Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА імені В. М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 342.5; 342.7

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

МУНІЦИПАЛЬНА ВЛАДА В УКРАЇНІ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

БАТАНОВ Олександр Васильович

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України Баймуратов Михайло Олександрович, Маріупольський державний гуманітарний університет, завідувач кафедри конституційного, адміністративного та міжнародного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Борденюк Василь Іванович, Апарат Верховної Ради України, Головне науково-експертне управління, керівник управління;

доктор юридичних наук, доцент, Заслужений юрист України Федоренко Владислав Леонідович, Національна академія внутрішніх справ, Навчально-науковий інститут заочного та дистанційного навчання, заступник начальника.

Захист відбудеться 18 березня 2011 р. о 14³⁰ год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 16 лютого 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої радиТ. І. Тарахонич

загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Влада як соціальний феномен завжди привертала і буде привертати увагу дослідників різних галузей соціогуманітарних наук. Особливо це проявляється у переломні епохи соціально-політичного розвитку, коли змінюються політичні режими або реальною стає загроза дестабілізації механізму соціального управління, відбуваються суттєві зміни у функціонуванні політичної системи та поділі влади у суспільстві.

Розпад попередніх владних структур та формування нових відносин влади-підпорядкування, визначення «соціальної вартості» реформ та пошук відповідальних за попередні та сучасні невдачі, розробка антикризових заходів та програм модернізації пострадянського суспільства актуалізують пошук адекватної політичної стратегії, відповідних структур і комунікацій. Однією з актуальніших проблем поступово стає місцеве самоврядування як принципово нова система організації публічної влади на місцях. Адже визнання державою місцевого самоврядування стало гаслом реформаторських дій усіх постсоціалістичних держав Європи, у тому числі й України. Фундаментальними принципами проведення сучасних реформ проголошується децентралізація публічної влади та субсидіарність у наданні публічних послуг. Водночас, якщо у таких державах, як Польща, Литва, Латвія та інших країнах нової демократичної орієнтації, реформи публічної влади призвели до формування дієздатних територіальних громад та реального місцевого самоврядування, яке ефективно та незалежно від держави під власну відповідальність надає жителям різноманітні публічні послуги, то в Україні ефект від цієї діяльності поки що суттєво не відчутний.

Особливістю вітчизняної конституційної моделі становлення місцевого самоврядування є домінування державної влади при виборі завдань та функцій муніципальної влади, форм та методів їх реалізації, реформування місцевого самоврядування «згори», а не через участь населення. В силу цього, у свідомості українських громадян, багатьох представників публічної влади та наукових кіл переважають застарілі, сформовані десятиріччями стереотипи з питань організації публічно владних структур. Жива традиція жорсткого централізованого управління, не подоланий синдром відчуження населення та окремої людини від публічної влади, відсутні достатні передумови для соціальної включеності громадян у процес вирішення проблем на рівні територіальних громад.

Актуальність дисертаційного дослідження обумовлена нерозв'язаністю і проблемністю багатьох питань муніципальної влади як політико-правового й управлінського, так і соціально-філософського феномену. У роботі акцентується увага на концептуальних конституційно-правових та прикладних проблемах організації та функціонування муніципальної влади.

Отримати найпродуктивніші результати та зробити найоптимальніші висновки щодо проблем муніципальної теорії можна тільки за умовою використання комплексного концептуально-конституційного підходу, розглядаючи, наприклад, становлення та розвиток місцевого самоврядування та муніципальної влади у рамках еволюційного процесу розвитку природи та суспільства як цілісного організму. За такого методологічного підходу муніципальну владу необхідно розглядати як політико-правовий та соціально-культурний феномен, який виникає у результаті еволюції людства. З цієї точки зору муніципальна влада - це вже не результат акту октроювання державою або породження суб'єктивної волі більшості, а прояв об'єктивних (закономірних) явищ соціально-політичного розвитку, з якими не можна не рахуватися.

Про актуальність концептуальних та науково-практичних розробок проблем публічної влади в цілому та феномену муніципальної влади, її завдань і функцій, форм і методів здійснення в умовах глибоких суспільних трансформацій перехідного періоду свідчать численні гострі дискусії навколо них. Останнім часом проблема формування та генезису муніципальної влади привертає увагу фахівців та експертів як у нашій країні, так і за кордоном. Причому наукові дискусії ведуться як на рівні аналізу сутнісних, змістовних, функціональних характеристик даного виду публічної влади, так і у контексті пошуку адекватного термінологічного апарату, який міг би увібрати у себе означені характеристики. Свідченням тому є те, що у сучасних наукових працях активно використовуються такі категорії як «місцева, муніципальна влада як влада територіальних спільностей» (В. Ф. Погорілко); «публічна самоврядна (муніципальна) влада» та «муніципальна влада» (М. О. Баймуратов, В. А. Григор'єв); «місцеве самоврядування - публічна влада територіальної громади» (В. В. Кравченко); «влада місцевого самоврядування - муніципальна влада», «місцеве самоврядування (муніципальна влада)», «місцева (муніципальна) влада» чи «місцева або муніципальна влада» (О. О. Кутафін, В. І. Фадєєв); «муніципальна, або комунальна влада (влада місцевого самоврядування)» (М. О. Теплюк); «місцева влада - влада муніципальних (територіальних) спільнот» (А. А. Югов); «місцева влада» (І. В. Видрін, О. М. Кокотов); «муніципальна публічна влада» (Н. А. Антонова, О. А. Давиденко); «місцева (муніципальна) влада», «публічна влада на місцях», «місцева публічна влада», «влада місцевого населення» (В. О. Баранчиков); «муніципальна влада» (Л. М. Нєдокушева) та ін.

Дисертант пропонує використовувати поняття «муніципальна влада», яке у процесі концептуального аналізу місцевого самоврядування як виду публічної влади, найбільш оптимально розкриває її сутнісні, змістовні, функціональні та інші атрибути. Водночас ми не заперечуємо можливості оперування і такими формулами як «публічна самоврядна влада» або «публічна влада територіальної громади», які, у свою чергу, у контексті дослідження, використовуються задля додаткової характеристики муніципальної влади, коли необхідно зробити акцент на її сутнісних або суб'єктних особливостях.

Основні підходи до визначення влади як суспільно-політичного феномена почали формуватися вже у контексті античної та середньовічної філософії. До аналізу поняття «влада» зверталися такі мислителі, як Аристотель, Демокрит, Сократ, Платон, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббс, Дж. Локк, І. Кант, Й. Фіхте, Г. В. Ф. Гегель, К. Маркс, Ф. Енгельс, В. І. Ленін, В. С. Соловйов, М. О. Бердяєв, Г. Єллінек, Л. Дюгі, М. Вебер, Б. Рассел, Т. Парсонс, Р. Даль, М. Фуко, В. Ф. Гумбольдт. Починаючи з 50-х років ХХ ст. обсяг літератури з питань влади зростає. Так, внесок у розробку концепції влади внесли Р. Берштедт, Д. Картрайт, Н. Луман, П. Блау, Д. Ронг, С. Клегг та ін.

У радянській юридичній, соціально-філософській, соціологічній літературі також накопичений значний досвід дослідження влади. Зокрема можна виділити праці Р. П. Алексюка, В. М. Амєліна, А. Г. Анікевича, М. Й. Байтіна, М. М. Кейзєрова, А. Й. Кіма, В. М. Корельського, О. О. Лузана, А. В. Москальова, В. Б. Пастухова, М. М. Степанова, Ю. О. Тихомирова, Є. І. Фарбера, В. В. Цвєткова, Л. П. Юзькова та ін.

Останні десятиліття інтерес до вивчення проблем влади, у тому числі й аналізу поняття влади, її видів, форм здійснення, функцій істотно зростає. За даною тематикою можна виділити праці В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Л. Т. Кривенко, В. В. Ладиченка, О. В. Марцеляка, Р. М. Мінченко, В. Ф. Погорілка, А. О. Селіванова, В. М. Селіванова, В. Ф. Сіренка, О. В. Скрипнюка, І. В. Солов'євич, М. О. Теплюка, Ю. М. Тодики, В. М. Шаповала, Ю. С. Шемшученка, В. Л. Федоренка, О. Ф. Фрицького, Ю. О. Фрицького, Т. В. Чехович, О. І. Ющика та ін.

Починаючи з 1990 року, коли у вітчизняній науці почалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування, окремим аспектам проблеми муніципальної влади приділяли увагу М. О. Баймуратов, Ю. Ю. Бальцій, В. І. Борденюк, Т. М. Буряк, І. П. Бутко, В. А. Григор'єв, Р. К. Давидов, І. В. Дробуш, В. М. Кампо, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, П. М. Любченко, Н. В. Мішина, М. П. Орзіх, Б. А. Пережняк, В. Ф. Погорілко, О. В. Прієшкіна, М. О. Пухтинський, М. О. Теплюк, О. Ф. Фрицький, Г. В. Чапала та ін. Аналіз окремих аспектів публічно-владних відносин у сфері місцевого самоврядування у сучасній зарубіжній науці проводився у працях А. А. Акмалової, І. В. Бабічева, М. С. Бондаря, Р. Б. Булатова, Т. М. Бялкіної, В. І. Васильєва, І. В. Видріна, Є. В. Грідасова, А. Р. Єрьоміна, Д. А. Корсунова, А. М. Костюкова, О. О. Кутафіна, В. С. Мокрого, Л. І. Нєдокушевої, Н. Ю. Нємової, Л. О. Нудненко, І. І. Овчинникова, М. Л. Пєшина, С. Г. Соловйова, В. І. Фадєєва, Х. І. Хисамутдінова, К. С. Шугриної та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах планових досліджень, які проводяться відділом конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, зокрема «Конституційно-правові відносини» (номер державної реєстрації 0106U004754) та «Актуальні конституційні проблеми організації державної влади в Україні» (номер державної реєстрації 0108U001827).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення концептуально-конституційних основ муніципальної влади як загально-правової категорії, категорії сучасного конституційного права і конституціоналізму, а також як виду публічної влади в Україні.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

розкрити генезис системи уявлень про місцеве самоврядування в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про муніципальну владу;

визначити поняття муніципальної влади, розкрити особливості її конституційно-правової природи;

виявити діалектику взаємодії державної влади та місцевого самоврядування як об'єктивної основи інституціоналізації муніципальної влади в Україні;

проаналізувати суб'єктно-об'єктний склад муніципальної влади та виявити проблеми його конституційно-правової регламентації в Україні;

дослідити цілі, завдання та функції муніципальної влади та розкрити механізм її функціонування в Україні;

розкрити особливості функціонування муніципальної влади з точки зору ефективності її діяльності в ході реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення в Україні;

розкрити основні тенденції муніципального будівництва та становлення муніципалізму в Україні, здійснити їх критичний аналіз та внести пропозиції щодо удосконалення конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі визнання, становлення, організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правові проблеми організації та функціонування муніципальної влади в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи складають сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових принципів і підходів та спеціально-наукових методів пізнання конституційно-правових явищ, використання яких дало змогу отримати науково-обґрунтовані результати. Філософсько-світоглядною основою дослідження є положення діалектики, на основі яких всебічно досліджені причини виникнення та фактори еволюції муніципальної влади як виду публічної влади, особливості її інституціональних моделей та функціональних проявів у різні епохи та основних тенденцій її включеності у процес становлення соціально-правової держави та громадянського суспільства на сучасному етапі конституційного розвитку в Україні. Дисертаційне дослідження здійснювалося виходячи з принципів історизму, всебічності, об'єктивності та обґрунтованості, що сприяло отриманню різноаспектних характеристик муніципальної влади, використанню знань, отриманих в інших галузях наукового знання.

Методологічну базу дослідження становить також ряд загальнонаукових та спеціально-наукових методів, серед яких: системний та структурно-функціональний методи - використані з метою виявлення ознак муніципальної влади як виду публічної влади, дослідження системи її функцій, виявлення загальних і відмінних рис муніципальної та державної влади; соціологічний метод знайшов своє застосування у ході аналізу внутрішніх і зовнішніх чинників та суспільних процесів, що обумовили еволюцію та конституційне оформлення місцевого самоврядування як виду публічної влади, а також при аналізі сучасного стану муніципального розвитку в Україні; формально-логічний метод - для визначення основних понять, правових основ вирішення колізій конституційного та законодавчого регулювання муніципально-правових відносин; компаративний метод - для порівняння різних видів публічної влади з метою виявлення їхніх загальних рис і специфіки, пошуку оптимальних шляхів створення передумов для становлення муніципальної влади в Україні, вивчення зарубіжного досвіду, що дозволить уникнути небажаних помилок у визначенні стратегії муніципальної політики у перехідний період; семантичний метод було застосовано для з'ясування змісту таких словосполучень, як «місцеве самоврядування», «публічна влада територіальної громади», «муніципальна влада» та ін., їх наукового та практичного значення; методи моделювання і прогнозування використовувалися з метою пошуку оптимальної моделі функцій муніципальної влади та механізму їх реалізації.

Загалом, дисертаційне дослідження здійснювалось на основі поєднання онтологічного, гносеологічного та аксіологічного аналізу муніципальної влади в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є першим в Україні дослідженням, в якому, за широкого використання категорій сучасного конституційного права та конституціоналізму, здійснено комплексне осмислення теоретичних і практичних проблем місцевого самоврядування, форм та методів його реалізації та сформульовано авторську теорію муніципальної влади.

У межах здійсненого дослідження сформульовано низку теоретичних положень і висновків, зокрема:

вперше:

виділено у якості тенденції розвитку сучасного конституціоналізму муніципалізм, який, як система ідеалів та ідей про цінності муніципальної демократії, являє собою органічну єдність муніципальної теорії та практики;

здійснено системний аналіз основних концепцій щодо походження місцевого самоврядування через призму його публічної владності та доведено, що сутність, зміст та функціональні особливості муніципальної влади можна повною мірою усвідомити лише на основі громадівської концепції, за якої місцеве самоврядування найоптимальніше проявляється як вид публічної влади, одна з основ конституційного ладу і форма народовладдя, право жителів на здійснення місцевого самоврядування і самостійна діяльність населення із вирішення питань місцевого значення, що, у свою чергу, дозволяє визначити місцеве самоврядування як провідний інститут громадянського суспільства, що займає уособлене місце у системі сучасного конституціоналізму в Україні та виконує власну роль у модернізації вітчизняної державності;

сформульовано визначення поняття муніципальної влади як легітимного, визнаного та гарантованого державою публічно-самоврядного волевиявлення територіальної громади щодо здійснення її функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав та свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування;

запропонована авторська концепція муніципальної влади та її гуманістичної ролі у сучасному суспільстві, згідно якої соціальна, конституційно-правова та муніципально-правова сутність її первинного суб'єкта - територіальної громади проявляється в тому, що саме в ній починають формуватися основи розуміння соціальної природи людських відносин, оптимально розкриває свою природу соціогенез особи та публічної влади, а через те, закладаються ознаки муніципальної демократії та громадянського суспільства, які мають принципове значення для з'ясування конституційно-правової природи муніципальної влади;

сформульовано визначення поняття функцій муніципальної влади як напрямів та видів нормативно-регламентованої та організаційно-забезпеченої публічно-самоврядної діяльності територіальних громад щодо вирішення питань місцевого значення, обумовлених об'єктивними потребами муніципального розвитку з точки зору внутрішніх і зовнішніх завдань місцевого самоврядування, у яких виражаються і конкретизуються сутність та соціальне призначення муніципальної влади;

запропоновано класифікацію функцій муніципальної влади на основі відповідних критеріїв (об'єктів, суб'єктів, території, способів, методів, засобів тощо), зокрема за об'єктами виокремлюються політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні та зовнішні функції муніципальної влади; за суб'єктами - функції, які здійснюються безпосередньо територіальними громадами, функції, які здійснюються представницькими органами місцевого самоврядування, функції, які реалізуються сільськими, селищними, міськими головами, функції, які реалізуються виконавчими органами місцевого самоврядування; за територією - функції муніципальної влади, яка здійснюється на рівні територіальних громад села, селища, міста або регіону; за способами, методами та засобами - інформаційні, планування та програмування розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, нормотворчі, бюджетно-фінансові, матеріально-технічні, соціального контролю;

запропоновано концепцію механізму реалізації функцій муніципальної влади, в основу якої покладено вчення про основи місцевого самоврядування, які підкреслюють особливості і специфіку регулювання суспільних відносин на локально-регіональному рівні та є важливими системоутворюючими елементами, які знаходяться у взаємозв'язку та складають фундамент муніципальної демократії та доведено, що категорія «основи місцевого самоврядування» визначає нормативно-правові характеристики тих чи інших інститутів місцевого самоврядування у їх «статиці», а категорія «механізм реалізації функцій муніципальної влади» надає їм функціональний (динамічний, реалізаційний) характер;

удосконалено:

положення про органічний зв'язок теоретико-методологічних та конституційних засад місцевого самоврядування із процесами становлення науки муніципального права в Україні, яка знаходиться у стадії формування та, з одного боку, має доленосне значення для становлення та розвитку муніципальної влади, а, з іншого боку, має ініціювати розвиток концепцій та стратегій розвитку територіальних громад;

концепцію статусних характеристик територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади, в основі якої знаходиться формування комплексу теоретичних знань про сутність, зміст та форму територіальної громади як соціальної спільності, первинної організаційної ланки місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень, важливішої складової системи інститутів конституційного ладу, в рамках якого визнаються, формуються та реалізуються муніципальні владовідносини;

аксіологічний та гносеологічний підходи щодо розуміння місцевого самоврядування, згідно яких найважливіші ціннісні орієнтації та суспільно значущі функціональні характеристики територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади мають прояв у тому, що вони формують уявлення кожної людини як жителя свого населеного пункту про особливості ментальності суспільства та держави, демократичні інститути публічної влади та механізм її здійснення, причому такі публічно-владні самоврядні інститути не нав'язуються населенню згори, а ґрунтуються на сутнісних природно-правових ознаках територіальної громади як первинної суб'єктної основи громадянського суспільства;

телеологічний підхід щодо розуміння сутності муніципальної влади та критичний аналіз сучасної вітчизняної моделі об'єктного складу муніципальної влади, в основі якої знаходиться конституційно-декларативне визнання наявності питань місцевого значення у вигляді встановлення принципу «позитивного» регулювання повноважень органів місцевого самоврядування за схемою «дозволено лише те, що передбачено законом», а також висновок про традиційно-галузевий, фактично радянський, принцип сучасної законодавчої фіксації компетенції місцевого самоврядування;

концептуальний аналіз системи конституційних прав та свобод людини і громадянина у зіставленні із муніципальним рівнем їх можливої реалізації та захисту, на основі якого показано особливе місце та роль у цій системі прав та свобод людини і громадянина у сфері місцевого самоврядування, а також, в аспекті функціональної спрямованості муніципальної влади, обґрунтування існування системи муніципальних прав та свобод особи;

отримали подальший розвиток:

положення про те, що в основу сучасного вчення про публічну владу варто покласти ідею щодо форм, видів та рівнів публічної влади, зокрема наявності її трьох форм (безпосереднє народовладдя, народне представництво, непредставницькі форми функціонування публічної влади або так зване професійне владарювання), трьох видів (публічна влада Українського народу, державна влада та муніципальна влада) та трьох рівнів її здійснення (загальнодержавна, регіональна та локальна);

висновок про те, що у масштабах державно організованого суспільства, носієм суверенітету, єдиним джерелом влади є народ, який володіє установчою владою, що виражається насамперед в інституціоналізації держави та її органів, праві визначати та змінювати суспільний та державний лад, прийнятті конституції держави, яка закріплює основи правових взаємозв'язків у системі координат «суспільство - держава - територіальні громади - особа». Здійснення народом публічної влади є вищою формою, в якій об'єктивується воля народу;

положення про те, що в основі теоретичних уявлень про місцеве самоврядування лежить не тільки стан муніципалізму в тій чи іншій країні, який здатний піддаватися впливу значної кількості об'єктивних та суб'єктивних, внутрішніх та зовнішніх, загальнодержавних та локальних факторів, а й історичне призначення місцевого самоврядування та його інститутів, тому місцеве самоврядування має концептуально-логічний сенс тільки в якості такого виду публічної влади як муніципальна влада;

методологічна позиція, згідно якої муніципальна влада має багато спільних засад і подібних ознак з іншим видом публічної влади - державною владою, при чому ці сторони зовнішнього прояву суспільного організму - самоуправлінські і державницькі начала - випливають у спільному руслі змін соціально-економічних і політичних процесів, переплітаючись і синтезуючись в єдиний інституціонально-нормативний комплекс публічної влади, зміст та спрямованість діяльності якої визначають права і свободи людини;

висновок про те, що іманентні властивості муніципальної влади проявляються та реалізуються в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин між суб'єктами системи місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повноважень щодо вирішення питань місцевого значення - об'єктної основи муніципальної влади;

положення про те, що функціональне призначення муніципальної влади полягає у каталізації формування та вдосконалення громадянського суспільства, оскільки лише свідома участь жителів у процесі утворення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за вирішення місцевих проблем, тим саме підвищує їх загальну соціальну та громадянську активність;

концепція щодо ключової ролі муніципальної влади у процесі реалізації прав та свобод людини і громадянина, а також значення місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту, в межах та за допомогою якого активізуються процеси становлення і розвитку громадянської й особистої активності та самодіяльності жителів - членів територіальних громад, формується, структурується і діє локальна система безпеки людини, що має вихід на всі групи і рівні прав та свобод людини і громадянина, основною метою якої є забезпечення реалізації кожним жителем повсякденних потреб існування;

пропозиції щодо необхідності прийняття законів «Про самоврядування територіальних громад», «Про гарантії прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні в Україні», «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України»; «Про право комунальної власності та управління об'єктами комунальної власності і спільною власністю територіальних громад»; «Про порядок делегування повноважень органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування та їх виконання» тощо, а з часом - Муніципального кодексу України.

Практичне значення одержаних результатів визначається його актуальністю, новизною і висновками - загальнотеоретичними і практичними. Сформульовані у дисертації пропозиції та висновки можуть бути використані:

у правотворчій роботі - як теоретичний матеріал для вдосконалення конституційно-правової регламентації організації та діяльності місцевого самоврядування як виду публічної влади в Україні;

у правозастосовній діяльності - для поліпшення організації та діяльності місцевого самоврядування як виду публічної влади в Україні, форм і методів реалізації його функцій та повноважень;

у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки теорії муніципальної влади;

у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників із конституційного і муніципального права України, конституційного та муніципального права зарубіжних країн; викладанні відповідних навчальних дисциплін і спецкурсів; у науково-дослідній роботі студентів; у правовиховній роботі - для виховної роботи серед населення, його ознайомлення з організацією та діяльністю місцевого самоврядування в Україні, підняття загального рівня правової культури громадян України. Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювались на засіданні відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, оприлюднені на науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: «ІХ Всеукраїнські муніципальні слухання «Житлово-комунальна реформа - першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку» (м. Київ, 22-26 вересня 2003 р.; тези опубліковані); «Місцеве самоврядування та самоорганізація населення в м. Києві: стан, проблеми, ризики розвитку» (м. Київ, 15 березня 2006 р.; тези опубліковані); Другий український муніципальний форум (м. Алушта, 6-8 вересня 2006 р.; тези опубліковані); «Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи» (м. Тернопіль, 13 квітня 2007 р.; тези опубліковані); «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 17-18 травня 2007 р.; тези опубліковані); «Організаційні і правові аспекти реформування державної влади на сучасному етапі в Україні» (м. Київ, 29 березня 2007 р.; тези опубліковані); «Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм» (м. Львів, 28-29 березня 2008 р.; тези опубліковані); «Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи» (м. Тернопіль, 11 квітня 2008 р.; тези опубліковані); «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 15-16 травня 2008 р.; тези опубліковані); «Правова система України у світлі європейського вибору» (м. Київ, 1 червня 2008 р.; тези опубліковані); «Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування» (м. Київ, 10 квітня 2009 р.; тези опубліковані); «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 14-15 травня 2010 р.; тези опубліковані) тощо.

Результати дослідження були використані у процесі нормопроектної та експертно-правової роботи Асоціації міст України та громад, Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, Національного інституту стратегічних досліджень, у начальному процесі у Київському університеті права НАН України та Академії муніципального управління (довідки та акти впровадження додаються). Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення в одній індивідуальній монографії, 29 наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та 26 наукових працях, тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, поділених на дванадцять підрозділів, висновків, додатків (на 5 сторінках) та списку використаних джерел (910 найменувань на 106 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 478 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, показується зв'язок роботи з науковими програмами, визначається об'єкт і предмет дослідження, його мета і завдання, відмічається практичне значення роботи, її наукова новизна, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, її структуру і обсяг.

У Розділі 1 «Теоретичні засади дослідження проблем муніципальної влади», який складається з трьох підрозділів, автор здійснює аналітичний аналіз основоположних конституційно-правових аспектів теорії влади; досліджує еволюцію уявлень про місцеве самоврядування в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про муніципальну владу; розкриває концептуальні проблеми становлення науки муніципального права як теоретико-правової основи сучасного муніципалізму та системи знань про муніципальну владу.

У підрозділі 1.1. «Аналітичний огляд конституційно-правових аспектів теорії влади» аналізується розвиток поглядів на інститут влади у вітчизняній та зарубіжній науковій думці. Так, враховуючи, що базові підходи щодо розуміння сутності та змісту влади як суспільно-політичного феномена були закладені ще в античній та середньовічній філософії та набули свого оформлення у цілісні теорії влади протягом останніх століть, дисертант розглядає кратологічні аспекти вчень таких мислителів, як Аристотель, Демокрит, Сократ, Платон, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббс, Г. В. Ф. Гегель, М. Вебер, Б. Рассел, Т. Парсонс, Р. Даль, М. Фуко та ін.

Вагомим є досвід дослідження влади, проведений у радянській юридичній, соціально-філософській, соціологічній літературі. Зокрема, автор, спираючись на праці Р. П. Алексюка, В. М. Амєліна, А. Г. Анікевича, М. Й. Байтіна, М. М. Кейзєрова, А. Й. Кіма, В. М. Корельського, О. О. Лузана, А. В. Москальова, В. Б. Пастухова, М. М. Степанова, Ю. О. Тихомирова, Є. І. Фарбера, В. В. Цвєткова, Л. П. Юзькова та ін. дослідників, аналізує радянський етап у розвитку вчень про владу. Позитивно оцінюючи внесок цих вчених у розвиток науки про владу, слід констатувати що у радянській доктрині влада по суті зводилася до політичної або державної влади, фактично ототожнювалася з ними.

Доведено, що публічна влада не є виключною прерогативою держави, існує кілька її видів. Диференціація публічної влади обумовлена її специфічними ознаками, видовими та формальними, суб'єктно-об'єктними та функціональними характеристиками. У контексті цих позицій, у підрозділі оцінюється сучасний етап розвитку наукових знань про владу в Україні. Так, у вітчизняній конституційно-правовій науці аналізу поняття влади, її видів, форм здійснення, функцій, структури, механізму та іншим питанням присвячені праці М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, О. В. Скрипнюка, І. В. Солов'євич, М. О. Теплюка, Ю. М. Тодики, В. М. Шаповала, Ю. С. Шемшученка, О. Ф. Фрицького, Ю. О. Фрицького, Т. В. Чехович, О. І. Ющика та ін.

Автор, відмічаючи багатовимірність та багатоаспектність феномену влади, виходить з концептуальної позиції, згідно якої джерелом влади є організація суспільства, для якого вона є важливою функцією, яка забезпечує впорядковуючий, регулюючий вплив на усі основні сфери суспільного життя. Вважаємо, що в основі сучасного вчення про публічну владу має бути покладено ідею щодо форм, видів та рівнів публічної влади, зокрема наявності трьох форм публічної влади (безпосереднє народовладдя, народне представництво, непредставницькі форми функціонування публічної влади або так зване професійне владарювання), трьох видів публічної влади (публічна влада Українського народу, державна влада та муніципальна влада) та трьох рівнів її здійснення (загальнодержавна, регіональна та локальна).

Так, якщо критерієм виділення форм влади є вид юридичних підстав та способів, засобів здійснення суб'єктами владовідносин публічної влади (безпосередньо або через інші, опосередковані форми волевиявлення), то підставою поділу публічної влади на види служить певна територіальна або політико-територіальна спільність чи інше політичне (політико-територіальне) утворення, що є безпосереднім джерелом влади відповідного виду (народ, держава, територіальна громада). Щодо класифікації публічної влади за рівнями її здійснення, то в основу виділення різних рівнів покладені територіальні межі повноважень суб'єктів публічної влади (держава, регіон - область та автономія, населений пункт або громада - село, селище, місто). Щодо питання про співвідношення видів, форм та рівнів публічної влади можна зробити висновок щодо можливості здійснення кожного з видів публічної влади в різних формах і на різних рівнях.

Аналіз концептуальних проблем організації та функціонування публічної влади в сучасній Україні, які обумовлені формуванням демократичної соціально-правової держави та інститутів громадянського суспільства, показує, що в основі цих процесів - визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного рівня здійснення Українським народом належної йому влади та організаційно та функціонально відокремленого від держави виду публічної влади територіальної громади, яку (владу) доцільно розглядати як муніципальну владу. У підрозділі 1.2. «Генезис системи уявлень про місцеве самоврядування в аспекті теоретико-методологічного розуміння вчення про муніципальну владу» розкривається сутність та зміст основоположних концепції та теорій про місцеве самоврядування, його походження, форми та методи взаємодії з людиною, суспільством та державою, які, на думку автора, є базовою науковою основою муніципальної влади.

Дисертант вважає, що політико-правові вчення про феномен місцевого самоврядування, сформульовані протягом століть вітчизняною та зарубіжною науковою думкою не втратили своєї актуальності до нашого часу, а знання уявлень щодо природи місцевого самоврядування, взаємозв'язку держави та інститутів громадянського суспільства, необхідне для успішного вирішення проблем формування муніципальної влади в сучасній Україні. Концепції та теорії місцевого самоврядування відіграють велику роль в удосконаленні чинного законодавства та правил юридичної техніки, будучи не стільки ідеальною моделлю юридичних явищ та процесів, скільки виконуючи функції систематизації права, його кодифікації, надання йому випереджаючого прогнозуючого характеру та активного начала. Усі вони є науковим відтворенням тих політичних та соціологічних моделей, які їм передують та які вони покликані забезпечити.

Сформульовані у науці загальнометодологічні положення мають пряме відношення до вітчизняної науки муніципального права, яка знаходиться у стадії формування та має доленосне значення для цивілізованого становлення та розвитку муніципальної влади - публічної влади територіальних громад. Муніципальне право має ініціювати розвиток концепцій та стратегій розвитку самих територіальних громад, без чого немає їх антикризового розвитку. Тому, концептуальні засади місцевого самоврядування та концептуальний розвиток територіальних громад, по-перше, невід'ємно пов'язані, по-друге, презентують механізми одночасного регулювання: політична, соціологічна, економічна, психологічна та правова модель територіальної громади та муніципальної влади повинні бути розроблені в єдиному режимі. Тільки тоді можна говорити про ефективне місцеве самоврядування, дієздатні територіальні громади та сподіватись на швидке формування муніципальної влади в Україні.

Аналіз понять і теорій місцевого самоврядування, які існують у політико-правовій думці і використовуються в науковій літературі, свідчить, що сутність місцевого самоврядування та муніципальної влади можна повною мірою усвідомити лише на основі громадівської концепції. Лише за такого підходу місцеве самоврядування найоптимальніше проявляється як вид публічної влади, одна з основ конституційного ладу і форма народовладдя, право жителів на здійснення місцевого самоврядування і самостійна діяльність населення із вирішення питань місцевого значення, що дозволяє вважати його провідним інститутом громадянського суспільства, що займає відособлене місце у системі сучасного конституціоналізму в Україні та виконує власну роль у модернізації вітчизняної державності.

Підрозділ 1.3. «Наука муніципального права як теоретико-правова основа сучасного муніципалізму та вчення про муніципальну владу» присвячено аналізу концептуальних проблем формування муніципального права як самостійної сфери наукового знання про місцеве самоврядування. Безумовно, питання місцевого самоврядування досліджуються сьогодні досить інтенсивно. Адже формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування у вітчизняній науці почалося ще з 1990 р., коли з'явилися праці таких вчених, як М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, Р. К. Давидов, В. М. Кампо, О. О. Карлов, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, Н. І. Руда, О. Ф. Фрицький та ін. Однак, не можна не визнавати, що за умов зростання наукових праць з муніципального права в сучасній Україні, сама по собі наука муніципального права досі ще не склалася. Можливо, не в останню чергу ще й тому, що цінності сучасного муніципалізму, муніципальної демократії, муніципальних прав і свобод залишаються декларативними.

Як самостійна сфера наукового знання, муніципальне право в силу комплексного характеру предмета свого вивчення, інтегрує теоретичні знання ряду галузевих юридичних наук та інших наук, зокрема історії, політології, економіки, соціології, філософії, які торкаються проблем місцевого самоврядування, в цілісну систему наукових знань про цей політико-правовий феномен. Муніципальна наукова думка, матеріалізувавшись у теорії та практиці муніципально-правового будівництва, має стати свого роду інтелектуальним базисом сучасного муніципалізму, концептуальною основою муніципальної правотворчості, формування муніципального права як самостійної галузі національного права та інституціоналізації муніципальної влади в Україні.

У дисертації констатується доволі пасивний розвиток муніципально-правової науки, існування у ній застарілих стереотипів та явних рудиментів минулого, що з науково-методологічної та методичної точки зору є малопродуктивним та несприятливим для вивчення суспільних відносин, які виникають у процесі організації та функціонування муніципальної влади, проблем її правового регулювання та практики реалізації профільного законодавства. Не викликає сумніву, що формування науки муніципального права має відбуватися із врахуванням позитивних досягнень наукової думки і практики радянського будівництва, які повинні використовуватися при дослідженні сучасних проблем державного і муніципального будівництва і права. Водночас, реципуючи теоретико-методологічну спадщину науки радянського будівництва, необхідно критично осмислювати її та рішуче відкидати ідеологічні штампи та стереотипи минулого. Окремі дослідники не завжди враховують, що муніципально-правова наука базується на ідейних засадах сучасного муніципалізму та конституційних принципах правової, організаційної й економічної самостійності місцевого самоврядування, його незалежності від системи органів державної влади.

У Розділі 2 «Конституційно-правова природа муніципальної влади як виду публічної влади в Україні», який складається з трьох підрозділів, дається авторське визначення поняття та розкриваються основні конституційно-правові характеристики муніципальної влади як виду публічної влади; досліджуються особливості правосуб'єктності територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади в Україні; аналізуються сутнісні та змістовні характеристики питань місцевого значення як об'єктної основи муніципальної влади в Україні.

У підрозділі 2.1. «Поняття та основні конституційно-правові характеристики муніципальної влади як виду публічної влади» дисертант, аналізуючи концептуальні підходи щодо розуміння сутності, змісту та правової природи місцевого самоврядування, які сформувалися як у вітчизняній (М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, В. А. Григор'єв, І. В. Дробуш, В. М. Кампо, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, Б. А. Пережняк, В. Ф. Погорілко, О. В. Прієшкіна, М. О. Пухтинський, М. О. Теплюк, Г. В. Чапала та ін.) та зарубіжних (А. А. Акмалова, М. С. Бондарь, Р. Б. Булатов, Т. М. Бялкіна, І. В. Видрін, А. Р. Єрьомін, О. О. Кутафін, В. С. Мокрий, Л. І. Нєдокушева, М. Л. Пєшин, К. С. Шугрина та ін.) конституційно-правовій науці, пропонує авторське визначення поняття муніципальної влади, згідно якого муніципальна влада - це легітимне, визнане та гарантоване державою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади щодо здійснення її функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Як інститут конституційного права та категорія сучасного конституціоналізму за своєю суттю муніципальна влада - це легітимне публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що являє собою здійснення народовладдя на локально-територіальному рівні, самостійний вид суспільної політичної влади; за своїм змістом муніципальна влада - це здійснення функцій місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина в межах власних (самоврядних) повноважень та окремих наданих державних повноважень; за формою муніципальна влада - це прийняття і реалізація правових актів в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

Як самостійний вид конституційно-правових відносин, муніципальна влада - це система публічно-владних відносин, в межах яких реалізуються функції та повноваження місцевого самоврядування, форма таких відносин, в яких, згідно з соціальними та правовими нормами, які формуються народом, державою та територіальною громадою, діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її згідно своїх завдань і цілей.

У підрозділі зазначається, що муніципальна влада має багато спільних основ і подібних ознак з іншим видом публічної влади - державною владою. Здійснюється суб'єктно-об'єктний та функціональний аналіз спільних та відмінних характеристик цих видів влади. Доводиться, що самоуправлінські і державницькі начала випливають у спільному руслі змін соціально-економічних і політичних процесів, синергетично переплітаючись і синтезуючись в єдиний інституціонально-нормативний комплекс публічної влади.

У підрозділі 2.2. «Територіальна громада як первинний суб'єкт муніципальної влади в Україні» розкриваються особливості правосуб'єктності територіальної громади. Дисертант, відмічаючи фрагментарне концептуальне осмислення та враховуючи недостатню дефінітивну та змістовну забезпеченість у вітчизняному законодавстві статусу територіальних громад, пропонує визначення поняття територіальної громади, згідно якого: територіальна громада - це первинний суб'єкт муніципальної влади, який є спільністю фізичних осіб - жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані між собою територіально-особистісними зв'язками системного характеру.

Доводиться, що характерними ознаками територіальних громад як первинних суб'єктів муніципальної влади є самоврядність, яка є формоутворюючою основою муніципально-владних відносин; членство в територіальних громадах, яке засноване на спільності інтересів, що характеризує їх як окремий вид соціальних спільностей; свідома участь жителів - членів територіальних громад в управлінні своїми справами, обумовленість їх діяльності не тільки індивідуалізуючими, а й об'єднуючими чинниками, стійкістю інтересів, зв'язків та форм соціальної практики; здійснення жителями - членами територіальної громади своєї психологічної ідентифікації з нею (формування та прояв відчуття співтовариства); чисельний склад територіальних громад, її демографічний та етнографічний склади, соціально-політична та професійна структури; функціонування на основі колективних та індивідуальних форм муніципальної діяльності для забезпечення спільних інтересів місцевих жителів та вирішення питань місцевого значення; реальна здатність безпосередньо здійснювати властиві їм муніципальні функції та повноваження; здатність до самоструктурування та утворення внутрішньо організаційних управляючих структур як офіційних публічних правопредставників місцевих жителів - органів та посадових осіб місцевого самоврядування; впорядкованість відносин у територіальних громадах на основі правових та інших соціальних норм, яка дозволяє визначати їх як самостійних суб'єктів права та детермінує здатність бути суб'єктом муніципально-владних правовідносин; первинний характер щодо суб'єктів, які формуються народом, націями, адміністративними, трудовими колективами тощо, що забезпечує діалектичний зв'язок з громадянським суспільством та державою; зв'язок жителів - членів територіальної громади з місцем проживання та детермінована цим прив'язаність територіальної громади до території природного проживання людей, що зумовлює інституціоналізацію їх правового статусу; наявність права щодо об'єктів комунальної власності; здатність до самовідповідальності за управління місцевими справами.

Визнаючи багатофункціональний характер територіальних громад, вважаємо, що найважливіші суспільно значущі функціональні характеристики територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади мають прояв у тому, що вони формують уявлення кожної людини як жителя свого населеного пункту про особливості ментальності суспільства та держави, демократичні інститути публічної влади та механізм її здійснення. Усі публічно-владні самоврядні інститути не нав'язуються населенню згори, а ґрунтуються на сутнісних природно-правових ознаках територіальної громади як первинної суб'єктної основи громадянського суспільства. Стан правової держави, ефективної державності та цивілізованого громадянського суспільства залежить від рівня розвиненості та самоорганізованості місцевого населення в дієздатні територіальні громади, якості їх функціонування.

Підрозділ 2.3. «Питання місцевого значення як об'єктна основа муніципальної влади в Україні» присвячено концептуальному аналізу проблем конституційно-правової регламентації об'єктного складу муніципальної влади. Доводиться, що основними об'єктами муніципальної влади виступають питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів - членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади України. Легалізація державою соціальної сфери дії місцевого самоврядування - питань місцевого значення, - є свідченням визнання місцевого самоврядування як виду публічної влади.

Аналізуючи вітчизняну модель місцевого самоврядування, дисертант доходить висновку, що в Україні відбулося лише конституційно-декларативне визнання наявності питань місцевого значення у вигляді встановлення принципу регулювання повноважень органів місцевого самоврядування за схемою «дозволено лише те, що передбачено законом». Адже місцеве самоврядування в Україні може здійснюватися лише в рамках Конституції та законів України (ст. 140 Конституції України). Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» значною мірою є своєрідним каталогом функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. По суті це не закон про місцеве самоврядування, не закон про територіальні громади, а закон про органи та посадових осіб місцевого самоврядування, їх повноваження та предмети відання. До того ж в основу існуючого порядку встановлення функцій та повноважень органів місцевого самоврядування покладено традиційно-галузевий, фактично радянський, принцип законодавчої фіксації. Фактично муніципальна влада первинно зорієнтована на сфери місцевого господарства, а не власне питання місцевого значення.

Вирішенню багатьох проблем місцевого самоврядування сприяв би перехід від існуючого нині, традиційного для радянських часів, порядку встановлення функцій та повноважень органів місцевого самоврядування, до системно-функціонально-цільового принципу. Сутність цього підходу полягає у запровадженні детального визначення статусу кожного елементу системи місцевого самоврядування, передусім, територіальної громади, розмежуванні спочатку функцій цих суб'єктів між собою, а потім вже їх повноважень. Це вимагає чіткої та розгорнутої регламентації у законодавстві основної мети діяльності територіальної громади та головного об'єкта муніципальної влади - питань місцевого значення.