Публічний контроль за діяльністю органів державної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

УДК 35 (477+100)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

ПУБЛІЧНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АНАЛІЗ

Буханевич Андрій

Іванович

КИЇВ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат наук з державного управління, доцент Рачинський Анатолій Петрович, Національна академія державного управління при Президентові України, вчений секретар.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Войтович Радмила Василівна, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри філософії і методології державного управління;

кандидат наук з державного управління, доцент Линьов Костянтин Олександрович, Інститут лідерства та соціальних наук Київського університету імені Бориса Грінченка, директор.

Захист відбудеться 27 квітня 2011 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 24 березня 2011 року.

Виконувач обов'язків вченого секретаря спеціалізованої вченої ради В.М.Козаков

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Одним із ефективних засобів розвитку та функціонування сучасного постмодерного суспільства є налагодження діалогу між державою та громадянином, між відповідними гілками влади, політичними партнерами, культурами та цивілізаціями. У процесі такого діалогу досягається взаємна соціальна згода між людьми, виробляється новий контекст соціальних цінностей, вибудовується нова структура спільних дій суб'єктів суспільно-громадської практики, конкретизується модель їх партнерської взаємодії.

На сьогодні публічність стає одним із базових критеріїв організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в умовах демократичного суспільства. Однією з вимог реалізації цього критерію є запровадження системи публічного контролю з боку громадськості за відповідними структурами влади. Зважаючи на те, що публічний контроль є засобом збереження довіри до органів державної влади та місцевого самоврядування шляхом запровадження демократичних процедур гарантування відкритості та прозорості їх діяльності, доцільним є розроблення нових концептуально-методологічних схем вивчення досліджуваної проблематики.

У суспільствах перехідного періоду особливе значення має запровадження інституту публічного контролю, який виступає одним з ефективних механізмів активної участі громадськості у формуванні та розвитку правової держави. Завдяки публічному контролю за діяльністю органів державної влади оптимізується вплив громадськості на соціально-політичні та економічні процеси, прискорюються формування громадянського суспільства й утвердження принципів правової держави.

Через відсутність ефективних і дієвих механізмів публічного контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування України сьогодні актуалізується необхідність удосконалення інструментів практико-правового регулювання громадської участі. Тому розроблення вказаної проблематики сприятиме розвитку теорії державного управління, поглибленню уявлень про участь громадськості у творенні та реалізації державної політики в сучасних умовах суспільного розвитку.

Найбільш грунтовно проблема публічного контролю розроблена в західноєвропейській науці, тому більшість дослідницьких підходів, представлених у ній, становлять теоретико-методологічну основу дисертаційного дослідження. Серед розробників цієї проблеми, зокрема, такі вчені, як: З.Тоффлер, Ю.Хабермас, М.Агарков, Г.Алонд, Х.Аренд, Ш.Арстайн, Л.Бйорланд, Н.Беляєва, Ж.-Л.Бержель, Д.Боуз, Е.Вепрякова, В.Вітюк, Ж.Галтунг, Е.Гідденс, А.Гончаров, К.Жоффре-Спінозі, Р.Дарендорф, Д.Дьюі, Ю.Красін, А.Кулінченко, К.Лефор, Д.Ллойд, Л.Лукайдес, Н.Моргентау, Ч.Моррісон, Дж.Меттерсон, Д.Метьюз, Ю.Нісневич, М.Оакшотта, М.Прело, Р.Претто, Дж.Робертсон, Н.Ратічері, В.К.Рахуа, М.Ріттер, А.Такарані, Ч.Тіллі, В.Туманов, Е.Філіппс, В.Халіппов, Р.Хомська, О.Шабров та ін.

Аналіз певних аспектів публічного контролю в розвитку громадянського суспільства здійснений у працях таких авторів, як: Р.Апресин, Е.Арато, Н.Баранов, А.Борд, Є.Белокурова, К.Гаджиєв, А.Герасимов, А.Дегтярьов, В.Затонський, З.Зотов, Дж.Кін, І.Колотай, В.Комаровський, Л.Дж.Коен, Л.Коновалов, Ю.Красін, І.Левін, Ж.Лачестаре, Г.Мальцев, В.Міхеєв, Б.Модель, Т.Нештаєва, С.Патрушев, С.Перегудов, В.Петухов, А.Сангуров, Н.Симонов, А.Скогорєв, Л.Сморгунов, А.Соловйов, Ю.Тихомиров, А.Шандрін, А.Фергюсен, М.Фоулі, Н.Хананашвілі, А.Хлопін, Г.Шведов, Ф.Шмитер, Є.Шоміна та ін.

На особливу увагу заслуговують наукові розробки вітчизняних учених О.Андрійко, Е.Афоніна, М.Білинської, Р.Войтович, Л.Гонюкової, В.Голубь, І.Грицяка, І.Ібрагімової, Ю.Кальниша, В.Кампо, А.Крупника, І.Надольного, Н.Нижник, О.Оболенського, О.Резніка, В.Рижих, С.Рябова, В.Селіванова, С.Сьоміна, О.Сушинського, С.Телешуна, В.Тертички, В.Трощинського та ін.

Незважаючи на певну розробленість окресленої проблематики в контексті різних дослідницьких підходів, представленої численними теоретико-методологічними та практико-прикладними працями, і досі поза увагою вчених залишаються актуальні аспекти вивчення публічного контролю за діяльністю органів державної влади стосовно розвитку громадянського суспільства. Виходячи із того, що вказана проблематика переважно вивчалася в межах юридичної, соціологічної, філософської та політологічної наук, а в науці державного управління вона і досі належно не розроблена, це й зумовило потребу в більш детальному аналізі розглядуваної проблеми у контексті вказаного дослідження та вплинуло на формулювання його завдань.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України в рамках наукового комплексного проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0201U004833), зокрема під час виконання науково-дослідної роботи “Дослідження концептуальних основ публічного управління для професійної діяльності у сфері публічного управління” (номер державної реєстрації 0109U003025), у межах якої автором як науковим співробітником обґрунтовано концептуальні засади публічного контролю при забезпеченні розвитку та функціонування громадянського суспільства.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є здійснення теоретико-методологічного аналізу реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади. Для досягнення мети поставлено такі завдання:

– розкрити сутність, основні принципи та види публічного контролю в державному управлінні;

– проаналізувати особливості реалізації публічного контролю в системі діяльності органів державної влади;

– дослідити сутність, форми, засоби та моделі громадського контролю і визначити їх вплив на діяльність органів державної влади;

– обґрунтувати оптимізаційно-інституціональні засоби здійснення публічного контролю за діяльністю органів державної влади;

– розробити оптимізаційні форми публічного контролю в системі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування як засобу перспективного розвитку громадянського суспільства.

Об'єкт дослідження - діяльність органів державної влади в контексті формування громадянського суспільства.

Предмет дослідження - форми реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади.

Методи дослідження. Методологічною основою реалізації дослідницької мети стало використання загально-, спеціально-наукових і філософських методів: історичного (систематизовано основні дослідницькі підходи до публічного контролю в межах сучасної західноєвропейської науки), логічного (розкрито сутність і структуру публічної діяльності в системі державного управління), опису (досліджено стан і проблеми публічного контролю у діяльності органів державної влади України), порівняння (зіставлено моделі публічного контролю в межах західноєвропейської та пострадянської систем державного управління), аналізу (проаналізовано теоретико-методологічні засади дослідження публічного контролю), синтезу (визначено практико-прикладні аспекти реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади), дедукції (наведено шляхи залучення громадськості до творення та реалізації державної політики), узагальнення (досліджено особливості реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади), моделювання (запропоновано засоби здійснення публічного контролю в розвитку громадянського суспільства), аналітичного (ідентифіковано форми громадської участі в процесі розроблення та реалізації державної політики), аксіоматизації (визначено шляхи активізації участі громадськості в процесі розвитку громадянського суспільства), аналогії (запропоновано механізми оптимізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади).

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуального науково-практичного завдання в галузі державного управління, що полягає в розробці концептуальних засад розуміння публічного контролю за діяльністю органів державної влади як демократичного інструменту регулювання механізмів нагляду громадян за діяльністю суб'єктів державно-управлінської практики, що забезпечує розвиток громадянського суспільства.

Найважливіші наукові результати, що характеризують новизну дисертаційного дослідження, полягають у тому, що:

уперше:

– визначено і теоретично обґрунтовано оптимізаційно-інституціональні засоби реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади, завдяки яким конкретизовано зміст публічної звітності органів державної влади як політико-правового засобу здійснення публічного контролю в розвитку громадянського суспільства та функціонування публічної адміністрації, інституту оптимізації публічного контролю у громадянському суспільстві;

– виокремлено основні оптимізаційні форми публічного контролю в системі діяльності органів державної влади, що забезпечує розвиток громадянського суспільства (динамічна канонізація, жорстке адміністрування, технологія мережевого партнерства), на підставі чого розроблено модель публічного адміністрування - рецептивне публічне адміністрування, що визначено однією з форм оптимізації взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства;

удосконалено:

– теоретико-методологічні підходи до дослідження публічного контролю, що дало змогу автору конкретизувати зміст і запропонувати власне визначення публічного контролю як довільної форми громадської участі щодо нагляду за діями інститутів управління, яка регламентується правовими нормами, санкціонованими з боку держави, і виступає важливим інструментом розвитку громадянського суспільства, покликаного оптимізувати систему діяльності органів державної влади в сучасних умовах;

– концептуальні засади дослідження публічно-владної діяльності органів державної влади в умовах розвитку громадянського суспільства, яка, репрезентуючи інтереси громадськості, характеризується максимальним наближенням до потреб громадськості, а також рівнем її участі у здійсненні відповідних публічно-владних функцій та нагляду за їх реалізацією;

– теоретичні підходи щодо розуміння сутності та впливу громадського контролю на діяльність органів державної влади, у межах якого конкретизовано: оптимізаційно-функціональну роль громадського контролю, яка зводиться до інтеграції структур громадянського суспільства в напрямі творення та реалізації публічної політики держави і відповідно до інтересів громадськості; громадську участь як форму громадського контролю; громадську самоорганізацію як засіб громадського контролю та його моделі (громадсько-публічний аудит і громадсько-публічна експертиза) та визначено особливості їх впливу на діяльність органів державної влади;

набули подальшого розвитку:

– систематизація основних принципів (політичного плюралізму, інструменталізму, громадського контролю над силовими структурами, стратегічний принцип) та видів (адміністративний, парламентської демократії, політичний контроль) реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади;

– обґрунтування особливостей реалізації публічного контролю в системі діяльності органів державної влади, що дало змогу ідентифікувати сутність деліберативного процесу, який розкриває відмінності в реалізації публічного контролю в діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування в умовах розвитку громадянського суспільства;

– наукове бачення сутності публічного документа як форми публічної звітності органів державної влади, який слугує оптимізаційною основою для інформування громадськості про діяльність органів державної влади, що дало змогу розробити механізм запровадження технології “єдиного інформаційного вікна” як одного з оптимізаційних засобів здійснення публічної звітності органів державної влади, що сприяє запровадженню централізованого громадського контролю за реалізацією відповідних державно-управлінських рішень;

– основні тенденції дослідження публічної адміністрації як оптимізаційного інституту публічно-владної діяльності, спрямованої на забезпечення інформаційно-експертного супроводу роботи органів державної влади з обґрунтуванням необхідності врахування відповідних оптимізаційних принципів реалізації публічного адміністрування (субсидіарності, партнерства, громадського діалогу, громадської активності).

Практичне значення одержаних результатів полягає в обгрунтуванні теоретико-методологічних та практико-прикладних положень, викладених у конкретних пропозиціях, які можуть бути реалізованими і становити основу здійснення публічного контролю як засобу оптимізації системи державного управління України. Запропоновані автором положення дисертаційного дослідження щодо:

– розуміння публічної адміністрації як інституту оптимізації публічного контролю у громадянському суспільстві, в основу якого покладено відповідні технології і техніки інтерактивної комунікації між органами державної влади та громадськістю, орієнтованого на забезпечення інформаційно-експертного супроводження діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, з урахуванням відповідних оптимізаційних принципів використано Управлінням адміністративної роботи Секретаріату Кабінету Міністрів України при підготовці Концепції реформування публічної адміністрації (довідка від 27 лютого 2010 р. № 40-18-10);

– утвердження на законодавчому рівні концептуальних засад публічного контролю в державному управлінні та доцільності формування законодавчих механізмів забезпечення реалізації принципу відкритості і прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування враховано і частково використано в роботі Міністерства юстиції України, зокрема Робочою групою з розробки проекту Закону України “Про основні засади державної комунікативної політики”, створеною наказом Міністерства юстиції України від 17 вересня 2009 р. № 805/7 (зі змінами, внесеними наказом Міністерства юстиції України від 17 вересня 2009 р. № 1037/7), під час розроблення відповідного законопроекту на виконання п. 77 орієнтовного плану законопроектних робіт на 2009 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2009 р. № 185 (довідка від 25 грудня 2009 р. № 18-52/551);

– особливостей запровадження ефективних механізмів публічних процедур системного громадського контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування, формування публічних каналів зворотної взаємодії органів державної влади та інститутів громадянського суспільства щодо розробки стратегічних орієнтирів розвитку держави використано при підготовці професійних програм підвищення кваліфікації, тематичних короткотермінових семінарів та читанні лекційних курсів для проведення навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування столиці України - міста Києва (довідка від 20 травня 2010 р. № 170);

– оптимізації конкретних механізмів публічної звітності районної ради як органу місцевого самоврядування, а саме: запровадження регіональних комплексних проектів модернізації публічної звітності органів державної влади на регіональному рівні, щорічних публічних звітів органів місцевого самоврядування перед громадськістю, що сприяло б налагодженню зворотного зв'язку між суб'єктами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства, створення муніципально-громадських рад, які б контролювали публічну звітність відповідних державно-управлінських структур, для участі громадськості в державному управлінні на регіональному рівні використано Дніпровською районною у місті Києві радою під час розроблення “Програми економічного і соціального розвитку Дніпровського району м. Києва на 2010 рік” (довідка від 19 квітня 2010 р. № 205/1-23 р).

Теоретико-практичні положення, висновки та рекомендації, отримані в процесі дисертаційного дослідження, можуть бути використані:

– у діяльності Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, на які покладено відповідні функції з організації громадської участі та здійснення публічного контролю за діяльністю органів державної влади;

– у дослідженнях, програмах та проектах відповідних органів державної влади, науково-дослідних інститутів, навчальних закладів та структур, що забезпечують підвищення кваліфікації з питань оптимізації публічно-владної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні.

Запропоновані теоретичні положення та практичні рекомендації можуть слугувати основою реалізації концепції публічного контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування як перспективного напряму розвитку громадянського суспільства в Україні.

Апробація результатів дослідження. Теоретичні і практичні результати дисертаційного дослідження були репрезентовані та обговорені на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (Київ, 2008), “Демократичне врядування: наука, освіта, практика” (Київ, 2009), “Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст” (Дніпропетровськ, 2009), “Галузь науки “Державне управління”: історія, теорія, впровадження” (Київ, 2010).

Дисертація обговорювалася і була схвалена на розширеному засіданні кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження відображено у 13 наукових працях (з них 8 статей опубліковано у фахових наукових виданнях з державного управління), 4 тези доповідей - у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертаційної роботи становить 206 сторінок, з них 180 сторінок основного тексту. Робота містить 3 рисунки, 1 додаток. Список використаних джерел налічує 250 найменувань, з них 25 іноземних.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено ступінь її наукової розробленості, мету завдання, об'єкт і предмет дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення, наведено дані щодо апробації дисертації та публікацій.

У першому розділі - “Теоретико-методологічний аналіз публічного контролю в системі діяльності органів державної влади” - систематизовано основні дослідницькі підходи в межах вітчизняної і зарубіжної науки щодо сутності публічного контролю, конкретизовано основні принципи та види публічного контролю в державному управлінні, розкрито особливості його реалізації в системі діяльності органів державної влади.

Становлення публічної діяльності органів державної влади відбувається в процесі переходу суспільства до нового типу управління і характеризується чітко структурованою державною організацією та утвердженням інститутів публічної влади, що приводить до перерозподілу управлінських функцій у суспільному житті та запровадження регламентів, які закріплюють систему розподілу владних функцій і контролю за функціональними повноваженнями відповідних інституційних структур держави.

Публічний контроль у діяльності органів державної влади є необхідною умовою демократизації сучасної системи управління суспільно-політичним та економічним розвитком, оскільки створює для громадян можливість відкрито, прозоро та незаангажовано здійснювати нагляд за діями влади. Це важливий механізм регулювання інструментів нагляду громадян за діями влади; довільна форма громадської участі щодо нагляду за діями інститутів управління, яка регламентується правовими нормами, санкціонованими з боку держави, і виступає важливим інструментом демократичного суспільства, покликаного оптимізувати систему діяльності органів державної влади в сучасних умовах суспільно-політичного розвитку.

У роботі систематизовано основні принципи реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади: політичного плюралізму, який має забезпечити розвиток та збереження демократичної системи управління; інструменталізму, що передбачає колегіальну взаємодію політичних інститутів та громадських організацій, наділених функціями контролю за діяльністю органів державної влади; громадського контролю над силовими структурами, які є складовим елементом системи органів державної влади; стратегічний, реалізація якого зумовлює формування нового типу влади - стратегічної, що, з одного боку є абсолютно підконтрольною громадськості, орієнтується виключно на врахування інтересів та задоволення потреб останньої, а з другого - стратегічно спрямовує свою діяльність так, щоб вона відповідала формальним функціональним вимогам.

У дослідженні конкретизовано такі основні види публічного контролю за діяльністю органів державної влади, як адміністративний контроль громадськості, який передбачає згоду громадськості на призначення керівників державно-управлінських структур відповідних рівнів влади; парламентська демократія, що передбачає чітку та прозору звітність уряду перед парламентом за реалізовану ним політику; політичний контроль, який у певний спосіб здійснюється суб'єктами реалізації представницьких інтересів, депутатами представницького органу.

Виявлено особливості реалізації публічного контролю в системі діяльності органів державної влади в сучасних умовах формування громадянського суспільства. Це дало змогу визначити місце публічного контролю в системі діяльності органів державної влади, що підвищує роль громадянина в державно-управлінській практиці (оскільки він є свого роду суб'єктом реалізації відповідних можливостей, які створюються для нього державою) та сприяє оптимізації форм підзвітності влади інтересам громади.

Ідентифіковано основні функції публічного контролю в діяльності органів державної влади, що забезпечує перерозподіл управлінських функцій у суспільній життєдіяльності та запровадження регламентів, які б закріплювали систему розподілу владних функцій і контролю за функціональними повноваженнями відповідних інституційних структур держави.

Розкрито сутність деліберативного процесу взаємодії органів державної влади в контексті забезпечення публічності їх діяльності як однієї із новітніх тенденцій, що приводить до зміни специфіки реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади, посилює форми участі громадськості в реалізації публічної політики держави, забезпечує ефективний контроль за діяльністю органів публічної влади щодо її відповідності інтересам і потребам громадськості.

Доведено, що реалізація публічного контролю за діяльністю органів державної влади спрямована на соціально-політичне структурування громадянського суспільства шляхом утвердження нових ефективних форм його взаємодії з владою. Таке розуміння особливостей реалізації публічного контролю в діяльності органів державної влади дало змогу чітко проаналізувати співвідношення колективного (держави) та індивідуального інтересу (громадянина) в розвитку громадянського суспільства.

У другому розділі - “Громадський контроль за діяльністю органів державної влади як засіб розвитку громадянського суспільства: сутність, форми, засоби, моделі його реалізації” - розкрито сутність та особливості впливу громадського контролю на діяльність органів державної влади, проаналізовано основні форми, засоби та моделі реалізації громадського контролю за діяльністю органів державної влади в громадянському суспільстві.

Громадський контроль як важливий елемент реалізації публічного управління спрямований на забезпечення громадсько-владного балансу в суспільстві як засобу розвитку громадянського суспільства, що включає нагляд та перевірку громадськістю діяльності органів державної влади.

Обґрунтовано доцільність трактування громадського контролю у більш стратегічному розумінні: як механізму усунення причин і перешкод, що призводять до невідповідності діяльності органів державної влади чітко визначеним стандартам організаційної взаємодії інститутів громадянського суспільства і влади та запобігання їм. Це сприяє посиленню потенціалу громадянського суспільства щодо вироблення експертних позицій громадськості та їх впливу на діяльність органів державної влади.

Доведено, що реалізація громадського контролю передбачає формування відповідного рівня громадської свідомості, яка б закладала підвалини громадської активності, здатної забезпечити демократичний розвиток суспільства та посилити стратегічну спрямованість органів державної влади на сприйняття ними впливу громадськості щодо прийняття відповідних державно-управлінських рішень.

Громадська участь як форма громадської ініціативи є одним з демократичних засобів функціонування громадянського суспільства, побудованого на засадах конституційної демократії, що справляє організаційний вплив на органи державної влади. Її структурним елементом є громадська ініціатива, що належить різним суспільним групам, сукупна взаємодія яких забезпечує динамічність розвитку громадянського суспільства.

Важливим засобом розвитку громадянського суспільства є така модель організації державного управління, як громадська самоорганізація, що заміняє традиційну форму взаємодії держави та громадянина в суспільстві, забезпечує лібералізацію суспільних відносин, приводить до відповідної децентралізації державної влади, а отже, і до зміни характеру вимог до публічності функціонування влади на центральному та місцевому рівнях.

У громадянському суспільстві громадська участь має свої особливості, є одним із способів досягнення політичного, соціально-економічного та культурного плюралізму, базується на визнанні конституційного права кожного громадянина на певну політичну свободу, що сприяє встановленню громадського балансу, який забезпечує паритетне представництво інтересів у політичному житті суспільства й усіх його верств та їх врахування під час прийняття відповідних державно-управлінських рішень.

На сучасному етапі суспільного розвитку важливу роль відіграє формування нового типу культури громадської участі, яка має забезпечити розвиток структур громадянського суспільства, акцентувавши увагу на особливому статусі функціонування громадських організацій, що мають забезпечувати розвиток громадської освіти та просвіти, залучаючи до такого процесу владні структури та створюючи відповідні центри громадської активності.

Розроблено концепцію розуміння громадського контролю як інституціонального засобу розвитку громадянського суспільства, що дало змогу ідентифікувати механізми налагодження діалогу влади з громадськістю (механізм зворотного зв'язку), сформулювати головні принципи, на яких має базуватись така взаємодія (співробітництво, партнерство), основні індикатори результативності громадського контролю шляхом утвердження нового експертного середовища, здатного встановлювати чітко регламентовані межі для діяльності органів державної влади.

З'ясовано, що важливим механізмом здійснення громадського контролю як засобу розвитку громадянського суспільства є формування інституту звернення громадян, відповідно до чого ідентифіковано механізми звернення громадськості в органи державної влади, запропоновано критерії раціоналізації процедур розробки та реалізації державної політики, технологічні прийоми громадського контролю (створення громадських наглядових комітетів та дорадчих комітетів, регулятивних агентств).

У розділі проаналізовано основні моделі реалізації громадського контролю за діяльністю органів державної влади, які забезпечують перспективний розвиток громадянського суспільства.

Громадсько-публічний аудит як модель громадського контролю за діяльністю органів державної влади, що забезпечує перевірку підзвітності органів державної влади, виконання ними організаційно-функціональних зобов'язань, а також надання відповідних громадсько-аудиторських послуг, спрямований на виявлення відповідності цілей тактики державної політики стратегічним інтересам громадянського суспільства. Виходячи з цього в роботі розроблено інструментарій реалізації моделі громадсько-публічного аудиту діяльності органів державної влади, ідентифіковано її основні функції, рівні (зовнішній, внутрішній), форми аудиту (громадсько-ініційований, системно-орієнтований громадський, громадсько-критеріальний, громадсько-операційний) та напрями запровадження, що дало змогу обґрунтувати її оптимізаційну роль щодо розвитку та функціонування громадянського суспільства. публічний контроль державний влада

Модель громадсько-публічної експертизи являє собою таку процесуально-правову форму громадського контролю, яка забезпечує аналіз державно-управлінської практики шляхом з'ясування її адекватності інтересам громадськості. Відповідно до цього у роботі визначено основні напрями реалізації такої моделі та індикатори громадського контролю, що дало змогу чітко виявити її оптимізаційну роль у забезпеченні ефективності функціонування системи державного управління.

У третьому розділі - “Оптимізаційно-інституціональні засоби здійснення публічного контролю в діяльності органів державної влади України” - проаналізовано оптимізаційні форми публічної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства на сучасному етапі розвитку України.

Запропоновано розуміння публічної звітності як одного з оптимізаційних політико-правових засобів здійснення публічного контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що гарантує формування такого громадського середовища, яке забезпечує відкритість і доступність влади для громадськості, а в подальшому - і її наближення до інтересів громадськості. Ідентифіковано критеріальні засади здійснення влади (квотовані прийоми у відкритті інформації), моделі (корпоративна публічна звітність), методи (експертно-аналітичний), прийоми (запровадження державно-громадського управління).

З метою оптимізації публічної звітності у діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні обґрунтовано доцільність запровадження “безшовного” механізму взаємодії влади та громадськості, що забезпечить формування єдиного інформаційного простору, який відіграватиме роль певної інтеграційної основи у діяльності органів державної влади з метою обслуговування саме стратегічних і тактичних інтересів громадськості. Це дасть змогу виробити нові організаційні традиції прийняття та реалізації державно-управлінських рішень, які базуються на участі громадськості в державному управлінні як важливому інституті розвитку громадянського суспільства.

Запропоновано підхід до розуміння публічного документа як форми публічної звітності органів державної влади, що слугує оптимізаційною основою для інформування громадськості про їх діяльність, оскільки цей підхід відображає організаційно-структуровану інформацію за відповідною рубрикацією. Така інформація має відкритий доступ для громадськості, розміщена на офіційних Інтернет-ресурсах (Інтернет-портал) і включає два рівні спрямування: статичний (публічний документ постійно доступний для громадськості) та динамічний (публічний документ розміщується у відповідних інформаційних ресурсах лише в разі безпосереднього запиту громадськості на відповідну інформацію).

Розроблено механізми запровадження технології “єдиного інформаційного вікна” як одного з оптимізаційних засобів здійснення публічної звітності органів державної влади, що сприяє прискоренню налагодження інформаційного обміну між органами державної влади, підвищенню ефективності публічного контролю за діяльністю їх відповідних структурних підрозділів щодо виконання певних документів, утвердженню дієвої системи поширення інформації та користування нею, відкриває нові перспективи запровадження централізованого громадського контролю за реалізацією відповідних державно-управлінських рішень.

Розкрито сутність, перспективи формування та специфіку функціонування публічної адміністрації в Україні як одного з інститутів оптимізації форм публічного контролю в громадянському суспільстві, який забезпечує демократизацію державного управління шляхом створення широких можливостей для налагодження взаємодії влади та громадськості. Відповідно до цього визначено основні технологічні напрями її діяльності (вивчення інтересів та потреб громадськості, вироблення альтернативних рішень щодо розв'язання суспільних проблем громадськості, реалізації публічної політики), розроблено принципи та механізми консультування органів державної влади з громадськістю, які сприятимуть запровадженню модернізаційних інструментів здійснення публічного контролю.

Доведено, що утвердження публічної адміністрації як інституту оптимізації публічного контролю в громадянському суспільстві зумовлює необхідність розроблення належного інформаційно-експертного забезпечення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яке має здійснюватися з урахуванням відповідних оптимізаційних принципів (субсидіарності, партнерства, громадського діалогу, громадської активності).

На підставі аналізу оптимізаційних форм взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства в Україні сформована новий підхід до налагодження взаємодії органів державної влади та громадськості. Цей підхід, базуючись на концепті західноєвропейських вчених (основою якого є теорії “нового менеджменту”, “політико-громадських мереж”, “демократичної участі”), сприятиме європеїзації системи публічного адміністрування, підвищенню ефективності функціонування держави, активізації участі громадськості у творенні та реалізації її політики.

Розроблено основні оптимізаційні форми публічного контролю у системі діяльності органів державної влади, зокрема так, як динамічна канонізація (спрямована на розв'язання суперечностей між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства), жорстке адміністрування (забезпечує дотримання централізованих принципів державного управління), технологія мережевого партнерства (забезпечує налагодження інтерактивної взаємодії між органами державної влади та інститутами громадянського суспільства). З огляду на це розроблено нову модель публічного адміністрування - рецептивне публічне адміністрування, яке є однією з оптимізаційних форм взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства, спрямованої на підвищення якості управлінських послуг і поступальний розвиток громадянського суспільства загалом.

ВИСНОВКИ

На підставі дослідження теоретико-методологічних засад публічного контролю за діяльністю органів державної влади вироблено концептуальні засади розуміння його сутності та особливостей реалізації; запропоновано принципово нову методологію вирішення поставленого завдання на основі вивчення особливостей публічно-владної діяльності органів державної влади в умовах розвитку громадянського суспільства, яка, забезпечуючи репрезентацію інтересів громадськості, характеризується максимальним наближенням до її потреб, і, відповідно, рівнем участі у виконанні публічно-владних функцій та нагляді за їх здійсненням. Отримані узагальнюючі положення дали підстави сформулювати відповідні висновки та розробити окремі пропозиції.

1. Аналіз сутності публічного контролю, здійснений у контексті сучасних дослідницьких підходів, дав змогу конкретизувати його зміст в окремих наукових школах західноєвропейського простору і запропонувати власне визначення публічного контролю як довільної форми громадської участі щодо нагляду за діями інститутів управління, яка регламентується правовими нормами, санкціонованими з боку держави, і виступає важливим інструментом розвитку громадянського суспільства, покликаного оптимізувати систему діяльності органів державної влади в сучасних умовах.

2. Систематизовано основні принципи реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади: політичного плюралізму (забезпечує розвиток та збереження демократичної системи управління); інструменталізму (передбачає колегіальну взаємодію політичних інститутів і громадських організацій, наділених функціями контролю за діяльністю органів державної влади); громадського контролю над силовими структурами (які є складовим елементом системи органів державної влади); стратегічний (зумовлює формування нового типу влади - стратегічної, яка, з одного боку, є абсолютно підконтрольною громадськості, орієнтується виключно на урахування інтересів та задоволення потреб громадськості, а з другого - стратегічно спрямовує свою діяльність таким чином, щоб вона відповідала формальним функціональним вимогам). Конкретизовано основні види публічного контролю за діяльністю органів державної влади.

3. Розкрито особливості реалізації публічного контролю в діяльності органів державної влади, що дало змогу: ідентифікувати сутність деліберативного процесу взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування (забезпечує соціально-політичне структурування громадянського суспільства шляхом утвердження нових форм взаємодії громадськості та влади, які активізують участь громадськості у творенні та реалізації публічної політики держави, забезпечують ефективний контроль за діяльністю органів публічної влади); проаналізувати відмінності в реалізації публічного контролю в діяльності органів державної влади в умовах розвитку громадянського суспільства.

4. Досліджено сутність, форми, засоби і моделі громадського контролю та визначено їх вплив на діяльність органів державної влади. Запропоновано розуміння громадського контролю як оптимізаційної складової реалізації публічного управління, що забезпечує громадсько-владний баланс у суспільстві шляхом усунення причин і перешкод, які призводять до невідповідності діяльності органів державної влади чітко визначеним стандартам організаційної взаємодії інститутів громадянського суспільства та влади і запобігання їм, що сприяє підвищенню потенціалу громадянського суспільства щодо вироблення експертних позицій громадськості та їх впливу на діяльність органів державної влади.

5. Обґрунтовано інституціональні засоби публічного контролю за діяльністю органів державної влади. У результаті цього конкретизовано зміст публічної звітності органів державної влади як політико-правового засобу здійснення згаданого контролю в розвитку громадянського суспільства та функціонування публічної адміністрації, інституту оптимізації публічного контролю в громадянському суспільстві.

6. Розроблено основні оптимізаційні форми публічного контролю в системі діяльності органів державної влади як засобу перспективного розвитку громадянського суспільства, серед яких виокремлено основні: динамічну канонізацію (спрямована на розв'язання суперечностей між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства), жорстке адміністрування (забезпечує дотримання централізованих принципів державного управління), технологію мережевого партнерства (спрямоване на налагодження інтерактивної взаємодії між органами державної влади та інститутами громадянського суспільства). На підставі цього розроблено нову модель публічного адміністрування - рецептивне публічне адміністрування, яке є однією із оптимізаційних форм взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства і спрямоване на підвищення якості управлінських послуг, а також на подальший розвиток громадянського суспільства.

З урахуванням отриманих у процесі дисертаційного дослідження результатів можна запропонувати окремі практичні рекомендації для органів державної влади України.

1. З метою оптимізації основних форм публічної співпраці органів державної влади з інститутами громадянського суспільства доцільно розробити проект Закону України “Про співпрацю органів державної влади з громадськими організаціями”, який, передусім, має забезпечувати громадсько-державну взаємодію на добровільних засадах шляхом укладання відповідних договорів між органами державної влади та громадськими організаціями.

2. Для вдосконалення публічного контролю за діяльністю органів державної влади інститутами громадянського суспільства слід запровадити в державно-управлінську практику відповідні механізми, а саме:

- розробки ефективних процедур реалізації громадського плюралізму в процесі вироблення та реалізації державно-управлінських рішень;

– запровадження публічних процедур системного громадського контролю за діяльністю органів державної влади з метою забезпечення їх публічності та інформаційної відкритості;

– стимулювання самоорганізаційної активності громадськості шляхом її безпосереднього залучення до участі в державному управлінні;

- формування публічних каналів зворотної взаємодії органів державної влади та інститутів громадянського суспільства щодо розроблення стратегічних орієнтирів розвитку держави.

3. Щоб забезпечити системну інтерактивність інформаційно-комунікативної взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства, потрібно створити при органах державної влади постійні громадські консультативно-експертні ради (комісії). Такі експертні ради слід формувати із незалежних фахівців, які володіють достатніми професійними знаннями та кваліфікаційними характеристиками для адекватного здійснення експертного моніторингу діяльності органів державної влади.

4. З метою правового забезпечення публічної адміністрації доцільно підготувати проект Закону України “Про доступ громадськості до публічної інформації”, який гарантував би прозорість прийняття відповідних державно-управлінських рішень за умови участі громадськості. Цей закон повинен визначити види, режими оприлюднення публічної інформації і доступу до неї, відповідальність за порушення права на доступ до інформації тощо.

5. Для впровадження корпоративної публічної звітності органів державної влади в Україні потрібно підготувати проекти:

- постанови Верховної Ради України “Про затвердження пріоритетних напрямів діяльності органів державної влади та їх звітності перед громадськістю”;

– Закону України про “Інформування органами державної влади громадськості про законність та заходи її посилення”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Буханевич А. І. Публічний контроль у контексті сучасних дослідницьких підходів / А. І. Буханевич // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 1. - С. 25-32.

2. Буханевич А. І. Особливості реалізації публічного контролю в системі органів державної влади та місцевого самоврядування в умовах розвитку громадянського суспільства / А. І. Буханевич // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 2. - С. 33-41.

3. Буханевич А. І. Основні принципи та види публічного контролю за діяльністю органів державної влади / А. І. Буханевич // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ / [гол. ред. М. М. Іжа]. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 4 (40). - С. 99-102.

4. Буханевич А. І. Надання державно-управлінських послуг населенню як одна із форм налагодження діалогу влади та громадськості / А. І. Буханевич // Економіка та держава. - 2010. - № 7. - С. 120-122.

5. Буханевич А. І. Громадська участь як форма реалізації громадського контролю за діяльністю органів державної влади / А. І. Буханевич // Інвестиції: практика та досвід. - 2010. - № 12. - С. 80-83.

6. Буханевич А. І. Публічна адміністрація як інститут оптимізації публічного контролю в громадянському суспільстві / А. І. Буханевич // Вісн. НАДУ. - 2010. - № 2. - С. 46-56.

7. Буханевич А. І. Участь публічних організацій в управлінні державними справами: умови активного і ефективного соціального діалогу / А. І. Буханевич // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 30 трав. 2008 р. : у 3 т. / за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна. - К. : НАДУ, 2008. - Т. 2. - С. 272-273.

8. Буханевич А. І. Публічний контроль як засіб розвитку громадянського суспільства / А. І. Буханевич // Демократичне врядування: наука, освіта, практика : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 29 трав. 2009 р. : у 4 т. / за заг. ред. В. П. Приходька, С. В. Загороднюка. - К. : НАДУ, 2009. - Т. 1. - С. 58-60.

9. Буханевич А. І. Громадський контроль як засіб реалізації публічного управління в умовах формування громадянського суспільства / А. І. Буханевич // Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст : матеріали наук.-практ. конф., Дніпропетровськ, 15-16 трав. 2009 р. / за заг. ред. С. М. Серьогіна. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2009. - С. 26-27.

10. Буханевич А. І. Реалізація публічного контролю у сфері діяльності органів державної влади / А. І. Буханевич // Галузь науки “Державне управління”: історія, теорія, впровадження” : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 28 трав. 2010 р. : у 2 т. / за заг. ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського, С. В. Загороднюка. - К. : НАДУ, 2010. - Т. 1. - С. 97-99.

11. Буханевич Андрій. Ми прийшли, щоб змінити світ / Андрій Буханевич // Уряд. кур'єр. - 2008. - № 117 (3777). - С. 5.

АНОТАЦІЇ

Буханевич А. І. Публічний контроль за діяльністю органів державної влади: теоретико-методологічний аналіз. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2011.

У дисертації здійснено науково-теоретичне обґрунтування концепції публічного контролю за діяльністю органів державної влади, у результаті чого автором запропоновано власне розуміння сутності публічного контролю за діяльністю органів державної влади як демократичного інструменту регулювання механізмів нагляду громадян за діяльністю суб'єктів державно-управлінської практики, що забезпечує розвиток громадянського суспільства.

Систематизовано основні принципи та види реалізації публічного контролю за діяльністю органів державної влади, відповідно до чого вироблено концептуальні засади дослідження публічної адміністрації як оптимізаційного інституту публічно-владної діяльності, спрямованої на забезпечення інформаційно-експертного супроводження роботи органів державної влади з урахуванням відповідних оптимізаційних принципів реалізації публічного адміністрування.

Розроблено підхід до розуміння сутності та впливу громадського контролю за діяльністю органів державної влади, у межах якого конкретизовано його оптимізаційно-функціональну роль, яка зводиться до інтеграції структур громадянського суспільства в напрямі творення та реалізації публічної політики держави відповідно до інтересів громадськості; проаналізовано особливості реалізації публічного контролю в системі діяльності органів державної влади, що дало змогу ідентифікувати сутність деліберативного процесу, який розкриває відмінності реалізації публічного контролю в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в умовах розвитку громадянського суспільства; виявлено сутність публічного документа як форми публічної звітності органів державної влади, що слугує оптимізаційною основою для інформування громадськості про діяльність органів державної влади.

Обґрунтовано оптимізаційно-інституціональні засоби публічного контролю в діяльності органів державної влади, відповідно до чого конкретизовано зміст публічної звітності органів державної влади як політико-правового засобу здійснення такого контролю в розвитку громадянського суспільства. Досліджено основні оптимізаційні форми публічного контролю в діяльності органів державної влади як засобу перспективного розвитку громадянського суспільства, що є однією із оптимізаційних форм взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства.

Ключові слова: громадянське суспільство, публічний контроль, діяльність органів державної влади, публічна звітність, публічна адміністрація, громадська участь, динамічна канонізація, жорстке адміністрування, технологія мережевого партнерства, модель публічного адміністрування, рецептивне публічне адміністрування, громадська участь, громадська самоорганізація, громадсько-публічний аудит, громадсько-публічна експертиза, деліберативний процес, публічний документ, “єдине інформаційне вікно”, субсидіарність, партнерство, громадський діалог, громадська активність.