право частной собственности на земельный участок - это право физических и негосударственных юридических лиц владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными участками на основаниях, условиях и в пределах, установленных настоящим Законом".

2.2 Место государственной регистрации прав на землю в системе оснований возникновения прав на землю

Юридические факты, вследствие которых возникают права и обязанности называют основаниями возникновения права собственности.

В юридической литературе наряду с понятием "основания возникновения прав на землю" встречаются такие понятия, как "способы приобретения земли", "способы получения земельных участков", "способы возникновения прав на землю" и т.д. Есть ли необходимость разграничивать данные понятия?

Под основаниями возникновения прав на землю следует понимать юридические факты, т.е. предусмотренные в законе обстоятельства, которые ведут к возникновению, образованию конкретного права на землю.

Среди оснований возникновения прав на землю, можно выделить:

-события - юридически значимые факты, возникающие независимо от воли людей (естественная смерть человека, влекущая переход земельного участка по наследству, стихийное бедствие, авария, эпидемия, эпизоотия и иные чрезвычайные ситуации, следствием которых является временное изъятие и обращение в государственную собственность земельного участка и т.д.) и

-действия - жизненные факты, которые являются волеизъявлениями людей.

В земельном праве сохраняется деление юридических фактов на простые и сложные. В качестве примера простых юридических фактов можно указать договор на право временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, заключаемые на срок менее одного года (следовательно, не требующие второго юридического факта, такого, как государственная регистрация), а также сервитута, возникающие из нормативных правовых актов. В большинстве же случаев права на землю возникают на основании сложного юридического состава: акта на право собственности на земельный участок и акта государственной регистрации; договора об аренде земельного участка и акта государственной регистрации и т.д. [27].

Итак, "основанием возникновения права на землю" следует считать единичный юридический факт, т.е. предусмотренное в законе обстоятельство, ведущее к образованию конкретного права на землю. Земельный кодекс РК в качестве оснований возникновения права землепользования указывает акт государственных органов или гражданско-правовую сделку; в качестве оснований возникновения сервитута - нормативно-правовой акт, договор, акт местного исполнительного органа, решение суда.

В отношении понятий "способы приобретения земли", "способы получения земельных участков", "способы возникновения прав на землю" отмечается, что, несмотря на различную смысловую нагрузку слов "приобретение", "получение", "возникновение", рассматриваемые выше понятия можно считать тождественными друг другу. Под ними следует понимать процесс, состоящий из группы юридических действий, направленных на возникновение права на землю.

При рассмотрении оснований возникновения и способы приобретения права собственности на землю, мы пришли к выводу, что данный вопрос четко не урегулирован земельным законодательством Республики Казахстан. В частности, в Земельном кодексе РК [10] перечислены основания возникновения права землепользования, сервитутов, однако четко не выделены основания и способы приобретения права собственности на землю.

Мы считаем, что основаниями возникновения права частной собственности на землю являются:

а)административно-правовой акт;

б)сделки;

в)фактическое обладание земельным участком в течение 15 лет (приобретательная давность);

г)решение суда.

Основания возникновения права государственной собственности - это нормативный правовой акт; сделки; решение суда.

К способам приобретения права частной собственности относятся:

1.Приобретение права собственности на бесхозяйный земельный участок.

2. Передача права собственности на землю на основе гражданско-правовых сделок.

3. Переход права собственности на землю в порядке наследования после смерти гражданина.

4. Переход земельного участка в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица.

5. Приватизация (приватизация земельного участка) - продажа земельного участка, находящегося в государственной собственности, в собственность физическим, негосударственным юридическим лицам и иностранным юридическим лицам, производимая по воле государства как собственника, в рамках специальных процедур, установленных настоящим Указом, или в порядке им определяемом.

6. Переход земельного участка в случае обращения взыскания на земельный участок по обязательствам собственника.

7. Переход права собственности на строения и сооружения, расположенные на земельном участке.

8. Предоставление земельного участка в частную собственность

9. Передача земельного участка в уставный фонд (капитал) негосударственного юридического лица одним или несколькими из его учредителей.

К способам приобретения права государственной собственности можно отнести:

1. Приобретение права собственности на бесхозяйный земельный участок.

2. Передача права собственности на землю на основе гражданско-правовых сделок.

3. Переход права собственности на землю в порядке наследования после смерти гражданина (выморочное имущество).

4. Переход земельного участка в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица.

5. Национализация (национализация земельного участка) безвозмездное обращение в государственную собственность земельного участка, находящегося в частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц.

6. Реквизиция (реквизиция земельного участка) - временное изъятие у собственника земельного участка, подвергшегося радиоактивному загрязнению, а также в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер с выплатой ему стоимости этого земельного участка.

7. Конфискация (конфискация земельного участка) - предусмотренное законодательными актами безвозмездное изъятие земельного участка у собственника в судебном порядке в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения

8. Выкуп земельного участка для государственных надобностей.

9. Переход земельного участка в случае обращения взыскания на земельный участок по обязательствам собственника.

10. Изъятие земельного участка, не используемого по назначению или используемого с нарушением законодательства.

11. Переход права собственности на строения и сооружения, расположенные на земельном участке.

Что касается оснований возникновения права землепользования, то к ним можно отнести:

а) акт государственных органов;

б) гражданско-правовые сделки;

в) нормативный правовой акт;

г) иные основания, предусмотренные законодательством.

Способами приобретения права землепользования являются:

1. Предоставление права землепользования

2. Передача права землепользования на основе гражданско-правовых сделок.

3. Переход права землепользования в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица).

4. Переход земельного участка в случае обращения взыскания на право землепользования по обязательствам собственника;

5. Переход права хозяйственного ведения или права оперативного управления на строения и сооружения, расположенные на земельном участке; 6. Передача права землепользования в уставный фонд (капитал) негосударственного юридического лица одним или несколькими из его учредителей.

Основаниями возникновения права временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности являются гражданско-правовые сделки, а именно - договор аренды, либо договор безвозмездного пользования земельным участком.

Способом приобретения права временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, следует считать передачу права временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности на основе гражданско-правовых сделок, производимых без отчуждения.

Основаниями возникновения сервитута является следующее:

а)нормативный правовой акт;

б)договор заинтересованного лица с собственником или землепользователем;

в)акт местного исполнительного органа;

г)решение суда;

д)иные случаи, предусмотренные законодательными актами.

Способами приобретения сервитута являются:

1. Приобретение права на сервитут в силу установления нормативного

правового акта.

2. Приобретение права на сервитут на основе гражданско-правовых сделок.

3. Предоставление права на сервитут

4. Передача сервитута по решению суда.

5. Передача права на сервитут в связи с переходом права на земельный участок.

Государственная регистрация прав на землю является одним из оснований возникновения права на землю. Это единичный юридический факт, т.е. предусмотренное в законе обстоятельство, ведущее к образованию конкретного права на землю. Однако, как правило, государственная регистрация прав на землю тесно взаимосвязана с одним из других оснований возникновения права на землю. При этом в случаях, где требуется регистрация прав на землю, она является обязательным фактом, и ее отсутствие не дает основания считать право на землю законным.

Одним из оснований возникновения права собственности на землю является приобретательная давность. Приобретательную давность можно определить как такой способ приобретения права собственности, который сводиться к признанию собственником лица, фактически владевшего вещью, в течение установленного законом срока и при наличии определенных условий[28, с.39].

Приобретательную давность характеризуют несколько обязательных признаков: субъект права не является собственником имущества, находящегося в его фактическом обладании. Более того, данное владение является незаконным, не имеет надлежащего юридического основания. Например, вещь передается лицом, не имеющим право собственности, другому лицу. Приобретатель считает, что приобрел право собственности, хотя на самом деле этого не происходит.

Таким образом, можно сделать несколько выводов.

Во-первых, необходимо закрепить в Законе РК "О земле" перечень оснований и способов приобретения прав на землю.

Во-вторых, следует разработать и принять в установленном порядке самостоятельный нормативный акт "О сделках с земельными участками".

В-третьих, необходимо разработать типовой договор мены земельных участков.

3. Государственно-правовой механизм регистрации прав на землю

3.1 Компетенция государственных органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на землю

Государственная регистрация прав на землю является одним из направлений государственного управления. Поскольку ведение государственной регистрации прав на землю представляет собой функцию государственного управления земельными ресурсами, это предполагает ее осуществление соответствующимикомпетентнымиорганами государственной власти.

Слово «орган» (от лат. - орудие, инструмент; англ. organ, body, agency) определяется как государственная или общественная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением [30, с. 291].

Система государственной власти в Республике Казахстан предполагает создание государственных органов на базе единства принципов их организации и деятельности. К таким принципам относятся законность, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также осуществление ими своих полномочий в интересах обеспечения прав и свобод граждан данного государства. Необходимо отметить, что в качестве основных приоритетов развития земельной реформы в настоящее время предусматривается реорганизация системы и методов управления.

Обеспечение ведения государственной регистрации относится к одним из наиболее важных направлений государственной политики в области государственного регулирования земельных отношений, поэтому вопрос об определении четкой структуры органов, осуществляющих его ведение, представляется наиболее актуальным. Сложившаяся правоприменительная практика имеет ряд проблем по установлению их системы и компетенции, что значительно затрудняет единый процесс ведения государственного управления.

В силу того, что государственная регистрация прав на землю является одним из направлений государственного управления, при осуществлении этой деятельности используются административные, а не гражданско-правовые способы воздействия. Но является ли государственная регистрация прав на землю составной частью государственного регулирования в области использования и охраны земель?

В мировой практике функция регистрации возлагалась на различные органы. В одних государствах регистрационными органами были суды, в других - нотариусы, в третьих - специально созданные органы. Так, например, в России до 1917 г. о сделке с недвижимостью публично объявлялось в суде по месту совершения сделки и по месту объекта недвижимости. Во многих западных странах реестры недвижимости до сих пор традиционно ведутся в судах.

В соответствии со ст. 5. Закона Республики Казахстан "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют Министерство юстиции Республики Казахстан и подведомственные органам юстиции государственные предприятия. Последние именуются обычно - РГП "Центр по недвижимости" области. Деятельность их осуществляется в соответствии с Уставами РГП.

Некоторые казахстанские авторы не согласны [31, с.48], что государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним ведают подведомственные органам юстиции государственные предприятия. Регистрацией прав на землю и сделок с ними должны заниматься только государственные органы, а не государственные предприятия.

В системе органов юстиции был создан Комитет регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан, на который возложена функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение правового кадастра, тем самым, обеспечивают регистрационную часть государственного земельного кадастра.

На основании закона основными задачами учреждения юстиции являются: во-первых, государственная регистрация прав собственников недвижимого имущества и обладателей иных подлежащих государственной регистрации прав на него, в том числе граждан РК, иностранных юридических лиц, международных организаций, иностранных государств, РК, государственных образований; во-вторых, создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также организация его бессрочного хранения.

Учреждение юстиции в целях реализации возложенных на него задач осуществляет:

- прием документов, необходимых для государственной регистрации прав;

- проверку действительности поданных заявителем документов и наличие соответствующих прав у подготовившего документ лица и органа власти;

- проверку наличия ранее зарегистрированных и заявленных прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- новую экспертизу документов, представленных на государственную регистрацию прав, в целях выявления их соответствия законодательству РК, а также проверку законности сделки;

- выявление оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав;

- направление юридическим лицам, гражданам, государственным органам и организациям запросов с целью получения сведений и документов, необходимых для государственной регистрации прав;

- внесение записей в Единый государственный реестр прав;

- выдача свидетельства о государственной регистрации прав;

- совершение специальной регистрационной надписи на документах, выражающих содержание сделки;

- выдачу информации о зарегистрированных правах;

- принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей в установленном порядке;

- ведение делопроизводства при осуществлении государственной регистрации прав;

- обеспечение бессрочного хранения Единого государственного реестра прав, в том числе дел правоустанавливающих документов на недвижимое имущество, а также книг учета документов.

За использование сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав, способами или в форме, которые наносят ущерб правам и законным интересам правообладателей, возможна ответственность различных видов. Так, если соответствующие действия образуют действия состав преступления, то виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности.

Наступление гражданско-правовой ответственности возможно при наличии следующих условий:

- использование сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав, привело к ущербу у правообладателя;

- если сведения из Единого государственного реестра использованы противоправно;

- если между противоправным действием и ущербом у правообладателя существует причинно-следственная связь;

- ответственность наступает при наличии вины.

Вина может иметь форму умысла или неосторожности. При наличии указанных условий лицо, нарушившие права и законные интересы правообладателя, обязано возместить ему причиненный ущерб. Возможны при этом споры разрешаются в судебном порядке.

В юридической литературе было высказано множество мнений о возникновении правовых проблем в связи с принятием законодательства, предусматривающего такую регистрацию прав, а также с передачей данной функции подведомственным органам юстиции государственным предприятиям. При этом указывается на наличие как правовых, так и экономических, организационных проблем, возникших при такой организации, к которым относят как возможные нарушения прав граждан, значительные финансовые затраты государства [32, с.112].

Какие же правовые проблемы могут возникать в связи с осуществлением государственной регистрации прав на землю учреждениями юстиции? Приведем несколько примеров.

Во-первых, в связи с тем, что сведения о правах на землю до сих пор составляют один из разделов государственного земельного кадастра, возникает необходимость законодательного урегулирования порядка взаимодействия учреждений юстиции и служб, осуществляющих ведение кадастра, а также налоговых органов. В связи с этим Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 сентября 2007 года № 798 утверждены Правила взаимодействия государственных органов по обмену информацией для целей ведения правового и иных кадастров [33].

Отсутствие в законодательстве четких принципов их взаимодействия иногда приводит к нарушениям земельного законодательства, а также к принятию неправомерных нормативных актов. При наличии хорошо отлаженного механизма взаимодействия учреждений юстиции, регистрирующих права на недвижимость, налоговых органов и служб по ведению кадастра этих ситуаций можно избежать. Законодательно можно определить, на какой стадии оформления документации, удостоверяющей права (получение плана земельного участка, находящегося под объектом недвижимости, регистрация прав), необходимо решать вопрос о судьбе земельного участка. В настоящее же время, органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра, приходится готовить информацию, справки, расчеты земельного налога и арендной платы для налогового комитета, которая включает такие участки в налогооблагаемую базу и взимает с граждан, предпринимателей и предприятий земельные платежи.

Во-вторых, в результате передачи функций по регистрации прав на землю учреждениям юстиции, некоторые общественные отношения в данной сфере остались вне правового регулирования, обнаружив явные пробелы законодательства.

В-третьих, наличие правовых проблем, в целом характерных для земельного законодательства реформенного периода, а также принятие Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», как следствие, предопределяет и наличие проблем по удостоверению прав на землю. Например, в настоящее время фактически невозможным является нормальное функционирование гражданского оборота земельных участков, в котором должны участвовать Республика Казахстан и административно-территориальные единицы как собственники земель.

В соответствии ст. 25 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» регистрация ограничений (обременении) права, ипотеки, аренды или иной сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при наличии государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав. Это означает, что перед тем, как зарегистрировать любую сделку с земельным участком, в которой продавцом или арендодателем выступает РК, учреждение юстиции должно сначала зарегистрировать их право собственности на землю.

Подобных примеров много. Решение данных проблем является необходимой предпосылкой для обеспечения функционирования рынка недвижимости, в том числе и земли, поэтому один из его вариантов в скорейшем времени должен быть определен в законодательстве. Вывод ясен уже сейчас: в результате передачи функций по регистрации прав на землю и сделок с ней учреждениям юстиции, была создана сложная система подтверждения государством прав граждан и юридических лиц.

Следует согласиться с мнением Досанова Ж.Х., подчеркивающего громоздкость созданной системы. По его мнению, фактически она включает в себя элементы двух основных систем государственной регистрации недвижимости, существующих в мировой практике: «актовую» и «титульную» [34, с.113].

Таким образом, образована система государственной регистрации, которая гораздо сложнее той, что существовала ранее. В свете происходящих реформ (формировании Агентства Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами) такая позиция законодателя о разделении учетной и регистрационной функции государства представляется не совсем ясной. Частые структурные изменения и реорганизации не могут положительно сказаться на профессиональных, организационных и правовых характеристиках вновь создаваемого государственного органа управления. «Всякое более или менее значительное изменение структур обычно требует дополнительных затрат интеллектуальных, организационных и материальных ресурсов, а также времени, в период которого возможны различные несогласованности и сбои, вызванные ломкой привычных связей и порядка работы». Здесь необходимо учитывать, что изменившееся содержание управленческой деятельности не всегда должны предполагать изменение статуса и организационно-правовой формы государственного органа.

В деятельности органов государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, да и в целом в отечественной системе регистрации, выявлены некоторые недостатки:

- в системе регистрации можно отметить нерегулярность, так как она носит явочный характер, а ранее возникшие права считаются возникшими без государственной регистрации;

-весьма проблемным вопросом является регистрация обременении на ранее возникшие права, так как правовой кадастр не содержит полных сведений обо всех обременениях;

-не отработана система выдачи свидетельств о правах на землю, указанныеправаобычноподтверждаютсяразличными правоустанавливающими документами - договорами, актами о наследовании и т.д.

В ныне действующем Положении о Комитете регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан, утвержденном постановлением Правительства Республики Казахстан "Вопросы Комитета регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан" от 15 июня 1999 года [35], необходимо установить обязанность Комитета проверять законность сделок с землей (проверить личность заявителя, правосубъектность участников сделки, подлинность подписей, соответствие воли и волеизъявления и т.п.)

Наличие двух систем - регистрации прав на землю и регистрации сделок с ней - нецелесообразно. Следует ограничиться системой государственной регистрации прав на землю. Законность сделок с землей будут проверять органы государственной регистрации. Государственная регистрация прав на землю должна носить обязательный характер. Следует закрепить в республиканском законодательстве обязанность приобретателей прав на землю зарегистрировать свои права в течение определенного срока, а также меры принуждения за неисполнение этой обязанности.

3.2 Порядок государственной регистрации прав на землю

Оформление прав на землю - длительный и юридически сложный процесс. Для начала следует провести комплекс работ и собрать пакет необходимых документов. Прежде всего, проводятся изыскательные работы на местности и межевание земли. В ходе работ по межеванию устанавливаются и закрепляются границы участка, определяется его местоположение и площадь. Полученные данные необходимы для создания межевого плана и землеустроительного дела.

Следующим этапом оформления прав на землю является постановка участка на кадастровый учет. Регистрация земельных участков в едином кадастре недвижимости требует проведения таких мероприятий:

- получение свидетельства о регистрации прав собственности;

- получение кадастрового паспорта (выписки, справки, кадастрового плана) на земельный участок.

Последним этапом является оформление правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, договоров гражданско-правовых сделок и т.д. Когда формирование пакета документов завершено, он подается на рассмотрение в Регистрационный орган. Оформление прав на землю считается завершенным, когда заявителю выдается свидетельство о государственной регистрации прав.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится в следующем порядке:

1) прием документов, предусмотренных для государственной регистрации;

2) проверка документов, представленных на государственную регистрацию, включая проверку законности совершаемой сделки и (или) иных юридических фактов (юридических составов), являющихся основаниями возникновения, изменения, прекращения прав (обременении прав) на недвижимое имущество или иных объектов государственной регистрации на соответствие действующему законодательству;

3) внесение записей в регистрационный лист о произведенной регистрации либо отказ или приостановление государственной регистрации в случаях, предусмотренных Законом;

4) совершение надписи на правоустанавливающем документе о произведенной государственной регистрации;

5) выдача правоустанавливающего документа с отметкой о произведенной регистрации, либо документа об отказе или приостановлении государственной регистрации по основаниям, предусмотренным Законом, а также выдача свидетельства о государственной регистрации в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан.

В соответствии со ст. 21 Закона о государственной регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество проводится на основании заявления правообладателя, сторон (участников) сделки, государственного органа (его уполномоченного представителя) или иных уполномоченных лиц, поданного в регистрирующий орган. В заявлении о государственной регистрации права должны быть указаны данные, идентифицирующие заявителя: фамилия, имя, отчество, паспортные данные, место постоянного жительства или преимущественного пребывания - для физического лица; наименование, регистрационный номер в государственном реестре юридических лиц, место нахождения - для юридических лиц.

Для государственной регистрации заявитель (уполномоченный представитель заявителя) должен предъявить документ, удостоверяющий его личность, и представить следующие документы:

1) заявление о государственной регистрации установленного образца;

2) правоустанавливающие и иные документы, подтверждающие объект регистрации с приложением технического паспорта недвижимости и (или) идентификационного документа на земельный участок;

3) копию документа, удостоверяющего личность заявителя (физического лица) и уполномоченного представителя заявителя;

4) документ, подтверждающий оплату сбора за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество;

5) иные документы, предусмотренные Законом.

6) юридические лица представляют учредительные документы.

Заявителем предоставляются протоколы собраний (выписки из них) учредителей (участников, совета директоров, совета акционеров) на приобретение или отчуждение объектов недвижимости, в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан либо учредительными документами.

7) Иностранные юридические лица представляют легализованную выписку из торгового реестра или другой легализованный документ, удостоверяющий, что иностранное юридическое лицо является юридическим лицом по законодательству иностранного государства, с нотариально засвидетельствованным переводом на государственный и русский языки.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество (обременении таких прав) и сделок с ним должна быть произведена в течение пятнадцати рабочих дней с момента поступления заявления в регистрирующий орган.

Регистрация обременений, налагаемых государственными органами и иными уполномоченными лицами, а также юридических притязаний должна быть произведена немедленно с момента поступления заявления в регистрирующий орган.

Правоустанавливающие и другие документы, подтверждающие права (обременения прав) на недвижимое имущество и иные объекты государственной регистрации, должны соответствовать требованиям законодательства Республики Казахстан, предъявляемым к ним на момент регистрации, за исключением прав (обременении прав) на недвижимое имущество, не подлежащих обязательной государственной регистрации, а также ранее возникших прав (обременении прав)[36, с.313].

Документы, подтверждающие возникновение, изменение или прекращение прав (обременении прав) на недвижимое имущество и иных объектов государственной регистрации, должны быть надлежащим образом оформлены, в случаях, установленных законодательством Республики Казахстан, скреплены печатью, выполнены на специальных бланках, иметь надлежащие подписи сторон или определенных законодательством должностных лиц. Документы, исходящие от судов, правоохранительных предъявляемой для соответствующих документов.

Произведенная регистрация удостоверяется по ходатайству правообладателя выдачей документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном на регистрацию. На практике регистрирующий орган всегда удостоверяет регистрацию надписью на документе и по ходатайству, заявленному в заявлении о регистрации, выдает свидетельство о регистрации, подтверждающее регистрацию.

Регистрирующий орган обязан выдать заявителю свидетельство о праве собственности (ином вещном праве) на недвижимое имущество в случаях, когда регистрация прав осуществлена на основании документов о внесении паевого взноса в полном объеме в жилищных, жилищно-строительных, дачных, гаражных и иных потребительских кооперативах.

В Казахстане в настоящее время свидетельства о государственной регистрации, порядок выдачи которых регулируется Инструкцией о порядке выдачи и аннулирования свидетельств о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденной директором Агентства по регистрации недвижимости и юридических лиц Министерства юстиции РК 16 июля 1998 г. [38], удостоверяют факт регистрации, но не подтверждают титул.

Титул подтверждается правоустанавливающими документами и выписками из регистрационного листа правового кадастра, которые отражают ситуацию только на момент выдачи. Необходимость выдачи документов о титуле регистрирующими органами Министерством Юстиции РК возникает в тех случаях, когда представленные для регистрации правоустанавливающие документы не могут быть использованы в обороте в силу неудобства или неполноты сведений.

В настоящее время не установлены случаи, когда регистрирующий орган взамен представленных на регистрацию документов, выдает правообладателю свидетельство о титуле (собственности или ином праве). Такое право должно быть ему предоставлено в определенных случаях.

Свидетельство о государственной регистрации удостоверяет факт произведенной регистрации, но не подтверждает титул. Более того, после выдачи свидетельства ситуация может измениться, например, могут быть зарегистрированы обременения или другие юридические интересы в отношении недвижимости. Поэтому в гражданском обороте нельзя доверяться таким свидетельствам, рассматривая их как правоустанавливающие документы. Для подтверждения права необходимо истребовать правоустанавливающие документы с отметкой о регистрации (договоры, свидетельства о наследстве и др.). Выписка из регистрационного листа при этом покажет все актуальные сведения (об объекте, правообладателе, основании возникновения его права, обременениях) на момент выдачи такой выписки.

В случаях, установленных законодательными актами, правоустанавливающие и иные документы должны быть удостоверены в нотариальном порядке.

Правоустанавливающие документы должны содержать сведения о правообладателях, вносимые в регистрационный лист, о виде регистрируемого права (обременения права), а также необходимые для целей ведения правового кадастра данные об объекте недвижимости.

Отказ в приеме документов, поступающих на государственную регистрацию, допускается по следующим основаниям:

1) обращение ненадлежащего лица либо в связи с отсутствием документов, удостоверяющих личность заявителя или его уполномоченного представителя;

2) наличие в документах подчисток, приписок, зачеркнутых слов и иных неоговоренных исправлений;

3) неправильное заполнение форм заявлений, подаваемых на регистрацию;

4) представление заявителем неполного пакета документов, необходимых для государственной регистрации;

5) представление документов, форма и содержание которых не соответствуют законодательству Республики Казахстан;

6) пропуск срока подачи документов на государственную регистрацию, за исключением случая восстановления срока в судебном порядке.

В случае отказа в приеме документов в книге учета документов, поступающих на регистрацию, запись о приеме документов не производится. Регистрирующим органом заявителю выдается уведомление с указанием причин отказа. Копии такого уведомления, заявления о регистрации и прилагаемых к нему документов подлежат хранению в порядке, установленном уполномоченным органом.

ГК РК устанавливает возможность обжаловать отказ в государственной регистрации в судебном порядке. Статья 118 ГК в редакции от 27 декабря 1994 г. устанавливала обязанность самого регистрирующего органа оспаривать незаконную сделку в судебном порядке в течение месяца с момента подачи заявления. Переложение обязанности по судебному оспариванию на заявителей связано с изменением функции регистрирующих органов, которые на основании п. 1 ст. 155 ГК вправе отказать в регистрации со ссылкой на нарушение требований законодательства.

Основания отказа в государственной регистрации в настоящее время вытекают из п. 1 ст. 155 ГК (несоответствие требованиям законодательства), а также из ст. ст. 19, 15 и 23 Закона о регистрации

В частности, в государственной регистрации может быть отказано в следующих случаях:

1) при несоответствии субъектов и объектов правоотношений, вида права или обременения права на недвижимое имущество и иных объектов регистрации либо оснований их возникновения, изменения или прекращения требованиям законодательства;

2) при представлении заявителем неполного пакета документов, необходимых для государственной регистрации в соответствии со статьей 21 Закона, если отсутствие необходимых документов не явилось основанием для приостановления регистрации;