Рішення про місцевий бюджет в системі бюджетного законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний науково-дослідний інститут міністерства внутрішніх справ України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Рішення про місцевий бюджет в системі бюджетного законодавства

кандидат юридичних наук, доцент ГУБЕРСЬКА Наталія Леонідівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри фінансового права.

Захист відбудеться «14» вересня 2011 року о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 в Державному науково-дослідному інституті МВС України (01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4-А).

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України (01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4-А).

Автореферат розісланий «13» серпня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради І.М. Шопіна

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Процес становлення України як правової держави з розвиненим публічним сектором економіки вимагає подальшого вдосконалення механізму фінансово-правового регулювання. Економічні процеси, які сьогодні відбуваються в Україні, вимагають нових підходів щодо формування ефективної фінансової системи. Основою цього процесу є реформування бюджетної системи країни шляхом раціонального та збалансованого розвитку всіх її ланок, зокрема такої вагомої її складової як місцеві бюджети.

Одним з найголовніших загальнодемократичних принципів організації державної влади є принцип децентралізації влади на рівні регіонів і територіальних громад. З моменту ратифікації в 1997 році Європейської хартії про місцеве самоврядування Україна взяла на себе зобов'язання щодо впровадження в своєму законодавстві її положень, що спрямовані на посилення правового статусу органів місцевого самоврядування як однієї з підвалин будь-якого демократичного режиму, надання права громадянам на участь в управлінні державними справами, розширення автономії та відповідно функцій органів місцевого самоврядування, а відповідно і розширення їх фінансової бази. Хартія закріпила право органів місцевого самоврядування на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатись, зокрема шляхом прийняття місцевих бюджетів.

Бюджетна реформа, яка розпочалась в 1999 році і супроводжувалась прийняттям Бюджетних кодексів України від 2001 та 2010 років, схваленням в 2007 році Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевих бюджетів та прийняттям інших програмних документів, призвела до зміни багатьох чинників бюджетних відносин. Внаслідок її запровадження посилилась фінансова незалежність місцевого самоврядування, відбувся перерозподіл бюджетних повноважень між центральними державними органами і органами влади на місцях, що в результаті не могло не вплинути на змістову характеристику рішень про місцеві бюджети.

Бюджет є основним інструментом регулювання соціально-економічних відносин як на державному, так і на місцевому рівнях. Приписи статей 142 та 143 Конституції України щодо фінансової самостійності органів місцевого самоврядування реалізуються через здійснення бюджетних повноважень відповідними місцевими органами, серед яких право самостійно щорічно затверджувати у формі рішення бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Значну роль у підвищенні ефективності використання коштів місцевих бюджетів відіграє як правильна система збалансування місцевих бюджетів, так і якість їх правового оформлення відповідними рішеннями місцевих рад. Аналіз положень Бюджетного кодексу України від 2010 року свідчить про численні прогалини у правовому регулюванні порядку прийняття рішень про місцеві бюджети, набрання чинності та внесення змін до них. А відсутність в системі законодавства закріплення чіткого механізму правової відповідальності за невиконання правових приписів нормотворчого процесу на місцевому рівні на практиці призводить часом до їх ігнорування. Все це пояснює науковий та практичний інтерес до питання правової природи та порядку прийняття рішень про місцеві бюджети, зумовлює потребу вирішення окреслених проблем як на теоретичному рівні, так і шляхом вироблення конкретних пропозицій щодо внесення змін до бюджетного законодавства й підкреслює актуальність обраного наукового напрямку дослідження.

Для вітчизняної правової науки дослідження проблематики, пов'язаної з місцем рішення про місцевий бюджет у системі бюджетного законодавства, є новим напрямком наукових розробок. Як в юридичних, так і в економічних наукових роботах фрагментарно досліджувались окремі аспекти проблем місцевих бюджетів, зокрема правова природа місцевих фінансів, правові засади формування місцевих бюджетів та місцевого бюджетного процесу, бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування Тому можна стверджувати, що існуючі прогалини і неточності в бюджетному законодавстві щодо багатьох питань рішень про місцеві бюджети та їх недостатнє висвітлення в науковій літературі підтверджує актуальність системного дослідження обраної теми.

Теоретичною основою дисертаційного дослідження є окремі положення робіт з питань фінансового права науковців другої половини ХІХ - початку ХХ століття В. Лебедєва, І. Тарасова, С. Іловайського, Д. Львова, І. Янжула, радянських вчених С.С. Алексєєва, С.М. Братуся, В.В. Безчеревних, М.І. Боголєпова, А.М. Гурвича, О.С. Йоффе, М.І. Матузова, М.І. Піскотіна, С.В. Полєніна, Ю.А. Ровинського, С.Д. Ципкіна та інших; українських вчених-юристів в галузі конституційного, фінансового та адміністративного права, зокрема: В.Б. Авер'янова, В.Р. Барського, Д.А. Бекерської, Л.К. Воронової, Н.В. Воротіної, Є.С. Дмитренко, О.Б. Заверухи, І.Б. Заверухи, С.Т. Кадькаленка, М.П. Кучерявенка, О.А. Музики, А.С. Нестеренко, Л.О. Нікітіна, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, Н.Ю. Пришви, Л.А. Савченко, Н.В. Сидорової, А.І. Сироти, Л.К. Царьової, В.М. Шаповала, Н.Я. Якимчук та інших вчених-юристів та економістів; російських вчених юристів Д.В. Вінницького, І.В. Видріна, О.Ю. Грачової, О.М. Горбунової, С.В. Запольського, М.В. Карасьової, І.В. Кокотова, Т.В. Конюхової, Ю.О. Крохіної, В.М. Сирих, Ю.А. Тихомірова, Н.І. Хімічевої, А.І. Худякова, Є.С. Шугріна та інших.

Праці цих та інших учених є вагомим внеском у розвиток теорії фінансового права та, зокрема, теорії правового регулювання місцевих фінансів. Проте на сьогодні недостатньо досліджено стан правового регулювання рішення про місцевий бюджет та не вироблено єдину точку зору науковців щодо вказаного рішення як результату реалізації бюджетних повноважень місцевих рад, елементу місцевого бюджетного процесу та нормативної підстави місцевих бюджетних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах науково-дослідницької теми «Феноменологія конституційного, адміністративного і фінансового права постсоціалістичної України» (номер державної реєстрації 0106U008492), яка була включена до тематичного плану наукових досліджень юридичного факультету Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича 2006-2010 років, та в межах науково-дослідної теми «Конституційне, адміністративне і фінансове право як системи», що розробляється в даний час.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є аналіз та теоретичне обґрунтування правової природи, змісту, порядку формування, прийняття та внесення змін до рішення про місцевий бюджет, його місця в системі бюджетного законодавства та взаємодії з іншими її складовими.

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження здійснено спробу вирішити такі завдання:

- з'ясувати правову природу рішення про місцевий бюджет;

- дослідити предмет правового регулювання рішення про місцевий бюджет;

- дослідити засади формування та прийняття рішень про місцеві бюджети як складової місцевого бюджетного процесу;

- дослідити порядок затвердження та внесення змін до рішень про місцеві бюджети;

- охарактеризувати дію рішень про місцеві бюджети в часі;

- визначити властивості бюджетного законодавства як системи та місце в ній рішення про місцевий бюджет;

- проаналізувати системні зв'язки між рішеннями про місцеві бюджети та іншими нормативно-правовими актами бюджетного законодавства;

- сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань правового регулювання відносин в сфері формування та прийняття рішень про місцеві бюджети.

Об'єктом дослідження є сукупність врегульованих нормами права суспільних відносин, що виникають при формуванні та прийнятті рішень про місцеві бюджети в ході місцевого бюджетного процесу, правова природа та предмет правового регулювання цих рішень, а також їх взаємозв'язки з іншими елементами системи бюджетного законодавства.

Предметом дослідження є рішення про місцевий бюджет як елемент системи бюджетного законодавства.

Методи дослідження. Методологічна основа дисертаційного дослідження представлена комплексом наукових методів, що дозволили досягнути теоретичних результатів в процесі дослідження правової природи та порядку прийняття рішень про місцеві бюджети, їх місця в системі бюджетного законодавства.

В процесі дослідження автором використано ряд наукових методів, основними з яких є метод системного аналізу (застосовувався для визначення властивостей бюджетного законодавства як системи (п. 3.1), з'ясування системних зв'язків між рішеннями про місцеві бюджети та іншими елементами системи бюджетного законодавства (п. 3.2, 3.3), при встановленні системної взаємоузгодженості положень Конституції України, Бюджетного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо нормативно-правового регулювання порядку прийняття рішень про місцеві бюджети (п. 2.1).

Дослідження проводилось із застосуванням історичного методу (при дослідженні еволюції поглядів на правову природу рішень про місцеві бюджети з урахуванням змін наукових поглядів вчених щодо поняття «публічні фінанси» у п. 1.1). За допомогою діалектичного методу автором під час дослідження визначено правову природу рішення про місцевий бюджет у єдності його матеріального змісту та юридичної форми (п. 1.1). Порівняльно-правовий метод використовувався, зокрема, при аналізі окремих положень бюджетного законодавства країн СНД у співвідношенні з аналогічними положеннями бюджетного законодавства України; при порівнянні порядку та форм оприлюднення рішень про місцеві бюджети різних ланок (п. 2.3).

Всі ці загальнофілософські та спеціально-наукові методи комплексно використовувались для всебічного та ефективного дослідження рішень про місцеві бюджети. Використання вищезгаданих методів дозволило вирішити теоретичні та практичні завдання дослідження.

Нормативну базу наукової роботи становить чинне законодавство України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також законодавчі акти інших держав. Емпіричну базу дослідження складають регламенти місцевих рад та рішення про місцеві бюджети 75 адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів.

Наукова новизна дисертаційного дослідження обумовлена теоретичною і практичною значимістю роботи, що базується на комплексному підході до вирішення питань формування та прийняття рішень про місцеві бюджети, їх місця в системі бюджетного законодавства. Так, вперше:

- обґрунтовано необхідність включення до предмета правового регулювання рішення про місцевий бюджет, що визначається ч. 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України, наступних питань: обсяг резервного фонду, планові показники повернення кредитів та розподілу надання кредитів, обсяг та порядок використання вільного залишку бюджетних коштів (якщо на рахунках місцевих бюджетів на кінець бюджетного року залишились кошти);

- обґрунтовано, що ієрархічні та змістові зв'язки нормативно-правових актів бюджетного законодавства законодавчої сили з рішеннями про місцеві бюджети поділяються на такі, що: 1) зумовлені передбаченими в законі повноваженнями щодо прийняття рішень про місцеві бюджети (є юридичною підставою для існування в системі бюджетного законодавства рішень про місцеві бюджети); 2) характеризують відповідність змістового наповнення рішення про місцевий бюджет і їх підпорядкованість положенням вищестоящих за ієрархією актам бюджетного законодавства та рішенням Конституційно Суду України, які мають вплив на зміст рішень про місцеві бюджети; 3) характеризують взаємодію між законом про Державний бюджет України і рішеннями про місцеві бюджети, передусім в частині кількісних показників міжбюджетних трансфертів;

- доведено, що з урахуванням усталеного механізму бюджетного регулювання та існуючих вертикальних зв'язків між рішеннями про місцеві бюджети, в Україні встановлена трирівнева структура ієрархічних двосторонніх зв'язків між рішеннями про місцеві бюджети; особливості зв'язків конкретного рішення про місцевий бюджет з іншими рішеннями про місцеві бюджети прямо залежать від того, бюджет якої ланки бюджетної системи України затверджено відповідним рішенням про місцевий бюджет;

- обґрунтовано, що рішення про місцевий бюджет набирає чинності з моменту офіційного оприлюднення, а вступає в дію: 1) 01 січня - з початком бюджетного періоду, на який він прийнятий (якщо рішення про відповідний бюджет прийняте до 1 січня); 2) з дня офіційного опублікування рішення про місцевий бюджет (якщо рішення прийняте після 1 січня відповідного бюджетного року);

- встановлено, що до суб'єктів нормотворчої ініціативи щодо внесення змін до рішень про місцеві бюджети належать голова відповідної ради, секретар ради, постійні комісії ради, депутати ради, місцеві державні адміністрації (виконавчі органи ради);

- здійснена класифікація «додаткових положень» рішень про місцеві бюджети, згідно з якою вони поділяються на зобов'язальні, дозвільні (уповноважуючі), заборонні, обмежувальні, рекомендаційні та змішані;

удосконалено:

- визначення поняття «рішення про місцевий бюджет», яке запропоноване в Бюджетному кодексі України 2010 р., уточнене автором з урахуванням встановлених в процесі дисертаційного дослідження його ознак. В результаті запропоновано наступне авторське визначення: рішення про місцевий бюджет - це нормативно-правовий акт, що належить до системи фінансового законодавства, виданий відповідним представницьким органом місцевого самоврядування в межах встановлених у Конституції України, бюджетному законодавстві та законодавстві про місцеве самоврядування повноважень, у визначеній процедурно-процесуальній формі та в установленому порядку, який регулює відносини, що виникають в процесі мобілізації доходів, здійснення витрат місцевих бюджетів, бюджетного контролю, зі встановлення обсягів та цілей міжбюджетних трансфертів на визначений бюджетний період;

- теоретичні обґрунтування підстав припинення дії рішення про місцевий бюджет, згідно яких дія рішення про місцевий бюджет зупиняється 31 грудня - в останній день бюджетного періоду, на який прийняте рішення або достроково - за рішенням суду у випадках:

а) порушення місцевими органами бюджетного законодавства у частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

б) невідповідності рішення Конституції або законам України;

- запропоновано удосконалення законодавства України шляхом внесення змін та доповнень до:

1) статей Бюджетного кодексу України, які направлені на:

а) уточнення переліку елементів бюджетного законодавства;

б) врегулювання процедури подання місцевими виконавчими органами проектів рішень про місцеві бюджети до відповідних місцевих рад;

в) регламентацію реєстрації рішень про місцеві бюджети;

г) закріплення порядку набрання чинності, вступу в дію та зупинення дії рішень про місцеві бюджети;

2) статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які націлені на регламентацію порядку та форми офіційного оприлюднення нормативно-правових актів місцевих рад (до яких належать і рішення про місцеві бюджети);

3) до Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим з метою закріпити затвердження бюджету АР Крим у формі такого акту як постанова, яким згідно Конституції АР Крим закріплюють нормативно-правові акти;

набули подальшого розвитку:

- теоретичне обґрунтування спеціальних засад формування змісту рішень про місцеві бюджети, до яких віднесено: принцип єдності бюджетної системи України; принцип самостійності та розподілу повноважень між органами державної влади, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування; принцип збалансованості; принцип повноти; принцип реальності включення показників доходів і видатків (обґрунтованості); принцип ефективності; принцип субсидіарності; принцип цільового використання бюджетних коштів; принцип справедливості і неупередженості; принцип публічності і прозорості; принцип строковості; принцип циклічності;

- характеристика властивостей бюджетного законодавства як системи, до яких віднесено: єдність та цілісність, диференційованість, структурна складність, поєднання динамізму і стабільності в залежності від місця нормативно-правового акту в системі бюджетного законодавства, притаманність бюджетному законодавству структурних та функціональних зв'язків.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів полягає в тому, що постановка проблеми дала можливість з використанням нового законодавства та з урахуванням тенденцій у сфері бюджетно-правового регулювання системно охарактеризувати рішення про місцевий бюджет як окрему ланку бюджетного законодавства, як правове явище, а також висловити нові теоретичні та практичні положення, що виносяться на захист, зробити ряд висновків, зокрема і щодо вдосконалення законодавства в сфері регулювання діяльності з формування та прийняття рішень про місцеві бюджети. Результати дослідження можуть бути використані: 1) у науково-дослідній діяльності: при дослідженні правової природи закону про Державний бюджет України та рішень про місцеві бюджети, при наукових розробках порядку прийняття закону про Державний бюджет України, при дослідженні міжбюджетних трансфертів, при наукових розробках різних правових аспектів бюджетного процесу; 2) у правотворчості: для вдосконалення чинного законодавства України, зокрема Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламентів місцевих рад, якими регулюються предмет правового регулювання, підстави, порядок прийняття рішень про місцеві бюджети та набрання ними чинності, порядок внесення змін до них (акт впровадження від 23 травня 2011 року); 3) у навчальному процесі: при підготовці та викладанні навчальних дисциплін «Фінансове право» і «Бюджетне право та процес», а також при написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із указаних курсів (акт впровадження від 26 травня 2011 року).

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження доповідались та обговорювались на науково-методичних семінарах юридичного факультету Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича. Окремі положення автор доповідала на науково-методичних конференціях, семінарах, круглих столах, а саме на: 1) міжнародній науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть» (м. Тернопіль, 20 лютого 2003 р.); 2) на міжнародній науковій конференції «Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства» в Чернівецькому національному університеті імені Юрія Федьковича (м. Чернівці, 22-24 вересня 2003 р.); 3) на науково-практичній конференції «Проблеми та перспективи розвитку та реалізації законодавства України» в Інституті держави і права імені В.М. Корецького НАН України (м. Київ, 2001 р.); 4) на науково-практичній конференції «Проблеми кодифікації законодавства України» в Інституті держави і права імені В.М. Корецького НАН України (м. Київ, 2003 р.); 5) на науково-практичній конференції «Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи» (м. Тернопіль, 16 квітня 2004 р.); 6) на міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» в Волинському державному університеті імені Лесі Українки (м. Луцьк, 17-18 березня 2006 р.); 7) на щорічній міжнародній конференції «Праворозуміння та правореалізація: від теорії до практики» в Інституті держави і права імені В.М. Корецького НАН України (м. Київ, 7 червня 2011 р.); 8) на засіданні круглого столу «Правові засади розвитку місцевих фінансів в Україні» в Науково-дослідному інституті фінансового права Національного університету державної податкової служби України та Національної академії правових наук України (м. Ірпінь, 10 червня 2011 р.).

Публікації. Основні положення дисертації викладені в 12 публікаціях, серед яких шість статей, опублікованих в наукових фахових виданнях, що входять до переліку, затвердженого ВАК України, а також шість тез доповідей, надрукованих в збірниках наукових праць, матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації визначається змістом наукової проблеми і спрямована на досягнення поставленої мети. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та літератури. Обсяг основного тексту роботи складає 192 сторінки. Загальний обсяг роботи 223 сторінки. Список використаних джерел нараховує 330 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюється мета і завдання дослідження, визначаються об'єкт, предмет і наукові методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади поняття та предмету правового регулювання рішення про місцевий бюджет» складається з двох підрозділів. У підрозділі 1.1 «Правова природа та поняття рішення про місцевий бюджет» досліджено правову природу рішення про місцевий бюджет, визначені його ознаки та сформульоване авторське визначення поняття рішення про місцевий бюджет. Аналізуючи правову сутність рішення про місцевий бюджет, проілюстровано еволюцію поглядів науковців на питання щодо його віднесення до нормативно-правових актів та приналежності до системи фінансового законодавства. Зокрема, сумніви окремих науковців та негативна позиція суддів Конституційного Суду України щодо нормативно-правового характеру рішення про місцевий бюджет (Рішення Конституційного Суду України від 09 липня 1998 р. №12-рн/98 (справа про тлумачення терміну «законодавство»)) були зумовлені обмеженістю його юридичної дії в часі та просторі, домінуванням цифрових показників, а не нормативних положень в класичній формі. Відсутність одностайності в позиціях науковців щодо віднесення рішень про місцеві бюджети до фінансового законодавства були зумовлені розбіжністю поглядів вчених щодо поняття «публічні фінанси». В підрозділі сформульовано обґрунтування того, що рішення про місцевий бюджет належить до нормативно-правових актів та є складовою частиною фінансового, зокрема бюджетного, законодавства.

Визначено, що до родових ознак рішення про місцевий бюджет належить група ознак, які йому притаманні як правовому акту, а саме: це письмовий документ, що має визначену законодавством форму; офіційний характер; видання акту допускається в межах чітко визначеної компетенції органів місцевого самоврядування; цільова орієнтація; загальнообов'язковість. До видових ознак, які рішення про місцевий бюджет виокремлюють в окрему групу правових актів, належать: 1) нормативно-правовий характер; 2) чітко визначена законодавством форма - «рішення»; 3) приналежність до системи фінансового законодавства.

З урахуванням встановлених ознак рішення про місцевий бюджет та базуючись на визначенні рішення про місцевий бюджет, яке закріплено в Бюджетному кодексі України 2010 року, сформульовано авторське визначення терміну «рішення про місцевий бюджет».

У підрозділі 1.2 «Предмет правового регулювання рішення про місцевий бюджет» проаналізовано законодавчо закріплений в ч. 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України перелік питань, які визначаються рішенням про місцевий бюджет. Окремо досліджено складові даного переліку (загальна сума доходів, видатків та кредитування, граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету, граничний обсяг надання місцевих гарантій, доходи місцевого бюджету за бюджетною класифікацією, фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією, бюджетні призначення між бюджетних трансфертів, розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету, додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету), зокрема їх правову природу та відповідність на практиці змісту рішень про місцеві бюджети адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів вимогам бюджетного законодавства.

На основі аналізу положень текстів рішень про місцеві бюджети обґрунтовано необхідність доповнення переліку питань, які, згідно ч. 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України, визначаються рішеннями про місцеві бюджети, наступними трьома елементами: 1) обсяг резервного фонду; 2) планові показники обсягу повернення кредитів та розподілу надання кредитів; 3) порядок використання коштів вільного залишку. Запропоновано класифікацію «додаткових» положень рішень про місцеві бюджети за способом правового регулювання.

Розділ 2 «Порядок прийняття та дія рішень про місцеві бюджети» складається з трьох підрозділів. У підрозділі 2.1 «Підстави прийняття та засади формування змісту рішень про місцеві бюджети» досліджено нормативні приписи законодавства України, в яких закріплено повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення підготовки та прийняття рішень про місцеві бюджети, і які, відповідно, виступають правовими підставами місцевого бюджетного процесу. Сформульований перелік нормативно-правових підстав прийняття рішень про місцеві бюджети. Оскільки прийняття місцевою радою рішення про місцевий бюджет є результатом реалізації одночасно як бюджетних, так і нормотворчих повноважень, за своїм характером правові підстави прийняття рішення про місцевий бюджет (а саме його розгляду та схвалення) поділяються на:

1) загальні правові підстави прийняття нормативно-правових актів;

2) спеціальні правові підстави прийняття місцевих бюджетів.

Досліджено засади формування змісту рішень про місцеві бюджети. Розглянуто принципи місцевої нормотворчості, які в сукупності виступають загальними засадами формування змісту рішень представницьких органів, зокрема і рішень про місцеві бюджети. Сформульовано спеціальні засади формування змісту рішень про місцеві бюджети, основою яких є принципи бюджетної системи, перелік яких запропоновано доповнити двома принципами, притаманними саме рішенням про місцеві бюджети - строковість та циклічність.

У підрозділі 2.2 «Порядок прийняття та внесення змін до рішень про місцеві бюджети» розглянуто підходи науковців щодо структури місцевого нормотворчого процесу та стадій місцевого бюджетного процесу. Особлива увага, з урахуванням предмету дослідження цього підрозділу, приділена аналізу двох стадій бюджетного процесу: складання проектів місцевих бюджетів; розгляду та прийняття рішень про місцеві бюджети. Зокрема, проаналізувавши правове регулювання порядку складання проектів місцевих бюджетів, їх розгляду, прийняття та внесення змін до них, виявлено наступні недоліки реалізації на практиці цих елементів нормотворчого процесу та запропоновано шляхи їх подолання:

1) У Бюджетному кодексі України не закріплено термін часу, на протязі якого Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад повинні подавати проекти рішень про бюджети до відповідних місцевих рад. Дане питання врегульоване регламентами місцевих рад по різному (від 10 до 30 днів). У зв'язку з цим різняться строки перебування проектів на розгляді в комісіях місцевих рад, а, відповідно, і знижується якість роботи комісій над ними. Запропоновано усунення даної прогалини в бюджетному законодавстві шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України, які закріпили б положення, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад подають проект рішення про бюджет до відповідної ради не пізніше ніж через два тижні з дня отримання від Кабінету Міністрів України показників міжбюджетних відносин (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів); місцевий бюджет законодавство правовий

2) Бюджетний кодекс України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не регламентують порядок реєстрації рішень про місцеві бюджети. Регламентами місцевих рад передбачена їх реєстрація в загальному відділі ради. Обґрунтовано необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу України, які направлені на закріплення порядку реєстрації рішень про місцеві бюджети як в загальних відділах місцевих рад, так і в підрозділах з питань юстиції, що входять до структури апаратів державних адміністрацій (обласних та районних) та виконкомів місцевих рад;

3) Аналіз правового регулювання підстав та порядку внесення змін до рішень про місцеві бюджети показав, що незважаючи на те, що сім підстав внесення змін до рішень про місцеві бюджети не згруповані в одну статтю Бюджетного кодексу України, а розміщені по різним його главам, вони мають чітке нормативне закріплення. Порядок внесення змін до рішень про місцеві бюджети, а також коло суб'єктів нормотворчої ініціативи щодо внесення змін ні Бюджетним кодексом України 2010 року, ні регламентами місцевих рад, взагалі не врегульовані. В ході дослідження Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рішення Конституційного Суду України, предметом розгляду якого було питання суб'єктів нормотворчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет, автором визначено коло суб'єктів нормотворчої ініціативи щодо внесення змін до рішень про місцеві бюджети.

За результатами порівняльного аналізу положень Закону України «Про бюджетну систему України», Бюджетного кодексу України від 2001 року, які втратили чинність, та Бюджетного кодексу України 2010 року виявлено: виокремлення процесуальних норм в окремий розділ, як це мало місце у вказаному Законі, зникло; процесуальні норми Бюджетного кодексу України від 2010 року щодо бюджетного процесу на місцевому рівні мають розпливчастий характер; виявлені прогалини у правовому регулюванні цих відносин.

В підрозділі 2.3 «Дія рішення про місцевий бюджет в часі» досліджено умови та порядок набрання чинності, вступ в дію та припинення дії рішення про місцевий бюджет. На основі аналізу правового регулювання порядку офіційного оприлюднення рішень про місцеві бюджети встановлено, що положеннями Бюджетного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється умова набрання чинності нормативно-правового акту - його офіційне оприлюднення. Оскільки форма такого оприлюднення в законодавстві не закріплена, дане питання повинно було б бути врегульоване регламентами місцевих рад, проте ними ця прогалина заповнена не повністю. Аналіз змісту регламентів місцевих рад адміністративно-територіальних одиниць різного рівня показав, що в одних дане питання врегульоване в повній мірі (вказується форма оприлюднення і навіть назва офіційного друкованого органу в разі офіційного опублікування), в других - частково (вказується тільки форма офіційного оприлюднення - опублікування), а в інших міститься лише вказівка оприлюднювати акт. Обґрунтувавши необхідність закріплення в регламенті місцевої ради назви його офіційного друкованого органу, автор пропонує доповнення Бюджетного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» положенням про форми офіційного оприлюднення нормативно-правових актів місцевих органів в залежності від рівня адміністративно-територіальної одиниці з вимогою закріплення в регламентах місцевих рад усіх рівнів назв їх офіційних друкованих органів та/або інших форм оприлюднення.

Проаналізовані причини порушень законодавчо закріпленої вимоги опублікування рішень про місцеві бюджети, до яких в першу чергу належить відсутність чіткого механізму притягнення до відповідальності за неопублікування вказаних актів, який запропоновано вдосконалити. Запропоновано також регламенти місцевих рад доповнити положенням про термін оприлюднення прийнятих нормативно-правових актів.

В ході дослідження правового регулювання порядку набрання чинності нормативно-правовими актами місцевих органів виявлено та вироблено шляхи подолання наступних проблем. Згідно законодавства в разі прийняття та офіційного оприлюднення рішення про місцевий бюджет до початку бюджетного періоду (до 1 січня) воно набирає чинності, проте суспільні відносини, на врегулювання яких направлене рішення, починаються тільки з початком бюджетного періоду (з 1 січня). Виникає питання статусу рішення про місцевий бюджет з моменту його офіційного оприлюднення і до 1 січня. Проаналізувавши згідно теорії права правову природу понять «чинність» та «дія» акту, а також розмежувавши ці поняття, встановлено: якщо рішення про місцевий бюджет прийняте до початку бюджетного періоду, то воно набирає чинності з дня офіційного оприлюднення, а вступає в дію з 1 січня; якщо рішення про місцевий бюджет прийняте після 1 січня, то воно вступає в дію і є чинним з дня його офіційного оприлюднення. Запропоновано відповідні доповнення до Бюджетного кодексу України.

Дослідивши порядок і умови припинення дії рішень про місцеві бюджети, виявлено наступні випадки припинення дії рішень про місцеві бюджети: 1) 31 грудня - в останній день бюджетного періоду, на який прийняте рішення; 2) за рішенням суду у випадках: а) порушення місцевими органами бюджетного законодавства у частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; б) невідповідності їх Конституції або законам України.

Розділ 3 «Рішення про місцевий бюджет в системі актів бюджетного законодавства» складається з трьох підрозділів. У підрозділі 3.1 «Властивості бюджетного законодавства як системи» проаналізувавши різноманітні підходи науковців до визначення поняття «система» та розглянувши витоки уявлень про системність законодавства, автор визначає перелік факторів, які впливають на формування системи бюджетного законодавства, та формулює властивості бюджетного законодавства як системи. До них належать:

1) єдність бюджетного законодавства, зумовлена єдністю економічного базису суспільства, єдністю державної волі, єдністю загальноправових та бюджетно-правових принципів, які пронизують всю систему бюджетного законодавства, єдністю бюджетних відносин, що складають предмет правового регулювання системи бюджетного законодавства;

2) взаємодія елементів - бюджетному законодавству як і будь-якій системі притаманні такі види зв'язків елементів, як структурні та функціональні;

3) структурна складність, характерна бюджетному законодавству в силу наявності множинності його складових частин, більшість з яких мають складну структуру і самі виступають в ролі систем (нормативно-правові акти);

4) диференційованість бюджетного законодавства, зумовлена тим, що в межах єдиної системи бюджетного законодавства нормативно-правові акти, виконуючи свої специфічні завдання та особливі функції з врегулювання бюджетних відносин, об'єднуються в такі структурні елементи як угрупування нормативно-правових актів, предметом правового регулювання яких є більш вузьке коло суспільних відносин ніж бюджетні відносини загалом;

5) динамізм і стабільність, характерні для системи бюджетного законодавства в такій залежності:

а) чим вище місце в ієрархічній структурі бюджетного законодавства займає нормативно-правовий акт, тим більш стабільним (відповідно менш динамічним) він є, оскільки, на відміну від нижчих за ієрархією нормативних актів, містить основоположні принципи та засади, а тому не може швидко змінюватись (виняток складає Закон про Державний бюджет на відповідний рік);

б) в протистоянні стабільності і динамізму перевага за динамізмом, що обумовлене природою нормативно-правових актів про бюджет, які приймаються на визначений бюджетних період.

В підрозділі 3.2 «Рішення про місцевий бюджет в системі бюджетно-правових актів законодавчої сили» проведений аналіз ієрархічних зв'язків між нормативно-правовими актами бюджетного законодавства законодавчої сили і рішеннями про місцеві бюджети. Встановлено та обґрунтовано, що до нормативно-правових актів законодавчої сили, які регулюють бюджетні відносини та мають ієрархічний зв'язок з рішеннями про місцеві бюджет, окрім Конституції України, Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України, інших законів, що регулюють бюджетні відносини, належать ще два види нормативно-правових актів: міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та рішення Конституційного Суду України, які стосуються регулювання бюджетних відносин.

На підставі дослідження правової природи кожного з вказаних нормативно-правових актів та характеру ієрархічних зв'язків між ними і рішеннями про місцеві бюджети, автором запропоновано, в залежності від виду впливу актів законодавства на рішення про місцевий бюджет, класифікацію цих зв'язків.

Запропоновано доповнити положення ст. 4 Бюджетного кодексу України, якою закріплений перелік нормативно-правових актів, що складають бюджетне законодавство, такими елементами: рішення Конституційного Суду України та визнані за обов'язкові Верховною Радою України міжнародні договори України, предметом регулювання яких є бюджетно-правові відносини.

У підрозділі 3.3 «Рішення про місцевий бюджет в системі бюджетно-правових актів підзаконної сили» досліджено ієрархічний зв'язок підзаконних нормативно-правових актів, які прямо чи опосередковано стосуються бюджетних відносин, з рішеннями про місцеві бюджети та ієрархічні зв'язки в системі рішень про місцеві бюджети. Встановлено, що серед підзаконних нормативно-правих актів, до предмету правового регулювання яких належать бюджетні відносини і які мають зв'язок з рішеннями про місцеві бюджети, передусім належать:

1) укази Президента України, якими здійснюється опосередкований вплив на регулювання бюджетних відносин (регулювання повноважень органів виконавчої влади в бюджетній сфері);

2) постанови Кабінету Міністрів України, які: а) видані з метою деталізації норм Бюджетного кодексу України (видання деяких постанов Кабінетом Міністрів України обумовлене спеціальними положеннями Бюджетного кодексу України); б) прийняті в розвиток положень законів про Державний бюджет України на визначені роки; в) прийняті з метою деталізації інших законів (окрім Бюджетного кодексу України); г) прийняті на виконання доручень Президента України;

3) накази Міністерства фінансів України, якими затверджуються типові переліки бюджетних програм у різних галузях для місцевих бюджетів, інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету тощо;

4) накази Державної казначейської служби України, якими регулюються зокрема питання казначейського виконання місцевих бюджетів;

5) накази Державної фінансової інспекції України (колишнього Головного контрольно-ревізійного управління) з питань фінансового контролю за використанням і збереженням фінансових ресурсів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності всіх суб'єктів, що отримують кошти з місцевих бюджетів.

Розглянуто особливості структури бюджетної системи України згідно положень Бюджетного кодексу України. Досліджені зміни правового регулювання складу бюджетів місцевого самоврядування. Зазначена невідповідність реалій правових відносин у сфері бюджетів районів у містах положенням бюджетного законодавства: під час дії Бюджетного кодексу України 2001 року, в якому в переліку бюджетів місцевого самоврядування бюджети районів в містах не згадуються, на практиці рішення про бюджети районів в містах приймались; під час дії Бюджетного кодексу України 2010 року, в якому до бюджетів місцевого самоврядування бюджети районів в містах вже включені, рішення про бюджети районів в окремих містах вже не приймаються в силу проведеної адміністративно-територіальної реформи.

В ході дослідження рішень про місцеві бюджети різних ланок бюджетної системи та закріпленого в законодавстві України порядку їх формування встановлено та обґрунтовано, що в системі рішень про місцеві бюджети практично відсутні горизонтальні зв'язки, а ієрархічні зв'язки є взаємо-зворотними та складаються з трьох щаблів.

Висновки

У висновках дисертації сформульовано найбільш суттєві результати та положення дослідження, наведено теоретичні узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у формулюванні та узагальненні правової природи, змісту та порядку прийняття рішення про місцевий бюджет, його місця в системі бюджетного законодавства. Основними з них є наступні:

1. Нормативна природа рішень про місцевий бюджет проявляється в тому, що: а) відповідно до ст. 4 Бюджетного кодексу України рішення про місцеві бюджети входять до складу бюджетного законодавства, і, відповідно, до системи законодавства України в цілому; б) дія рішень про місцеві бюджети в межах конкретних адміністративних одиниць означає «обмеженість сфери дії» даних актів, а не їх «локальність»; в) обмеженість дії рішень про місцеві бюджети в часі не дає право вважати їх ненормативними, проте є підставою відносити їх до виду тимчасових (строкових), періодичних нормативно-правових актів; г) в рішеннях про місцеві бюджети окрім показників та приписів конкретно-адресного змісту є положення, які розраховані на широке коло суб'єктів та багаторазове застосування при виникненні відповідного юридичного факту, тому такі приписи виступають правовими нормами. Рішення про місцеві бюджети є змішаними актами, які містять нормативно-правові та індивідуальні приписи.

Рішення про місцеві бюджети є елементом системи фінансового законодавства з наступних міркувань: а) місцеві бюджети є частиною публічних фінансів, оскільки є матеріальною основою реалізації інтересу територіальних громад (одного з видів публічного інтересу); б) держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого рівня, що зумовлює присутність державних фінансів в системі місцевих фінансів; в) рішення про місцеві бюджети є складовою частиною бюджетного законодавства (ст. 4 Бюджетного кодексу України); г) невключення відносин, які виникають у процесі фінансової (бюджетної) діяльності органів місцевої влади до предмету регулювання фінансового права суперечило б принципу єдності системи публічних фінансів.

Визначення поняття терміну «рішення про місцевий бюджет» належить до реальних визначень, які формулюються через родове поняття - правовий акт, і видові відмінності. Рішення про місцевий бюджет - це колегіальний нормативно-правовий акт, що належить до системи фінансового законодавства, виданий відповідним представницьким органом місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених у Конституції та законах України, інших актах бюджетного законодавства та законодавства про місцеве самоврядування, у визначеній процедурно-процесуальній формі та в установленому порядку, який регулює суспільні відносини, що виникають в процесі мобілізації доходів, здійснення витрат місцевих бюджетів, в сфері місцевого бюджетного контролю, а також зі встановлення обсягів та цілей міжбюджетних трансфертів на визначений бюджетний період.

2. Закріплення в рішеннях про місцеві бюджети видатків потребує розподілу не тільки на загальний та спеціальний фонди, а й на поточні та капітальні, оскільки показники капітальних і поточних видатків є вихідними показниками при цільовому витрачанні бюджетних коштів на протязі бюджетного періоду, на який рішення про бюджет не прийнято.

Аналіз рішень про місцеві бюджети за останні роки показує, що незважаючи на вимогу, закріплену в п. 2 ч. 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України про визначення в рішеннях про місцеві бюджет граничного обсягу річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді, на практиці місцеві бюджети приймаються без дефіциту і показник граничного обсягу річного дефіциту як такий відсутній в текстах рішень. Така ситуація зумовлена, по-перше, вимогою вищевказаної норми Бюджетного кодексу України про визначення обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету; по-друге, наявністю в бюджетній системі України такого механізму як вирівнювання бюджетів різних рівнів за допомогою різного роду трансфертів (такий механізм частково усуває проблему дефіциту в місцевих бюджетах).

Пропонуємо ч. 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України викласти в такій редакції:

«Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальна сума доходів, видатків та кредитування місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні;

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і місцевого боргу на кінець наступного бюджетного періоду; граничний обсяг надання місцевих гарантій, а також повноваження щодо надання таких гарантій з урахуванням положень статті 17 цього Кодексу;

3) доходи місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

4) фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

5) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення);

6) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до рішення);

7) розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету;

8) обсяг резервного фонду;

9) планові показники обсягу повернення кредитів та розподілу надання кредитів;

10) обсяг та порядок використання вільного залишку бюджетних коштів (якщо на рахунках місцевих бюджетів на кінець бюджетного року залишились кошти);

11) додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету».

3. Встановлено дві групи засад формування змісту рішень про місцевий бюджет: загальні та спеціальні. До загальних засад належать принципи, відповідно до яких має формуватись зміст всіх рішень представницьких органів на місцевому рівні: верховенство права, демократизм, гуманізм, законність, наукова обґрунтованість, системність, професіоналізм, технічна досконалість при прийнятті акту, субсидіарність, об'єднання місцевих і державних інтересів, повнота нормотворчих повноважень з питань місцевого значення.

До спеціальних засад, які відображають особливості формування змісту власне рішення про місцевий бюджет, можна віднести: принцип єдності бюджетної системи України; принцип самостійності та розподілу повноважень між органами державної влади, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування; принцип збалансованості; принцип повноти; принцип реальності включення показників доходів і видатків (обґрунтованості); принцип ефективності; принцип субсидіарності; принцип цільового використання бюджетних коштів; принцип справедливості і неупередженості; принцип публічності і прозорості; принцип строковості; принцип циклічності.

4. З метою усунення прогалин в правовому регулюванні процедури подання виконавчими місцевими органами проектів рішень про місцеві бюджети до місцевих рад пропонуємо до ст. 75 Бюджетного кодексу України додати ч. 11 такого змісту: «Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад подають проект рішення про бюджет до відповідної ради не пізніше ніж через два тижні з дня отримання від Кабінету Міністрів України показників між бюджетних відносин (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів) і текстових статей, а також організаційно-методологічних вимог щодо складання проектів місцевих бюджетів». Таку інформацію Кабінет Міністрів України згідно ч. 9 ст. 75 Бюджетного кодексу України повинен надавати відповідним місцевим органам у тижневий строк з дня прийняття проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

До суб'єктів нормотворчої ініціативи щодо внесення змін до рішень про місцеві бюджети належать голова відповідної ради, секретар ради, постійні комісії ради, депутати ради, місцеві державні адміністрації (виконавчі органи ради).

5. З метою усунення на практиці випадків невиконання умов щодо порядку офіційного оприлюднення нормативно-правових актів місцевих рад, до яких належать і рішення про місцеві бюджети, пропонуємо до ст. 77 Бюджетного кодексу України та ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» додати наступне положення:

«Оприлюднення нормативно-правового акту місцевого представницького органу здійснюється в наступних формах:

а) для нормативно-правових актів місцевих рад республіканського, обласного, районного, міського та районного в містах рівня - обов'язкове оприлюднення у формі офіційного опублікування нормативно-правового акту в офіційному друкованому органі відповідної місцевої ради, назва якого вказується в регламентів відповідної ради, та на офіційному сайті відповідної ради в мережі Інтернет,