Організаційно-правові засади надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ

УДК 342.951:061.23

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України

Циндря Володимир Миколайович

Київ-2011

Дисертацією є рукопис

Дисертаційна робота виконана на кафедрі теорії та практики управління органами внутрішніх справ Академії управління Міністерства внутрішніх справ

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Грохольський Володимир Людвігович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри управління в органах внутрішніх справ (м. Київ).

Офіційні опоненти: правовий адміністративний дефініція

доктор юридичних наук, професор Курило Володимир Іванович, Національний університет біоресурсів та природокористування України, директор навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства, завідувач кафедри адміністративного та фінансового права

кандидат юридичних наук, доцент Баранов Сергій Олексійович, Одеський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри діяльності органів внутрішніх справ на транспорті та тактико-спеціальної підготовки.

Захист відбудеться 20 квітня 2011 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.26.731.02 в Національній академії внутрішніх справ за адресою: 02021, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розіслано 18 березня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради К.26.731.02 С.Ф. Константінов

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Докорінні суспільно-політичні, економічні та адміністративні зміни в Україні зумовили необхідність внесення змін щодо мети і завдань діяльності органів внутрішніх справ, зміни адміністративно-каральної функції на обслуговуючу - надання адміністративних послуг.

Маючи мету євроінтеграції слід зазначити, що держави, які входять до Європейського Союзу виробили відповідні стандарти зі здійснення органами виконавчої влади завдань і функцій, направлених на забезпечення прав і свобод громадян, задоволення потреб юридичних осіб. Стандартизація надання державних послуг не оминула й діяльність поліції.

Входження України в європейські та євроатлантичні структури не можливе без комплексного вирішення проблем оптимізації функціональної та організаційної структури, складу й чисельності органів внутрішніх справ, удосконалення їх діяльності з метою підвищення рівня захисту прав і свобод громадян, посилення боротьби зі злочинністю та корупцією, покращення якості зв'язків міліції з населенням, приведення форм і методів оперативно-службової діяльності у відповідність до суспільних вимог та відповідних стандартів.

Одним з пріоритетних напрямів щодо євроатлантичної інтеграції України, засобом побудови відповідно до Конституції України демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина є подальше проведення адміністративної реформи з метою створення в Україні сучасної та ефективної системи державного управління, а також продовження реформування системи Міністерства внутрішніх справ України з метою поетапного перетворення в орган виконавчої влади європейського типу.

Зазначене потребує вирішення питання про необхідність всебічного дослідження організаційно-правових аспектів, пов'язаних з наданням адміністративних послуг населенню органами внутрішніх справ.

За період становлення і розвитку незалежної України теоретичні розробки в галузі адміністративного права не торкнулися сфери цієї діяльності органів внутрішніх справ. В юридичній літературі мають місце погляди фахівців на окремі аспекти такої діяльності. Відсутнє теоретичне осмислення організаційно-правових засад та управлінських відносин, що виникають в процесі надання послуг населенню, не вироблено комплексного погляду на ці питання, не здійснено аналізу різних аспектів проблеми як із погляду суб'єкта надання адміністративних послуг, тобто органів внутрішніх справ, так званого внутрішнього погляду, так і з погляду різних гілок державної влади, населення, тобто, свого роду, зовнішнього погляду.

З цих позицій проблеми, досліджені в дисертаційній роботі, є актуальними стосовно удосконалення діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг, наближення органів внутрішніх справ до населення і зміцнення їх взаємодії.

Окремі теоретичні аспекти маркетингу послуг, взагалі, значною мірою досліджувались зарубіжними вченими, де безпосередньо був розроблений комплексний підхід до розуміння змісту даної проблематики, серед яких слід відзначити: Л.Беррі, А.Палм, С.Ловелок, Ж.Вудруф, А.Паун. С.Джонсон та ін. Реальний вплив на становлення інституту управлінських послуг в пострадянському просторі мали праці Ф.Котлера “Основи маркетингу” та Д.Джоббера “Принципи і практика маркетингу”, а також концепція відомого російського вченого В.Маркової “Маркетинг послуг”.

У межах вітчизняної науки концептуальні засади даного питання розроблені в працях таких учених, як: В.Б.Авер'янова, О.Ф.Андрійко, В.Д.Бакуменко, В.М.Гаращука, В.М.Геєць, В.М.Князєва, С.В.Крисюка, І.Б.Коліушко, В.І.Курило, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, А.В.Мерзляк, О.Г.Мордвінова, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, Г.М.Писаренко, В.Ф.Погорілко, Я.Ф.Радиш, А.О.Селіванова, В.А.Скуратівського, В.В.Токовенко, В.П.Тронь, В.П.Трощинського, В.В.Цвєткова, В.М.Шаповалова та ін.

Прикладні аспекти дослідження даної проблематики є предметом аналізу в працях таких вчених, як: О.М.Бандурки, С.О.Баранова, В.М.Бесчастного, М.Г.Вербенського, В.Д.Гвоздецького, В.Л.Грохольського, І.П.Голосніченка, Д.П.Калаянова, P.A.Калюжного, В.К.Колпакова, С.Ф.Константінова, П.П.Кульчицького, В.В.Столбової, Т.О.Проценко, О.Н.Ярмиша та ін. Водночас слід зазначити, що незважаючи на ґрунтовну розробленість окремих аспектів даної проблематики багато питань є надзвичайно дискусійними, а також невисвітленими. Це й визначило вибір теми і суттєво вплинуло на структуру розгляду проблеми в даному дослідженні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота спрямована на виконання Програми запровадження системи управління якістю (СУЯ) в органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 року № 614, Указу Президента України від 03.07.2009р. № 508/2009 «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг», наказу МВС України від 05.07.2004 № 755 "Про затвердження Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004 - 2009 років", плану заходів щодо запровадження та забезпечення функціонування СУЯ у МВС України від 17.09.2008 р., комплексної теми наукових досліджень кафедри теорії та практики управління ОВС Академії управління МВС „Актуальні питання управлінської діяльності органів державної влади”, затвердженої рішенням Вченої ради 27 грудня 2006 року.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні організаційно-правового забезпечення надання адміністративних послуг населенню органами внутрішніх справ України. Досягнення даної мети зумовлює розв'язання низки завдань:

- здійснити аналіз наукових поглядів на проблему надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ у контексті вітчизняного та зарубіжного досвіду;

- дослідити організацію запровадження надання адміністративних послуг в органах внутрішніх справ України;

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України.

Предмет дослідження - організаційно-правові засади надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України.

Методи дослідження. Теоретично-методологічною основою дослідження є система філософських, загальнонаукових і спеціальних методів, які забезпечують отримання об'єктивних та достовірних результатів.

Методологічною основою дослідження є комплекс методів збирання, аналізу й обробки фактологічної інформації, зокрема застосування методів: загально-наукового, порівняльного й конкретно-історичного аналізу вітчизняних і зарубіжних джерел; вивчення документальної інформації органів державної влади; моделювання, програмування, спостереження та використання інших методів наукового пізнання надало можливість дослідити передумови виникнення та сучасні перспективи надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ (підрозділ 1.1), поняття, ознаки та класифікацію адміністративних послуг (підрозділ 1.2). Застосування системного методу, дало змогу дослідити систему надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України в процесі впровадження адміністративної реформи (підрозділи 2.1; 2.2).

Використання структурно-функціонального методу дало змогу визначити місце та роль кожної окремої послуги, функціонального змісту системи надання адміністративних послуг у цілому (підрозділи 2.2; 3.2). У процесі розроблення шляхів удосконалення надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України (підрозділ 3.2) застосовувався порівняльно-правовий, гіпотетико-дедуктивний і теоретико-прогностичний методи наукового аналізу.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що вперше у вітчизняній адміністративно-правовій науці зроблена спроба комплексного дослідження теоретичних та практичних проблем організаційно-правових засад надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запроваджених особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

комплексно досліджено теоретико-методологічні основи становлення й розвитку наукових поглядів на проблему надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України;

запропоновано авторське визначення адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ;

концептуально з'ясовано сутність, специфіку та види адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ України;

удосконалено:

- організаційно-правове регулювання системи надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України;

процес формування та реалізації механізмів надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України.

дістали подальшого розвитку:

- шляхи впровадження в Україні позитивного досвіду інших держав з надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України;

- шляхи удосконалення надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що дисертаційне дослідження має теоретичне та практичне значення, більшість сформульованих у ньому теоретичних положень, висновків та пропозицій використані або можуть бути використані у різних сферах діяльності, зокрема у:

у нормотворчій діяльності - висновки та пропозиції, що наводяться в дисертації, можуть слугувати методологічною й теоретичною основою розробки й удосконалення законодавчих та відомчих нормативно-правових актів, спрямованих на вирішення актуальних організаційно-правових засад надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України (акт впровадження Комітету Верховної Ради України з питань правової політики від 8 грудня 2010 р.);

у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть бути використані при написанні підручників, навчальних посібників, розробці курсів лекцій, методичних рекомендацій, а також при викладанні навчальних дисциплін «Теорія та практика управління органами внутрішніх справ», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ», «Менеджмент», «Організація оперативно-службової діяльності ГУ-УМВС, УМВСТ» та ін. в Національній академії внутрішніх справ (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 15 грудня 2010 р.);

у науково-дослідній - положення, розроблені у дисертації, узагальнення, висновки та рекомендації можуть стати теоретичною базою для подальшого вивчення питань, порушених у роботі та підґрунтям для подальших наукових розробок (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 15 грудня 2010 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї, положення та висновки дисертаційної роботи оприлюднені в доповідях, тезах та виступах дисертанта, які отримали підтримку і опубліковані в матеріалах міжнародних, всеукраїнських наукових та науко-практичних конференцій, зокрема: науково-практичній конференції «Запровадження у Міністерстві внутрішніх справ України системи управління якістю: проблеми і перспективи» (м. Київ - 2008 р.); всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності України» (м. Київ, 26 жовтня 2008 р.); науково-практичній конференції «Актуальні питання управління органами внутрішніх справ у сучасних умовах» (м. Київ, 30 жовтня 2009 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Теорія та практика забезпечення якісного управління у сфері діяльності Міністерства внутрішніх справ» (м. Київ, 27 листопада 2009 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання запобігання і протидії торгівлі людьми» (м. Київ - 2010 р.); на щорічних науково-методичних конференціях, засіданнях вченої ради, кафедри теорії та практики управління органами внутрішніх справ Академії управління МВС (2008- 2010 рр.)

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи викладені у 8 публікаціях, у тому числі в 3 наукових статтях у фахових виданнях та 5 доповідях (виступах) у матеріалах міжнародних, всеукраїнських науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (216 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 222 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційної роботи, визначається його мета та завдання, характеризуються об'єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюються наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист, теоретична і практична значимість, апробація результатів дослідження, наводяться наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1. «Загальнотеоретичні визначення надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України» складається з двох підрозділів, в яких здійснено всебічний аналіз передумов виникнення та сучасних перспектив надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ, поняття, ознаки та класифікація адміністративних послуг.

У підрозділ 1.1. «Передумови виникнення та сучасні перспективи надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ» визначається, однією з провідних ідей, яка отримала схвалення на державному рівні ряду демократичних країн, є акцентування уваги на якості послуг, як частини реформування загальної політики державного управління. Головним принципом здійснюваних реформ є орієнтація на громадянина, який виступає у ролі клієнта для суб'єктів державного управління.

Автор виділяє і характеризує етапи надання послуг у ХХ столітті: перший - етап перевірки (I&T - Inspection and Test) - 30-50-і рр., коли якість продукції визначається на підставі її відповідності технічним умовам та стандартам продукції; другий - етап контролю якості (QC - Quality Control) - 50-60-і рр., який характеризуються виникненням та застосуванням основних статистичних методів (SQC - статистичний контроль якості); третій - етап забезпечення якості (QA - Quality Assurance) - 60 - 70-і рр., коли якість продукції та процесів трактується як відповідність вимогам споживачів; четвертий - етап менеджменту якості (QM - Quality Management) - 70-80-і рр., коли якість трактується як задоволення вимог споживачів та потреб співробітників. У цей період вперше були визначені єдині вимоги до систем менеджменту якості - стандарти якості ISO серії 9000, які постійно вдосконалюються, передбачають чіткий розподіл функцій, повноважень та відповідальності персоналу, прозорість усіх процесів, всебічну узгодженість рішень, які стосуються якості; п'ятий етап - всеохопного управління на основі якості (TQM - Total Quality Management) - 80-90-і рр., де якість трактується як задоволення потреб усіх зацікавлених сторін та характеризується розгортанням політики у цій сфері, командною роботою, прийняттям стандартів системи управління якістю.

Автором зроблено висновок, що «управління якістю» - не досить вдала термінологія, тому доцільно внести відповідні зміни у термінологічний апарат вітчизняної нормативної бази.

Зазначається, що новий підхід до державного управління передбачає втілення на практиці системного перегляду всіх державних функцій, щоб врешті-решт збільшити конкуренцію в галуззі надання послуг. З цією метою необхідне застосування принципів: орієнтація на споживача; лідерство - проблема лідерства пов'язана з проблемами влади; залучення персоналу - чим більше людей, які працюють в організації, працюють на її благо, тим кращі перспективи для розвитку самої організації; процесний підхід; системний підхід до менеджменту; постійне удосконалення - без якого неможливий рух вперед; прийняття рішень на основі фактів; взаємовигідні стосунки.

Інтеграція України до Європейського Союзу вимагає впровадження у діяльність органів виконавчої влади міжнародних стандартів, які стосуються не лише виробництва, а і якості процесів, робіт та послуг.

Систему надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ автор розглядає як пріоритетний проект, спрямований на всебічне вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ. Зазначаючи, що саме усвідомлення необхідності цих змін, а відтак поступова, можливо, не настільки, як очікувалась, швидка зміна у підходах та розумінні суті державної служби, є важливим свідченням втілення інноваційних технологій у діяльність органів внутрішніх справ, поступове переосмислення їх діяльності у напрямі визначення головного орієнтира - громадянина - споживача.

У підрозділі 1.2. «Поняття, ознаки та класифікація адміністративних послуг» зазначається, що в умовах масштабної правової реформи здійснюються значні та відносно швидкі зміни в діяльності органів внутрішніх справ України, важливе значення для яких має формування ідеології про перехід від «каральної» функції до надання послуг. Дотримання прав і забезпечення потреб людини в системному реформуванні українського суспільства мають стати найголовнішим завданням органів внутрішніх справ.

Автор зазначає, що система державного управління, яка існувала раніше і, до речі й сьогоднішня, ще не відповідає потребам та реаліям нового часу, основною вимогою якого стало, - держава повинна слугувати громадянам, а не навпаки.

У Концепції адміністративної реформи (1998 р.) уперше нормативно були визначені завдання щодо надання органами держави управлінських (адміністративних) послуг. Разом з тим, немає чіткої визначеності, що слід відносити до надання адміністративних послуг тими чи іншими органами державної влади, зокрема органами внутрішніх справ.

На жаль, в Україні фактичним мотивом запровадження категорії «послуг» стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами, організаціями та органами місцевого самоврядування. Це в повній мірі стосується і органів внутрішніх справ. Тому, чітке визначення категорії «послуги» надало б можливість припинити цю практику і забезпечити правомірне та ефективне використання публічних функцій управління.

У роботі автор робить висновок, що послуги - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, і здійснюється така діяльність за ініціативою особи, на її прохання.

Адміністративні послуги - це результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). При цьому акцентується увага на тому, що контрольна діяльність адміністративного органу (перевірки, ревізії, інспектування тощо) не є адміністративною послугою.

До критерій адміністративних послуг автор відносить: повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів.

Визначаються принципи надання адміністративних послуг: доступність; дотримання стандартів; відповідність розміру плати економічно обґрунтованим витратам, пов'язаним з їх наданням; відкритість.

Для кращого розуміння сутності адміністративних послуг автор розглядає їх класифікацію: а) за сферою їх застосування: інформаційні, медичні, освітні, туристичні, фінансові, юридичні та ін.; б) за суб'єктами надання: державні (надаються органами державної влади) та муніципальні (надаються органами місцевого самоврядування); в) за критерієм платності: платні й безоплатні; г) за предметом: видача дозволів, акредитація, атестація, сертифікація; реєстрація з веденням реєстрів; д) за рівнем встановлення повноважень: з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади); адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); адміністративні послуги зі „змішаним” регулюванням (коли водночас здійснюється централізоване і локальне регулювання).

Розділ 2. «Організаційні аспекти та правові засади надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України» складається з двох підрозділів, в яких здійснено аналіз адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ та організація їх надання.

Підрозділ 2.1. «Адміністративні послуги, що надаються органами внутрішніх справ» присвячено дослідженню двох теорій з цього питання: управлінська теорія і теорія адміністративних послуг.

Управлінська теорія розглядається як цілеспрямована, організаційна, регулююча і координаційна діяльність органів виконавчої влади, їх апарату в межах, визначених конституційними та іншими законодавчими положеннями, з метою впливу на суспільні процеси, свідомість і поведінку людей.

Теорія адміністративних послуг розглядається як відповідна діяльність органів виконавчої влади задля надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Вона виходить з ідеї пріоритету прав людини, підконтрольності державної адміністрації громадянам.

В Україні реалізується, поки що, переважно управлінська теорія, яка є зручнішою для адміністративного апарату. Однак європейський вибір України означає активнішу реалізацію теорії адміністративних послуг у діяльності публічної адміністрації, без якої не можуть нормально розвиватися підприємницька, наукова і громадська діяльність, інші форми суспільної активності громадян, міжнародні зв'язки тощо.

Незважаючи на проголошення тези про «перетворення системи Міністерства внутрішніх справ України у цивільне відомство європейського типу», й досі у країні фактично збережено радянську систему органів внутрішніх справ з надмірною централізацією, мілітаризацією, бюрократизмом, авторитарно-дисциплінарною моделлю управління. У громадській свідомості органи внутрішніх справ розглядаються як засіб силового впливу на певні прошарки суспільства, що порушують закон. Таке сприйняття характерне не лише для пересічних громадян, але й для працівників органів внутрішніх справ, що відповідно впливає і на структурні, організаційні та змістові характеристики її діяльності: все, що не відноситься до „боротьби зі злочинністю” є другорядним і відповідно не заслуговує на увагу. В той же час, світова практика демократичних держав свідчить, що загальна тенденція до соціалізації завдань органів державної влади, розповсюджується і на органи поліції.

У роботі визначаються адміністративні послуги, які надають органи внутрішніх справ. Зазначається, що не будь-які функціональні обов'язки працівників відносяться до послуг. Основною ознакою послуги є те, що вона є необхідною для споживачів за межами органу внутрішніх справ та сприйматися ними як послуга. Під наданням адміністративних послуг органами внутрішніх справ автор розуміє результат здійснення ними повноважень по юридичному оформленню реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Автором визначається зміст діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг: а) паспортизація населення і видача паспортів громадянам України для виїзду за кордон; б) юридичне оформленням умов, необхідних для реалізації прав і інтересів громадян (видача посвідчення водія; про освіту чи проходження певних курсів та ін.); в) видача дозволів (на виготовлення печаток; перевезення небезпечних вантажів; придбання, збереження, носіння, користування, перевезення і торгівля зброєю; право займатися охоронною діяльністю тощо); г) реєстрація з веденням реєстрів (автомототранспорту, зброї тощо); д) підготовка документів (для прийняття громадянства та ін.); е) проведення експертиз; є) поновлення порушених прав людини (розкриття злочину і повернення майна чи права на майно (документів) та ін.).

Підрозділ 2.2. «Організація надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ» присвячено організаційним аспектам надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ.

Наголошується, що організація надання адміністративних послуг містить чимало проблемних питань, зумовлених, головним чином, відсутністю належного наукового, законодавчого, організаційного, фінансово-матеріального забезпечення втілення цих процесів на практиці. Від вирішення цих питань залежить як сам процес надання послуг, так і їх кінцевий результат, на який орієнтується споживач.

Досвід функціонального обстеження чинної системи управління територіальним органом внутрішніх справ, проведеного ГУМВС, УМВС, відповідно до розпорядження МВС України від 13.03.2009р. № 261 «Про організаційні заходи з розроблення, запровадження та забезпечення функціонування системи управління якістю в територіальних органах внутрішніх справ» свідчить, що не всі рекомендовані у централізованому порядку існуючі методики для застосування в органах виконавчої влади є прийнятними для системи МВС. Зокрема, рекомендований для застосування в органах внутрішніх справ Порядок проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади, затверджений наказом Головного управління державної служби України від 29.07.2005р. № 189, на практиці виявився, м'яко кажучи, малоефективним.

Автор зазначає, що визначення прав споживачів є невід`ємною та обов'язковою складовою ефективного процесу надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ.

Система масового обслуговування - це, насамперед, організаційний і моральний принцип функціонування органів внутрішніх справ, в основі якого закладено дві основні ідеї: по-перше, загальні ідеї кібернетичної теорії масового обслуговування, яка оперує такими поняттями, як «заява», «відмова», «позачерговість обслуговування», «здатність системи виконувати заяви» тощо; по-друге, ідея взаємовідносин у системі «органи внутрішніх справ - населення», при якій органи внутрішніх справ повинні відноситись до кожного, хто потрапив добровільно або з необхідності у сферу її юрисдикції, як до клієнта, якому потрібно приділити увагу і зробити це чемно, культурно, доброзичливо, кваліфіковано.

Важливим моментом надання державних послуг є визначення їх правової підстави. Так, в Конституції України (ст.ст. 6, 92, 120) прямо вказується на те, що правовою підставою надання послуг органами державної влади є закон або акт, прирівняний до нього за ієрархією. При цьому надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ за змістом та суб'єктним складом принципово не відрізняється від процедури надання таких послуг іншими суб'єктами владно-публічних повноважень, а тому врегулювання питання надання адміністративних послуг слід вирішувати у контексті загальнодержавної проблеми.

Однією з важливих умов надання ефективних адміністративних послуг є володіння замовниками вичерпною інформацією про послуги та порядок їх отримання. Сьогодні питання доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг, повноти, достовірності, та своєчасності інформації, яка надається органами державної влади, в тому числі органами внутрішніх справ залишаються актуальними.

Важливим організаційним аспектом умов надання адміністративних послуг є можливість доступу до органу, який надає послугу, що особливо актуально з огляду на те, що у більшості випадків вітчизняне законодавство зобов'язує особу особисто звернутися за адміністративною послугою. З цього приводу автор виділяє такі проблеми, як обмеженість годин прийому громадян, черги, невпорядкованість особистого прийому, відсутність комфорту для тих, хто очікує на прийом. Пропонується запровадження практики прийому громадян у режимі подовженого й вихідного дня, коли до 8-ої і після 17-ої години у робочі дні та частину вихідного залишається чергувати на прийомі громадян 1-2 працівники, а також використання „електронної черги”. Це надасть споживачу можливість раціонально розпланувати свій графік, розраховуючи на те, що прийом буде здійснений посадовою особою саме о тій годині, яка була зазначена у журналі. Окрім цього, можна запровадити електронний контроль за чергою (організацією черги). Зокрема, в приймальні органу особа отримує «номерок» (в порядку звернення), а над кожним з робочих місць для прийому (столів, віконець тощо) має висіти табло з інформацією, який за черговістю споживач обслуговується. Як тільки прийомне місце звільняється, над ним має висвічуватися номер наступної у черзі особи. Таким чином, черга стане прозорою і підконтрольною Така система електронного управління чергою дозволяє також здійснювати постійний аналіз роботи як окремого працівника, так і будь-якого підрозділу в цілому. В будь-який момент можна визначити: скільки відвідувачів прийнято, за якою послугою звертався кожний із них, скільки часу він прочекав у черзі, як довго його обслуговували та ін.

Автором пропонується запровадження практики подачі документів (заяв, звернень)і їх розгляд з використанням Інтернету. Така пропозиція підтримується 96,4 % опитаних працівників керівного складу міськрайлінорганів.

Окремого вирішення потребує питання територіального закріплення надання послуги, яке визначається, як правило, за місцем реєстрації громадянина. Таке закріплення споживачів послуг за конкретним органом створює для них суттєві незручності, особливо за умов, коли в Україні дуже багато громадян реально проживають не за місцем реєстрації.

Актуальним є питання стосовно строків виконання послуг. Ситуація, коли у нормативних актах термін надання послуги визначається „до 10 діб” чи „до 3 місяців” сприяє поширенню зловживань та корупційних шляхів вирішення питання, коли необхідно „пришвидшити”. Таку пропозицію підтримують 54,6 % опитаних працівників.

Серед умов надання послуг пропонується скоротити кількість документів, які подаються для вирішення того чи іншого питання, а також уникнення використання громадянина у якості кур'єра між різними адміністративними інстанціями для збору необхідних документів (підтримується 76 % опитаних). Функція перевірки наданих відомостей або отримання додаткових даних для вирішення справи повинна виконуватись безпосередньо органом, який забезпечує виконання самої адміністративної послуги.

Питання оплати послуг - є вкрай важливим та актуальним, навколо нього постійно точаться дискусії і обґрунтовуються різноманітні точки зору. Аналіз нормативної бази процедури надання платних послуг свідчить про те, що правовою основою є, як правило, постанови Кабінету Міністрів України. При цьому законодавче закріплення, як це передбачено Конституцією України, в частині надання ними платних послуг відсутнє.

Автор пропонує відмовитись від масового характеру платних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, ввівши певну диференціацію у цьому питанні. Оскільки надання послуг органами внутрішніх справ пов'язане з виконанням їхніх безпосередніх завдань, визначених законодавством та задля яких вони створені. Спірним, наприклад, є надання платної послуги громадянам за видачу письмових довідок про відсутність чи наявність судимості. Інформація такого роду стосується безпосередньо особи-заявника, і згідно ст. 32 Конституції України кожен громадянин має право знайомитись в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею, а згідно Закону України «Про звернення громадян» орган державної влади зобов'язаний розглянути звернення громадян, не стягуючи за це плати. Інша складова цієї послуги полягає у тому, що фактично законослухняний громадянин, який не притягувався до кримінальної відповідальності, за свою добропорядну поведінку сплачує певні кошти органам внутрішніх справ.

Водночас, надання послуг органами внутрішніх справ, справляння державного мита за які не передбачено законодавством України, можна здійснювати й на платній основі, врахувавши наступні позиції: оплата справляється за кінцеву адміністративну послугу, а не за кожну з послуг окремо; розмір оплати за послуги повинен розраховуватись на основі середньої собівартості надання послуги та бути однаковим у кожному підрозділі, незалежно від його місця розташування та підпорядкування; має бути передбачена чітка й прозора процедура повернення коштів у разі несвоєчасного їх надання; виключення з переліку платних послуг таких, які пов'язані з наданням консультацій та наданням відповідних бланків для заповнення, оскільки по-перше, це не є кінцевою послугою, а лише проміжним етапом її надання, і, по-друге, бланки повинні мати широкий та вільний доступ, а не видаватись за окрему плату; вільний доступ громадян до інформації про розмір оплати послуг з детальним обґрунтуванням кожної її складової.

Розділ 3. «Зарубіжний досвід та напрями удосконалення надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України» присвячено дослідженню досвіду надання адміністративних послуг поліцією зарубіжних країн та виробленню шляхів удосконалення надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід надання поліцією адміністративних послуг» досліджується сфера державного управління ряду зарубіжних країн, політика яких зорієнтована на громадянина, який виступає замовником і споживача адміністративних послуг.

Слід зазначити, що існує відмінність між змістом „державний сектор” у ряді зарубіжних країн та України. Наприклад, у Франції близько половини державних службовців - освітяни, у Німеччині чиновниками вважаються не тільки працівники органів влади, але й викладачі, працівники пошти, державних банків, залізниць тощо. Натомість вітчизняна державна служба, за визначенням, - "професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті". Тож не можна очікувати від вітчизняних державних службовців надання більшості тих послуг, які надаються державними службовцями в європейських демократіях.

Аналіз процесів, які визначають засади формування загальнодержавних систем управління якістю у країнах Європи, свідчить про те, що основними механізмами поліпшення якості є: конкуренція; загальне управління якістю, що здійснює контроль стандартів у суспільстві; модернізація процесів діяльності, що зосереджується на інноваційних процесах та скороченні витрат; децентралізація прийняття рішень з перенесенням цього процесу на рівень автономних постачальників послуг; розмежування надання послуг і вироблення політики у цій сфері; експериментування із запровадження нових методів надання послуг.

Невід'ємною частиною будь-якої держави та її апарату є поліція. Розвиток та становлення поліцій відбувалось по-різному у кожній державі, в залежності від історичних традицій розвитку конкретної держави, моделі державного управління, яке там закріпилось, менталітету нації, визначення нею правових пріоритетів і т.п. Але діяльність поліції зорієнтована на потреби населення та місцевих громад у цілому, спільне вирішення поліцією та громадою, проблем які її хвилюють. Зазначений підхід поступово набув значного поширення та є відомим як „community policing”.

Концепція „community policing” знайшла широке відображення не лише у діяльності конкретних країн, де її втілення визначається місцевими особливостями та пріоритетами розвитку, а й визнається перспективною моделлю діяльності поліції за демократичних умов. Втілення цього підходу активно розробляється та пропагується також на рівні міжнародних об`єднань держав, свідченням чого є постійне заслуховування стану справ у цій галузі на рівні Організації Об'єднаних націй (ООН), Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), яка у 2008 році визначила community policing як філософію або організаційну стратегію, під якою розуміють взаємне співробітництво поліції і громадян. Віднесення до завдань і функцій поліції послуг дещо змінює її призначення у тому розумінні, що поліція перетворюється з органу який застосовує тільки примус, „силу”, в орган який надає „послуги” населенню, тобто - обслуговує населення. Можна сказати, що Європейський простір проголошує функцію надання послуг населенню поліцією як вираження загальної тенденції розуміння її ролі у суспільстві.

У підрозділі 3.2. «Шляхи удосконалення надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України» йдеться про те, що сьогоднішня практика надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України, запровадження якої відбувається в рамках проголошених принципів про наближення до громадян та задоволення їх потреб, на жаль, носить декларативний характер. В дійсності превалює орієнтація заробляння грошей органами внутрішніх справ, що певним чином, сприяє поповненню дефіциту бюджетних надходжень на їх утримання, але майже не сприяє підвищенню довіри та покращенню задоволеності громадян від спілкування з працівниками органів внутрішніх справ. Такий підхід мало в чому відповідає практиці надання послуг органами державної влади та поліції в розвинутих демократичних країнах, на які намагається рівнятись наша держава.

Першочерговим завданням удосконалення системи надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ - відповідне законодавче регулювання цього питання. Саме законами повинні бути врегульовані питання, які стосуються адміністративних послуг та процедури їх надання органами державної влади. Питання, які визначають специфіку надання адміністративних послуг окремим органом виконавчої влади можуть регулюватись нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України або відповідним міністерством (у нашому випадку Міністерством внутрішніх справ України) з обов`язковою їх реєстрацією у Міністерстві юстиції України.

Якісне вирішення проблем законодавчого врегулювання надання адміністративних послуг має передбачати, відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, прийняття Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", розроблення та прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, а також перегляд законодавства з питань надання адміністративних послуг з метою його вдосконалення, зокрема виключення норм, які передбачають затвердження Кабінетом Міністрів України переліків платних послуг, якщо це не визначається спеціальними законами.

Стосовно практики надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України, то потребують перегляду Закон України „Про міліцію”, де серед завдань (ст. 2) доцільно визначити завдання щодо надання якісних адміністративних послуг.

Для підвищення якості надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України необхідно: максимально децентралізувати їх надання; забезпечити конкурентоспроможну оплату праці в адміністративних органах, сприяти виробленню у працівників мотивації для досягнення кінцевого результату, а не формального дотримання правил; розробити стандарти надання адміністративних послуг; запроваджувати сучасні форми надання адміністративних послуг; розмежувати функції між територіальними органами внутрішніх справ, які безпосередньо надають адміністративні послуги громадянам та МВС України; визначити підрозділи, які не можуть надавати адміністративні послуги, і підрозділи, що надають чи можуть надавати послуги, та зосередити їхню діяльність на якісному наданні послуг.

Автор наголошує, що входження України в європейські та євроатлантичні структури неможливе без комплексного вирішення проблем оптимізації функціональної та організаційної структури, складу й чисельності органів внутрішніх справ, удосконалення їх діяльності з метою підвищення рівня захисту прав і свобод громадян, посилення боротьби зі злочинністю та корупцією, покращення зв'язків міліції з населенням, приведення форм і методів оперативно-службової діяльності у відповідність до суспільних вимог та європейських стандартів.

Висновки

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове виконання наукового завдання, яке полягає у вирішенні проблем організаційно-правових засад надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України. Висновки, пропозиції та рекомендації, що підтверджують наукову новизну, мають вагоме значення для науки та практичної діяльності органів внутрішніх, зокрема:

1. Проведений системний аналіз наукових праць за темою дослідження свідчить, що проблема організаційно-правових засад надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України ще не була до цього часу предметом комплексного дослідження.

2. Державне управління на сьогоднішньому етапі розвитку України зазнає суттєвих змін, які стосуються основ його діяльності. Однією з провідних ідей, яка отримала схвалення на державному рівні ряду демократичних країн, є акцентування уваги на якості послуг, як частини реформування загальної політики державного управління.

3. Незважаючи на проголошення тези про «перетворення системи Міністерства внутрішніх справ України у цивільне відомство європейського типу», й досі фактично збережено радянську систему органів внутрішніх справ з надмірною централізацією, мілітаризацією, бюрократизмом, авторитарно-дисциплінарною моделлю управління. У громадській свідомості органи внутрішніх справ розглядаються як засіб силового впливу на певні прошарки суспільства. Таке сприйняття характерне не лише для пересічних громадян, але й для працівників органів внутрішніх справ, що відповідно впливає і на структурні, організаційні та змістові характеристики їхньої діяльності.

4. Світова практика демократичних держав свідчить, що загальна тенденція до соціалізації завдань органів державної влади, розповсюджується і на органи поліції. Адже чим цивілізованіша держава, тим гуманніша і місія її правоохоронних органів, тим більш вона орієнтована на дотримання законів і прав людини.

5. Систему надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ слід розглядати як пріоритетний проект, спрямований на всебічне вдосконалення їх діяльності. До основних стадій якого відносяться: організаційне забезпечення; визначення споживачів, видів і обсягу адміністративних послуг; моніторинг та визначення структури системи управління якістю; планування та аналіз діяльності органів внутрішніх справ; ефективний документообіг; навчання та мотивація персоналу; реалізація та вдосконалення адміністративних послуг.

6. Надання адміністративних послуг передбачає наявність обов'язкових двох складових - сторін: суб'єкт, що надає послуги, і об'єкт, який їх отримує. І не просто отримує, а є замовником послуг. Тому, надання адміністративних послуг - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, і здійснюється така діяльність за ініціативою особи, на її прохання. Основною ознакою послуги є те, що вона повинна створювати цінність для споживачів за межами органу внутрішніх справ та сприйматися ними як послуга.

7. Під наданням адміністративних послуг органами внутрішніх справ автор розуміє результат здійснення ними повноважень по юридичному оформленню реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

8. Недоцільно включати до переліку послуг, які можуть надаватись органами внутрішніх справ, послуги, які носять господарський характер та можуть надаватись іншими, в тому числі приватними установами та організаціями. Адже, дії, пов'язані з копіюванням, ламінуванням, наданням консультацій тощо - не містять в собі ознак адміністративних, і їх виконання не пов'язане з виконанням владних повноважень, функцій, які можуть виконуватись лише працівниками органів внутрішніх справ. Така ситуація скоріше сприяє вільному трактуванню застосування послуг, формуванню стійкої звички „заробляння грошей”, але ніяк не служінню громадянам.

9. Необґрунтованим є „надання платних послуг”, які фактично є функціями органу державної влади, задля яких він створений. Надавати такі послуги - це його основне завдання, його обов'язок. Тому доцільно відмовитись від масового характеру платних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, ввівши певну диференціацію у цьому питанні.

Водночас, надання послуг органами внутрішніх справ, справляння державного мита за які не передбачено законодавством України, можна здійснювати і на платній основі.

10. Важливе місце у наданні органами внутрішніх справ адміністративних послуг відводиться організаційному аспекту, який містить в собі чимало проблемних питань, зумовлених, головним чином, відсутністю належного наукового, законодавчого, організаційного, фінансово-матеріального забезпечення втілення цих процесів на практиці. Від вирішення цих питань залежить як сам процес надання послуг, так і їх кінцевий результат, на який орієнтується споживач.

Сьогодні поки що для діяльності органів внутрішніх справ України характерним є надання пріоритету інтересам держави, а не інтересами особистості.

11. Для підвищення якості надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України пропонується:

- максимально децентралізувати їх надання. Основним суб'єктом надання адміністративних послуг мають бути територіальні підрозділи органів внутрішніх справ, які максимально наближені до споживача;

- забезпечити конкурентоспроможну оплату праці в адміністративних органах, сприяти виробленню у працівників мотивації для досягнення кінцевого результату, а не формального дотримання правил. Зазначений напрям тісно пов'язаний з забезпеченням „внутрішньої” сторони системи управління - створення оптимальних та комфортних умов праці для тих, хто безпосередньо спілкується з громадянам та надає їм послуги від імені держави. На жаль, доводиться констатувати, що ця сторона в діяльності органів внутрішніх справ залишається на досить низькому рівні й потребує суттєвих змін як в управлінській практиці на місцях, так і стимулювання таких змін на державно-владному рівні;

- розробити стандарти надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ України ;

- запроваджувати сучасні форми надання адміністративних послуг, що надасть можливість організувати отримання всіх або найбільш поширених адміністративних послуг, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні, в одному приміщенні, здійснювати оплату послуг безпосередньо на місці. Зазначений напрям стосується організаційних аспектів процедури надання послуг, але ними не обмежується. Актуальним є впровадження практики надання он-лайн консультацій з питань, які віднесені до компетенції того чи іншого структурного підрозділу, що не потребує, особливих нововведень, а цілком можливе для втілення у практичну діяльність на сьогоднішньому етапі;

- з приводу організаційних моментів варто виокремити такий аспект як розмежування функцій між територіальними органами внутрішніх справ, які безпосередньо надають адміністративні послуги громадянам, та Міністерством внутрішніх справ України, яке будучи головним органом у системі центральних органів виконавчої влади повинно забезпечувати реалізацію державної політики щодо боротьби із злочинністю, а не вирішувати індивідуальні справи громадян з приводу надання їм певних адміністративних послуг;.

- для покращення якості надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ необхідно вживати системних заходів. Насамперед, слід визначити підрозділи, які не надають адміністративні послуги, і підрозділи, які надають чи можуть надавати такі послуги, і зосередити їхню діяльність на якісному їх наданні.

- прийняття Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", розроблення та прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, а також перегляд законодавства з питань надання адміністративних послуг з метою його вдосконалення, зокрема виключення норм, які передбачають затвердження Кабінетом Міністрів України переліків платних послуг, якщо це не визначається спеціальними законами.