Механізми функціонування військових комісаріатів у системі державного управління на територіальному рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 355:34 (477)

МЕХАНІЗМИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ВІЙСЬКОВИХ КОМІСАРІАТІВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НА ТЕРИТОРІАЛЬНОМУ РІВНІ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ІСТРАТОВ Олександр Леонідович

Одеса 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат військових наук, старший науковий співробітник Остапенко Олександр Анатолійович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри європейської інтеграції

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України, Шамрай Василь Олександрович, професор кафедри адміністративного та фінансового права Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України

кандидат наук з державного управління, доцент Мельник Олександр Миколайович, доцент кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України.

Захист відбудеться 02 червня 2011 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий „29” квітня 2011 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Зміни, що відбуваються у системі здійснення публічної влади в Україні та за кордоном, суттєво впливають на такі традиційні інститути держави, як армія та військова служба. Покликані забезпечувати суверенітет та територіальну цілісність держави, збройні сили завжди були найважливішою складовою частиною оборони та безпеки держави, її внутрішньої та зовнішньої політики. У зв'язку із загальною демілітаризацією суспільних відносин в Україні, що відбувається протягом останніх двох десятиріч, армія поступово посідає своє належне місце в державному механізмі. Відбувається зменшення масштабу воєнної організації України, здійснюється її структурна перебудова, змінюється сприйняття армії як державного інституту. Однак ці процеси відбуваються також на фоні послаблення матеріально-фінансового забезпечення збройних сил, зниження рівня їх боєготовності, наявності негативних явищ при проходженні військової служби.

Військова реформа, що впроваджується в Україні, здійснює великий вплив на інститут Збройних Сил України (ЗСУ) та військову службу. Все це передбачає суттєві якісні та кількісні зміни у перебудові військового організму, реформуванні системи управління ЗСУ, у тому числі комплектуванні особовим складом та створення відповідної нормативно-правової бази. Але, на жаль, слід констатувати, що не завжди проблемам українського війська приділяється належна увага з боку держави. Для належного регулювання всього інституту військової служби та збройних сил необхідно чітке усвідомлення системи військового управління як складового елементу державного управління. Головне тут - комплексний аналіз передумов (детермінантів) військового управління, аналіз ефективності окремих його складових.

Одним із ключових елементів військового управління є військові комісаріати. Саме на них покладені функції підготовки громадян до військової служби, обліково-призовної роботи, вдосконалення системи мобілізаційної готовності та мобілізаційної підготовки тощо. Перебуваючи як у системі військового управління, так і в системі виконавчої влади військові комісаріати є прикладом розвитку цивільно-військових відносин у нашій країні. Дослідження їх статусу, функцій, накопиченого досвіду є вкрай актуалізованим, може сприяти підвищенню ефективності всієї системи військового управління та встановленню зв'язків з органами цивільного управління.

У зв'язку із зазначеним, дослідники поступово привертають свою увагу до проблем управління військовою сферою, наслідком чого є поступове оформлення певного наукового напряму на стику військових наук, права, соціології, політології, економіки, психології, науки державного управління. Зокрема, державну політику у сфері забезпечення національної безпеки України, військово-політичні відносини досліджували В. Богданович, В. Говоруха, В. Грубов, В. Зьолка, Л. Ільчук, Е. Кальницький, Г. Новицький, Л. Поляков, А. Семенченко, Г. Ситник. Воєнна організація держави була докладно проаналізована в працях М. Гончарука, В. Горовенка, В. Гречанінова, А. Гриценка, А. Єрмоленка, М. Лобка, Г. Манчуленка, В. Ольшевського, С. Остапенка, Г. Перепелиці, А. Солнишкіна, В. Чорного. Система управління Збройними Силами України вивчалася В. Богдановичем, М. Єжеєвим, С. Кириченком, В. Клименком, В. Кохно, П. Круть, А. Лобановим, С. Нечхаєвим, П. Проциком, І. Свидою, В. Слуговиним, В. Шкідченком. Питання військової служби в Україні досліджували В. Александров, В. Галєєв, Є. Григоренко, Ю.А. Гусак, І. Корж, С. Корольов, В. Пашинський, І. Романченко, А. Сбітнєв, В. Шамрай. Питанням комплектування Збройних Сил України ґрунтовно займалися В. Артюх, В. Гейко, Ю. Гусак, О. Лойко, О. Розумцев, І. Романченко. Територіальну оборону, як напрямок діяльності Збройних Сил України, вивчали Р. Бондарчук, Є. Дмитренко, В. Палій, В.С. Фролов, А.І. Шевцов. Історія військового будівництва в Україні знайшла своє вивчення в працях Л. Гриневича, Р. Мельника тощо.

Поряд із цим, аналіз літератури з предмету дисертаційного дослідження свідчить, що, незважаючи на велику кількість наукових праць, управлінські аспекти, які пов'язані безпосередньо з функціонуванням органів військового управління на місцевому рівні, зокрема, військових комісаріатів, досліджені недостатньо. Попри практичну значущість цього питання як для органів військового, так і для органів цивільного державного управління, їх керівники здебільшого вимушені вирішувати існуючі проблеми, виходячи з особистого досвіду та уподобань, а не спиратися на ґрунтовні наукові розробки.

Актуальність зазначеної проблеми, обмеженість теоретичних напрацювань у межах предмету, що розглядається, відсутність прикладних розробок і зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась протягом 2008-2010 рр. в межах комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Обґрунтування напрямків підвищення ефективності державного управління складовими національної безпеки України” (номер державної реєстрації 0109U002691). Робота виконана також у рамках розробки проекту Закону України „Про статус військовослужбовців в Україні” Комітетом з питань національної безпеки і оборони Верховної Ради України. Тема дослідження відповідає Державній програмі розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 рр., що затверджена Указом Президента України від 27.12.2005 №1865.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних положень щодо військового управління у системі державного управління, узагальнення досвіду діяльності та вироблення практичних рекомендацій з удосконалення механізмів функціонування військових комісаріатів в Україні.

Відповідно до зазначеної мети в дисертації поставлені та розв'язуються такі наукові завдання:

– дослідити теоретичні основи військового управління в системі державного управління;

– визначити організаційні механізми функціонування військового управління на територіальному рівні;

– проаналізувати статус військових комісаріатів у системі державного та військового управління;

– узагальнити досвід функціонування військових комісаріатів у механізмі управління воєнною організацією держави;

– дослідити вітчизняний та закордонний досвід функціонування місцевих органів військового управління;

- визначити основні види управлінських взаємодій між військовими комісаріатами та органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування;

- розкрити критерії ефективності функціонування військових комісаріатів в аспектах напрямів їх діяльності;

- розробити конкретні пропозиції щодо підвищення ефективності функціонування військових комісаріатів у системі державного управління.

Об'єкт дослідження - система державного управління воєнною організацією держави.

Предмет дослідження - механізми функціонування військових комісаріатів у системі державного управління на територіальному рівні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що військовим комісаріатам властиві ознаки як місцевих органів виконавчої влади, так і органів військового управління. Якщо так, то від ефективності їх функціонування залежатиме стан та розвиток системи цивільно-військових відносин в Україні. військовий комісаріат воєнний держава

Теоретична, методологічна та емпірична основа дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційної роботи є фундаментальні положення теорії державного управління, концепції демократичного врядування управління та нового публічного менеджменту, теоретичні розробки в галузі організації управління у системі виконавчої влади. В роботі використовувалися:

– метод системного аналізу, що дозволив визначити мережу управлінських взаємозв'язків у механізмі здійснення функцій військових комісаріатів у системі публічної влади;

– метод структурно-функціонального аналізу, що дозволив визначити структурні складові військового управління в цілому й усередині військових комісаріатів та їх ролі функцій відносно одна одної;

– метод моделювання, що дав змогу проаналізувати процеси, що відбуваються у системі військового управління та здійснити їх імітацію на рівні військових комісаріатів;

- ситуативний метод, що дав змогу врахувати особливості виконання функцій місцевого військового управління в умовах конкретних військових комісаріатів, зокрема, у військовому комісаріаті Автономної Республіки Крим.

– соціологічні методи (контент-аналізу, експертного опитування, анкетування), що дало змогу здійснити порівняння, узагальнення та інтерпретацію ефективності функціонування військових комісаріатів у системі виконавчої влади та військового управління;

– історичний метод, який дозволив вивчити еволюцію місцевого військового управління в Україні та здійснити його оцінку в контексті відповідного періоду;

– метод порівняльного аналізу, який дозволив здійснити аналіз ефективності механізмів місцевого військового управління за кордоном та порівняти їх з вітчизняною моделлю.

Емпіричною основою дослідження стали нормативно-правові та інші акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади та військового управління, довідкові та статистичні матеріали, що розміщені на web-ресурсах органів виконавчої влади, матеріали здійснених автором соціологічних досліджень, особисті спостереження автора, що були отримані у процесі наукової роботи та перебування на військовій службі.

Наукова новизна дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних і розробці методичних положень, сукупність яких забезпечує ефективне функціонування військових комісаріатів у системі державного управління. У результаті проведеного дослідження отримано нові наукові та практичні результати:

вперше

- розкрито сутність та поняття військового управління у системі державного управління шляхом виявлення та систематизації його основних засад та рис, факторів виділення із загальної системи публічного управління;

- виокремлено місцеве військове управління у системі державного управління, досліджені його інституційні засади та структура;

- вивчений статус та діяльність військових комісаріатів у механізмі державного та військового управління на місцевому рівні.

удосконалено

- теоретичну модель цивільно-військових відносин, зокрема з'ясовані механізми взаємодії військових комісаріатів з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- існуючі підходи до організації територіальної оборони, з метою забезпечення підвищення ефективності зв'язків між військовими комісаріатами та органами виконавчої влади;

- зміст технологій допризовної підготовки молоді та призову громадян на військову службу, що здійснюється органами військового управління.

набули подальшого розвитку

– методичні підходи до вдосконалення організаційних форм функціонування військових комісаріатів та підвищення їх ефективності;

– засоби, що застосовують органи військового управління для адаптації військовослужбовців, що звільнені у запас або відставку;

- практичні методики атестаційного процесу, що здійснюється на рівні військових комісаріатів.

Практична значимість дослідження полягає в тому, що розроблено теоретичні та методичні положення й алгоритми, які дають змогу підвищити ефективність функціонування системи військового управління на місцевому рівні, у першу чергу військових комісаріатів, сформувати дієві технології реалізації функцій, що покладені на військові комісаріати у системі державного управління. Впровадження результатів дисертаційного дослідження у практику діяльності органів державної влади та військового управління підтверджено відповідними актами: Радою міністрів АРК при розробці програми розвитку територіальної оборони в АРК (акт №3031 від 25.11.2010); військовим комісаріатом АРК при вдосконаленні системи атестації офіцерських кадрів, механізмів соціальної реабілітації військовослужбовців (акт №1309 від 20.11.2010), військовим комісаріатом АРК при вдосконаленні механізмів взаємодії між військовими комісаріатами та органами виконавчої влади і місцевого самоврядування (акт №3950 від 25.11.2009).

Апробація роботи. Дисертацію виконано на кафедрі європейської інтеграції ОРІДУ НАДУ при Президентові України та обговорено на розширеному засіданні кафедри. Основні положення дослідження висвітлено в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: „Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (м. Одеса, 2010 р.); ІІ Всеукраїнських громадських слуханнях „Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування” (м. Одеса, 2010); „Теорія і практика державної служби” (Дніпропетровськ, 2010); „Державна політика щодо місцевого самоврядування: стан, проблеми та перспективи” (Херсон, 2010).

Публікації. За темою дослідження опубліковано 8 наукових публікацій, у тому числі 4 у наукових фахових виданнях України.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури. Основний обсяг дисертації: 194 сторінки. Список використаних джерел включає 234 найменування. У роботі наведено 18 рисунків, 13 таблиць, 9 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв'язок роботи з науковими темами досліджень ОРІДУ НАДУ при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення; наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

Перший розділ - „Військовий комісаріат у системі воєнної організації держави та військового управління” - складається з трьох підрозділів. У розділі подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь дослідженості проблеми та її методологічну базу, обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки дисертанта, розглянуто методологічні підходи, що сприяли вирішенню визначеного наукового завдання.

Для розкриття сутності феномену військового управління (ВУ) в розділі ґрунтовно досліджене поняття „військове” та „управління”. Їх аналіз дозволив автору виявити дві основні складові, що наповнюють зміст категорії „управління”. У першій складовій виявляється функціональне наповнення терміну, тобто управління уявляється як забезпечення спрямованості, вибудовування процесів у деякому напряму для досягнення певної мети. Друга складова може бути означена як інструментально-процесуальна, адже під терміном „управління” розуміється наявність владних повноважень, а сам процес управління виступає інструментом реалізації владних повноважень. З іншого боку, прикметник „військове” характеризує все, що пов'язане з армією, що має відношення до армії.

Доводиться, що першим аспектом розуміння сутності ВУ, як сукупності функціональних органів, є його генетичний зв'язок із державою, з державним управлінням (ДУ). Управління військовим організмом являє собою самостійну область державної діяльності, а вищі органи ВУ організовують, спрямовують та контролюють діяльність військових органів нижчої ланки.

З позицій системного підходу, автор виділяє три компоненти ВУ: 1) посадові особи, які беруть участь в управлінні, з їх інтелектуальним потенціалом, професіоналізмом, морально-бойовими та психологічними якостями, здатністю оволодівати новітніми засобами управління й перспективними методами роботи; 2) матеріальна база, до якої входять засоби добування, передавання, оброблення, захисту й видачі інформації, а також засоби, які забезпечують функціонування пунктів управління. Перші два компоненти поєднуються автором у терміні „система управління”. 3) методологія управління, що трактується автором як сукупність методів, які застосовуються у військовій справі, що визначають цілі, принципи, функції, завдання, форми й способи управління та методи роботи посадових осіб. Автор вважає її алгоритмом управлінської діяльності, який передбачає чітке усвідомлення цілей і завдань та засобів і способів їх досягнення.

За предметною специфікою в роботі виділяються військово-соціальна та військово-технічна сфери ВУ, а всередині військово-соціальної - військово-господарська, військово-фінансова, військово-адміністративна, військово-педагогічна та інші види військової діяльності. На погляд автора, військового характеру вони набувають не тому, що ними займаються військові люди, а тому, що розгортаються в інтересах військової справи у мирний час та успішного ведення військових дій або спеціальних операцій у випадку військового конфлікту.

За рівнем завдань, що вирішуються, зв'язком із політикою держави, автор виділяє кілька видів ВУ. На стратегічному рівні воно має прояв переважно у військово-політичному державному керівництві, головним сенсом та призначенням якого є визначення можливості та меж застосування військового примусу в політичних цілях, організація військового будівництва та інших великих оборонних програм. Другим рівнем ВУ (оперативним) виступає управління військами, що представляє собою діяльність відповідних посадових осіб та органів управління з дотримання бойової готовності військ (сил), підготовки операцій (бойових дій) та керівництва військами (силами) при виконанні поставлених ним завдань. Наступним (тактичним) рівнем можна назвати безпосередньо управління військовими колективами, зброєю та технічними засобами.

Завдання керівництва збройними силами (ЗС) вирішуються через апарат ВУ, тобто через чітко визначену систему органів ВУ. Діючи на основі принципів централізації керівництва, єдиноначальності та військової дисципліни, ці органи виконують різноманітні завдання ВУ. До них повною мірою можна застосувати загальну характеристику органів ДУ як розпорядчих та виконавчих органів державної влади. У зв'язку з цим у роботі визначаються суттєві характеристики виконавчої влади та робиться висновок, що органи ВУ - складова частина державного апарату управління, що діють на основі спільних для всіх органів ДУ засад, встановлених у законодавчих актах. Їх компетенція передбачає здійснення лише таких дій, які безпосередньо засновані на законі або є наслідком необхідності виконання законів. Разом із тим, органи ВУ, що є не лише виконавчими, але й розпорядчими, наділені у відповідно до принципу централізації керівництва правами встановлювати нові правила, видавати на основі законодавства та в межах певних повноважень обов'язкові для виконання підлеглими органами та посадовими особами акти управління.

Доводиться, що ВУ, як різновид ДУ є складним структурованим явищем. Семантично воно входить до системи ДУ військовою організацією держави (ВОД) та системи ДУ ЗС. На думку дисертанта, поняття „державне управління воєнною організацією держави” є більш широким у порівнянні з категорією „державне управління збройними силами”. У цьому відношенні державне управління ВОД багато в чому співпадає з категорією „військове будівництво” і є системою економічних, соціально-політичних, власне військових та інших заходів, що здійснюються в інтересах створення й підтримання на належному рівні воєнної могутності держави, становить основу забезпечення її обороноздатності. З іншого боку, державне управління ЗС, які є частиною ВОД, спрямоване виключно на ЗС, включає систему органів та структур, підлеглих Міністерству оборони України (МО) та не стосується інших військових формувань та цивільних установ, що включені до ВОД. На відміну від управління в межах ВОД, яке є за своєю суттю здебільше політичним та здійснюється центральними органами державної влади, ДУ ЗС є виключно адміністративним та здійснюється не лише центральними органами ВУ, але й місцевими органами ВУ.

У системі управління ВОД та ВУ виокремлюється його центральна ланка - рівень загальнодержавних інституцій та місцева ланка. До елементів ВОД на територіальному (місцевому) рівні входитимуть підрозділи ЗС та інших військових формувань, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. До системи суто ВУ на територіальному рівні входитимуть оперативні командування (управління) та управління військових корпусів, управління Повітряних командувань, угрупування, з'єднання ЗСУ та частини Сухопутних військ, ВПС, ВМС, а також військові комісаріати (ВК) (рис. 1).

Автором встановлено, що ВК є об'єднуючою ланкою між військовою та цивільною підсистемами ДУ. Вони, з одного боку, є місцевими органами ВУ та входять до системи ЗС. З іншого боку, вони характеризуються як органи виконавчої влади, та входитимуть до їх системи на територіальному рівні. Доводиться, що на ВК одночасно поширюється правовий режим як ЗС, так і органів виконавчої влади й тим самим ВК значним чином відрізняються від інших органів місцевого ВУ, зокрема з'єднань ЗС, комендатур тощо. ВК утворюються в АРК, областях, містах, районах, районах у містах. Особовий склад ВК, а також транспорт і матеріально-технічні засоби цих ВК утримуються за рахунок кошторису МО, тобто вони є фактично територіальними органами МО, входять до категорії територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та знаходяться в координаційній взаємодії з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Рис. 1 Місце військових комісаріатів у системі управління ЗСУ

У роботі доводиться, що історія ВК бере свій початок зі створення регулярної армії. Попередниками ВК були так звані рекрутські присутствія, повітові військові начальники, управління місцевих бригад, що утворювалися за царських часів на губернському та повітовому рівні. Але безпосередніми попередниками сучасних ВК були органи ВУ, що утворювалися відповідно до Декрету РНК „Про створення волосних, повітових, губернських та окружних комісаріатів з військових справ” від 8 квітня 1918 р. У розділі досліджується еволюція ВК за радянських часів та за часів новітньої української державності.

У межах розділу був вивчений закордонний або зарубіжний досвід місцевого ВУ. Статус, функції та повноваження органів місцевого ВУ в країнах світу, на погляд автора, залежатиме від ряду факторів: по-перше, від ролі, яку відіграє ВОД та інститут ЗС у державному механізмі; по-друге, від способу комплектування військовослужбовцями ЗС; по-третє, від способу формування та використання мобілізаційних ресурсів; по-четверте, від характеру територіальної оборони; по-п'яте, від характеру правового та соціального статусу військовослужбовців у державі; по-шосте, від характеру розвитку громадянського суспільства в країні; по-сьоме, від ступеня відділення ВУ від цивільного. У зв'язку з цим у розділі вивчений досвід США, ФРН, Росії, Білорусії, Швейцарії, Франції.

Другий розділ - „Реалізація функцій військового комісаріату з питань оперативного планування та оперативної роботи” - складається з трьох підрозділів. У розділі здійснено комплексний аналіз участі ВК в організації та керівництві територіальною обороною, забезпечення мобілізаційної готовності та мобілізаційної підготовки, з питань забезпечення комплектування ЗСУ особовим складом.

Доведено, що одним із найважливіших чинників зміцнення обороноздатності України є спроможність усієї системи ДУ швидко, у визначені терміни, повністю, або частково, відповідно до рівня загроз, що можуть виникати, перейти на функціонування в умовах ускладнення внутрішньої і зовнішньої обстановки та ефективно здійснювати управління заходами своєчасного переведення держави, її економіки на режим воєнного стану. Невеликі та/або економічно нерозвинені країни здебільшого не спроможні стримувати агресію сильного ворога, але, як свідчить історичний досвід, вони зберігають потенційну можливість активно захищати свій суверенітет, застосовуючи мобільні дії регулярних військ і сил територіальної оборони (ТО). Саме тому однією із функцій ДУ та ВУ, як його частини, є створення та ефективне підтримання системи ТО на всій території України, або в окремих її регіонах.

Розгляд основних моделей системи ТО різних країн сучасності дозволив автору виділити чотири основні підходи до визначення її ролі та місця у загальній системі оборони держави. 1) ТО - комплекс державних та військових заходів, що здійснюються з метою безпосередньої оборони території держави та підтримки на своїй території бойових дій військ, що є складовою більш великого військового блоку (країни - члени НАТО). 2) ТО - комплекс державних та військових заходів, що спрямовані на підтримку та забезпечення ЗС держави. Відповідно до цієї моделі сили ТО застосовуються для охорони важливих об'єктів, у тому числі військових, посилення охорони державних кордонів, оборони населених пунктів, участі в протидиверсійних операціях та веденні бойових дій „партизанськими” засобами в тилу агресора (Білорусь, Казахстан). 3) ТО - комплекс державних заходів, що здійснюється в регіонах, де немає регулярних військ, і спрямовується на координацію управління діяльністю місцевих органів державної влади, органів ВУ, правоохоронних органів і сил цивільного захисту населення для підтримки правового режиму воєнного стану, організації протидії противнику, ліквідації наслідків катастроф і застосування противником засобів масового ураження (Китай, Росія). 4) ТО - комплекс державних і воєнних заходів, спрямованих на формування, підготовку та застосування військових формувань для посилення ЗС, захисту важливих об'єктів, ведення розвідки та боротьби з іррегулярними військами та виконання поліцейських функцій підрозділами, дислокованими у віддалених регіонах країни. У даному випадку сили ТО входять до складу ЗС як окремий рід військ, комплектуються за територіальним принципом і виконують завдання охорони та оборони населених пунктів, комунікацій і важливих об'єктів на закріпленій території (країни Азії, Африки, Латинської Америки).

У роботі робиться висновок, що в Україні одночасно співіснує кілька моделей ТО. Це є наслідком того, що у своїй основі сучасну систему ТО Україна успадкувала від СРСР. Одночасно до цієї моделі були неприродно інкорпоровані окремі риси майже кожної із зазначених вище моделей (меншою мірою з першої та четвертої, більшою мірою з другої).

Незважаючи на те, що відповідальність за підготовку ТО та організацію її всебічного забезпечення у мирний та воєнний час у межах зони (району) ТО покладається на голів місцевих державних адміністрацій, здійснений в роботі аналіз засвідчив, що основні функції щодо організації ТО на рівні адміністративно-територіальних одиниць покладаються на ВК, як місцеві органи виконавчої влади та ВУ (рис. 2). У зв'язку з зазначеним, у роботі проаналізований досвід ВК АРК щодо налагодження ефективної системи ТО та зроблений SWOT-аналіз існуючої моделі ТО та вироблені стратегічні пропозиції їх вдосконалення.

Пошук шляхів підвищення ефективності ВК у новітніх умовах робить актуальною розробку нових підходів до організації їх діяльності, вироблення оптимальної системи роботи посадових осіб, єдиних поглядів на процеси та шляхи досягнення результатів за всіма напрямами діяльності місцевого органу ВУ. На погляд дисертанта, значення функцій та завдань ВК у кінцевому випадку визначається ступенем їх практичного втілення. Тому основні зусилля слід спрямовувати на впровадження нових технологій діяльності ВК, особливо в сфері мобілізаційної підготовки (МП). Серед усього різноманіття функцій ВК у сфері МП особлива увага в роботі приділена питанням підвищення кваліфікації з питань МП та мобілізації, а також проведення військово-економічних мобілізаційних навчань і тренувань. У роботі проаналізовані розробки та пропозиції, які знайшли своє практичне втілення у вирішенні завдань, спрямованих на підвищення рівня МП та мобілізаційної готовності, покращення якості та ефективності роботи ВК за всіма основними напрямами його діяльності. Серед них: позаштатний навчальний пункт з підготовки офіцерів і цивільного персоналу, що були вперше призначені на посади та мають потребу у вдосконаленні своїх знань; уніфікований клас МП; клас тактичної підготовки; клас антитерористичної діяльності; картотека облікових та послужних карток, що призначені для громадян, які перебувають у запасі; картотека повісток, що призначені для громадян, які перебувають у запасі та постачальників техніки; алгоритми дій посадових осіб ВК при приведенні ВК у вищі ступені бойової готовності, оголошенні мобілізації; переліки основних заходів та порядок роботи посадових осіб ВК при введенні вищих ступенів бойової готовності, оголошенні мобілізації; польовий пункт управління ВК регіону; стаціонарні навчальні місця з вивчення організації та порядку роботи елементів бази проведення мобілізації; позаштатний навчальний пункт з підготовки керівного складу збірних пунктів, дільниць та штабів оповіщення зі складу апарату підсилення ВК; створення системи професійно-посадової підготовки офіцерів тощо.

Рис. 2 Система державного управління територіальною обороною в Україні

З часу створення ВК забезпечення людськими ресурсами ЗС та інших військових формувань було й залишається стрижнем їх діяльності. Аналіз моделі комплектування ЗС, що проведений в у роботі, засвідчив, що ці заходи утворюють складну систему, в якій громадяни України як об'єкти цієї системи можуть перебувати в різних категоріях і взаємодіяти різним чином із суб'єктами цієї системи. Об'єктами в системі забезпечення комплектування ЗС особовим складом є громадяни України, які перебувають у наступних категоріях: допризовники - особи, які підлягають приписці до призовних дільниць; призовники - особи, які приписані до призовних дільниць; військовослужбовці - особи, які проходять ВС та поділяються на дві категорії - на тих, що проходять ВС за призовом та тих, що проходять ВС за контрактом; військовозобов'язані - особи, які перебувають у запасі для комплектування ЗСУ на особливий період, а також для виконання робіт із забезпечення оборони держави; резервісти - військовозобов'язані, які у добровільному порядку проходять службу у військовому резерві ЗСУ. Діяльність ВК з питань забезпечення комплектування ЗСУ особовим складом переважним чином зосереджена на організаційному супроводі переходів від однієї категорії до іншої, що проаналізовано в роботі та взаємодії з іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства з цих питань (рис. 3).

Рис. 3 Місце ВК у мережі інститутів публічної влади на територіальному рівні

У третьому розділі - „Вдосконалення організаційної діяльності військових комісаріатів з кадрової роботи та захисту прав військовослужбовців” - виділено два підрозділи та проаналізовано ключові, на погляд автора, шляхи вдосконалення діяльності ВК з атестації військових кадрів та адаптації військовослужбовців, що звільняються в запас.

Розвиток та вдосконалення органу місцевого ВУ, яким є ВК залежатиме від багатьох умов та факторів. На погляд дисертанта, найбільш значущий серед них - атестація військових кадрів. Чим вищим є рівень професійно-посадової підготовки офіцера, тим вищим є й рівень бойової та мобілізаційної готовності, стану військової дисципліни, організованості військової установи в цілому. Відтак, чим вищим є рівень розвитку військової установи, тим вищий є рівень професійно-посадової підготовки офіцера і, як наслідок, вищий рівень готовності ВК до вирішення завдань, що стоять перед ним. У цій структурі взаємообумовлених явищ, на погляд дисертанта, системоутворюючим фактором стає атестація, що характеризується, як мінімум двома аспектами: безперервністю процесу та нерозривністю професійної готовності та управлінської діяльності.

Процес атестування військовослужбовців передбачає проведення щорічного оцінювання та періодичного атестування. Причому в якості додаткової інформації для прийняття кадрових рішень може також складатися службова характеристика військовослужбовця. Періодичне атестування здійснюється для визначення перспектив подальшого службового використання військовослужбовців на підставі аналізу їх службової діяльності за міжатестаційний період. З іншого боку, щорічне оцінювання здійснюється для визначення відповідності військовослужбовців займаним посадам, створення резерву для просування по службі за результатами оцінки їх службової діяльності за рік. В роботі здійснюється аналіз ефективності атестаційного процесу на прикладі ВК АРК та порівнюється атестація державних службовців та військовослужбовців.

Аналіз існуючих документів з атестації та атестаційної практики дозволив зробити висновок, що у теперішній час пріоритет наданий професійним та діловим якостям військовослужбовця. Особистість військовослужбовця, його внутрішній світ, життєві цінності та ідеали, орієнтири залишаються дещо на другому плані. Якщо за часів СРСР на перше місце виходили моральні якості самого офіцера, то сьогодні головним вважаються результати його службової діяльності, при цьому питання, яким чином та якою ціною вони досягнуті, не розглядаються. На погляд дисертанта, такий підхід до оцінки діяльності військовослужбовця накладає свій певний відбиток на їх поведінку та ставлення до служби.

Розробляючи механізм вирішення даної проблеми, в розділі пропонується авторська концепція атестації військових кадрів та вдосконалення діяльності ВК у цій сфері. Атестація розглядається як інновація в управлінні військовою установою. На думку дисертанта, особливість більшості інноваційних процесів в армійському середовищі, у тому числі атестаційних, полягає у протиріччях між конкретними змінами та стійкістю цілого. Мета ж військової системи - її стабільність. Нововведення - атестація у військовій установі - не порушує рівноваги, адже, змінюючись в одному напряму, військова установа залишається незмінною у більшості своїх властивостей, отримуючи додаткові умови для розвитку.

Великий вплив на військовослужбовців здійснює їх звільнення з лав ЗС. Опинившись за межами армійських лав, вони стикаються з багатьма проблемами, зокрема соціальною та професійною незатребуваністю, відсутністю навичок та досвіду роботи у системі конкурентного ринкового середовища, неуважним ставленням до їх проблем з боку органів публічної влади, загостренням сімейних конфліктів внаслідок необхідності зміни місця роботи (навчання) членів їх сімей, житлових питань, нестачею грошей тощо. У підсумку багато хто із військовослужбовців та членів їх сімей не можуть звикнути, адаптуватися до цивільних умов (рис. 4). Від так, у сучасних умовах ВК не можуть відсторонитися від проблем адаптації військовослужбовців, що звільняються у запас, у першу чергу офіцерів.

Рис. 4 Рівень задоволеності офіцерів після звільнення з ЗСУ

У розділі встановлено, що в Україні поки що немає єдиної концепції соціальної адаптації військовослужбовців, що звільнюються з ВС та членів їх сімей. Потенціал звільненого в запас офіцера досить часто не використовується. Внаслідок цього питання працевлаштування та отримання цивільної спеціальності набувають соціального, психологічного та політичного характеру. В процесі дослідження було встановлено, що факторами, які впливають на результат соціальної адаптації офіцерів у новому середовищі, є соціально-демографічні, військово-професійні, соціально-психологічні, кожний з яких був розглянутий окремо.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу про те, що військовим комісаріатам властиві ознаки як місцевих органів виконавчої влади, так і органів військового управління, а відтак від ефективності їх функціонування залежатиме стан та розвиток системи цивільно-військових відносин в Україні. Узагальнення результатів дослідження дає змогу сформулювати висновки, які мають теоретичне й практичне значення та певну новизну.

1. Військове управління має своїм джерелом державну владу, походить від інституту держави, має свої підстави для існування у повноваженнях державної влади та управління, які надаються державою для вирішення специфічних питань у військовому організмі держави, який утворюється з цією метою. При цьому військове управління є самостійною областю державної діяльності, а вищі органи військового управління зосереджують у собі, організовують, спрямовують та контролюють діяльність військових органів нижчої ланки.

2. Під військовим управлінням розуміється регулюючий, забезпечувальний, виконавчий та організуючий вплив органів державної влади в межах військової організації держави і безпосереднє керівництво військовими формуваннями і установами з метою виконання завдань щодо забезпечення оборони та військової безпеки держави та суспільства. Виконавча влада, що здійснюється органами військового управління, будучи складовою системи органів державної влади, має свої особливості, що обумовлюється специфікою сфери, у якій вона реалізується. Вона діє на основі як загальних принципів здійснення виконавчої влади, так і специфічних, найбільш характерними з яких є послідовна централізація, повна єдиноначальність, сувора військова дисципліна. За своїм правовим статусом органи військового управління є органами розпорядчо-виконавчими.

3. Воєнна організація держави - це охоплена єдиним керівництвом сукупність органів державної влади, військових формувань, частини правоохоронних органів і державних спеціалізованих органів, діяльність яких безпосередньо спрямована на захист національних інтересів держави від зовнішніх загроз у воєнній сфері воєнними методами. Державне управління збройними силами, що є частиною воєнної організації держави, спрямоване виключно на збройні сили, включає систему органів та структур, підпорядкованих вищому органу виконавчої влади у сфері оборони (Міністерству оборони України) та не стосується інших військових формувань та цивільних установ, що входять до військової організації держави. На відміну від управління в межах військової організації держави, яке є за своєю суттю здебільшого політичним та здійснюється центральними органами державної влади, державне управління збройними силами є виключно адміністративним та здійснюється не лише центральними органами військового управління, але й місцевими органами військового управління.

4. У системі управління воєнною організацією держави та військовому управлінні виокремлюється його центральна ланка - рівень загальнодержавних інституцій та його територіальна ланка. При цьому остання будується за двома засадами - з прив'язкою до територіального поділу країни (військові комісаріати, інші місцеві органи виконавчої влади, що входять до військової організації держави) та без такої (оперативні командування, повітряні командування, військово-морські зони, прикордонні напрями, військові гарнізони тощо). До елементів військової організації держави на територіальному рівні входитимуть підрозділи Збройних Сил України та інших військових формувань, місцеві правоохоронні органи, місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. До системи суто військового управління на територіальному (місцевому) рівні входитимуть оперативні командування (управління) та управління військових корпусів, управління Повітряних командувань, угруповання, з'єднання Збройних Сил України та частини Сухопутних військ, ВПС, ВМС, військові комісаріати.

5. Об'єднуючою ланкою між військовою та цивільною підсистемами державного управління є військові комісаріати. Вони, з одного боку, є місцевими органами військового управління та входять до системи Збройних Сил України. З іншого боку, вони характеризуються як органи виконавчої влади, що входять до системи органів виконавчої влади на територіальному рівні. Внаслідок цього, на військові комісаріати одночасно поширюється правовий режим як Збройних Сил України, так і органів виконавчої влади.

6. Органи місцевого військового управління мають глибоке коріння в історії, розвиваючись у формі рекрутських та військових присутствій, місцевих дільничних начальників, управлінь місцевих бригад. Сучасна система військового управління в Україні бере свій початок та генетично пов'язана із військовими комісаріатами, що були утворені у 1918 р. в межах радянської державності. Світовий досвід місцевого військового управління свідчить про наявність двох головних традицій його побудови - деконцентрований (розосереджений) характер в межах єдиної системи військової організації держави (країни НАТО) та переважно централізований підхід у межах цілісної воєнної організації держави (країни СНД та ШОС).

7. Аналіз функцій військових комісаріатів на основі критеріїв відповідності їх повноважень цілям існування Збройних Сил України, наявності можливості вирішувати завдання, що стоять перед військовими комісаріатами без впливу з боку інших органів виконавчої влади, наявності системи контролю реалізації певних повноважень військових комісаріатів з боку органів військового управління тощо свідчить про “перевантаженість” військових комісаріатів функціональними обов'язками, які не відповідають їх прямому призначенню. Поступове запровадження системи комплектування Збройних Сил України на добровільних засадах вимагає перебудови структури та механізмів управління у системі місцевого військового управління.

8. Складовим елементом системи забезпечення обороноздатності України є територіальна оборона, організація якої на рівні адміністративно-територіальних одиниць покладаються на військові комісаріати, а також на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Взаємодія між органами виконавчої влади та органами військового управління в сфері територіальної оборони є проявом цивільно-військових відносин, в межах яких, з одного боку, відбувається підтримка дій цивільної влади ресурсами збройних сил, а з іншого, - підтримка збройних сил ресурсами, що є у розпорядженні цивільної влади. В Україні одночасно співіснує кілька моделей територіальної оборони, що є наслідком того, що у своїй основі сучасну систему територіальної оборони Україна успадкувала від СРСР. Одночасно до цієї моделі були неприродно інкорпоровані окремі риси майже всіх існуючих у світі моделей територіальної оборони. Зазначена ситуація не сприяє ефективності територіальної оборони, вимагає здійснення суттєвих кроків щодо її реформування.

9. Розвиток військових комісаріатів нерозривно пов'язаний зі створенням концептуально нової системи роботи з офіцерськими кадрами. Здійснення цього завдання можливе лише при якісно новій моделі атестаційного процесу. Розуміння системної природи процесу управління, виявлення сутності атестації офіцерських кадрів, розкриття її змісту, визначення її організаційних умов створює передумови для ефективного управління розвитком військових комісаріатів, оскільки атестація, при дотриманні закладених принципів її проведення, стає механізмом реалізації потенціалу офіцерських кадрів, сприяє зростанню їх професійного рівня. Атестацію офіцерських кадрів необхідно розглядати як умову та чинник розвитку військового комісаріату, а її результати як узагальнений показник професійного рівня офіцерського колективу ВК.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Істратов О.Л. Чинники співвідношення військової та державної служби / О.Л. Істратов // Менеджер. Вісник Донецького державного університету управління: Серія «Державне управління» [Текст]. 2010. Т. 11. №168. С. 187-195.

2. Істратов О.Л. Історичні засади державно-військового управління на місцевому рівні в Україні / О.Л. Істратов // Актуальні питання державного управління [Текст]: збірник наукових праць. Вип. 3 (43), Т. 2. О.: Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. С. 7-11.

3. Істратов О.Л. Теоретичні питання військового управління у системі державного управління / О.Л. Істратов // Актуальні питання державного управління [Текст]: збірник наукових праць. Вип. 4 (44). О.: Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. С. 21-25.

4. Істратов О.Л. Механізм військового управління у системі державного управління на місцевому рівні / О.Л. Істратов // Теоретичні та прикладні питання державотворення [Електронне видання]. Вип. 8. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2011. Режим доступу: nbuv.gov.ua/ e-jornals/tppd/2011_8/zmist/R_2/06Istratov.pdf.

Статті в інших виданнях, матеріали конференцій

5. Істратов О.Л. Військова служба як різновид державної служби / О.Л. Істратов // Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування [Текст]: зб. доповідей щорічних Всеукраїнських громадських слухань. Одеса: Юридична література, 2011. С. 298-302.

6. Істратов О.Л. Ефективність діяльності військових комісаріатів з питань комплектування Збройних Сил України / О.Л. Істратов // Сучасна регіональна політика: формування, реалізація та розвиток публічної служби [Текст]: матеріали підсумкової науково-практичної конференції за міжнародною участю. О.: ОРІДУ НАДУ, 2010. С. 279-281.

7. Істратов О.Л. Військова та державна служба: фактори диференціації та конвергенції / О.Л. Істратов // Теорія і практика державної служби: сучасні пріоритети регіональної кадрової політики [Текст]: матеріали науково-практичної конференції. Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2010. С. 47-50.

8. Істратов О.Л. Механізми взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади (на прикладі військових комісаріатів) / О.Л. Істратов // Державна політика щодо місцевого самоврядування: стан, проблеми та перспективи [Текст]: збірник матеріалів І-ї наукової конференції. Херсон, 2010. С. 44-46.

АНОТАЦІЯ

Істратов О.Л. Механізми функціонування військових комісаріатів у системі державного управління на територіальному рівні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління зі спеціальності 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2011.

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення феномену військового управління у системі державного управління та проаналізований механізм функціонування військового управління на територіальному рівні. Досліджена діяльність військових комісаріатів та робиться теоретично та практично важливий висновок про те, що їм притаманний режим функціонування як місцевих органів виконавчої влади, так і місцевих органів військового управління. Досліджені функції військових комісаріатів, у тому числі з питань організації територіальної оборони, проведення мобілізаційної роботи та мобілізаційної підготовки, здійснення комплектування Збройних Сил України військовослужбовцями тощо. Проаналізована історія військових комісаріатів, а також закордонний досвід місцевого військового управління. Обґрунтовуються напрями вдосконалення діяльності військових комісаріатів з врахуванням вимог становлення та розвитку системи цивільно-військових відносин в Україні.

Ключові слова: військова служба, воєнна організація держави, військове управління, військові комісаріати, виконавча влада, система виконавчої влади, державне управління на місцевому рівні, цивільно-військові відносини, механізм державного управління.