Правові засади забезпечення радіаційної безпеки за законодавством України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 349.6 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РАДІАЦІЙНОЇ БЕЗПЕКИ ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

Cушик Ольга Володимирівна

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України Балюк Галина Іванівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри трудового, земельного і екологічного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, академік АПрН України, Погрібний Олексій Олексійович, Головний вчений секретар Академії правових наук України;

кандидат юридичних наук Лейба Людмила Василівна, Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, вчений секретар.

Захист відбудеться “04” березня 2010 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.001.06 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, в ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка (01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58).

Автореферат розісланий “2” лютого 2010 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Михальнюк О.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Іонізуюче випромінювання є природним і постійним елементом навколишнього середовища. Його властивості широко використовуються в процесі діяльності людини: науці, техніці, медицині, промисловості, сільському господарстві тощо. В цілому світі опромінення застосовується для зберігання продуктів харчування, а методи стерилізації - для знищення комах, які переносять хвороби. Радіоактивні ізотопи широко використовуються і в будівництві(щодо перевірки якості зварювальних конструкцій і щільності бетонних споруд, визначення направленості і швидкості течії підземних вод, вологості ґрунтів тощо). Важливим є те, щоб виробництво і використання джерел іонізуючого випромінювання, а також експлуатація ядерних установок, включаючи поводження з радіоактивними відходами, відповідали визначеним нормам радіаційної безпеки, у разі недотримання яких, властивості іонізуючого випромінювання можуть завдати непоправної шкоди життю і здоров'ю людини та навколишньому природному середовищу. Саме тому надзвичайно великого значення набуває належне правове регулювання забезпечення радіаційної безпеки в нашій державі.

Дослідження окремих питань щодо забезпечення радіаційної безпеки знайшли своє відображення в монографічних дослідженнях Г.І. Балюк “Ядерне право України: стан і перспективи розвитку(правові аспекти радіоекології)”(1996 р.), “Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні”(1997 р.) та в ряді її статей, в яких висвітлюються певні аспекти, пов'язані з правовим регулюванням забезпечення радіаційної безпеки. Поняття ядерної та радіаційної безпеки (радіоекологічної безпеки) як передумови та складової екологічної також обґрунтовані Г.І. Балюк в докторській дисертації на тему “Проблеми формування та становлення ядерного права України”(2000 р.). Правові питання ліцензування у сфері використання ядерної енергії, державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки в Україні розкриває у своїх наукових статтях С.Г. Плачкова. О.Г. Кордюк певну увагу приділяє системі нормативного регулювання ядерної і радіаційної безпеки та нормативних документів з ядерної та радіаційної безпеки, а питання, пов'язані з цивільно-правовою відповідальністю за ядерну шкоду та ядерним страхуванням, висвітлює Ю.М. Крупка. Організаційно-правовий аспект контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки з позицій “теорії управління” обґрунтовує у своїй дисертаційній роботі А.Л. Деркач (2007 р.).

Однак, комплексне дослідження правових засад забезпечення радіаційної безпеки в Україні не проводилось. Саме це і спонукало дисертантку до дослідження даної теми кандидатської дисертації з врахуванням її актуальності на сучасному етапі.

Завданням дисертаційної роботи є дослідження юридичної природи радіаційної безпеки та механізму правового забезпечення останньої. На думку дисертантки, розкриття обраної теми створить підґрунтя для подальшої розробки теоретичних основ правового забезпечення радіаційної безпеки в Україні, а в практичному аспекті - сприятиме вдосконаленню правового регулювання відносин забезпечення радіаційної безпеки.

Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка відповідно до державної бюджетної науково-дослідної роботи з теми “Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу” (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631).

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є дослідження юридичної природи поняття “радіаційна безпека”, визначення його правових ознак, аналіз правовідносин у сфері забезпечення радіаційної безпеки і особливостей механізму їх правового регулювання, в науковій розробці і формулюванні висновків щодо ролі та завдань органів державної влади у сфері забезпечення радіаційної безпеки, проведення аналізу чинного законодавства із зазначених проблем, розробка науково-обґрунтованих рекомендацій для подальшого розвитку законотворчого процесу у даній сфері та практики його застосування.

Мета дослідження конкретизується у наступних завданнях:

1) дослідити правову природу поняття “радіаційна безпека” та обґрунтувати його юридичні ознаки;

2) проаналізувати правовідносини забезпечення радіаційної безпеки;

3) визначити систему правових норм, що мають на меті забезпечення радіаційної безпеки в Україні;

4) дослідити інституційно-правове забезпечення радіаційної безпеки в Україні;

5) розкрити особливості функціонально-правового забезпечення радіаційної безпеки в Україні.

Об'єктом дослідження є міжнародні та національні нормативно-правові акти, що регулюють забезпечення радіаційної безпеки в Україні, практика їх застосування, а також положення еколого-правової доктрини, що стосуються сфери використання ядерної енергії, наукові дослідження та положення загальної теорії держави і права, екологічного та інших галузей права, юридична практика.

Предмет дослідження складають правовідносини, що виникають у сфері забезпечення радіаційної безпеки за законодавством України.

Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять методи: логіко-семантичний, формально-логічний, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, історичного та системного аналізу, а також метод тлумачення норм.

За допомогою логіко-семантичного і формально-логічного методів проаналізовано та поглиблено понятійно-термінологічний апарат у сфері забезпечення радіаційної безпеки, зокрема застосування згаданих вище методів дозволило сформулювати уточнене визначення поняття “радіаційна безпека”. Метод системного аналізу використовувався при дослідженні правовідносин забезпечення радіаційної безпеки в Україні. За допомогою методу історичного аналізу було досліджено поетапне формування органу державного регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки. Застосування структурно-функціонального методу дослідження дозволило виокремити систему органів державної влади у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні. Метод тлумачення норм права у поєднанні з формально-логічним склали методологічну основу для формулювання пропозицій щодо вдосконалення існуючого стану нормативно-правового регулювання у досліджуваній сфері.

Науково-теоретичною базою дослідження є праці українських та російських вчених-правознавців: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, 0.П. Альохіна, В.І.Андрейцева, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, Г.І. Балюк, Д.М. Бахраха, А.Л. Бейкуна, С.О. Боголюбова, М.М. Бринчука, Б.Г. Гордона, А.Л. Деркача, О.Л. Дубовик, C.І. Єршової, В.І. Ізмалкова, А.І. Йойриша, Ю.М. Крупки, В.В. Лазарєва, Л.В. Лейби, О.С. Молодцової, С.Г. Плачкової, О.О. Погрібного, М.С. Студенікіної, О.А. Супатаєвої, М.О. Фролова, Р.О Халфіної, О.Б. Чопорняка, Ю.С. Шемшученка та інших. В якості спеціального теоретичного джерела при написанні роботи виступає докторська дисертація Г.І. Балюк, що присвячена теоретико-правовим засадам забезпечення безпеки у сфері використання ядерної енергії.

Комплексний характер дослідження зумовив звернення до робіт науково-технічного характеру А.П. Александрова, М.М Гіроль, В.А. Ліпкан, Ю.О. Недашковського, А.В. Носовського, А.О. Ярошинської та інших.

Для розкриття особливостей правового регулювання забезпечення радіаційної безпеки за законодавством України в роботі використовувались матеріали практики, зокрема, звіти діяльності Державного комітету ядерного регулювання України за 2008 рік.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що на основі аналізу чинного законодавства України та наукової юридичної літератури здійснено комплексне дослідження правового регулювання забезпечення радіаційної безпеки.

У дисертації сформульовано наступні науково-теоретичні висновки та практичні рекомендації, які виносяться на захист:

Вперше:

1. Визначено, що суб'єктами правовідносин забезпечення радіаційної безпеки є: 1) держава (в особі уповноважених органів державної влади); 2) державне підприємство(експлуатуюча організація); 3) фізичні або юридичні особи, які використовують у своїй діяльності джерела іонізуючого випромінювання та несуть відповідальність за заподіяну шкоду; 4) особи та громадяни, що проживають(перебувають) на певній території.

2. Встановлено об'єкти правовідносин забезпечення радіаційної безпеки в Україні, якими виступають безпечне від негативного іонізуючого впливу життя і здоров'я людини та навколишнє природне середовище.

3. Запропоновано визначення суб'єктивного права на радіаційну безпеку як юридично гарантованої можливості людини та громадянина безперешкодно користуватись визначеним правом на безпечне від негативного іонізуючого впливу життя і здоров'я людини, навколишнє природне середовище та вимагати в установленому законодавчому порядку від держави, юридичних та фізичних осіб, що використовують у своїй діяльності джерела іонізуючого випромінювання, дотримуватись норм, правил, стандартів з радіаційної безпеки як під час практичної діяльності, так і у випадках ядерного інциденту або радіаційних аварій, включаючи захист своїх прав від правопорушень у сфері забезпечення ядерної та радіаційної безпеки.

4. Досліджено радіаційний ризик, як підставу виникнення правовідносин забезпечення радіаційної безпеки, що має ряд особливостей: 1) є одним із видів екологічного ризику; 2) викликає ймовірність виникнення у людини стохастичного ефекту внаслідок негативного іонізуючого впливу; 3) це несприйнятність радіаційного опромінення для людини та інших живих організмів; 4) характеризується взаємопов'язаністю з можливістю радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища.

5. Обґрунтовано наукове положення про те, що правовідносини забезпечення радіаційної безпеки є абсолютними правовідносинами та входять до предмету екологічного права України.

6. Запропоновано повноваження державних органів у сфері забезпечення радіаційної безпеки розподілити між двома органами державної влади - органом державного управління (Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи) та органом державного регулювання у відповідній сфері (Державним комітетом ядерного регулювання України).

7.За результатами проведеного дослідження встановлено, що стандарти МАГАТЕ у випадку відсилки до них норм національного законодавства можуть мати таке ж значення, як і загальнообов'язкові норми і правила для регулювання відносин забезпечення радіаційної безпеки тієї чи іншої держави.

8. Запропоновано класифікацію ліцензій у сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки на наступні групи: ліцензії на ядерне паливо(переробка уранових руд), ліцензії на ядерні установки, ліцензії на сховища радіоактивних відходів, ліцензії на роботи з радіоактивними матеріалами(перевезення по території України та міжнародні перевезення), ліцензії на виробництво і використання джерел іонізуючого випромінювання.

Набули подальшого розвитку наступні положення:

1. Уточнено юридичне визначення поняття “радіаційна безпека”, яку дисертантка пропонує розглядати як стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових засобів гарантується безпечне від радіоактивного забруднення навколишнє природне середовища та захист життя і здоров'я як нинішніх, так і майбутніх поколінь від негативного іонізуючого впливу внаслідок використання джерел іонізуючого випромінювання природного і штучного походження в енергетиці, медицині, промисловості, будівництві тощо та здійснення оптимальних заходів по ліквідації чи мінімізації можливих негативних наслідків.

2. Розвинуто наукові положення щодо системи органів державної влади у сфері забезпечення радіаційної безпеки, яка складається з державних органів загальної компетенції у сфері забезпечення радіаційної безпеки, органів державного управління спеціальної компетенції у сфері забезпечення радіаційної безпеки та органів державного регулювання у вищезгаданій сфері.

На підставі зроблених дисертанткою висновків внесено конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, зокрема до Законів України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” від 8 лютого 1995 року, “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” від 11 січня 2000 року та підзаконних нормативно-правових актів: “Норм радіаційної безпеки України (НРБУ-97)” від 1 грудня 1997 року, “Положення про Державний комітет ядерного регулювання України” від 27 грудня 2006 року, “Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи(МНС)” від 2 грудня 2006 року, “Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України” від 2 грудня 2006 року, “Положення про Міністерство охорони здоров'я України” від 2 листопада 2006 року тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання їх для вдосконалення чинного екологічного та ядерного законодавства України, зокрема, законодавства в сфері забезпечення радіаційної безпеки України з метою підвищення ефективності інституційно-правового та функціонально-правового забезпечення радіаційної безпеки в Україні; у правозастосовчій діяльності органів державної виконавчої влади у сфері забезпечення радіаційної безпеки, правоохоронних та судових органів, органів місцевого самоврядування.

Результати дослідження можуть бути використані при викладанні курсів “Екологічне право України”, “Право екологічної безпеки” та спецкурсів “Ядерне право України”, “Цивільно-правова відповідальність за ядерну шкоду”, “Актуальні проблеми екологічного права”, а також при підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених дисциплін.

Апробація результатів дисертації. Робота та публікації, що розкривають її зміст, виконані дисертанткою самостійно під керівництвом доктора юридичних наук, професора Г.І. Балюк.

Основні положення дисертаційного дослідження були апробовані у виступах на: міжнародній науковій конференції “Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку” (Київський університет управління та права НАН України, м. Косів, Івано-Франківської області, 27-30 січня 2007 р.); міжвузівській науково-практичній конференції молодих вчених “Актуальні проблеми держави і системи права України в умовах світової глобалізації”(юридичний факультет Національного аграрного університету, м.Київ, 15 березня 2007 р.); щорічній міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка, м.Київ, 19-20 квітня 2007 р.); всеукраїнській курсантсько-студентській конференції “Механізм правового регулювання правоохоронної та правозахисної діяльності в умовах формування громадянського суспільства(Осінні юридичні читання)” (Львівський державний університет внутрішніх справ, м. Львів, 9 листопада 2007 р.); щорічній міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка, м.Київ, 24-25 квітня 2008 р.); щорічній міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка, м.Київ, 23-24 квітня 2009 р.); міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми правового забезпечення екологічної безпеки, використання та охорони природних ресурсів”(Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, 9-10 жовтня 2009 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення в 11 опублікованих автором працях за темою дисертації, із яких 4 статті у наукових фахових виданнях згідно з вимогами ВАК України.

Структура і обсяг дисертації зумовлені метою та завданнями дослідження і складається із вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, переліку використаних джерел. Загальний обсяг дослідження становить 223 сторінки, із них основного тексту - 189 сторінок. Список використаних джерел складається із 217 найменувань на 23 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається мета, завдання, об'єкт та предмет, висвітлюється методологічна та науково-теоретична основи дослідження, формулюється наукова новизна та практичне значення роботи, вказується її структура та обсяг, апробація результатів дослідження та публікації за темою дисертації.

Розділ 1 “Юридична природа радіаційної безпеки” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття та юридичні ознаки радіаційної безпеки: науково-теоретичні підходи та законодавче визначення” детально досліджується поняття “радіаційна безпека” на доктринальному і нормативному рівнях на основі проведення аналізу положень чинного законодавства України та спеціальної юридичної літератури.

Узагальнивши законодавчі та доктринальні положення щодо поняття “радіаційна безпека”, виходячи із загального поняття “екологічна безпека”, дисертанткою запропоноване уточнене визначення поняття “радіаційна безпека” - як стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових засобів гарантується безпечне від радіоактивного забруднення навколишнє природне середовища та захист життя і здоров'я як нинішніх, так і майбутніх поколінь від негативного іонізуючого впливу внаслідок використання джерел іонізуючого випромінювання природного і штучного походження в енергетиці, медицині, промисловості, будівництві тощо та здійснення оптимальних заходів по ліквідації чи мінімізації можливих негативних наслідків.

На підставі проведеного дослідження в роботі сформульовані наступні юридичні ознаки, притаманні поняттю “радіаційна безпека”: 1) складова екологічної безпеки; 2) стан розвитку суспільних відносин; 3) юридичне гарантування можливості забезпечення прав людини і громадянина на безпечне від радіаційного забруднення навколишнє природне середовище; 4) захист нинішнього та майбутніх поколінь від шкідливого для їх здоров'я радіоактивного впливу; 5) наявність широкого використання джерел іонізуючого випромінювання як природного, так і штучного походження; 6) здійснення оптимальних заходів по ліквідації чи мінімізації наслідків негативного іонізуючого опромінення.

У підрозділі 1.2. “Правове регулювання забезпечення радіаційної безпеки за законодавством України” досліджуються положення нормативно-правових актів, які спрямовані на регулювання відносин забезпечення радіаційної безпеки в Україні. Нормативно - правові акти, які регулюють відносини у сфері забезпечення радіаційної безпеки, класифіковані дисертанткою на два види: загальні та спеціальні.

До загальних відносяться правові акти, які закріплюють основні положення охорони навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення як одного з видів забруднення довкілля, що проявляється у завданні радіаційного впливу життю і здоров'ю людини, рослинному, тваринного світу та матеріальним цінностям.

До спеціальних відносяться нормативно-правові акти, які безпосередньо регулюють забезпечення радіаційної безпеки у сфері використання ядерної енергії. Правове регулювання відносин, пов'язаних із забезпеченням радіаційної безпеки, базується на врахуванні специфічних властивостей ядерних матеріалів, радіоактивних речовин, а саме особливих властивостей радіації. У зв'язку з цим система заборон і зобов'язань у цій сфері спрямована, перш за все, на забезпечення радіаційної безпеки, попередження небезпеки радіоактивного опромінення. Відповідні норми містяться в ряді нормативно-правових актів, які різняться за своєю юридичною силою та формою закріплення.

Водночас в роботі зроблено висновок, що система правового регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки в нинішніх умовах складається з нормативно-правових актів трьох рівнів.

До нормативно-правових актів першого рівня відносяться міжнародні конвенції(учасницею яких є Україна), закони та підзаконні акти. Серед міжнародно-правових джерел, ратифікованих Верховною Радою України, які виступають частиною національного законодавства (згідно ч.1 ст.9 Конституції України), проаналізовані наступні: “Об'єднана конвенція про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами” від 5 вересня 1997 року, “Конвенція про ядерну безпеку” від 17 червня 1994 року, “Конвенція про фізичний захист ядерного матеріалу та ядерних установок” від 6 травня 1987 року, “Про допомогу в разі ядерної аварії або радіаційної аварійної ситуації” від 26 вересня 1986 року, “Конвенція про оперативне оповіщення про ядерну аварію” від 26 вересня 1986 року, “Віденська конвенція про цивільну відповідальність за ядерну шкоду” від 21 травня 1963 року та інші. Зроблено висновок, що деякі положення міжнародних конвенцій в певній мірі не відповідають законодавству України у сфері використання ядерної енергії. Зокрема, положення Об'єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами(ст.10), дозволяють захоронення відпрацьованого ядерного палива у відповідності до зобов'язань, в яких йдеться про захоронення радіоактивних відходів. Дане положення не відповідає Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” від 8 лютого 1995 року (абз.8 ст.17) та Закону України “Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення” від 8 вересня 2005 року, якими передбачено, що сховища, призначені для захоронення відпрацьованого ядерного палива відносяться до об'єктів, що мають загальнодержавне значення і для прийняття рішення про їх розміщення, проектування, будівництво необхідне прийняття Верховною Радою України відповідного спеціального закону.

Основними вітчизняними законодавчими актами, в яких закріплені правові засади забезпечення радіаційної безпеки є Закони України: “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” від 8 лютого 1995 року, “Про поводження з радіоактивними відходами” від 30 червня 1995 року, “Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання” від 14 січня 1998 року, “Про видобування і переробку уранових руд” від 19 листопада 1997 року, “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” від 11 січня 2000 року, “Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання” від 19 жовтня 2000 року, “Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення” від 13 грудня 2001 року, “Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення” та інші. Вищенаведені нормативно-правові акти визначають основи правового регулювання забезпечення радіаційної безпеки під час здійснення різних видів діяльності у сфері використання ядерної енергії.

Нормативно-правовими актами другого рівня є нормативні документи(норми, правила, стандарти) з радіаційної безпеки, які, ґрунтуючись на принципах і положеннях законодавчих актів, встановлюють критерії, вимоги, умови забезпечення радіаційної безпеки у сфері використання ядерної енергії та інших джерел іонізуючого випромінювання. Основні вимоги до охорони здоров'я людини та навколишнього природного середовища від ймовірної шкоди, пов'язаної з опроміненням від джерел іонізуючого випромінювання і безпечною експлуатацією таких джерел визначають “Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97)”, затверджені наказом МОЗ України від 1 грудня 1997 року. Затвердження такого роду документу наказом МОЗ України суперечить “Концепції державного регулювання безпеки та управління ядерною галуззю в Україні” від 15 січня 1994 року, якою передбачено, що правовий режим забезпечення радіаційного захисту під час проведення робіт, пов'язаних з використанням джерел іонізуючого випромінювання, має визначатись виключно законодавчими актами України. Ще одним підзаконним нормативно-правовим актом, який визначає вимоги забезпечення радіаційної безпеки є “Основні санітарні правила забезпечення радіаційної безпеки України”(ОСПУ-2005), затверджені наказом МОЗ України від 2 лютого 2005 року. “Норми радіаційної безпеки України” та “Основні санітарні правила забезпечення радіаційної безпеки” доповнюють одне одного і є важливими в тій чи іншій сфері виробництва і використання джерел іонізуючого випромінювання.

Нормативно-правовими актами третього рівня виступають галузеві стандарти й відомчі документи, спрямовані на досягнення відповідності вимогам нормативних документів другого рівня та конкретизують показники, встановлені в них. Нормативно-правові акти третього рівня деталізують загальні вимоги забезпечення радіаційної безпеки в певній сфері людської діяльності та встановлюють окремі технічні, технологічні та організаційні вимоги безпечного функціонування систем та елементів, важливих для безпеки, їх класів, обладнання та окремих завдань (процедур, процесів). До таких нормативних документів належать: “Правила ядерної та радіаційної безпеки при перевезенні радіоактивних матеріалів”(ПБПРМ-2006) від 30 серпня 2006 року, Державні гігієнічні нормативи “Гігієнічний норматив питомої активності радіонуклідів (137)Cs та (90)Sr у деревині та продукції з деревини” від 31 жовтня 2005 року, “Допустимі рівні вмісту радіонуклідів Cs і Sr у продуктах харчування та питній воді” від 3 травня 2006 року, “Гігієнічний норматив питомої активності радіонуклідів Cs та Sr у рослинній лікарській сировині(субстанції), що використовується для виготовлення лікарських засобів” від 8 травня 2008 року, “Гігієнічні вимоги до влаштування та експлуатації рентгенівських кабінетів і проведення рентгенологічних процедур” від 4 червня 2007 року тощо.

У підрозділі 1.3. “Правова природа правовідносин забезпечення радіаційної безпеки в Україні” досліджуються правовідносини забезпечення радіаційної безпеки, їх суб'єкти, об'єкти, зміст, підстави виникнення, зміни та припинення.

За результатами проведеного дослідження визначено, що правовідносини у сфері забезпечення радіаційної безпеки є абсолютними. З одного боку, громадянам належить суб'єктивне право на безпечне довкілля, якому, з іншого боку, кореспондують зобов'язання держави, юридичних та фізичних осіб, що здійснюють діяльність, пов'язану з ймовірністю негативного впливу іонізуючого випромінювання, гарантувати виконання низки обов'язкових вимог стосовно забезпечення радіаційної безпеки.

Суб'єктами правовідносин у сфері радіаційної безпеки є: 1) держава(в особі уповноважених органів державної влади у сфері забезпечення радіаційної безпеки); 2) державне підприємство - експлуатуюча організація (оператор), що призначена державою юридична особа, яка здійснює діяльність, пов'язану з вибором майданчика, проектуванням, будівництвом, введенням в експлуатацію, експлуатацією, зняттям з експлуатації ядерної установки або вибором майданчика, проектуванням, будівництвом, експлуатацією, закриттям сховища для захоронення радіоактивних відходів, забезпечує ядерну та радіаційну безпеку і несе відповідальність за ядерну шкоду; 3) фізичні або юридичні особи, які використовують у своїй діяльності джерела іонізуючого випромінювання та несуть відповідальність за заподіяну шкоду; 4) особи та громадяни, що проживають(перебувають) на певній території.

Дисертанткою визначено, що суб'єктивне право на радіаційну безпеку є юридично гарантована можливість людини та громадянина безперешкодно користуватися визначеним правом на безпечне для життя і здоров'я довкілля від радіоактивного забруднення та вимагати в установленому законодавчому порядку від держави, юридичних та фізичних осіб, що використовують у своїй діяльності джерела іонізуючого випромінювання, дотримуватись норм, правил, стандартів з радіаційної безпеки, як під час практичної діяльності, так і у випадках ядерних та радіаційних аварій, включаючи захист своїх прав від правопорушень у сфері забезпечення радіаційної безпеки.

Об'єктами правовідносин забезпечення радіаційної безпеки в Україні виступають безпечне від радіаційного впливу життя і здоров'я людини та навколишнє природне середовище.

Радіаційний ризик, як підстава виникнення правовідносин забезпечення радіаційної безпеки, має ряд особливостей: 1) є одним із видів екологічного ризику; 2) викликає ймовірність виникнення у людини стохастичного ефекту внаслідок негативного іонізуючого впливу; 3) несприйнятність радіаційного опромінення для людини та інших живих організмів; 4) характеризується взаємопов'язаністю з можливістю радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища.

Правовідносини у сфері забезпечення радіаційної безпеки не перестають бути предметом регулювання екологічного права, однак суб'єкти, що здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки виступають в цьому випадку одночасно суб'єктами ядерного, екологічного та інших галузей права.

Розділ 2 “Інституційно-правове забезпечення радіаційної безпеки в Україні” складається з двох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Органи державної влади та управління у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні” присвячений дослідженню системи державних органів, що здійснюють повноваження у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні.

В роботі державні органи у сфері забезпечення радіаційної безпеки за їх правовою природою систематизовано на: 1) органи загальної компетенції, 2) спеціально уповноважені органи державної влади.

До органів загальної компетенції відносяться органи державної влади, для яких характерна широта компетенції та здійснення, поряд із загальними, певних повноважень у сфері забезпечення радіаційної безпеки. До державних органів влади загальної компетенції відносяться: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві органи державної виконавчої влади. З метою постійного забезпечення радіаційної безпеки державними органами загальної компетенції у сфері забезпечення радіаційної безпеки створюються спеціально уповноважені державні органи.

Серед органів державної влади спеціальної компетенції у сфері забезпечення радіаційної безпеки виокремлено органи державного управління спеціальної компетенції та органи державного регулювання. Спеціально уповноваженими органами державного управління у сфері забезпечення радіаційної безпеки є Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи(МНС України), Міністерство палива та енергетики України (Мінпаливенерго України), Міністерство охорони навколишнього природного середовища(Мінприроди України) та Міністерство охорони здоров'я України(МОЗ України).

Дисертанткою відмічено, що сьогодні в державі складається ситуація, коли управління у сфері поводження з радіоактивними відходами здійснюється децентралізовано, що не сприяє ефективному державному впливу у сфері забезпечення радіаційної безпеки при поводженні з радіоактивними відходами. Так, державну політику у сфері поводження з радіоактивними відходами здійснює МНС України, а в ядерно-промисловому комплексі - Мінпаливенерго України. У системі спеціальних органів виконавчої влади у сфері поводження з радіоактивними відходами, на думку дисертантки, має бути єдиний орган виконавчої влади - Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, який би повністю виконував повноваження управління щодо забезпечення радіаційної безпеки у сфері поводження з радіоактивними відходами.

Систему спеціальних органів державного регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки складають Державний комітет ядерного регулювання України, Міністерство охорони здоров'я України та Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.

У підрозділі 2.2. “Спеціально уповноважені органи державного регулювання забезпечення радіаційної безпеки в Україні” визначено, що основним уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань регулювання забезпечення радіаційної безпеки в Україні є Державний комітет ядерного регулювання України. На зазначений Комітет покладено функції з визначення критеріїв, вимог і умов щодо безпеки під час використання ядерної енергії, видачі дозволів та ліцензій на проведення діяльності у цій сфері, здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної і радіаційної безпеки та виконання інших функцій національного регулюючого органу з ядерної та радіаційної безпеки, визначених Конвенцією про ядерну безпеку та Об'єднаною конвенцією про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та безпеку поводження з радіоактивними відходами.

Дисертанткою зроблено висновок, що згідно з формально-юридичними ознаками Україна виконала міжнародні вимоги щодо утворення єдиного державного регулюючого органу у сфері забезпечення радіаційної безпеки. На сьогодні, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Державний комітет ядерного регулювання України” від 27 грудня 2006 року, Державний комітет ядерного регулювання України здійснює основні функції державного регулювання - нормування, ліцензування, контроль та нагляд у сфері забезпечення радіаційної безпеки. Однак за результатами проведеного дослідження встановлено, що фактично функції державного регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні здійснюють й інші органи державної виконавчої влади. Зокрема, повноваження нормотворчого, ліцензійного, контрольно-наглядового характеру у сфері забезпечення радіаційної безпеки має Міністерство охорони здоров'я України. Одним із ключових напрямів діяльності Мінприроди України у сфері забезпечення радіаційної безпеки є здійснення наглядових повноважень - державного контролю за додержанням вимог радіаційної безпеки при перетині державного кордону України. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України наділено координаційними повноваженнями у сфері забезпечення радіаційної безпеки, зокрема, щодо проведення робіт із збирання, перевезення, переробки, зберігання і захоронення радіоактивних відходів промислових підприємств (крім об'єктів, підпорядкованих органу виконавчої влади у сфері використання ядерної енергії), медичних, науково-дослідних установ, а також робіт із будівництва, експлуатації, реконструкції, зняття з експлуатації об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами.

Дії вищевказаних органів, які здійснюють державне регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки, не завжди є узгодженими, а часто навіть суперечливими. Так, відсутня чітка взаємодія органів, що здійснюють контроль у сфері забезпечення радіаційної безпеки, а їх постійні реорганізації ведуть до дублювання повноважень державних органів, на які покладені завдання забезпечення радіаційної безпеки в нашій державі. На сьогоднішній день не достатньо врегульованими є питання створення системи дозиметричного контролю, навчання та перевірки знань населення з радіаційної безпеки та поширення інформації у досліджуваній сфері. Вважаємо, що існування поліцентричної системи державного регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки не сприяє концентрації зусиль державних органів на вирішенні завдань щодо забезпечення безпечного від радіаційного впливу життя та здоров'я людини та навколишнього природного середовища. Відсутня єдність та скорегованість, чіткість в розмежуванні повноважень та відповідальності, призводить до неефективності державного регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки.

У зв'язку з вищевикладеним запропоновано усі повноваження у сфері забезпечення радіаційної безпеки розподілити між двома органами державної влади - органом державного управління (Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи) та органом державного регулювання у відповідній сфері (Державним комітетом ядерного регулювання України) шляхом внесення змін до: Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, “Положення про Державний комітет ядерного регулювання України”, “Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи(МНС)”, “Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України”, “Положення про Міністерство охорони здоров'я України”, “Положення про Міністерство палива та енергетики України” та інші.

Розділ 3 “Функціонально-правове забезпечення радіаційної безпеки в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Правове регулювання нормування у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні” визначено, що нормування є свого роду юридичним інструментом за допомогою якого встановлено межі дозволеної поведінки у сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки.

Дисертанткою зроблено висновок, що на сьогодні нормування у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні здійснюють два органи державної влади(Державний комітет ядерного регулювання України та Міністерство охорони здоров'я України), дії яких між собою не узгоджені, а подекуди взагалі не відповідають загальновстановленим вимогам щодо розробки норм радіаційної безпеки.

Державний комітет ядерного регулювання України визначає критерії та вимоги безпеки, додержання яких є обов'язкове під час використання ядерної енергії, а саме розробляє і затверджує в межах своїх повноважень норми, правила і стандарти з радіаційної безпеки ядерних установок, ядерних матеріалів, джерел іонізуючого випромінювання та погоджує проекти державних і галузевих стандартів.

Порядок розробки норм і правил радіаційної безпеки Державним комітетом ядерного регулювання України ґрунтується на поетапній підготовці нормативно-правового акту, що складається з наступних блоків: 1. планування розроблення нормативно-правових актів; 2. організація роботи над проектом нормативно-правового акту(процедура створення нормативно-правового акту складається з наступних етапів: а) розробка та затвердження технічного завдання на створення нормативно-правового акту; б) розробка 1-ої редакції нормативно-правового акту; в) розробка остаточної редакції нормативно-правового акту); 3. погодження та затвердження нормативно-правового акту, подання на державну реєстрацію.

Нормування в сфері забезпечення радіаційної безпеки покладено й на інший регулюючий орган державної влади - МОЗ України, який розробляє: санітарно-гігієнічні норми і правила радіаційної безпеки; санітарні норми, правила з безпечного поводження з джерелами іонізуючого випромінювання та з радіоізотопними приладами; вимоги щодо рівня опромінення пацієнтів і персоналу при опроміненні в медичних цілях, процедур отримання дозволу на використання джерел іонізуючого випромінювання та радіоізотопних приладів; процедур обліку, зберігання та списання джерел іонізуючого випромінювання та радіоізотопних приладів, контролю радіаційної безпеки на підприємствах і в організаціях, що використовують джерела іонізуючого випромінювання та радіоізотопні прилади. МОЗ України своїми наказами ввело в дію ряд підзаконних нормативно-правових актів у сфері забезпечення радіаційної безпеки, зокрема НРБУ-97, ОСПУ-2005, “Гігієнічний норматив питомої активності радіонуклідів Cs та Sr у рослинній лікарській сировині(субстанції), що використовується для виготовлення лікарських засобів”, “Гігієнічний норматив питомої активності радіонуклідів (137)Cs та (90)Sr у деревині та продукції з деревини та “Допустимі рівні вмісту радіонуклідів Cs і Sr у продуктах харчування та питній воді” та інші, що нажаль не були узгоджені з іншими органами виконавчої влади, як це передбачено у “Порядку розроблення та затвердження норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки” від 8 лютого 1997 року.

Підтримуючи вищевикладене щодо необхідності існування лише одного органу державного регулювання у сфері забезпечення радіаційної безпеки, дисертанка пропонує повноваження щодо нормування у сфері забезпечення радіаційної безпеки МОЗ України передати до відання Державного комітету ядерного регулювання України шляхом внесення змін до положень про дані органи державної влади.

У підрозділі 3.2. “Правове регулювання ліцензування у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні” встановлено, що до переліку основних положень режиму ліцензування у сфері забезпечення радіаційної безпеки відносяться: визначення сфери дії правового режиму ліцензування у сфері забезпечення радіаційної безпеки, характеристика видів ліцензій і органів, що їх видають, умови видачі ліцензії та порядок(процедура)видачі ліцензії.

Сфера дії правового режиму ліцензування визначається об'єктами правового регулювання, на які він поширюється. Закон України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” встановлює необхідність отримання ліцензії у разі: 1) проектування ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів; 2) переробки уранових руд; 3) перевезення радіоактивних матеріалів; 4) переробки, зберігання та захоронення радіоактивних відходів; 5) виробництва, зберігання, технічного обслуговування джерел іонізуючого випромінювання; 6) використання джерел іонізуючого випромінювання; 7) підготовки персоналу для експлуатації ядерної установки; 8) здійснення діяльності, що пов'язана із забезпеченням фізичного захисту ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання і ядерних установок. У названому нормативно-правовому акті виокремлюється два види діяльності, на які поширюється ліцензування - “виробництво, зберігання, технічне обслуговування джерел іонізуючого випромінювання” і окремо “використання джерел іонізуючого випромінювання”. Сьогодні на практиці у “ліцензії на виробництво джерел іонізуючого випромінювання” вказується, що дозволяються наступні види робіт, а саме виготовлення джерел іонізуючого випромінювання, тимчасове зберігання та збут джерел іонізуючого випромінювання власного виробництва. Враховуючи вищевикладене запропоновано внести зміни до ст.7 Закону України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”(щодо видів діяльності), виклавши її в наступній редакції - “виробництво, тимчасове зберігання, технічне обслуговування та збут джерел іонізуючого випромінювання власного виробництва”.

Важливим елементом режиму ліцензування у сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки є характеристика видів ліцензій і органів, які їх видають. У науково-юридичній літературі терміни “ліцензія на використання джерела іонізуючого випромінювання” та “дозвіл на використання джерела іонізуючого випромінювання”(санітарний паспорт) нерідко вживають як синоніми. Однак, таке твердження є помилковим. Адже санітарний паспорт це лише дозвільний документ, який засвідчує виконання вимог санітарного законодавства щодо забезпечення протирадіаційного захисту персоналу в робочих приміщеннях і на робочих місцях, а також щодо протирадіаційного захисту населення. Натомість ліцензією у сфері використання ядерної енергії є відповідно оформлений документ, виданий Державним комітетом ядерного регулювання України, що підтверджує право заявника на здійснення певних видів діяльності за умови забезпечення ядерної та радіаційної безпеки (відповідно до Закону України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”). Обґрунтовано висновок, що ліцензія на використання джерел іонізуючого випромінювання, яку видає Державний комітет ядерного регулювання України та санітарний паспорт МОЗ України, є двома різними документами, які необхідні при здійсненні діяльності у сфері використання ядерної енергії. Санітарний паспорт видається на саме джерело іонізуючого випромінювання, а ліцензія у сфері використання ядерної енергії - на певний вид діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання. До того ж, для отримання ліцензії у сфері використання ядерної енергії потрібно додати ще й санітарний паспорт джерела іонізуючого випромінювання(за наявності).

Аргументовано, що ліцензіями у сфері використання ядерної енергії охоплені різні етапи операцій з радіоактивними речовинами. Виходячи з предмету та виду діяльності, ліцензії у сфері використання ядерної енергії в межах яких має бути забезпечена радіаційна безпека, розподіляються на певні групи: ліцензії на ядерне паливо(переробка уранових руд), ліцензії на ядерні установки, ліцензії на сховища радіоактивних відходів, ліцензії на роботи з радіоактивними матеріалами(перевезення по території України та міжнародні перевезення), ліцензії на видобування і використання джерел іонізуючого випромінювання.

Важливим елементом правового режиму ліцензування у сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки є також встановлення умов та порядку(процедури)видачі ліцензії. На підставі аналізу практики дисертанткою визначено, що процедура ліцензування складається з ряду послідовних етапів: 1) подання заяви, 2) її попередній розгляд і прийняття до розгляду або відхилення, 3) проведення безпосереднього розгляду і обговорення заяви, 4) прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову у її видачі.

Однак, на цьому процедура ліцензування у сфері забезпечення радіаційної безпеки не закінчується. Далі мова може йти про переоформлення, зупинення дії та анулювання ліцензії. Орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки та його територіальний орган, який видав ліцензію, мають право зупинити дію або анулювати ліцензію у разі подання суб'єктом діяльності у сфері використання ядерної енергії відповідної заяви, ліквідації юридичної особи за рішенням суду або внаслідок інших обставин, скасування державної реєстрації суб'єкта діяльності у сфері використання ядерної енергії, порушення умов ліцензії, припинення дії або фактичного невиконання вимог документів, що були подані у складі заявних документів і на підставі яких зроблено висновок про спроможність заявника провадити діяльність відповідно до встановлених вимог, виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих заявником для отримання ліцензії та передачі ліцензії іншому суб'єкту діяльності. Ліцензія підлягає переоформленню у разі реорганізації ліцензіата або його наміру продовжити термін дії чи внести зміни до ліцензії, які вимагають перегляду спроможності заявника дотримуватися умов і правил провадження заявленого виду діяльності.

Розділ 3.3. “Правове регулювання нагляду та контролю у сфері забезпечення радіаційної безпеки в Україні”.

У сучасних умовах сфера контролю і нагляду щодо забезпечення радіаційної безпеки в Україні здійснюється (відповідно до повноважень) Державним комітетом ядерного регулювання України, Міністерством охорони здоров'я України та Мінпророди України.

Відповідно до наказу Державного комітету ядерного регулювання України “Про затвердження Положення про Державну регіональну інспекцію з ядерної та радіаційної безпеки Держатомрегулювання України” від 16 жовтня 2007 року Держінспекція в межах своїх повноважень забезпечує дотримання вимог радіаційної безпеки на відповідній території України.

Компетенція органів державного контролю і нагляду реалізується посадовими особами органу, які повинні діяти в межах, закріплених за ними посадовими правами і обов'язками. Конкретні права та обов'язки, які надаються тому чи іншому державному інспектору мають, на думку дисертантки, визначатись Держкоматомрегулювання у “Положенні про Державну регіональну інспекцію з ядерної та радіаційної безпеки Держатомрегулювання України”. Однак, правосуб'єктність держінспекторів у вищенаведеному нормативно-правовому акті не визначена.

Порядок здійснення державного нагляду Державним комітетом ядерного регулювання України за додержанням вимог ядерної та радіаційної безпеки визначається наказами Державного комітету ядерного регулювання України: “Порядком здійснення державного нагляду за додержанням вимог ядерної та радіаційної безпеки при використанні ядерної енергії” від 19 листопада 2003 року, “Про затвердження Типової програми інспекцій підприємств, установ та організацій, які використовують джерела іонізуючого випромінювання” від 2 листопада 2004 року. Положення вищенаведених внутрішніх документів, широко використовуються фахівцями Держатомрегулювання України, які здійснюють діяльність щодо забезпечення державного нагляду за радіаційною безпекою, хоча вони й не зареєстровані в Мін'юсті України.

Спираючись на вищевикладене, з метою об'єднання усіх правових норм, що регулюють здійснення нагляду у сфері забезпечення радіаційної безпеки та використання ядерної енергії, запропоновано розробити “Порядок здійснення державного нагляду за дотриманням вимог безпеки при використанні ядерної енергії” і затвердити на рівні постанови Кабінету Міністрів України, як органу, який здійснює координацію діяльності усіх органів виконавчої влади у сфері забезпечення радіаційної безпеки. Прийняття такої постанови передбачається й відповідно до Законів України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” та на підставі “Положення про Державний комітет ядерного регулювання України”.