Адміністративний договір в діяльності органів державної податкової служби України

Біла В.Р. Адміністративний договір в діяльності органів державної податкової служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2011.

Дисертацію присвячено аналізу теоретико-методологічних засад, підстав та процесуально-процедурних засад використання адміністративного договору в діяльності органів державної податкової служби України (далі - органи ДПС України). адміністративний управлінський податковий

У роботі досліджено поняття, сутність та ознаки договірних форм управлінської діяльності органів ДПС України. Визначено особливості адміністративно-договірних відносин за участю органів ДПС України. Проаналізовано концептуальні підходи щодо розуміння сутності адміністративного договору, здійснено їх класифікацію відповідно до специфіки їх застосування органами ДПС України.

Досліджено підстави укладання, зміст адміністративного договору, вимоги до нього та теоретичні положення правового статусу органів ДПС України, як учасників адміністративних договорів.

Проаналізовано процедуру укладання нормативних та індивідуальних адміністративних договорів органами ДПС України та заходи забезпечення виконання зобов'язань, що виникають з адміністративних договорів, укладених органами ДПС України.

На основі проведеного дослідження дано авторське визначення "адміністративного договору за участю органів ДПС України", як заснованого на адміністративно-правових нормах підзаконного спільного правового акту декількох суб'єктів адміністративного права, що ґрунтується на волеузгодженні сторін, має форму угоди та визначає взаємні права і обов'язки його учасників, хоча би одним із яких є орган ДПС України; визначено адміністративно-договірні форми діяльності органів ДПС України, до яких віднесено: укладення контрактів з державними службовцями, договорів про співпрацю, взаємодію між органом ДПС та іншим органом публічної адміністрації чи громадською організацією, договорів про надання розстрочення (відстрочення) податкових зобов'язань, укладення тарифних (галузевих) угод, договорів про надання публічних послуг (наприклад, про визнання електронних документів), видання спільних, підзаконних нормативно-правових актів управління, застосування спеціальних податкових режимів, надання податкових пільг; сформульовано висновки, пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення організаційно-правових засад застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

Ключові слова: адміністративний договір, адміністративно-договірні відносини, органи державної податкової служби України, специфіка, виключні повноваження, вимоги до змісту адміністративних договорів, процедура укладання адміністративних договорів.

Белая В.Р. Административный договор в деятельности органов государственной налоговой службы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2011.

Диссертация посвящена анализу теоретико-правовых основ, оснований, а также процессуально - процедурного порядка применения административного договора в деятельности органов государственной налоговой службы Украины (далее - органы ГНС Украины).

Работа является одной из первых попыток комплексно, с использованием современных методов познания, исследовать проблемные вопросы применения административного договора в деятельности органов ГНС Украины. В результате проведенного исследования обосновано существования административно-договорных форм деятельности органов ГНС Украины к которым относятся: контракты с государственными служащими, договора про сотрудничество, взаимодействие органа ГНС Украины с другим органом публичной администрации или общественной организацией, договоров про предоставление рассрочки (отстрочки) налоговых обязательств, тарифных (отраслевых) соглашений, договоров про предоставление публичных услуг, издание совместных, подзаконных нормативно-правовых актов управления, применение специальных налоговых режимов, предоставление налоговых льгот.

Определены особенности административно-договорных отношений при участии органов ГНС Украины. Проанализированы концептуальные подходы понимания сущности административного договора, проведена их классификация в соответствии со спецификой деятельности органов ГНС Украины. Сформулировано авторское определение административного договора в деятельности органов ГНС Украины как основанного на административно-правовых нормах подзаконного совместного правового акта нескольких субъектов административного права, принятого на основе волесогласования сторон, имеет форму соглашения и определяет взаимные права и обязанности его участников, хотя бы одним из которых есть орган ГНС Украины.

Детально освящены составляющие содержания административного договора, основания его заключения органами ГНС Украины. В работе формулируются требования к административным договорам та последствия нарушения данных требований, а именно признания административного договора недействительным. Также обосновывается необходимость законодательного закрепления вышеизложенных положений.

Также разработаны предложения по усовершенствованию правого статуса органа ГНС Украины как участников административных договоров.

В работе особое внимание уделено процедуре заключения нормативных и индивидуальных административных договоров и способам обеспечения исполнения обязательств по административному договору, заключенному органом ГНС Украины.

Сформулирован ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на усовершенствование теоретико-правовых основ и практики применения административного договора органами ГНС Украины.

Ключевые слова: административный договор; административно-договорный отношения; органы государственной налоговой службы; специфика; исключительные полномочия; требования к содержанию административных договоров; процедура заключения административных договоров.

Bila V. Administrative agreement in activity of bodies of state tax service of Ukraine. - Manuscript.

Thesis for the scientific degree of Candidate of Legal Sciences after specialty 12.00.07 - administrative law and procedure, financial law, informational law. - National University of the State Tax Service of Ukraine. - Irpin, 2011.

Thesis is devoted to the analysis of theoretical and methodological principles and judicially-procedural principles of usage of administrative agreement in activity of bodies of state tax service of Ukraine.

In this thesis one examined the concept, investigational essence and characteristics of contractual forms of administrative activity of the State Tax Service of Ukraine. Conceptual approaches were analyzed in relation to understanding of essence of administrative contract, their classification is carried out in accordance with the specific of their application by the bodies of state tax service of Ukraine.

The basis of conclusion of administrative agreement its contents, requirement to it and legal status of bodies of state service of Ukraine, as participants of administrative agreements were investigated.

One analyzed procedure of conclusion of normative and individual administrative contracts by the bodies of state tax service of Ukraine and measures of providing of fulfilling commitment, which arise out of administrative agreements celled by the bodies of state tax service of Ukraine.

On the basis of the conducted research one made conclusions, suggestions and recommendations, that are set to improve organizational and legal principles of application of administrative contract in activity of bodies of state tax service of Ukraine.

Keywords: administrative agreement, administratively-contractual relations, bodies of state tax service, specific, exceptional powers, requirements to maintenance of administrative contracts, procedure of conclusion administrative contracts.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Проведення в Україні адміністративної реформи зумовлює посилену увагу вчених юристів до публічного управління, в тому числі до питань, пов'язаних із застосуванням у ньому диспозитивних методів, відповідно виникає нагальна необхідність у розробці нових підходів до застосування договірних форм у діяльності органів публічної адміністрації, що стосується і органів державної податкової служби України (далі - органів ДПС України).

Діяльність органів ДПС в Україні свідчить про недосконалість регулятивних та охоронних норм, передбачених законодавством, для виконання покладених на них завдань, оскільки не всі відносини, пов'язані із реалізацією їх компетенції, доцільно врегулювати за допомогою односторонніх владних приписів, тому і виникає потреба в індивідуальному узгодженні та саморегуляції цього кола відносин. Джерелом та засобом саморегулювання є адміністративний договір, що конкретизує та доповнює положення законодавчих та інших нормативно-правових актів. Видання законодавчих актів та підзаконних нормативно-правових актів не породжує взаємодії між суб'єктами, яким вони адресовані, а є лише підставою для виникнення таких відносин. Водночас укладення адміністративних договорів між органами ДПС та іншими суб'єктами адміністративного права зумовлює виникнення конкретних правовідносин, встановлює сталий процедурний зв'язок між сторонами такого договору. Тому адміністративний договір не лише сприяє взаємодії суб'єктів, але й визначає вимоги до порядку та послідовності їх дій, передбачає індивідуальний правовий режим поведінки осіб в межах даних адміністративно-договірних правовідносин.

Використання адміністративного договору в діяльності органів ДПС України дозволяє їм відповідати сучасній публічно-сервісній концепції адміністративного права, а саме: виступати гарантами прав і свобод громадян, діяти в інтересах суспільства, обирати найбільш ефективні способи реалізації своїх функцій, зважаючи на ідеологію партнерства із платниками податків.

До того ж застосування адміністративного договору органами ДПС України у взаємовідносинах із платниками податків дозволить стимулювати останніх до більш активної правомірної поведінки на основі диспозитивних правових норм.

Загальне науково-теоретичне підґрунтя дослідження цього питання становлять фундаментальні наукові праці таких провідних фахівців у галузі адміністративного та фінансового права: В.Б. Авер?янова, С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, О.А. Долгого, О.С. Йоффе, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, А.Л. Корнеєєва, О.В. Кузьменко, Б.М. Лазарева, Д.М. Лук'янця, Л.О. Морозової, А.А. Нечай, Н.Р. Нижник, Н.М. Пархоменка, Ю.М Старілова, Ю.О. Тихомирова, Р.О. Халфіної.

Загальні проблеми адміністративного договору розглядалися в адміністративно-правовій літературі та дисертаційних дослідженнях О.А. Абдурахманова, К.К. Афанасьева, О.В. Дьоміна, Ж.В. Завальної, В.В. Іванова, Р.О. Куйбіди, В.П. Курашвілі, В.П. Нагребельного, В.І. Новосьолова, Д.В. Приймаченко, В.Г. Розенфельда, О.С. Ротенберга, В.Д. Рудашевського, О.П. Рябченко, С.С. Скворцова, В.С. Стефанюка, Ц.Я Ямпольської.

Дослідження проблем застосування органами ДПС адміністративного договору знайшло лише фрагментарне висвітлення у роботі О.О. Бандурки, однак комплексного, ґрунтовного дослідження зазначеної проблеми до сьогодні не проводилося.

Визначення місця адміністративного договору в діяльності органів ДПС України, класифікації його видів та окреслення особливостей застосування у сфері податкових правовідносин має не лише теоретичне, а також і практичне значення.

Таким чином, потреба у подальшому розробленні теоретичних питань і практичних рекомендацій щодо вдосконалення використання адміністративного договору в діяльності органів ДПС України обумовило актуальність обраної дисертантом теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконувалась відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22.07.1998 № 810/98; Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, затвердженого наказом ДПА України від 07.04.2003 р. № 160, зі змінами та доповненнями, а також у межах науково-дослідної проблематики кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України - Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування" (державний реєстраційний номер 0105U000657).

Положення дисертації враховані у звіті щодо виконання науково-дослідної роботи Науково-дослідним центром з проблем оподаткування на замовлення Державної податкової адміністрації України від 14 квітня 2008 року,,Адміністративно-процесуальна діяльність органів державної податкової служби України у сфері взаємовідносин із платниками податків: сучасний стан та перспективи модернізації" (державний реєстраційний номер 0109U000314).

Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Національного університету державної податкової служби України від 27 листопада 2008 року протокол № 3.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного та фінансового права, чинного законодавства України, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз теоретичних засад та правового регулювання питань, пов'язаних із застосуванням адміністративного договору в діяльності органів ДПС України, що дозволить сформулювати на цій основі відповідні пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання та практики застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

Для досягнення поставленої мети у дисертаційному дослідженні вирішуються такі завдання:

- проаналізувати сутнісні ознаки договірної форми управлінської діяльності органів ДПС України;

- окреслити коло відносин в діяльності органів ДПС України, що мають адміністративно-договірну природу;

- визначити поняття та види адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України;

- розкрити компетенцію органів ДПС України щодо застосування адміністративного договору;

- визначити підстави укладання та зміст адміністративних договорів за участю органів ДПС України;

- встановити вимоги до змісту адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України та наслідки недотримання цих вимог;

- розкрити процедуру укладання адміністративних договорів органами ДПС України;

- проаналізувати заходи забезпечення виконання зобов'язань, що виникають з адміністративних договорів, укладених органами ДПС України;

- визначити перспективи використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час укладання, виконання та припинення дії адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

Предмет дослідження - адміністративний договір в діяльності органів ДПС України.

Методи дослідження. Під час вирішення завдань для реалізації поставленої мети в дисертаційній роботі використано комплекс загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання з урахуванням особливостей сучасної проблематики застосування адміністративного договору органами ДПС України.

За допомогою логіко-семантичного методу розкрито сутність понять,,адміністративний договір в діяльності органів ДПС України" (підрозділ 1.3); застосування методу системного аналізу дозволило комплексно проаналізувати положення законів України, інших нормативно-правових актів, які закріплюють положення застосування адміністративного договору органами ДПС України (підрозділ 1.2); структурно-функціональний метод використовувався для виокремлення ознак адміністративного договору в діяльності органів ДПС України (підрозділ. 1.3.); використання порівняльно-правового методу дозволило визначити вимоги до адміністративного договору та наслідки їх недотримання, а саме визнання адміністративних договорів недійсними (підрозділ 2.2.), процедуру укладання адміністративних договорів (підрозділ 3.1.); за допомогою системно-структурного методу визначено види адміністративно-договірних форм в діяльності органів ДПС України (підрозділ 1.1), класифіковано адміністративні договори в діяльності органів ДПС України (підрозділ 1.3.); компаративний метод використовувався для вивчення зарубіжного досвіду застосування заходів забезпечення виконання зобов'язань за адміністративним договором (підрозділ 3.2.) та випадків визнання адміністративних договорів недійсними (підрозділ 2.2.); використання методів аналізу, синтезу, згрупування дозволило визначити правовий статус органів ДПС України як однієї із сторін адміністративного договору (підрозділ 2.3), групи заходів забезпечення виконання зобов'язань за адміністративним договором (підрозділ 3.2.), види процедур укладання адміністративних договорів органами ДПС України (підрозділ 3.1.); синтез як метод наукового пізнання використовувався для визначення ознак адміністративно-договірних відносин в діяльності органів ДПС України (підрозділ 1.2.) та змісту адміністративного договору в діяльності органів ДПС України (підрозділ 2.1.); застосування організаційно-правового та системно-функціонального методів дозволило розробити рекомендації та пропозиції щодо використання адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

Правову основу дослідження становлять: Конституція України, закони України, що містять норми, які регулюють адміністративно-договірну діяльність органів ДПС України, підзаконні нормативно-правові акти.

Емпіричною базою дослідження є практика видання підзаконних правових актів управління органами ДПС України.

Науково-теоретичну базу дослідження склали наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі загальної теорії держави і права, адміністративного, фінансового та податкового права.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що в дисертації вперше у вітчизняній науці комплексно досліджено питання застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України. На основі проведеного дослідження автором сформульовано низку висновків, рекомендацій і пропозицій щодо вирішення вище зазначених питань як в теорії, так і в законодавстві, зокрема:

вперше:

- дано авторське визначення поняття "адміністративний договір за участю органів ДПС України, як заснованого на адміністративно-правових нормах підзаконного спільного правового акта декількох суб'єктів адміністративного права, що ґрунтується на волеузгодженні сторін, має форму угоди та визначає взаємні права і обов'язки його учасників, одним із яких є орган ДПС України;

- обґрунтовано необхідність законодавчого закріплення наслідків недотримання вимог, що містяться в адміністративному договорі;

- визначено адміністративно-договірні форми діяльності органів ДПС України, до яких віднесено: укладення контрактів з державними службовцями, договорів про співпрацю, взаємодію між органом ДПС та іншим органом публічної адміністрації чи громадською організацією, договорів про надання розстрочення (відстрочення) податкових зобов'язань, тарифних (галузевих) угод, договорів про надання публічних послуг (наприклад, про визнання електронних документів), видання спільних, підзаконних, нормативно-правових актів управління, застосування спеціальних податкових режимів, надання податкових пільг;

- сформульовано теоретичні положення щодо процедури укладання адміністративних договорів органами ДПС України, а саме можливість укладання адміністративних договорів у загальному, спеціальному і судовому порядку;

- обґрунтовано необхідність запровадження форми адміністративного договору при застосуванні податкової поруки;

дістали подальшого розвитку:

- ознаки адміністративного договору в діяльності органів ДПС України, до яких віднесено: виникнення адміністративного договору в сфері публічної влади, а саме: управлінської діяльності органів ДПС України; обов'язковим учасником є орган ДПС України; адміністративний договір заснований на волеузгодженні, а не на волезлитті (на відміну від спільного правового акта управління); сторони адміністративного договору є формально рівними, що не означає їх рівності поза межами адміністративно-договірних відносин; адміністративний договір в діяльності органів ДПС України носить організаційний характер; у адміністративному договорі реалізується публічний інтерес; правовою основою є норми адміністративного та фінансового права;

- класифікація адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України;

- заходи забезпечення виконання зобов'язань за адміністративним договором органами ДПС України;

- положення щодо змісту адміністративного договору, що полягають в існуванні істотних, нормативних та особливих умов;

- вимоги, що висуваються до змісту адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України;

удосконалено:

- теоретичні положення правового статусу органів ДПС як учасників адміністративного договору;

- випадки визнання адміністративних договорів нікчемними та заперечними.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені у дисертаційному дослідженні висновки, пропозиції та рекомендації з питань використання адміністративного договору в діяльності органів ДПС України становлять як науково-теоретичний, так і практично-прикладний інтерес та були використані у:

- науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань використання адміністративного договору в діяльності органів ДПС України (акт впровадження у наукову діяльність від 21 грудня 2011 року);

- практичній діяльності - під час розробки, прийняття та реалізації адміністративних рішень органами ДПС України (акт впровадження в практичну діяльність від 10 грудня 2010 року №5062);

- навчальному процесі - під час підготовки навчальних посібників, методичної документації для проведення лекційних і семінарських занять із навчальних дисциплін: "Адміністративне право України", "Адміністративний процес", "Адміністративна діяльність контролюючих органів в сфері оподаткування", "Організація стягнення податкового боргу" (акт впровадження в навчальний процес від 17 січня 2011 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійно проведених досліджень. Наукові ідеї та розробки, що належать співавтору однієї з опублікованих праць Т.О. Мацелик, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на п'яти науково-практичних конференціях, науково-практичному семінарі та науково-практичному круглому столі: 1) всеукраїнській науково-практичній конференції "Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку? (м. Ірпінь, 6 червня 2008 року); 2) науково-практичній конференції "Економічна безпека держави: стан, проблеми, напрямки зміцнення? (Харків, 10 жовтня 2008 року); 3) міжнародній науково-практичній конференції "Актуальні питання реформування правової системи України? (м. Луцьк, 29-30 травня 2009 р.); 4) міжнародній науково-практичній конференції "Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин у умовах кризи? (Суми, 4-5 червня 2010 року); 5) науково-практичній конференції "Реформування податкової служби України відповідно до європейських стандартів? (Ірпінь, 22 жовтня 2010 року); 6) науково-практичному семінарі "Взаємовідносини платників податків і податкових органів в Україні (м. Ірпінь, 30 листопада 2009 року); 7) науково-практичному круглому столі "Мінімізація сплати податків: економіко-правовий аспект? (м. Ірпінь, 30 жовтня 2009 року).

Публікації автора. Основні положення і висновки дисертації знайшли відображення в одинадцяти публікаціях, чотири з яких опубліковані в фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України, сім - у збірниках тез доповідей науково-практичних конференцій, науково-практичних круглих столах та семінарах.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 192 сторінки, обсяг основного тексту 154 сторінки, список використаних джерел складається з 180 найменувань на 18 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з'ясовується зв'язок роботи з науковими планами та програмами, розкриваються мета, завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, наводяться дані про їх апробацію та публікації.

Розділ 1 "Теоретико-правові засади застосування адміністративно-договірних форм в діяльності органів державної податкової служби України" складається з трьох підрозділів, які присвячено загальнотеоретичним питанням адміністративно-договірної форми управлінської діяльності органів ДПС України, характеристиці правовідносин в діяльності органів ДПС України, що мають адміністративно-договірну природу, визначається позиція автора щодо поняття і видів адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

У підрозділі 1.1. "Поняття, сутність та ознаки договірної форми управлінської діяльності? досліджується категорія "договірна форма управлінської діяльності? та суміжні поняття адміністративного права. На основі аналізу праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених зроблено висновок про існування адміністративно-договірних форм, до яких можуть бути віднесені лише ті договірні форми, що побудовані на основі диспозитивного методу правового регулювання. Сукупність методів діяльності публічної адміністрації, що реалізуються у даних формах, може обиратися суб'єктом управління на власний розсуд залежно від мети правового впливу та викликати безпосереднє настання юридичних наслідків.

Зазначено, що адміністративно-договірні форми в діяльності органів ДПС України - це зовнішній формалізований вираз правових засобів впливу на відносини, що мають договірну природу.

На основі аналізу наукових поглядів на поняття, сутність та види договірних форм сформульовано ознаки адміністративно-договірних форм у діяльності органів ДПС України: дані форми закріплені у нормативно-правових актах, причому ступінь їх нормативної регламентації може бути і низькою (тобто визначатися законодавчо як форма діяльності публічної адміністрації, проте порядок їх застосування та зміст не деталізовані або взагалі такі форми не визнаються як договірні); їх зміст, як правило, встановлений у законодавстві спеціальними нормативними актами та не може змінюватись учасниками правовідносин, що виникають внаслідок застосування даних форм; незважаючи на жорстку правову регламентацію, як правило учасники мають вибір серед можливих варіантів поведінки, виключення становить застосування спеціальних податкових режимів, які є так званими безальтернативними адміністративно-договірними формами; регулюються нормами адміністративного права, однак фактично можуть виникати у сфері дії фінансового або податкового права; ініціатива застосування може виходити як від одного, так і від двох або більше суб'єктів адміністративного права; обов'язковий учасник - орган ДПС України.

Виходячи з вищевикладеного, запропоновано авторський перелік адміністративно-договірних форм в діяльності органів ДПС України.

У підрозділі 1.2. "Особливості адміністративно-договірних відносин за участю органів державної податкової служби України? досліджуються відносини за участю органів ДПС України, що виникають внаслідок застосування адміністративно-договірних форм управління.

На основі аналізу наукових поглядів на ознаки правових відносин, в тому числі адміністративних та правозастосовної практики органів ДПС України, виокремлюються такі особливості адміністративно-договірних відносин за участю органів ДПС України: по-перше, адміністративно-договірні правовідносини - це публічні відносини, виникнення яких пов'язане із досягненням конкретної управлінської мети, яка підпорядкована публічним інтересам та, у випадку укладання податкових угод, має додатковий зміст - грошовий; по-друге, одним із учасників даних правовідносин є орган ДПС України (його посадова особа); по-третє, ці відносини формально визначені, тобто права та обов'язки учасників визначені та закріплені у нормативно-правових актах, свобода волевиявлення сторін обмежена вимогами законодавства; по-четверте, можливість застосування владних повноважень органом ДПС України у адміністративно-договірних правовідносинах є потенційною, необов'язковою, а наявність самих владних повноважень у згаданих правовідносинах не завжди є наслідком юридичної нерівності сторін; по-п'яте, дані правовідносини регулюються не лише нормами адміністративного, але й фінансового або податкового права; по-шосте, вони забезпечені державним примусом, який є гарантом реалізації суб'єктивних прав та виконання юридичних обов'язків учасників цих відносин, застосування заходів якого входить до правообов'язку органу ДПС України, який вступив у ці відносини або органу ДПС України вищого рівня.

У підрозділі 1.3. "Поняття та види адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби України? досліджуються специфічні характеристики названих договорів, за участю органів ДПС України.

На сьогодні визначення терміна "адміністративний договір? міститься лише у п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з яким адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Розуміння адміністративного договору як угоди нівелює його значення до юридичного факту, тобто підстави виникнення взаємних зобов'язань у сторін такого договору. А обмеження ролі адміністративного договору в сфері діяльності публічної адміністрації встановленням, зміною та припиненням певних адміністративних правовідносин виключає існування нормативних адміністративних договорів.

Саме тому адміністративний договір визначається не як угода, а як правовий акт, причому під останнім розуміється зовнішній вираз правової активності суб'єктів права.

Оскільки єдиної думки щодо сутності адміністративного договору у вітчизняній науці не існує, пропонується розглянути наукові погляди на ознаки адміністративних договорів, в результаті чого автором уточнено перелік основних ознак адміністративного договору з урахуванням специфіки діяльності органів ДПС України.

Наголошується, що для розробки практичних рекомендацій щодо покращання застосування адміністративних договорів у діяльності органів ДПС з урахуванням особливостей кожного виду адміністративного договору істотне значення має їх класифікація. На основі аналізу наукових поглядів на види адміністративних договорів сформульовано такий підхід до цього питання: за предметом адміністративні договори в діяльності органів ДПС України поділяються на: контракти з державними службовцями; договори про співробітництво; податкові угоди; тарифні (галузеві) угоди; договори про надання публічних послуг (наприклад, про визнання електронних документів); за юридичними властивостями: на нормативні та індивідуальні;за характером взаємодії суб'єктів: координаційні та субординаційні; за колом суб'єктів: горизонтальні та вертикальні.

Розділ 2. "Підстави укладання та зміст адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби України? складається з трьох підрозділів, в яких дається характеристика підстав укладання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України та їх змісту, уточнюються теоретичні положення правового статусу органів ДПС України як учасників адміністративних договорів.

У підрозділі 2.1. "Підстави укладання та зміст адміністративних договорів за участю органів державної податкової служби України? досліджуються особливості підстав укладання та зміст нормативних та індивідуальних адміністративних договорів за участю органів ДПС України.

Оскільки органи ДПС є суб'єктами владних повноважень, а тому повинні діяти лише в межах власної компетенції, то постає питання про підстави укладання адміністративного договору органами ДПС України. При розгляді теоретичних положень щодо поняття "підстава укладання договору" зроблено висновок про відсутність єдиного підходу до його розуміння, тому запропоновано крім підстави укладення договору, виокремлювати й такі поняття як мотив і мета укладення адміністративного договору, що інтегровані у підстави їх укладання та мають важливе значення для визначення правомірності укладання адміністративних договорів.

На основі аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства зроблено висновок про те, що підставами укладання адміністративних договорів є: наявність управлінської ситуації, яка повинна бути (вказівка нормативного акта) або може бути (адміністративний розсуд) врегульована за допомогою адміністративного договору; наявність нормативно закріплених юридичних фактів, з настанням яких пов'язується виникнення зобов'язання; наявність волевиявлення сторін, їх бажання вступити у договірні зв'язки з мотивів здійснення правомірних дій; наявність взаємної згоди з усіх істотних умов договору.

Узагальнюються існуючі в юридичній літературі погляди на виокремлення та класифікацію договірних умов, у результаті чого пропонується власний варіант вирішення вказаного питання.

Крім того наголошується на необхідності передбачити можливість невладного контрагента подавати до органу ДПС України письмову заяву про включення до адміністративного договору особливих умов.

У підрозділі 2.2. "Вимоги, що висуваються до змісту адміністративних договорів за участю органів державної податкової служби України?, досліджуються основоположні засади чинності адміністративних договорів.

У Кодексі адміністративного судочинства України, а саме в п. 4. ч. 2. ст. 17, встановлено, що до юрисдикції адміністративних судів віднесено спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. Проте даним нормативним актом не встановлено випадків і правових наслідків скасування та визнання нечинними адміністративних договорів. У зв'язку з чим пропонується сформулювати вимоги до адміністративних договорів, які запропоновано поділити на дві групи: вимоги законності (в тому числі процедурні вимоги) та вимоги доцільності.

Не дотримання вищезазначених вимог зумовлює визнання адміністративних договорів нікчемними та заперечними. Нікчемні адміністративні договори характеризують такими ознаками: презумпція законності на них не розповсюджується і посадові особи органів ДПС України несуть відповідальність за їх укладання та виконання; нікчемний адміністративний договір не існує як правова форма управління з моменту його укладання та не породжує жодних юридичних наслідків. Заперечний адміністративний договір підлягає виконанню до моменту визнання його недійсним. У зв'язку з чим пропонується удосконалений перелік підстав визнання адміністративних договорів нікчемними та недійсними.

Виходячи з вищевикладеного, робиться висновок про необхідність нормативного закріплення вимог до адміністративних договорів.

У підрозділі 2.3. "Правовий статус органів державної податкової служби України як учасників адміністративного договору? досліджуються основні права та обов'язки органів ДПС України різних рівнів як учасників адміністративних договорів. Так, у зв'язку з тим, що в адміністративному договорі суб'єкт владних повноважень реалізує власну компетенцію, пропонується розглянути її складові. У результаті чого зроблено висновок, що можливість участі у договірних відносинах для органу ДПС України визначається наявністю відповідного повноваження. Однак у Законі України "Про державну податкову службу в Україні? від 04.12.1990 № 509-XII не зазначено, що органи ДПС України мають право укладати адміністративні договори. Лише у Податковому кодексі України вiд 02.12.2010 № 2755-VI закріплене право органів ДПС на укладення договорів про розстрочення (відстрочення) податкових зобов'язань, які за своєю природою хоча і є адміністративними договорами, проте не визнані такими законодавством. Саме тому пропонується нормативно закріпити повноваження органів ДПС різних рівнів та їх посадових осіб, що мають право на укладання кожного конкретного виду адміністративного договору.

Також зазначається, що правовий статус органу ДПС України в адміністративному договорі характеризується наявністю виключних повноважень, які являють собою певні переваги та прерогативи органу ДПС України, які випливають з його правого положення як суб'єкта, що забезпечує реалізацію публічного інтересу. Враховуючі, що кожен вид адміністративного договору має власні особливості, підкреслено, що виключні повноваження повинні корелюватися із метою адміністративного договору та відповідати його змісту.

Розділ 3. "Процедура укладання адміністративних договорів державної податкової служби України та напрями вдосконалення їх застосування" складається з трьох підрозділів, які визначають процедуру укладання адміністративних договорів органами ДПС України, заходи забезпечення виконання зобов'язань, що виникають з адміністративних договорів, та шляхи вдосконалення їх застосування.

Підрозділ 3.1. "Процедура укладання адміністративних договорів органами державної податкової служби України" присвячений характеристиці основних способів укладання адміністративних договорів органами ДПС України та їх основних стадій.

Узагальнюються існуючі в адміністративно-правовій літературі погляди на виділення та класифікацію стадій укладення адміністративного договору та, з урахуванням специфіки адміністративної діяльності органів ДПС України, пропонується власний варіант вирішення вказаного питання. На підставі аналізу стану наукового дослідження питання способів укладення адміністративного договору в адміністративно-правовій літературі, убачається за доцільне виділяти три способи укладення адміністративного договору за участю органів ДПС України.

Наголошується на тому, що пропозиція укласти адміністративний договір з боку органу ДПС повинна мати чітко визначеного адресата, крім договорів про прийняття на державну службу. В адміністративному договорі застосовується лише письмова форма оферти та акцепту.

Зазначається, що спеціальний порядок укладання вертикальних адміністративних договорів за своєю природою наближений до договорів приєднання у цивільному праві.

Адміністративний договір вважається укладеним з моменту підписання його письмового тексту особами, уповноваженими на це сторонами. З боку органів ДПС України право на підписання адміністративного договору має лише та посадова особа, до компетентності якої віднесено право на укладання адміністративних договорів. З цього моменту сторони не можуть відмовитись від прийнятих на себе зобов'язань, проте виконання договору можливе лише після вступу ним в силу, а саме державної реєстрації, затвердження вищим органом ДПС України, офіційного опублікування.

У підрозділі 3.2. "Заходи забезпечення виконання зобов'язань, що виникають із адміністративних договорів, укладених органами державної податкової служби України" зосереджується увага на дослідженні правових способів та засобів забезпечення належного виконання зобов'язань за адміністративними договорами, укладеними органами ДПС України, оскільки розгляд саме вказаних питань сприяє вдосконаленню застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України.

В результаті комплексного аналізу наукових праць зроблено висновок, що заходи забезпечення виконання зобов'язань, що виникають з адміністративного договору можна поділити на дві групи: заходи, оперативного характеру, що забезпечують належне виконання договору та правоохоронні заходи, що є реакцією на не виконання або неналежне виконання адміністративного договору. Наголошується на існуванні окремого підвиду правоохоронних заходів ? відновлюючих санкцій, які хоча і носять негативний характер, проте спрямовані на відновлення порушених прав і обов'язків сторін у адміністративному договорі. Їх значення полягає у спрямуванні поведінки сторін на виконання зобов'язань за адміністративним договором (у широкому сенсі - на задоволення публічного інтересу) та досягнення мети договору. Їх характерними ознаками є накладення після порушення умов договору та застосовування у судовому порядку. Як особливий вид відновлюючих санкцій, у дисертації розглядається реституція (повернення сторін в початкове положення, що існувало до укладення договору).

У підрозділі 3.3. "Шляхи вдосконалення застосування адміністративних договорів в діяльності органів державної податкової служби України" визначаються основні перспективи використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України та шляхи підвищення ефективності їх використання. Констатується що у випадку укладання договорів між органами ДПС та органом публічної адміністрації іншої держави, на відміну від міжнародних угод про уникнення подвійного оподаткування, положення змісту таких договорів не впливає на права і свободи (або механізм їх реалізації) громадян жодної з держав - учасників договору та не несуть загальнообов'язкового характеру для інших державних органів, однак укладення таких договорів має на меті реалізацію управлінських завдань та реалізацію владних повноважень кожної із сторін. Тому можуть вважатися саме адміністративними договорами.

Наголошується на необхідності реформування правового регулювання використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України. Проведений аналіз праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених дав підстави визначити примірну структуру нормативно-правового акта, що регулюватиме застосування адміністративного договору в діяльності органів ДПС України, а також сформулювати ряд конкретних рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання використання адміністративних договорів у діяльності органів ДПС України.

Висновки

У дисертації містяться узагальнення дослідницької роботи та отримані особисто автором нові науково обґрунтовані результати, які у сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розробки пропозицій, спрямованих на вдосконалення використання адміністративного договору в діяльності органів ДПС України. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджується актами впровадження. Систематизація отриманих результатів дозволила сформулювати ряд підсумкових узагальнень, які конкретизовані у таких висновках:

1. Запропоновано авторське визначення адміністративного договору та адміністративно-договірних форм у діяльності органів ДПС України.

2. Зміст адміністративного договору становлять умови, які поділяються на істотні, нормативні та особливі.

Істотні умови - це ті положення, щодо яких повинна бути обов'язково досягнута згода сторін у адміністративному договорі. Вони встановлюються, як правило, у нормативних актах, що регламентують даний вид адміністративних договорів. До них можуть бути віднесені залежно від виду адміністративного договору: предмет, сторони договору, умови та порядок здійснення повноважень владними контрагентом.

Нормативні умови - це ті умови, які встановлені у законі чи іншому нормативному акті і підлягають обов'язковому виконанню незалежно від включення їх у адміністративний договір.

До нормативних умов у адміністративному договорі можуть бути віднесені порядок внесення змін та доповнень, продовження строку його дії, випадки та порядок його дострокового припинення, відповідальність сторін. Сторони субординаційних адміністративних договорів також є однією із нормативних умов. Причому для забезпечення законності під час укладання, виконання та припинення адміністративного договору нормативні умови мають бути включені в текст договору. Доповнення нормативних умов можливо лише при укладенні нормативних адміністративних договорів, оскільки вони виконують правотворчу функцію, покликані заповнювати прогалини у правовому регулювання відносин у публічній сфері.

Особливі умови - це ті положення адміністративного договору, що формуються сторонами самостійно, вони не встановлені нормативно або окреслені у нормативно-правових актах у найзагальнішому вигляді. За загальним правилом формування особливих умов можливо лише у координаційних адміністративних договорах.

3. Сформульовано ряд вимог, що висуваються до адміністративних договорів. Як наслідок порушення цих вимог пропонується перелік випадків визнання адміністративного договору нікчемним та заперечним.

Адміністративний договір має визнаватись нікчемним, якщо: зміст адміністративного договору суперечить Конституції України, законам, та прийнятим на їх основі нормативним актам вищих органів виконавчої влади; не дотримана вимога щодо письмової форми адміністративного договору; адміністративний договір спрямований на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина; виконання даного адміністративного договору вимагає здійснення протиправного діяння, за яке передбачена юридична відповідальність; укладено адміністративний договір особою (фізичною чи юридичною), що не володіє адміністративно-договірною правоздатністю; істотно порушено процедуру укладання адміністративних договорів; мета укладання адміністративного договору суперечить нормам права; укладено фіктивний адміністративний договір, тобто такий, що укладається без наміру створення правових наслідків, які обумовлювались цим договором; адміністративний договір виданий не уповноваженим на це органом ДПС України (посадовою особою), поза його компетенцією; відсутня законна підстава (заява, подання) для укладання адміністративного договору.

4. Адміністративний договір може бути визнаний судом недійсним (заперечним) у випадку: встановлення помилок у процедурі укладення адміністративного договору; адміністративний договір не сприяє поліпшенню реальної управлінської практики, не спрямований на задоволення публічних інтересів; мета укладання адміністративного договору не відповідає встановленій у законі, проте не суперечить нормам права; визнання судом недійсним та таким, що порушує права громадян, правового акта управління з того ж питання, по якому був укладений адміністративний договір; скасовано законодавчий або інший правовий акт, що передбачав можливість укладання такого адміністративного договору; відсутність необхідних повноважень у представника невладного контрагента сторони, яка уклала адміністративний договір; зобов'язання органу ДПС України не відповідають предмету та меті договору та не пов'язані із виконанням органом ДПС України, покладених на нього завдань.