Механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог

Размещено на http://www.allbest.ru/

Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу

УДК 338.246.025 (477)(08)

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог

25.00.02 - механізми державного управління

Доротич Сергій Іванович

Івано-Франківськ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки й техніки України Грицяк Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Пісьмаченко Людмила Миколаївна, Академія митної служби України, професор кафедри обліку і аудиту;

кандидат наук з державного управління Петрусь Степан Петрович, Волинська митниця, заступник начальника митниці.

Захист відбудеться «29» квітня 2011 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 20.052.07 у Івано-Франківському національному технічному університеті нафти і газу за адресою: 76010, м. Івано-Франківськ, вул. Короля Данила, 13, к. 12-15.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Івано-Франківського національного технічного університету нафти і газу за адресою: 76019, м. Івано-Франківськ, вул. Карпатська, 15.

Автореферат розісланий «28» березня 2011 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради А.В. Мазак.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. З часу надбання Україною незалежності одним з найважливіших державних питань стало визначення напрямів діяльності митної системи з урахуванням необхідності захисту вітчизняних інтересів та дотриманням міжнародних вимог при реалізації митної політики.

Сьогодні митна система України постійно перебуває у процесі становлення та вдосконалення з метою відповідності стандартам Всесвітньої митної організації (ВМО) та перспективної адаптації до європейських вимог. Прийнята 29 жовтня 2010 р. Колегією Державної митної служби України Концепція реформування митної служби України «Обличчям до людей» спрямована на її модернізацію у напрямі відповідності міжнародним стандартам.

Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу (ЄС), затвердженою Указом Президента України від 11.06.1998 р. № 615, визначено основні положення зовнішньоекономічних пріоритетів щодо інтеграції України до Європейського правового та глобального міжнародного простору, мету та стан адаптації митного законодавства до даних інтеграційних процесів.

Варто підкреслити, що певні кроки на шляху інтеграції та імплементації вітчизняного митного законодавства вже зроблено, адже основною умовою інтеграції України в ЄС був вступ до Світової організації торгівлі (СОТ), який відобразився на характері митного законодавства, діяльності митної системи України та особливостях державного управління митною справою.

Проте подальшого вирішення потребують проблеми пристосування та виконання європейських вимог та норм митного законодавства. При цьому корекції потребує практично більшість нормативно-правових актів митного законодавства, організаційна структура митної системи України, митна інфраструктура, якість митного сервісу, робота з особовим складом митних органів.

З моменту створення митної служби в незалежній Україні теоретичні і практичні аспекти її діяльності стали об'єктом активних досліджень вітчизняних учених. Проблематика ор-ганізації митної справи, реалізації митної політики, місця та ролі митної служби України в системі державних органів, її значення для вирішення соціально-економічних завдань знаходиться у центрі наукової дискусії. Вагомий внесок у розробку теоретичних та методичних проблем розвитку Державної митної служби України зробили І.Г.Бережнюк, О.П.Гребельник, Л.В.Деркач, Є.В.Додін, Ф.Л.Жорін, С.В.Ківалов, Б.А.Кормич, В.Т.Комзюк, Н.А.Липовська, А.П.Павлов, П.П.Падун, П.В.Пашко, Д.В.Приймаченко, І.В.Письменний, К.К.Сандровський, В.В.Ченцов та ін.

Процес європейської інтеграції, до якого залучилася Україна, істотно впливає на зовнішньоекономічну діяльність та обумовлює необхідність удосконалення всієї системи державних органів, які забезпечують державне регулювання цієї сфери. В цьому контексті важливими є наукові розробки багатьох вітчизняних дослідників, зокрема В.Т.Білоуса, І.В.Бураковського, В.Будкіна, І.А.Грицяка, Л.В.Губерського, А.І.Кредисова, Д.Г.Лук'яненка, Г.М.Немирі, С.В.Осики, А.В.Осики, В.Т.Пятницького, А.І.Румянцева, В.Р.Сіденка, А.С.Філіпенка, В.О.Шамрая та ін.

Безумовно, ці дослідження є значним внеском в теорію, методологію та практику вивчення процесів адаптації органів державної влади до європейських вимог. Але при цьому дослідженню механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог у науковій літературі приділяється ще недостатньо уваги, що підтверджує актуальність обраної теми роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі європейської інтеграції Національної академії державного управління (НАДУ) при Президентові України і пов'язана з науковими дослідженнями кафедри, академії загалом та висвітлює результати наукових досліджень автора, одержаних у процесі реалізації Комплексного наукового проекту «Державне управління та місцеве самоврядування» (номер державної реєстрації 0199U002827) НАДУ при Президентові України. При дослідженні теми науково-дослідної роботи, закріпленої за кафедрою європейської інтеграції НАДУ при Президентові України «Європейська співпраця: історія, сучасний стан та перспективи розвитку», (державний реєстраційний номер 0109U4003011), 2009 р., роль автора полягала у вивченні тенденцій становлення та розвитку митних служб країн з перехідною економікою, зокрема тих нових членів Європейського Союзу, які стали державами-членами ЄС у 2004 та у 2007 роках. При дослідженні теми науково-дослідної роботи, закріпленої за кафедрою європейської інтеграції НАДУ при Президентові України «Адаптація вітчизняного законодавства до європейських правових норм», (державний реєстраційний номер 0110U000384), 2010 р., роль автора полягала у виробленні пропозицій адаптаційного характеру щодо формування комплексу механізмів державного управління митною сферою в умовах євроінтеграційних процесів.

Проблематика дисертаційного дослідження відповідає Цілям розвитку тисячоліття ООН (2000 р.), завданням Державної цільової програми № 321 «Програма розвитку державної служби на 2005-2010 роки» (Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 746) та курсу на європейську інтеграцію України (2005 р.).

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних положень та практичних рекомендацій з удосконалення механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог. Для досягнення мети були поставлені наступні завдання:

– узагальнити теоретичні підходи щодо організації митної системи та реалізації митної політики в Україні;

– проаналізувати сутність та методи державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності та організаційно-правові засади функціонування митної системи України;

– дослідити особливості формування та розвитку митного простору Європейського Союзу;

– визначити тенденції еволюції митної служби країн з перехідною економікою (на прикладі держав Центральної і Східної Європи);

– проаналізувати стан виконання вимог європейських та міжнародних норм у процесі реалізації митно-тарифної політики в Україні;

– розкрити сутність поняття «інституціональні механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог», надати пропозиції щодо їх удосконалення та визначити пріоритети розвитку митної системи України відповідно до міжнародних стандартів.

Об'єкт дослідження - митна система України.

Предмет дослідження - механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що адаптація митної системи України до європейських вимог вимагає підсилення інституціональних механізмів державного управління процесами адаптації, зокрема правових механізмів імплементації митного законодавства, організаційних та кадрових механізмів державного управління процесами адаптації митної системи до європейських та міжнародних стандартів.

Методи дослідження. Реалізація мети та завдань дослідження здійснювалася за допомогою комплексу загальнонаукових і спеціальних методів, в тому числі:

– методу екстраполяції - під час вивчення можливостей і доцільності імплементації зарубіжного досвіду адаптації митних служб, організації митного простору у систему державного управління України;

– методу порівняльного аналізу - з метою характеристики еволюції митних систем країн Центральної та Східної Європи;

– системного методу - для дослідження особливостей функціонування митної системи;

– аналітичного методу - під час визначення сутнісних характеристик ключових понять дослідження;

– методу функціонального аналізу - для дослідження функціонального навантаження митної системи та митної політики й низки емпіричних методів (експертне оцінювання, статистичний аналіз, моделювання тощо) - при конструюванні моделі комплексу механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог.

Теоретико-методологічною основою дисертації стали фундаментальні положення теорії державного управління, базові концепції як українських, так і зарубіжних науковців і практиків у сфері митної справи та державної політики європейської інтеграції.

Нормативно-правовою базою дослідження є Конституція й закони України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; митне законодавство Європейського Союзу; інформаційно-аналітичні матеріали та звіти митної служби України, інші інформаційно-аналітичні матеріали, звіти міжнародних організацій, статистичні дані Державного комітету статистики України.

Наукова новизна дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних і розробці методичних положень, сукупність яких забезпечує формування й ефективне функціонування комплексу механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог. В результаті проведеного дослідження отримані нові наукові і практичні результати. державний митний правовий європейський

У дисертаційній роботі

уперше:

– розкрито тенденції еволюції митних служб країн з перехідною економікою (на прикладі держав Центральної й Східної Європи) з метою запровадження позитивного досвіду при управлінні процесами адаптації митної системи України до європейських вимог;

– обґрунтовано поняття «інституціональних механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог» як системи дій, спрямованої на пристосування національних норм, організаційної структури, кадрової політики у митній системі України до європейських вимог та стандартів ЄС та ВМО й сформульовано пропозиції щодо їх удосконалення;

удосконалено:

– наукові підходи до впровадження теоретико-методологічних положень державного управління у процес розвитку митної системи;

– висвітлення особливостей формування та розвитку митного простору Європейського Союзу;

– підходи щодо реалізації комплексу механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог;

дістали подальшого розвитку:

– підходи щодо удосконалення організаційно-правових засад функціонування митної системи України та методів державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності;

– систематизація критеріїв виконання вимог європейських та міжнародних норм у процесі реалізації митно-тарифної політики в Україні та визначення напрямів, пріоритетів розвитку митної системи України відповідно до європейських та міжнародних стандартів.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що в дисертації розроблено пропозиції щодо удосконалення механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані: в діяльності органів державного управління при здійсненні державного регулювання в митній сфері, ухваленні управлінських рішень та визначенні перспектив розвитку митної системи України; для вдосконалення та подальшої розробки нормативно-правових актів, що спрямовані на уніфікацію правових систем України і Європейського Союзу; у науково-дослідній діяльності для подальшого узагальнення, аналізу, обґрунтування та розв'язання наукових і практичних проблем державного управління у митній сфері; у навчальному процесі та викладацькій діяльності, зокрема під час написання підручників, навчальних і методичних посібників, розробки навчальних планів і лекційних матеріалів, програм професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування з питань європейської інтеграції, розвитку митно-тарифних систем тощо.

Впровадження результатів дисертаційного дослідження у практику діяльності органів державного управління підтверджено відповідними довідками: Державної митної служби України щодо модернізації її роботи згідно з європейськими вимогами та для фахової підготовки посадових осіб митної служби України (довідка про впровадження від 10.09.2010 р. № 11/5_10.5/9649); щодо розгляду законопроектів з питань удосконалення митної системи України (довідка Ради з питань зовнішньоекономічної діяльності при Кабінеті Міністрів України №183/9 від 06.09.2006 р.); Академії митної служби України стосовно розробки навчальних дисциплін «Основи європейської інтеграції» та «Митна служба в системі державного управління» в межах програми підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба» (довідка про впровадження від 02.09.2010 р. № 52).

Особистий внесок здобувача. Основні результати дисертаційного дослідження отримані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї й положення дисертаційного дослідження пройшли апробацію на міжнародних і всеукраїнських наукових та науково-практичних конференціях: «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (м. Київ, 2006 р.), «Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій» (м. Львів, 2009 р.), «Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті європейської інтеграції» (м. Дніпропетровськ, 2009 р.), «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, 2010 р.), «Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України» (м. Дніпропетровськ, 2010 р.) та інших комунікативних заходах. Основні положення та результати дисертаційного дослідження опубліковані у наукових фахових виданнях.

Дисертація обговорювалась на засіданнях кафедри європейської інтеграції та міжкафедральному семінарі кафедр європейської інтеграції та економічної політики НАДУ при Президентові України.

Публікації результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження викладено автором у 12 наукових працях, серед яких 4 - статті у наукових фахових виданнях з державного управління, решта - статті в інших наукових виданнях, матеріали конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 225 сторінок, з них 182 сторінки основного тексту. Дисертація містить 4 рисунки, 8 додатків. Список використаних джерел складається з 368 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується, обґрунтовано вибір і актуальність теми, вказано на зв'язок дисертації з напрямами наукових досліджень НАДУ при Президентові України; висвітлено ступінь наукової розробленості проблеми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації та впровадження результатів дослідження.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні та організаційно-правові засади функціонування митної системи України» - проведено комплексне дослідження вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, присвяченої аналізу проблем функціонування та розвитку митної та митно-тарифної системи України й європейських країн, всебічно проаналізовано історичні, соціально-політичні, організаційно-правові підходи до інтерпретації митної політики та митної системи.

На основі аналізу наукової розробки теми висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесів функціонування і розвитку митної системи, досліджені теоретико-методологічні аспекти функціонування митної системи як складової державного управління, обґрунтовано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Обґрунтовано доцільність висвітлення процесів адаптації митної системи України до європейських вимог в двох напрямах: адаптації митного законодавства України до європейського митного законодавства, митно-тарифної політики України до митно-тарифної політики Європейського Союзу та адаптації митної системи до європейських вимог, Всесвітньої митної організації та Світової організації торгівлі. Перший напрям є визначальним, адже саме законодавство, на відміну від вимог, має об'єктивний характер і характеризується відносною сталістю, у той час як вимоги носять суб'єктивний характер і постійно змінюються залежно від ситуації.

Аналіз механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог потребує методологічного та методичного опрацювання загальних проблем формування митної системи та реалізації митної політики як складової загальної державної політики. Незважаючи на те, що методологічні проблеми, пов'язані зі з'ясуванням сутності, мети та пріоритетних напрямків митної політики, а звідси і розвитком митної служби України, є предметом дослідження та обговорення у наукових колах, а також на державному рівні, на жаль, цілісного уявлення щодо цих проблем та напрямків діяльності, які є одними з пріоритетних для країни, поки що не склалося. Це обумовлено тим, що у ході формування митної політики враховувались переважно сьогочасні потреби максимального наповнення державного бюджету. Ці процеси відбувалися без урахування довгострокових перспектив митної політики, що, безумовно, не йде на користь економіці держави.

Автор цілком погоджується з тими науковцями (І.Г.Бережнюк, П.В.Пашко, Д.В.Приймаченко, К.К.Сандровський), які є прихильниками організаційно-інституціонального підходу до інтерпретації митної політики, адже митна політика формується через державні організації та інститути, в яких вона розробляється, визначається і реалізується. До таких державних інституцій, в першу чергу, належить Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади.

Автор поділяє розповсюджену точку зору, що визначення поняття митної політики, яке закріплене чинним Митним кодексом України, має ряд недоліків. Адже суперечливим видається той факт, що забезпечення економічних інтересів та безпеки досягається лише за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі. Не потребує доведення те, що забезпечення економічних інтересів та безпеки досягається також за допомогою здійснення митного контролю та митного оформлення, боротьби з контрабандою та порушенням митних правил. Крім цього, і це закріплено статтею 18 Конституції України, названі інтереси забезпечуються шляхом підтримання мирного та взаємовигідного співробітництва із членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. Тому доволі сумнівним видається обмеження митної політики тільки зовнішньою торгівлею.

Обґрунтовано, що митно-тарифна система регулювання зовнішньої торгівлі України сприяє забезпеченню відповідно до світових стандартів та критеріїв оптимальних параметрів відкритості української економіки. Дотримання цих стандартів підвищить рівень економічної безпеки держави, забезпечить узгодження внутрішньої та зовнішньої економічної політики, сприятиме інтеграції України до світового економічного простору, поглибленню її співпраці з іншими державами. Чинний Митний кодекс України не повною мірою регулює зовнішньоекономічну діяльність митно-тарифними засобами, хоча, враховуючи те, що тарифне регулювання становить основу фінансової діяльності митних органів, саме Кодекс має містити основні положення такого регулювання. Автор пропонує закріпити Єдиний митний тариф України як невід'ємну частину Митного кодексу з метою удосконалення митно-тарифного законодавства України.

Другий розділ - «Особливості формування та розвитку митної системи Європейського Союзу» - присвячено аналізу процесів формування та розвитку митної системи Європейського Союзу. Митна політика ЄС на сучасному етапі розвитку спрямована не тільки на захист національної економіки держав-учасників, але і на стимулювання її розвитку, зокрема реалізації завдань економічного співробітництва і усунення жорстокої конкуренції шляхом спрощення митних формальностей.

Автором показано, що в ході початого на рубежі 90-х рр. минулого століття переходу до ринкової економіки країни Центральної та Східної Європи (ЦСЄ) виконали значну роботу по модернізації митних систем у напрямі їх кращого пристосування до процесів інтенсивної ринкової трансформації, а також гармонізації і уніфікації з аналогічними системами країн Євросоюзу.

Основні зміни митно-тарифних систем країн ЦСЄ у роки реформ пов'язані з гармонізацією і уніфікацією з аналогічними системами у країнах Євросоюзу. Заявивши вже в перші роки системних реформ про бажання інтегруватися з ЄС, ці країни стали орієнтуватися на стандарти законодавства, заходи тарифного і нетарифного захисту, митний інструментарій і процедури цього угрупування. У 90-ті роки були прийняті нові закони, гармонізовані з правовою базою ЄС, на які і стала спиратися митна система країн ЦСЄ: Митний закон Чехії № 13/1993, Закон № 100/1995 про митний кодекс, митну процедуру і митну адміністрацію Угорщини, Митний закон Словаччини № 180/1996, Митний кодекс Румунії (Закон № 141/1997), Митний кодекс Хорватії (прийнятий в 1999 р.) і ін. Новий митний тариф, який набув чинності в більшості країн на початку 90-х рр., був заснований на Комбінованій номенклатурі (Cоmbined nomenclature), вживаній також країнами ЄС.

Визначено, що у роки реформ митні органи всіх країн ЦСЄ пройшли через численні реорганізації. У зв'язку із зростанням зовнішньоторговельного обігу і зміною системи регулювання зовнішньоекономічної діяльності були створені нові організаційні підрозділи, зросло число співробітників, зайнятих в митних органах, ускладнилася система управління. Керівництво митними органами стало здійснюватися переважно на трьох рівнях. Значно покращало технічне оснащення митних служб сучасними засобами зв'язку і контролю (наприклад, рентгеноскопічним устаткуванням для огляду контейнерів), була розширена митна інфраструктура, модернізовані пункти пропуску, відкриті нові прикордонні пости.

Передвступний період супроводжувався істотною модернізацією митних служб, пов'язаною з необхідністю забезпечення організаційної, функціональної і технічної сумісності з аналогічними службами інших держав ЄС. До моменту вступу до Євросоюзу митні служби країн ЦСЄ стали в основному відповідати вимогам ринкової економіки, критеріям і правовим нормам ЄС. Реалізація міжнародних домовленостей і дотримання правил світової спільноти, контроль за виконанням міжнародних зобов'язань з боку Генеральної ради ВМО і Комісії ЄС зробили митно-тарифну систему країн ЦСЄ стабільною і підвищили її прозорість. Це полегшило доступ іноземних товарів на внутрішній ринок, збільшило привабливість країн регіону для імпортерів і інвесторів, прискорило розвиток торгівлі. За роки реформ митна служба перетворилася на один з найважливіших державних органів, активно впливаючих на господарське життя країн ЦСЄ. Митно-тарифна система стала не тільки захищати внутрішній ринок і національного виробника, але й стимулювати зростання зовнішньоторговельного обігу, сприяти структурній перебудові виробництва.

Уніфікація національного митного законодавства з правовими нормами ЄС була прискорена переговорним процесом про приєднання до ЄС по розділу «Митний союз», розпочатим в кінці 90-х років. У його ході Європейська комісія проводила оцінку і порівняння прогресу країн в ухваленні митного законодавства і модернізації митної служби. Гармонізація і уніфікація із законодавством ЄС, приєднання до нових міжнародних домовленостей, розвиток економічної ситуації стали причиною подальших змін митного законодавства у країнах ЦСЄ. Основні зміни митних систем містили: зниження рівня митного протекціонізму; спрощення митних процедур і формальностей для добросовісних учасників ЗЕД; посилення захисних функцій у зв'язку із зростанням зовнішніх загроз і необхідністю дотримання міжнародних домовленостей; підвищення стабільності і відкритості.

Доведено, що в умовах широкої лібералізації господарської і зовнішньоекономічної діяльності, інтенсивного включення до світового господарства відбулося значне ускладнення систем митно-тарифного регулювання країн ЦСЄ. Обсяг роботи, обов'язки, повноваження і функції митних органів значно зросли. Це потребувало збільшення кількості співробітників, створення нових організаційних підрозділів, зміни системи управління. За роки реформ митна служба країн ЦСЄ перетворилася на один з найважливіших державних органів, що активно впливає на господарське життя. Митно-тарифні системи стали не тільки захищати внутрішній ринок і національного виробника, забезпечувати доходи державного бюджету, але й сприяти зростанню зовнішньоторговельного обігу і його структурній перебудові, стимулювати надходження інвестицій.

З моменту вступу до Євросоюзу країни ЦСЄ стали застосовувати Митний кодекс (Соmmunity Сustom Code), митну політику, єдині тарифні квоти (встановлювані ЄС), а також єдині правила походження товарів і правила транзиту. Створення ринку з одним торговим режимом підвищило передбачуваність і впорядкованість відносин третіх країн з державами ЦСЄ.

Зміна правової бази супроводжувалася серйозною організаційною перебудовою митних служб, зміною дислокації митних постів (більшість зовнішніх митних кордонів цих країн стала внутрішніми кордонами Євросоюзу), а також модернізацією митної інформаційно-технічної системи країн ЦСЄ.

Встановлено, що досвід країн ЦСЄ по формуванню митних систем в умовах переходу до ринкової економіки, зокрема орієнтація на правові стандарти, заходи тарифного і нетарифного захисту, митний інструментарій розвинених країн і СОТ сприяють формуванню ефективної, стабільної і прозорої системи митно-тарифного регулювання країн з перехідною економікою; об'єднання митної служби з податковими органами і створення єдиної податково-митної служби у складі Міністерства фінансів дозволяють здійснювати одноманітний і ефективний контроль за всім податковим апаратом; необхідними умовами створення сучасної митної служби, що відповідає вимогам ринкової економіки, є використання сучасних інформаційних і комунікаційних технологій, засобів зв'язку і контролю, належне облаштування митних кордонів і територій, висока кваліфікація співробітників і боротьба з корупцією в митних органах; в умовах переходу до ринку система митно-тарифного регулювання має дієво впливати на розвиток, реформування і модернізацію економіки.

У третьому розділі - «Механізми удосконалення діяльності митної системи України відповідно до європейських вимог» - доведено, що з метою адаптації митної служби України до європейських вимог мають реалізовуватись наступні інституціональні механізми державного управління: правовий, організаційний, технологічний, кадровий.

Доведено, що інституціональні механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських та міжнародних стандартів - це система дій, спрямована на пристосування національних норм, організаційної структури, кадрової політики у митній системі України до європейських вимог та стандартів ЄС та ВМО.

Автором обґрунтовано, що основою правового механізму є адаптація національних норм, уніфікація і гармонізація митного законодавства.

Визначивши і проголосивши пріоритетним напрямом зовнішньої політики інтеграцію до Європейського Союзу, Україна, як і інші кандидати в члени ЄС, бере на себе зобов'язання щодо поступового приведення національного законодавства у відповідність до існуючого в Європейському Союзі. При цьому адаптація національного законодавства України до законодавства ЄС, СОТ та міжнародних норм має здійснюватися з огляду на національні інтереси України, особливості української національної правової системи, економічні та соціальні умови українського суспільства.

Для гармонізації й уніфікації законодавства України з митних питань із загальноприйнятими у світовій практиці нормами, Міністерством економіки спільно з Державною митною службою України було розроблено Закон України від 22.12.2005 р. № 3269-ІV «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Цим законом митне законодавство України з питань митної оцінки та визначення країни походження товарів приведене у відповідність до положень угод СОТ.

Продемонстровано, що здійснюючи міжнародне митне співробітництво у межах Всесвітньої Митної Організації, а також Європейської Економічної Комісії ООН - міжнародних організацій, під егідою яких і відбувається розроблення та прийняття більшості міжнародних договорів з митних питань, Україна стала учасницею значної кількості міжнародних митних конвенцій. Визначивши і проголосивши пріоритетним напрямом зовнішньої політики інтеграцію до Європейського Союзу, Україна, як і інші кандидати в члени ЄС, бере на себе зобов'язання щодо поступового приведення національного законодавства у відповідність до існуючого в Європейському Союзі. При цьому адаптація національного законодавства України до законодавства ЄС, СОТ та міжнародних норм має здійснюватися з огляду на національні інтереси України, особливості української національної правової системи, економічні та соціальні умови українського суспільства.

Процес оптимізації законодавства України у митній сфері не можна вважати завершеним. Тому важливим є додатковий перегляд Митного Кодексу України та внесення відповідних змін та доповнень до нього. Відповідно, для належної імплементації нового кодексу необхідним є перегляд усієї нормативно-правової бази митного регулювання відповідно Митного Кодексу та здійснення внутрішньої гармонізації цієї бази.

Обґрунтовано, що адаптація митного законодавства України - пріоритетна сфера, визначена ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.1994 р. (УПС) і Загальнодержавною програмою адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС від 18.03.2004 р. (розд. V).

Відповідно до вказаних документів на першому етапі адаптації необхідно здійснити низку заходів: а) забезпечити розробку глосарія (словника) термінів acquis communautaire для адекватності їх розуміння й уніфікованого застосування у процесі адаптації, розробити єдині вимоги до перекладів відповідних митно-правових актів на українську мову, створити її централізовану систему; б) провести порівняльно-правове дослідження відповідності митного законодавства України нормам і стандартам європейського митного права; в) створити загальнодержавну інформаційну мережу з питань європейського митного права, забезпечити вільний доступ до неї учасників адаптації законодавства; г) удосконалити систему навчання й підвищення кваліфікації працівників митних органів з питань європейського митного права, включаючи розроблення й затвердження відповідних навчальних програм; д) вжити заходів щодо опрацювання й затвердження парламентом та урядом України механізму підготовки планів-графіків адаптації митного законодавства й моніторингу їх виконання; е) на підставі вивчення й узагальнення відповідного досвіду держав Західної Європи створити ефективний механізм адаптування митного законодавства, у тому числі по перевірці проектів законів України та інших нормативно-правових актів щодо їх відповідності acquis ЄС.

На другому етапі процес адаптації українського митного законодавства зосереджуватиметься на таких завданнях, як перегляд останнього у сферах, визначених ч. 2 ст. 51 УПС, з метою забезпечення його якнайближчої відповідності законодавству ЄС (а) і створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства в Євросоюзі (б).

Третій етап адаптації залежатиме від укладення Угоди про асоційоване членство України в ЄС і включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС з метою забезпечення інтеграції України до спільного Європейського ринку.

У роботі доведено, що більшість проблем, виникаючих сьогодні, зумовлено неоднозначністю, а інколи й суперечливістю чинних нормативно-правових актів, що регламентують окремі інститути митної справи. Цих проблем можна уникнути, створивши в митній сфері прозорі й вигідні для всіх учасників митних відносин «правила гри» на засадах соціального партнерства із одночасним посиленням боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил. Це і є головним завданням адміністрування митного законодавства, до якого варто включати елементи європейської митно-правової системи:

- моніторинг і систематизований облік національної і міжнародної нормативно-правової бази з питань митної справи;

- фаховий підхід до розробки й реалізації нормативно-правових актів, спрямованих на адаптацію (уніфікацію) митного законодавства;

- системний підхід до митно-правового захисту економічних інтересів суспільства й держави;

- становлення й розвиток адміністративно-правового оскарження поряд зі створенням адміністративної юстиції, яке має реалізовуватися на базі встановлених законом матеріальних норм та у відповідних процесуальних формах. Держава й її органи мають бути гарантом забезпечення повноцінної реалізації прав, свобод і законних інтересів особи і громадянина у митній системі України.

З метою правильного і однакового застосування законодавства України з питань митної справи, необхідно впорядкувати нормотворчість митних органів щодо вдосконалення нормативно-правової бази, необхідної для забезпечення діяльності митної служби відповідно до європейських вимог, вимог СОТ та міжнародних норм. Важливим аспектом адаптації митної системи України до європейських вимог є удосконалення організаційної структури, митних технологій і процедур, митної інфраструктури, кадрової роботи з особовим складом Державної митної служби України.

Висновки

У дисертаційній роботі здійснено нове вирішення актуального науково-практичного завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретичних положень та практичних рекомендацій з удосконалення механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог.

Результати дослідження дали змогу сформулювати висновки і розробити пропозиції та рекомендації, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Узагальнення теоретико-методологічних підходів у вітчизняному науковому дискурсі щодо організації митної системи та реалізації митної політики дає підстави вважати, що митна політика - це певний комплекс заходів, спрямованих на забезпечення ефективного функціонування митних кордонів та забезпечення захисту національних інтересів та національної безпеки держави у зовнішньоекономічній сфері.

На думку автора, митна система - це підсистема державного управління, створена для організації та управління митною справою з метою найефективнішої реалізації митної політики держави, яка має чітко визначену функціональну та організаційну структуру.

У роботі встановлено, що процеси реформування українського суспільства актуалізували роль митної системи як складової державного управління та її значення для стабільного економічного розвитку, обумовили формування митної політики як складової державної політики. Обґрунтовано, що фіскальне спрямування діяльності митної системи України, яке сьогодні домінує, має бути змінено на реалізацію економічних, регулятивних та охоронних функцій.

2. Встановлено, що правові засади функціонування митної системи мають дві групи цілей: економічні, які поєднують фіскальні й регулятивні та захисні. Свій регулюючий вплив на економіку митний механізм виявляє митними тарифами (методами непрямого керівництва), а також заборонами, обмеженнями, ліцензуванням, квотуванням експорту та імпорту (методами прямого адміністративного керівництва). Захисні цілі забезпечують належний рівень всіх складових національної безпеки країни, захист суспільного порядку, здоров'я населення, культурних цінностей. Це притаманне законодавству в митній сфері багатьох зарубіжних країн. Зокрема, закріплення у законодавчому акті основ правового регулювання припускає активну підзаконну нормотворчість, що здійснюється органами державного управління. В основному парламент наділяє будь-який державний орган правом видавати підзаконні акти, надаючи йому повноваження загального характеру чи встановлюючи спеціальні умови (обсяг повноважень, термін їх делегування і т.ін.). Лише для рішень із кардинальних, найбільш важливих питань митної політики потрібна згода парламенту. У всіх інших випадках повноваження щодо зміни митного режиму передаються уряду. Делеговане законодавство забезпечує еластичність правової бази митної політики.

Показано, що митно-тарифне регулювання - це складова національної податкової системи, яка об'єднує сукупність організаційних, економічних та правових заходів, що здійснюються державними органами у встановленому чинним законодавством порядку і спрямовані на регулювання зовнішньоекономічної та зовнішньоторговельної діяльності країни. У процесі застосування митно-тарифного механізму регулювання певною мірою вирішуються завдання регулятивного, торгівельно-політичного та фіскального характеру. Ефективність його використання переважно залежить від нормативного порядку і правил митно-тарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності конкретної держави. Доведено, що принципи та засади формування сучасної системи митно-тарифного регулювання зовнішньої торгівлі незалежної України відображають історичний досвід становлення та розвитку митного тарифу одночасно з урахуванням принципів та норм міжнародного права. З часу проголошення незалежності України і до цього моменту спостерігається тенденція розвитку й удосконалення нормативно-правової бази регулювання зовнішньоекономічної діяльності, в тому числі й митно-тарифного регулювання, але цей процес потребує удосконалення законодавства та механізмів його застосування.

3. Обґрунтовано, що Європейська митна служба - державний інститут, заснований на уніфікованих процедурах і документах, сучасних інформаційних технологіях, взаємній довірі митників і економічних операторів, а також відповідальності сторін за дотримання встановлених правил. Глибока інтеграція у ряді сфер економіки Євросоюзу спричинила створення найдосконалішої митної системи з числа діючих у розвинених країнах. Закономірне і прагнення органів ЄС продовжити реформування цієї системи з метою її пристосування до швидко змінних умов діяльності у сучасному світі, який глобалізується.

За роки реформ митна служба країн Центральної і Східної Європи перетворилася на один з найважливіших державних органів, що активно впливають на господарське життя. Митно-тарифні системи стали не тільки захищати внутрішній ринок і національного виробника, забезпечувати надходження доходів до державного бюджету, але і сприяти зростанню зовнішньоторговельного обігу, його структурній перебудові і стимулювати приток іноземних інвестицій. Основні заходи для досягнення такого стану наступні: зниження митного протекціонізму, спрощення митних процедур, скорочення формальностей, пов'язаних з транскордонним рухом товарів і пасажирів, розвиток електронного декларування, протидія корупції в митних органах, удосконалення технічного забезпечення та структури митниць, запровадження єдиної автоматизованої системи транзиту країн ЄС і ЄАВТ (Європейської асоціації вільної торгівлі) митного контролю за здійсненням єдиної сільськогосподарської політики (Common Agricultural Policy), збору і обробки статистичних даних про торгівлю з країнами ЄС за системою Intrastat.

4. Вивчення досвіду країн Центральної та Східної Європи по реформуванню митно-тарифних систем в умовах переходу до ринкової економіки і зближення з ЄС дозволяє стверджувати, що орієнтація на стандарти законодавства, заходи тарифного і нетарифного захисту, митний інструментарій розвинених країн сприяють формуванню ефективної системи митно-тарифного регулювання зовнішньої торгівлі. Об'єднання митної служби з податковими органами і створення загальної податково-митної служби у складі Міністерства фінансів дозволяє здійснювати одноманітний дієвий контроль за всім фіскальним апаратом. Засобами вдосконалення діяльності митної служби є використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, засобів зв'язку і контролю, належне облаштування митних кордонів і територій, висока кваліфікація співробітників і безкомпромісна боротьба з корупцією.

5. Встановлено критерії виконання вимог європейських та міжнародних норм митною системою України: активізація взаємодії митних органів із суб'єктами господарювання, що здійснюють зовнішньоекономічну діяльність, активізація роботи з приведення законодавства України у сфері захисту прав інтелектуальної власності до рівня світових стандартів з метою посилення протидії незаконному переміщенню товарів, що містять об'єкти права інтелектуальної власності; налагодження ефективної взаємодії з митними службами суміжних держав та країн - найбільших торговельних партнерів України; створення, підготовка до впровадження і розвиток системи електронного декларування товарів; нормативне забезпечення недопущення ввезення на митну територію України продуктів харчування незадовільної якості. Показниками оцінювання виконання європейських вимог визначено: відповідність пропускної здатності митних органів; відповідність стандартів контролю товарів; часові витрати на проведення митних процедур; співвідношення форм контролю товарів; частка контрабандних товарів в загальному обсязі товарообігу; кількість фактів припинення контрабанди наркотичних засобів та зброї; кількість правопорушень у сфері інтелектуальної власності; кількість випадків викривлення митної вартості імпортованих товарів; динаміка розрахунків за експортно-імпортними операціями через офшорні зони.

6. Визначено, що інституціональні механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських та міжнародних стандартів - це система дій, спрямована на пристосування національних норм, організаційної структури, кадрової політики у митній системі України до європейських вимог та стандартів ЄС та ВМО.

Інституціональні механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог мають включати: правові механізми адаптації, уніфікації та гармонізації національної та європейської правових систем у митній сфері; організаційні механізми модернізації структури митної системи України відповідно до міжнародних та європейських стандартів; кадрові механізми удосконалення роботи з особовим складом, запобігання та протидії корупції, підвищення освітньо-професійного рівня посадових осіб митних органів. Основними напрямами розвитку митного законодавства, реалізація яких дозволить йому стати категорією правової держави відповідно до вимог євроінтеграції, є: забезпечення соціальної справедливості у сфері управління митною справою; забезпечення стабільності митного законодавства; вироблення загальновизнаних стандартів митної діяльності держави; надання можливості вибору варіантів поведінки учасникам митних процесів; забезпечення належного митного контролю.

Визначено напрями та пріоритети розвитку митної системи України відповідно до європейських та міжнародних стандартів: вдосконалення митної політики «Україна - ЄС», поліпшення національної митної інфраструктури, модернізація пунктів перетину митного кордону, спільне розв'язання проблеми адаптації митного законодавства України до європейських норм і стандартів, створення для цього відповідних політичних, економічних та організаційно-правових засад; удосконалення організаційної структури митної системи, спрощення митних процедур; розвиток кадрового потенціалу митної служби.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Доротич С. Митна політика держави: теоретико-методологічний аналіз сучасних дослідницьких підходів / Сергій Доротич // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. - Вип. 3 (31). - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - С. 46-52.

2. Доротич С.І. Особливості модернізації та оптимізації митної політики України / С.І.Доротич // Ефективність державного управління : Зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. - Вип. 16/17 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України В.С.Загорського, доц. А.В.Ліпенцева. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - С. 48-54.

3. Доротич С.І. Механізми вдосконалення митного законодавства України в контексті інтеграції в європейський та міжнародний простір / С.І.Доротич // Фінансовий механізм державного управління економікою України : Зб. наук. праць / ДонДУУ. - Донецьк : ДонДУУ, 2009. - Т. Х. - 288 с. (серія «Державне управління» ; вип. 128). - С. 182-190.

4. Доротич С. Адаптація митного законодавства України до європейських та міжнародних норм / Сергій Доротич // Публічне адміністрування: теорія та практика : Ел. зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 1 (3). [Режим доступу] : http://www.dbuapa.dp.ua/zbirnik/2010-01/index.html

5. Доротич С. Правові механізми адаптації митної системи України до вимог СОТ / Сергій Доротич // Вісник Академії митної служби України. Серія «Державне управління». - Д. : АМСУ, 2009. - Вип. 1. - С. 29-36.

6. Доротич С. Дослідження виконання вимог європейських та міжнародних норм у процесі реалізації митно-тарифної політики в Україні / Сергій Доротич // Публічне управління: теорія та практика : Зб. наук. праць Асоціації докторів наук з державного управління. - Х. : ХРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 2. - С. 256-261.

7. Доротич С. Митні тарифи у зовнішньоекономічній політиці України в контексті євроінтеграції / Сергій Доротич // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні : Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2006 р. : У 2 т. / за заг. ред. О.Ю.Оболенського, В.М.Князєва. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - Т. 2. - С. 408-410.

8. Доротич С.І. Теоретико-методологічні засади державного управління митною справою в Україні / С.І.Доротич // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : Матеріали наук.-пр.конф.за міжнар. участю (3 квіт. 2009 р., м. Львів) : у 2 ч. - Ч. 1 / за наук. ред. чл.-кор. НАН України В.С.Загорського, доц. А.В.Ліпенцева; Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; Державна установа «Інститут економіки та прогнозування» Національної академії наук України; Львівська обласна державна адміністрація. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - С. 40-42.

9. Доротич С. Термінологія митного права Європейського Союзу / Сергій Доротич // Актуальні проблеми правового регулювання організації та здійснення митної діяльності: Матеріали конф., 26 лист. 2009 р. - Д. : АМСУ, 2009. - С. 55-57.

10. Доротич С. Пріоритети діяльності митної системи України в контексті євроінтеграційного процесу / Сергій Доротич // Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті європейської інтеграції: Матеріали наук.-практ.конф. 17 груд. 2009 р., м. Дніпропетровськ / за заг. ред. Л.Л.Прокопенка. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 61-63.

11. Доротич С. Відповідність державної політики в митній сфері вимогам СОТ / Сергій Доротич // Державне управління та місцеве самоврядування: тези Х Міжнар. - наук. конгресу 26 березня 2010 р. - Х. : ХарРІ НАДУ, 2010. - С. 122-124.

12. Доротич С. Особливості державного управління адаптацією митного законодавства України до вимог ЄС / Сергій Доротич // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України: Матеріали 7-ї регіон. наук.-практ. конф. 14 трав. 2010 р., м. Дніпропетровськ / за заг.ред. Л.Л.Прокопенка. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2010. - С. 273-275.

Анотації

Доротич С.І. Механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2010.

У дисертації здійснено дослідження механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог, особливостей формування та розвитку митної системи Європейського Союзу, визначені тенденції еволюції митної служби країн з перехідною економікою (на прикладі держав Центральної та Східної Європи).

Автором досліджено стан виконання європейських вимог та міжнародних норм у процесі реалізації митно-тарифної політики в Україні, визначені правові механізми імплементації європейських та міжнародних митних стандартів в Україні, розроблено комплекс механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог, визначені напрями, пріоритети розвитку митної системи України відповідно до європейських та міжнародних стандартів.

Ключові слова: митна система, адаптація, механізми державного управління процесами адаптації, митна політика, Європейський Союз.

Доротич С.И. Механизмы государственного управления процессами адаптации таможенной системы Украины к европейским требованиям. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2010.