Удосконалення місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

УДОСКОНАЛЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СФЕРІ НАДАННЯ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНИХ ПОСЛУГ

Спеціальність 25.00.04 - Місцеве самоврядування

МАЛЮТА ОЛЕГ ВОЛОДИМИРОВИЧ

Донецьк - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник: кандидат економічних наук, доцент Воробйова Людмила Олександрівна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), доцент кафедри загального та адміністративного менеджменту.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Серьогін Сергій Михайлович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Дніпропетровськ), директор;

кандидат наук з державного управління Кольцова Діана Вікторівна, Донецький державний університет управління.

Захист відбудеться 25 травня 2010 року о 12.00 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр-т. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий 12 квітня 2010 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Я.С. Клейнер

АНОТАЦІЯ

Малюта О.В. Удосконалення місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2010.

У дисертації міститься теоретичне дослідження особливостей відносин у сфері надання житлово-комунальних послуг в умовах ринкового середовища і необхідності розробки адекватної організації управління цими відносинами.

Теоретичні розробки поєднані з аналізом практики залежності функціонування ЖКГ міста від управління ним, від того, як співвідносяться інтереси постачальника відповідних послуг та їх споживачів. На цих засадах суть удосконалення місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг розглядається з точки зору необхідності досягнення гармонізації економічною та соціальною сторонами призначення галузі. Для цього здійснено дослідження особливостей монополізму підприємств галузі, необхідності його соціального обмеження у тарифах, що дозволило сформувати вимоги до удосконалення управління ЖКГ. Вони полягають у раціоналізації функцій управління при розподілі їх між державою, міською владою та підприємствами з виділенням функцій місцевого самоврядування як ключових та їх структуруванням. У свою чергу в структурі функцій місцевого самоврядування цільове місце займає проведення тарифної політики, яка підтримує баланс між рівнем тарифів і платоспроможного попиту населення.

Ключові слова: житлово-комунальні послуги, природні монополії, місцеве самоврядування, ресурсозберігання, фінансове регулювання, реформування, житлово-комунальне господарство.

АННОТАЦИЯ

Малюта О.В. Усовершенствование местного самоуправления в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг. - Рукопись.

Диссертация на получение научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2010.

В диссертации содержится теоретическое исследование особенностей отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг в условиях рыночной среды и необходимости разработки адекватной организации управления этими отношениями.

Теоретические разработки соединены с анализом практики зависимости функционирования ЖКХ города от управления им, от того, как соотносятся интересы поставщика соответствующих услуг их потребителей. На этих основаниях суть реформирования местного самоуправления в части управления жилищно-коммунальной сферой городского хозяйства рассматривается с точки зрения гармонизации экономической и социальной сторон предназначения отрасли. Для этого проведено исследование особенности монополизма предприятий отрасли, необходимости его социального ограничения в тарифах. Это позволило сформировать требования к усовершенствованию управления ЖКХ. Они включают в себя рационализацию функций управления при распределении их между государством, местной властью и предприятиями с выделением функций органов местного самоуправления в качестве ключевых, их структуризацию. В свою очередь, в структуре функций местного самоуправления целевое место занимает проведение тарифной политики, поддерживающей баланс между уровнем тарифов и платежеспособным спросом населения.

Проведен анализ действующей системы сбора и обработки статистических данных, а также анализ потребности в информации для комплексной оценки и планирования развития жилищно-коммунального хозяйства города. Разработаны основные требования к формированию системы индикаторов состояния ЖКХ города. Предложено формировать следующие группы индикаторов: технические и технологические показатели инфраструктурных объектов, технико-экономические показатели предприятий, которые предоставляют услуги, индикаторы стойкости функционирования инфраструктурных объектов, социальные и экологические показатели.

В авторской трактовке целью финансового механизма воздействия на предприятия ЖКХ в современных условиях является снижение удельных расходов на производство услуг за счёт рационализации потребления ресурсов. Повышение финансовой устойчивости предприятий видится лишь средством достижения цели. С этих позиций рассмотрена существующая процедура формирования и утверждения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также действующий порядок обеспечения инвестиционных программ предприятий централизованными финансовыми ресурсами. Доказывается целесообразность повышения роли органов местного самоуправления в регулировании естественных монополий ЖКХ при наличии контроля государства.

При формировании органами местного самоуправления политики в отношении предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, рекомендуется дополнить тарифное финансовое регулирование нетарифным.

Рассмотрены особенности различных источников финансирования инвестиций в ЖКХ. Сделан вывод о целесообразности государственных капитальных вложений. Предприятия, развивающиеся за счёт данного источника, как правило, заинтересованы в целевом использовании средств, поскольку стремятся получать их и в дальнейшем. Частные инвестиции обычно осуществимы в тех случаях, когда возможно возмещение вложенных средств за счёт использования технологического фактора и на основе уже имеющегося (или финансируемого государством) инфраструктурного обустройства территории. Указано на недостатки существующего порядка осуществления государственных инвестиций на основе проектного финансирования. Оно эффективно в тех случаях, когда имеется существенное различие в состоянии инфраструктуры в разных городах (регионах) страны. При равномерно запущенном состоянии инфраструктуры, с точки зрения сокращения трансакционных издержек, более целесообразным является пропорциональное распределение субвенций между органами местного самоуправления.

Проведено исследование форм возможного государственно-частного партнёрства в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг ЖКХ. Анализ позитивных и негативных сторон различных юридических форм взаимодействия дал основание для вывода о том, что на современном этапе развития ЖКХ Украины наиболее приемлемой формой является концессия, поскольку имеющиеся недостатки данной формы возможно устранить правовыми средствами.

Обозначены основные принципы построения системы управления предприятиями ЖКХ со стороны органов местного самоуправления. Предложены соответствующие им методы: использование потенциала самоорганизации предприятий, стратегическое управление и контроллинг как систему “управление управлением”.

Ключевые слова: жилищно-коммунальные услуги, природные монополии, местное самоуправление, ресурсосбережение, финансовое регулирование, реформирование, жилищно-коммунальное хозяйство.

ANNOTATION

Malyuta O.V. Improvement of local self-government in the sphere of rendering housing and communal services. - Manuscript.

Thesis for the scientific degree of Candidate of Sciences on public administration, on the specialty 25.00.04 - local self-government. Donetsk state University of management of Ukraine`s Ministry of Education and Science, Donetsk, 2010.

This thesis comprises theoretical investigation of peculiar features of relations in the sphere of giving housing and communal services under market environment conditions and the necessity of working out adequate organization of administering those relations.

Theoretical elaborations are integrated with the analysis of practice of the dependence of functioning the housing and communal economy of an urban region. Upon its government, and the way the interests of suppliers and consumers of appropriate services are correlated. From this standpoint the essence of reforming the municipal management of housing and communal sphere is to be considered in terms of the necessity of achieving the harmonization between economic and social aspects of this branch. To succeed in this object, the investigation of specific features of enterprises acting as monopolists in the branch and the necessity of reducing tariffs in the social contest was made. The end of the investigation was formulating a set of requirements to improvement of managing housing and communal branch of the national economy. They consist in rationalizing managerial functions in the process of their distribution among the state, local authorities and enterprises and specification of functions of local self-government as the most important ones, including their structuring. In its own turn, the structure of functions of local self-government presupposes, as the target, implementation of the rariffpolisy which maintains the balance between the level of tariffs and solvent demand of the population.

Key words: housing and communal services, natural monopolies, lokal self-government; resource saving; financial regulation; reforming; housing and communal economy.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку України характеризується пошуком нових форм і методів управління суб'єктами господарювання у сфері житлово-комунального господарства (ЖКГ). Активний розвиток глобального ринкового середовища з елементами жорсткої конкуренції диктує нові норми поведінки всіх економічних агентів і в цій ситуації потрібно мати новий механізм управління ресурсами суспільства. Історія й практика становлення незалежності України доводить, що формування ринкових відносин у будь-якій галузі господарства, а тим більше у такій, як ЖКГ, не можливо без участі влади. Виникла проблема співвідношення функцій державного управління та місцевого самоврядування - актуального стрижня демократизації влади в країні.

Наближеність ЖКГ до громадян, місць їх проживання зумовлює необхідність зростання та якісного удосконалення функцій місцевого самоврядування, що не є можливим без виявлення особливостей ринкових відносин у специфічній соціально значущій галузі.

На сучасному етапі світового господарського розвитку, коли у всіх видах економічної діяльності спостерігається процес постійного скорочення витрат виробництва, найважливішою проблемою є створення системи управління житлово-комунальним господарством, яка могла б забезпечити зниження ресурсоємності даної сфери, досягнення прибутковості підприємств. В умовах відносно низького рівня доходів населення підвищення рівня ресурсозберігання у сфері житлово-комунального господарства є умовою стабільності суспільства, економічної та соціальної безпеки.

Формування нової системи економічних відносин в житлово-комунальному господарстві передбачає принципову зміну як функцій її учасників, так і механізму їх взаємодії та організації фінансових потоків. Трансформація відносин в даній сфері пов'язана з проявом об'єктивної потреби в стимулюванні ініціативності менеджменту підприємств шляхом забезпечення можливості здобуття високих доходів. Але в той же час важливою залишається проблема запобігання негативним проявам підприємницької діяльності, забезпечення захисту суспільних інтересів.

Проте і вітчизняні вчені нерідко відстоюють в своїх роботах окремі радикальні ідеї (наприклад, визнання продукції комунальних підприємств ринковим товаром, необхідності перекладання на населення інвестиційних витрат). Деякі прихильники радикального підходу рішуче виступають за реформування правових відносин органів місцевого самоврядування із суб'єктами господарювання, швидку повну ліквідацію унітарних комунальних підприємств, скасування прав господарського ведення в даній сфері.

На противагу радикальній існує поміркована, зважена позиція. Вона відображає наявність чинників внутрішньоукраїнського генезису, що викликають необхідність поступового переходу від повністю одержавленої системи до управління, яке базується на елементах ринкового регулювання. Серед робіт цих учених слід зазначити праці В.Н. Амітана, О.О. Лук'янченка, Г.К. Губерної, В.В. Дорофієнка, А.Л. Завади, А.К. Кучеренка, В.І. Логвиненка, Г.І. Оніщука, О.Т. Рибалка, Г.М. Семчука, С.М. Серьогіна, Д.В. Кольцової та інших.

У більшості робіт, присвячених проблемам поліпшення діяльності житлово-комунального господарства, вказується, що провідну роль в даних процесах при цьому повинні відігравати органи місцевого самоврядування. Відносини місцевих органів влади з підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги, є ключовими.

Реформа житлово-комунального господарства як домінантна проблема соціальної політики на сучасному етапі - це становлення місцевого самоврядування. Останнє означає перехід на новий рівень відносин влади (держави) і населення (громадян), коли певне коло питань життєзабезпечення суспільства, так звані питання місцевого значення, вирішуються мешканцями локального співтовариства без втручання держави, ґрунтуючись на принципах самоврядування.

В даний час можливості органів місцевого самоврядування є недостатньо задіяними. Однією з основних причин цього є недостатній рівень вивчення особливостей подібних механізмів управління підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги, що й обумовило актуальність даного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано згідно з планами науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за темами: “Ринкове реформування управління економікою України: особливості системної природи житлово-господарського комплексу, поєднання державного регулювання та місцевого самоврядування в єдиному механізмі управління підприємствами галузі.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка науково-методичних підходів до організації місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг, здатних забезпечити в ринкових умовах підвищення їх якості та зниження вартості.

Для досягнення мети в роботі було поставлено такі завдання:

визначити специфіку і структуру соціально-економічних стосунків у сфері надання житлово-комунальних послуг;

уточнити функції органів місцевого самоврядування у сфері управління наданням житлово-комунальних послуг;

провести аналіз інформаційного забезпечення управління житлово-комунальним господарством міста;

виявити можливості ресурсозберігання і виявити проблеми в організації його стимулювання з боку місцевого самоврядування;

систематизувати принципові підходи до побудови системи управління підприємствами ЖКГ з боку органів місцевого самоврядування в умовах ринкової демократизації;

запропонувати фінансовий механізм місцевого самоврядування в галузі ефективного управління підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги;

сформувати пропозиції щодо удосконалення організації управління у сфері надання населенню житлово-комунальних послуг.

Об'єкт дослідження - процес місцевого самоврядування у сфері ринкової трансформації соціально-економічних відносин по наданню населенню житлово-комунальних послуг.

Предметом дослідження є еволюція організації місцевого самоврядування у сфері надання населенню житлово-комунальних послуг.

Методи дослідження. Для досягнення мети й вирішення поставлених завдань використано такі методи: абстрактно-логічний метод - при дослідженні специфіки і структури соціально-економічних стосунків у сфері надання житлово-комунальних послуг; комплексний і системний підходи - для уточнення функцій органів місцевого самоврядування у сфері управління наданням житлово-комунальних послуг та оцінки інформаційного забезпечення управління житлово-комунальним господарством міста; аналіз динамічних рядів, структурний аналіз, порівняльний аналіз, метод статистичних угрупувань - для дослідження можливостей ресурсозберігання; проведення аналогій з управлінням великими виробничими структурами - при формуванні принципових підходів до управління підприємствами ЖКГ в умовах ринкової демократизації; співвідношення позитивних і негативних сторін явища - при дослідженні форм можливого державно-приватного партнерства і розробці фінансового механізму ефективного міського управління підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативні документи, наукові праці вітчизняних і зарубіжних авторів, присвячені розробці теорії управління і місцевого самоврядування, проблеми житлово-комунального обслуговування, публікації міжнародних організацій з даної тематики, статистичні дані Державного комітету статистики України, електронні матеріали мережі Інтернет, інформація міських рад і первинні дані підприємств ЖКГ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у науково-методичному обґрунтуванні взаємодії функцій, інформації та інструментів цілісної системи місцевого самоврядування житлово-комунального комплексу, критерієм розвинутості якої є ефективність управління підприємствами галузі.

Основні результати, які мають наукову новизну, полягають у такому:

житлово-комунального комплексу як природної монополії надано власне тлумачення цього явища як такого, що безпосередньо поєднує інтереси громадян, підприємств та влади і потребує максимального наближення її до потреб населення;

з позицій необхідності цілісного управління житлово-комунальним комплексом міста проведено аналіз інформації, яка збирається державними органами статистики, сформульовано вимоги до системи індикаторів стану ЖКГ міста, запропоновано адекватну структуру інформаційного забезпечення управління ним із боку органів місцевого самоврядування;

удосконалено:

розмежування повноважень державних органів влади та органів місцевого самоврядування на підставі визначення основних функцій органів місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг;

методологічні підходи до управління підприємствами ЖКГ з боку органів місцевого самоврядування в умовах ринкової демократизації суспільства. Зокрема сформульовано принципи й запропоновано концептуальні засади, які базуються на адаптації досвіду управління великими установами своїми самостійними підрозділами;

фінансовий механізм ефективного управління підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги, за допомогою запропонованого обов'язкового доповнення тарифного регулювання нетарифним (шляхом премій, пільг, штрафів з боку органів місцевого самоврядування за підсумками виконання визначених ними заходів);

дістали подальшого розвитку:

визначення можливостей ресурсозберігання в житлово-комунальній сфері та проблем його здійснення;

методи дослідження форм можливого державно-приватного партнерства у сфері надання житлово-комунальних послуг на підставі аналізу позитивних і негативних сторін різних юридичних форм взаємодії;

напрями участі органів місцевого самоврядування в здійсненні перетворень у сфері надання житлово-експлуатаційних послуг, зокрема, у розробці нової моделі міжособових стосунків в об'єднаннях співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ).

Практичне значення одержаних результатів. Основні положення дисертації з формування в житлово-комунальному комплексі регіону механізму управління ресурсозберіганням, зокрема питання його фінансово-кредитного забезпечення, знайшли практичну реалізацію у Донецькій обласній раді при розробці Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства Донецької області на 2005-2011 роки, Макіївському міськвиконкомі при діагностиці якості процесів надання населенню житлово-комунальних послуг підприємствами житлово-комунального господарства м. Макіївка (довідка № 22/12-00231 от 15.02.2010р.), Комітеті з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики Верховної Ради України з метою їх законодавчого впровадження при обговоренні змін та доповнень в Закони України стосовно житлово-комунального господарства (довідка № 04-13/13-88 від 11.03.2010р.).

Теоретичні та практичні висновки, одержані в результаті дослідження проблеми управління процесами ресурсозберігання в житлово-комунальному комплексі регіону, використовуються при викладанні навчальних дисциплін у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (довідка № 01-12/262 від 15.03.2010р.).

Особистий внесок здобувача. Представлені результати дисертаційного дослідження отримано здобувачем особисто. Вони відображають авторський підхід до вирішення наукових завдань щодо формування і реалізації в ЖКГ України механізму управління. Внесок автора в колективні опубліковані роботи конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження доповідались і обговорювались на: IV міжнародній науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: проблеми розподілу повноважень” (м. Донецьк, 2007 р.), XII конференції професорсько-викладацького складу Донецького державного університету управління “Механізм формування соціально-ефективної економічної політики” (м. Донецьк, 2007 р.), VIII міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2008 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства” (м Дніпропетровськ, 2008 р.), VII міжнародній науково-практичній конференції “Місто, регіон, держава: економіко-правові проблеми господарювання” (м. Донецьк, 2009 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено в 6 наукових публікаціях (4 - у фахових виданнях), з них 3 статті опубліковано у наукових журналах, 3 - у збірниках наукових праць. Загальний обсяг публікацій 3.0 друк.арк., із яких особисто автору належить 2.8 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, які викладені на 175 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 6 рисунків, 5 таблиць. Список використаних джерел з 168 найменувань на 17 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У першому розділі “Житлово-комунальні послуги в системі місцевого самоврядування” на підставі вивчення літератури, зарубіжної та вітчизняної практики розглянуто особливості соціально-економічних відносин і господарської діяльності у сфері надання населенню житлово-комунальних послуг.

За допомогою теоретичного аналізу встановлено, що житлово-комунальні послуги носять подвійний характер: соціального та економічного блага. Як різновид економічного блага вони мають товарну форму і такі характеристики як цінність і корисність.

В той же час житлово-комунальні послуги є не звичайним, рядовим предметом купівлі-продажу, оскільки пов'язані з багатьма сторонами суспільних відносин. Наявність рис суспільного блага у житлово-комунального обслуговування обумовлена тим, що воно:

створює необхідні умови для проживання населення;

використовує найважливіші стратегічні ресурси країни і держави, які мають бути повною мірою доступні всім громадянам (які не виключені зі споживання в результаті суперництва);

входить невід'ємною частиною до інфраструктури міст, що створює агломераційний ефект і забезпечує передумови їх розвитку.

Корисний зовнішній споживчий ефект інфраструктури ЖКГ розповсюджується на велику сукупність користувачів. Тому встановити точну частку витрат на обслуговування кожного окремого індивідуума в загальному обсязі витрат підприємств, які надають житлово-комунальні послуги, неможливо навіть з теоретичних позицій. Таким чином сама природа ЖКГ обумовлює об'єктивну необхідність територіального організованого (місцевого) управління.

Майже всім видам економічної діяльності у сфері житлово-комунальних послуг властива та або інша форма монополізму. Дослідження системи відносин в газо-, водо-, тепло- та електропостачанні дозволяють зробити висновок про витоки особливої форми монополізму, який є характерним для цих галузей.

У цих галузях монополізм виникає в результаті надання соціумом (з метою істотного скорочення витрат виробника, які перекладаються згодом на споживачів) привілею одному підприємству здійснювати обслуговування всієї доступної йому території.

У разі адміністративної регламентації територіальних меж підприємств, які надають житлові послуги, для даної сфери також характерний монополізм. В результаті монополізації ринку втрачаються важливі елементи ринкових відносин (рис 1.).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Особливості ринкових відносин у сфері надання житлово-комунальних послуг

Авторське трактування визначає природну монополію як систему відносин, які складаються в суспільстві з приводу забезпечення фізичних і юридичних осіб товарами або послугами, які мають важливе соціально-економічне значення з метою недопущення скорочення їх споживання унаслідок можливого зловживання виробником своїм монопольним положенням. Дана система спрямована на коригування недоліків ринкового механізму регулювання виробництва в галузях (видах економічної діяльності), які характеризуються наявністю жорстко визначених технологій, що використовуються, і ресурсною базою оптимальних просторових розмірів підприємств (і конфігурацій мереж обслуговування), відхилення від яких веде до істотного зростання витрат.

Привілей здійснення монопольної діяльності надається одночасно як державою, так і органами місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникає складне організаційне завдання раціонального розподілу функцій і координації роботи всіх центрів прийняття рішень з тим, щоб кожен з них в межах своєї компетенції та всі вони в сукупності несли відповідальність за результативність та ефективність. Механізми регулювання процесів надання послуг у всіх суб'єктів управління повинні відповідати їх функціям.

Основною ідеєю реформування відносин управління у сфері ЖКГ повинна стати кардинальна зміна функціональної структури суб'єктів майново-фінансового контролю над підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги. Вона повинна здійснюватися на підставі слідування принципу максимально допустимого зосередження контрольних функцій на низових рівнях. Доцільно, щоб основні функції поточного контролю перейшли до споживачів. Реформування відносин у сфері управління ЖКГ повинне мати подвійну суть: з одного боку - підвищення активності громадян як суб'єктів, найбільшою мірою зацікавлених в ефективному витрачанні коштів, а з іншого - розвиток функцій регулювання в державних органах і органах місцевого самоврядування. Для досягнення цього необхідно забезпечити компліментарність окремих інститутів, які створюють систему.

Центральні органи управління повинні зосередити свої зусилля на вирішенні проблем соціального захисту населення, доступності послуг ЖКГ, а також на технологічних аспектах реформування діяльності підприємств ЖКГ. Функції органів місцевого самоврядування у сфері ЖКГ можна згрупувати в чотири основні напрями: 1) управління територіальним розвитком інфраструктури населених пунктів; 2) проведення тарифної політики, яка підтримує баланс між рівнем тарифів і платоспроможного попиту населення; 3) забезпечення беззбиткової діяльності комунальних підприємств; 4) взаємодія з населенням з приводу контролю над якістю надання комунальних послуг.

На цій підставі зроблено висновок про те, що головна роль в регулюванні процесів надання житлово-комунальних послуг повинна належати органам місцевого самоврядування унаслідок об'єктивних особливостей їх положення в суспільній системі життєзабезпечення. Обсяг повноважень органів місцевого самоврядування повинен забезпечувати виконання ними даної ролі.

У другому розділі “Управління житлово-комунальним господарством: проблеми і можливості вирішення” визначено, що ключовими моментами організації ефективного управління наданням житлово-комунальних послуг є:

забезпечення ресурсозберігання як засобу вивільнення внутрішніх ресурсів галузі й перетворення мобілізуємих при цьому грошових активів в джерело оновлення і розвитку інфраструктури;

налагодження ефективного тарифного регулювання як засобу формування гармонійної фінансової взаємодії підприємств ЖКГ зі споживачами і контрагентами;

створення раціональної інформаційної основи управління житлово-комунальним комплексом міста.

Проведений аналіз діючої системи збору й обробки статистичної інформації з житлово-комунального господарства міст свідчить про те, що вона призначена головним чином для відображення стану інженерної інфраструктури і використання виробничих потужностей. Також вона містить деякі фінансово-економічні показники діяльності основних підприємств. Проте на сучасному етапі соціально-економічного розвитку регіонів України більш актуальними є якісні характеристики житлово-комунального господарства. На сучасному етапі економічного розвитку мають бути змінені цільові установки збору інформації. Основною метою має бути виявлення незадіяних резервів покращення забезпечення населення житлово-комунальними послугами. При формуванні інформаційної бази управління рекомендується виходити з того, що його об'єкт є не просто сукупністю підприємств, які мають певну спеціалізацію, а комплексом життєзабезпечення населення міста.

Проведений автором аналіз потреби в інформації з метою комплексної оцінки і планування розвитку житлово-комунального господарства міста дозволяє зробити висновок, що в загальному вигляді цей набір повинен включати такі групи індикаторів: технічні та технологічні показники інфраструктурних об'єктів; техніко-економічні показники конкретних підприємств, які надають комунальні послуги; індикатори стійкості функціонування інфраструктурних об'єктів; соціальні показники; екологічні показники.

Розроблено також основні вимоги до формування системи індикаторів стану житлово-комунального господарства міста. Ними є: адекватність цілям, операціональність, декомпозійність, мінімальність, повнота, вимірність і ненадмірність. Пропонується переглянути структуру методів формування набору показників. В даний час основним методом є документарний. Доцільно більшою мірою використовувати такі методи, як метричний, моніторингові дослідження, експертні методи з використанням уніфікованої шкали оцінок. Збір і систематизацію скарг, побажань, пропозицій населення необхідно розцінювати не тільки як засіб виявлення недоліків і мінімізації негативних тенденцій в ЖКГ, але й як спосіб забезпечення матеріалу для діагностики потреби в якісних перетвореннях.

Аналіз структури витрат ресурсів на підприємствах, які надають комунальні послуги, і порівняння обсягів їх споживання з аналогічними об'єктами в розвинених країнах дозволяють зробити висновок про те, що впровадження ресурсозберігаючих технологій може бути засобом вирішення проблеми забезпечення беззбиткової діяльності комунальних підприємств навіть за наявності низького рівня тарифів.

На сучасному етапі економічного розвитку найважливішою властивістю організації житлово-комунальної сфери має бути інноваційність у всіх її проявах. Технологічні інновації повинні супроводитися і стимулюватися організаційно-управлінськими.

Проведений аналіз діючого порядку забезпечення інвестиційних програм підприємств ЖКГ централізованими фінансовими ресурсами показав його неефективність. Для централізованого фінансування ЖКГ прийнято проектне фінансування. Проте воно виправдано в тих випадках, коли існує помітна (легко доказова) відмінність в стані інфраструктури в різних регіонах або містах країни. Але в Україні об'єкти і мережі ЖКГ знаходяться в занедбаному стані у всіх без виключення населених пунктах. Тому, з погляду скорочення трансакційних витрат, доцільнішим є рівномірний пропорційний розподіл субвенцій між органами місцевого самоврядування.

В ході розгляду існуючої процедури формування і затвердження тарифів виявлено наявність зайвої складності та тривалості процедур, а також відсутність механізму стимулювання ресурсозберігання. Комплексний аналіз проблеми показав доцільність підвищення рівня компетенції органів місцевого самоврядування шляхом передачі їм повноважень економічного регулювання, які забезпечують формування власної тарифної політики. Контроль держави над процесами формування витрат підприємств, які надають житлово-комунальні послуги, залишається необхідним та обов'язковим, але повинен здійснюватись за результатами місцевого управління.

У третьому розділі “Напрями удосконалення системи місцевого управління наданням житлово-комунальних послуг” розроблено принципи побудови системи управління підприємствами ЖКГ з боку органів місцевого самоврядування, вибрано відповідні їм методи.

Найважливішою основою побудови системи управління підприємствами ЖКГ є такі методологічні принципи: рівноправ'я і розподілу відповідальності; оптимального урахування інтересів всіх зацікавлених сторін; легітимності дій (заходів, напрямів); стратегічного цілеполягання; відвертості інформації про рішення, які приймаються; поєднання органами місцевого самоврядування управління зовнішнім середовищем підприємств з точковим концентрованим впливом на їх керівництво.

Основними концептуальними методами управління на основі цих принципів є: використання потенціалу самоорганізації, стратегічне управління й контролінг як управління управлінням.

Застосування методу використання потенціалу самоорганізації дозволяє враховувати спроможність підприємств ЖКГ до підтримки внутрішньої активності щодо збереження свого стану на підставі отримання доходу. В той же час він включає можливість вимоги від суб'єктів господарювання таких дій, які забезпечили б їм необхідні засоби для самореалізації.

Стратегічне управління спрямовано на усунення основного недоліку комунальних підприємств, їх переважної орієнтації на вирішення поточних проблем. Воно дозволяє направляти діяльність підприємств на вирішення завдань, які підкоряються головній меті органу місцевого самоврядування - отриманню максимального позитивного ефекту при мінімальних витратах та всебічному забезпеченні потреб населення в якісних житлово-комунальних послугах.

При здійсненні контролю над комунальними підприємствами органам місцевого самоврядування важливо керуватися такими принципами, як: законність контролю (заборона на втручання в оперативну діяльність суб'єкта господарювання), незалежність, об'єктивність, гласність, системність, професійна компетентність.

Для підвищення ефективності управління житлово-комунальним комплексом міста доцільно разом з проведенням контролю законності операцій здійснювати оцінку дій керівництва підприємств з позицій довгострокової перспективи, розкривати проблеми, надавати рекомендації з приводу подальшого розвитку, тобто використовувати метод контролінгу.

Метою створення фінансового механізму впливу на підприємства ЖКГ, в авторському трактуванні, є зниження питомих витрат на виробництво послуг за рахунок раціоналізації споживання ресурсів. Підвищення фінансової стійкості підприємств є лише засобом досягнення мети.

Проведений аналіз переваг і недоліків вироблених економічною наукою методів тарифного регулювання дозволив зробити висновок, що жоден з них не може повною мірою відповідати всьому спектру потреб і обмежень сучасного українського суспільства. У зв'язку з цим рекомендується доповнити фінансове регулювання нетарифним (рис. 2).

Розглянуто особливості різних джерел фінансування інвестицій в ЖКГ. Зроблено висновок про доцільність державних капітальних вкладень. Підприємства, які розвиваються за рахунок даного джерела, як правило, зацікавлені в цільовому використанні коштів, оскільки прагнуть отримувати їх і надалі. Приватні інвестиції найбільш прийнятні в тих випадках, коли можливе відшкодування вкладених коштів за рахунок використання технологічного чинника і на основі вже наявного (або що фінансується державою) інфраструктурного облаштування території.

Визначено участь органів місцевого самоврядування в здійсненні перетворень на рівні житлового будинку, які забезпечують прозорість витрачання коштів на оплату як житлових, так і комунальних послуг. Оскільки це пов'язано з необхідністю розробки нової моделі міжособових стосунків, рекомендується використовувати як вихідні позиції функціонування об'єднань співвласників багатоквартирних будинків принципи взаємодії, розроблені для кооперативних організацій, які можна адаптувати таким чином: в управлінні суспільними справами кожна квартира повинна мати один голос; платежі повинні здійснюватися в строк (взаємне кредитування неприпустимо); послуги повинні отримуватися за середніми цінами; якість і обсяг послуг повинні знаходитися під контролем; певні кошти можуть витрачатися на підвищення культурного рівня членів ОСББ; сума заощаджених коштів повинна розподілятися пропорційно внескам; ОСББ повинне дотримуватися нейтралітету в політичних і релігійних питаннях.

житловий комунальний місцевий самоврядування



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Інструменти фінансового регулювання підприємств ЖКГ

Дослідження форм можливого державно-приватного партнерства дозволило зробити висновок про недоцільність розподілу підприємств тепло-, водо-, електропостачання, а також передачі їх основних фондів до приватної власності. Проте допустимим є розподіл відносин володіння, користування та управління. При цьому право розпорядження власністю зберігається у органів місцевого самоврядування, а приватному сектору передається право користування - юридично забезпечена можливість господарського використання майна. Аналіз можливих при цьому юридичних форм взаємодії дав підставу для висновку про те, що на сучасному етапі розвитку ЖКГ України найбільш прийнятною формою є концесія.

Наявні недоліки даної форми можливо усунути правовими засобами. При плануванні використання концесійної форми в житлово-комунальному господарстві органам місцевого самоврядування необхідно враховувати особливості мотивації приватних партнерів і укладати угоди за умови здійснення істотних інвестицій, які забезпечують отримання економічного ефекту не тільки для інвесторів, але й для територіальної громади.

Таким чином, в дисертації представлено механізм місцевого управління ЖКГ, розроблений на підставі теоретичного дослідження і системологічного структурування відносин у сфері ЖКГ, які формуються ринковим середовищем, і виявлення науково-методичних основ управління підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги.

ВИСНОВКИ

На основі наукових досліджень в дисертаційній роботі проведено теоретичні узагальнення і запропоновано вирішення актуального наукового завдання з удосконалення місцевого самоврядування у сфері надання населенню житлово-комунальних послуг. На основі одержаних наукових і прикладних результатів сформульовано такі висновки:

1. Пошук шляхів удосконалення місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг призводить до висновку, згідно з яким окремі заходи не є ефективними. У зв'язку з цим необхідно здійснити методологічне обґрунтування удосконалення місцевого самоврядування у сфері надання житлово-комунальних послуг, для чого виявити особливості монопольного положення підприємств житлово-комунального комплексу як такого, що безпосередньо поєднує інтереси громадян, підприємств, влади та потребує цілісного управління ним з боку місцевого самоврядування.

2. Доведено, що житлово-комунальні послуги носять подвійний характер: суспільного та економічного блага, їх надання територіально обмежено. Як різновид економічного блага вони мають товарну форму і такі характеристики як цінність і корисність. Як суспільне благо житлово-комунальні послуги пов'язані з багатьма сторонами соціальних відносин, перш за все місцевого характеру. Суть реформування управління житлово-комунальною сферою полягає в необхідності гармонізації її економічної та соціальної сторін, що можливо при відповідному удосконаленні міського управління цією специфічною галуззю.

З'ясовано, що рівень тарифів на житлово-комунальні послуги істотно впливає на розвиток міст. Зарубіжний досвід свідчить, що перевищення соціально виправданого рівня тарифів здатне негативно впливати навіть на економіку регіонів, які динамічно розвиваються.

Разом із тим майже всім видам економічної діяльності у сфері житлово-комунальних послуг властива та або інша форма монополізму.

Сформульовано особливу сутність природної монополії ЖКГ як системи відносин яка складається в суспільстві з приводу забезпечення фізичних і юридичних осіб товарами або послугами, що мають важливе соціально-економічне значення в цілях недопущення скорочення їх споживання унаслідок можливого зловживання виробником своїм монопольним положенням.

3. Привілей здійснення монопольної діяльності надається одночасно як державою, так і органами місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникає складне організаційне завдання раціонального розподілу функцій. Функції органів місцевого самоврядування у сфері ЖКГ повинні мати ключовий характер.

У роботі обґрунтовано основну ідею реформування відносин управління у сфері ЖКГ як таку, що містить необхідність кардинальних змін функціональної структури суб'єктів майново-фінансового контролю над підприємствами, які надають житлово-комунальні послуги. Вона повинна здійснюватися на підставі дотримання принципу максимально допустимого зосередження контрольних функцій на низових рівнях. Доцільно, щоб основні функції поточного контролю перейшли до споживачів. Реформування відносин у сфері управління ЖКГ повинне мати подвійну сутність: з одного боку - підвищення активності громадян як суб'єктів, найбільшою мірою зацікавлених в ефективному витрачанні коштів, а з іншого - розвиток функцій регулювання в державних органах і органах місцевого самоврядування. Для досягнення цього необхідно забезпечити компліментарність окремих інститутів, які створюють систему.

Центральні органи управління повинні зосередити свої зусилля на вирішенні проблем соціального захисту населення, доступності послуг ЖКГ, а також на технологічних аспектах реформування діяльності підприємств галузі. Регулювання діяльності установ, тобто підприємств, які надають житлово-комунальні послуги, повинне здійснюватися органами місцевого самоврядування. Функції органів місцевого самоврядування у сфері ЖКГ згруповано у чотири основні напрями:

управління територіальним розвитком інфраструктури населених пунктів;

проведення тарифної політики, яка підтримує баланс між рівнем тарифів і платоспроможного попиту населення;

забезпечення беззбиткової діяльності комунальних підприємств;

взаємодія з населенням з приводу контролю над якістю надання комунальних послуг.

Обсяг повноважень органів місцевого самоврядування повинен забезпечувати виконання ними даних завдань.

4. Доведено необхідність якісного удосконалення інформаційного забезпечення для цілей управління. Проведений аналіз діючої системи збору і обробки статистичної інформації з житлово-комунального господарства міст свідчить про те, що вона призначена головним чином для відображення стану інженерної інфраструктури й використання виробничих потужностей. Відображаються також деякі фінансово-економічні показники діяльності основних підприємств. Проте на сучасному етапі соціально-економічного розвитку регіонів України більш актуальними є якісні характеристики житлово-комунального господарства, орієнтація на зміну цільової установки збору інформації. Основною метою має бути виявлення незадіяних резервів поліпшення забезпечення населення житлово-комунальними послугами.

Проведений автором аналіз потреби в інформації з метою комплексної оцінки і планування розвитку житлово-комунального господарства міста дозволив зробити висновок щодо основних груп індикаторів. Це такі:

технічні та технологічні показники інфраструктурних об'єктів (протяжність мереж, потужність виробничих об'єктів, пропускна спроможність окремих ділянок мережі, кількість абонентів на цих ділянках, відповідність об'ємних показників послуг, які надаються, сукупним потребам абонентів і т. п.);

техніко-економічні показники конкретних підприємств, які надають комунальні послуги (собівартість послуги, її структура, наявність коштів, призначених для здійснення інвестицій і т. п.);

індикатори стійкості функціонування інфраструктурних об'єктів (фізичний стан мереж і устаткування, стійкість мереж до впливу природних явищ і катаклізмів, рівень аварійності і т. п.);

соціальні показники (рівень комфортності споживання, можливість доступу до послуг різних верств населення, у тому числі інвалідів, літніх людей, осіб з обмеженими можливостями і т. п.).

Розроблено основні вимоги до формування системи індикаторів стану житлово-комунального господарства міста - адекватності цілям, операційності, декомпозуємості, мінімальності, повноти, вимірності й ненадмірності. Запропоновано збагатити методи формування набору показників, додавши до документарного метричний, моніторингові дослідження та експертні методи з використанням уніфікованої шкали оцінок.

5. Засобом вирішення складної та суперечливої проблеми забезпечення беззбиткової діяльності підприємств, які надають житлово-комунальні послуги, за наявності низького рівня тарифів є ресурсозберігання. Це має бути процес, який не знижує соціальних стандартів і якості життя, має довгострокову перспективу і спрямований на раціоналізацію використання ресурсів на підприємствах і побутовому секторі міст на основі економії.

Проведений аналіз діючого порядку забезпечення інвестиційних програм підприємств ЖКГ централізованими фінансовими ресурсами показав його неефективність. Доведено, що з точки зору скорочення трансакційних витрат виправданим є рівномірний пропорційний розподіл субвенцій між органами місцевого самоврядування.

Також розглянуто існуючу процедуру формування і затвердження тарифів. Виявлено наявність зайвої складності та тривалості процедур, відсутність механізму стимулювання ресурсозберігання. Комплексний аналіз проблеми показав доцільність підвищення рівня компетенції органів місцевого самоврядування шляхом передачі їм повноважень економічного регулювання, які забезпечують формування власної тарифної політики.

6. Систематизовано принципи побудови системи управління підприємствами ЖКГ з боку органів місцевого самоврядування і виділені найважливіші з них:

рівноправ'я і розподілу відповідальності;

оптимального урахування інтересів всіх зацікавлених сторін;

легітимності дій (заходів, напрямів);

стратегічного цілеполягання;

прозорості інформації щодо рішень, які приймаються, по питаннях соціально-економічного розвитку територіального співтовариства;

поєднання органами місцевого самоврядування управління зовнішнім середовищем підприємств з точковим концентрованим впливом на їх керівництво.

Доцільно використовувати концептуальні методи, запозичені з досвіду управління великими установами своїми самостійними підрозділами і адаптовані стосовно цілей житлово-комунального обслуговування: використання потенціалу самоорганізації, стратегічне управління і контролінг як систему “управління управлінням” підприємства.

При здійсненні контролю над комунальними підприємствами органам місцевого самоврядування важливо керуватися такими принципами, як: законність контролю (заборона на втручання в оперативну діяльність суб'єкта господарювання), незалежність, об'єктивність, гласність, системність, професійна компетентність. Для підвищення ефективності управління житлово-комунальним комплексом міста доцільно поряд з проведенням контролю законності операцій здійснювати оцінку дій керівництва підприємств з позицій довгострокової перспективи, розкривати проблеми, давати рекомендації з приводу подальшого розвитку, тобто використовувати метод контролінгу.

7. Головною метою підприємств, які надають житлово-комунальні послуги, фактично є оптимізація поточної прибутковості, тоді як в умовах ринкових відносин проактивний підприємницький стиль має бути спрямований, в першу чергу, на оптимізацію потенціалу прибутковості.

Основним завданням фінансового механізму впливу, що формується, на підприємствах ЖКГ є зниження питомих витрат на виробництво послуг за рахунок раціоналізації споживання ресурсів, використання енергозберігаючих технологій та устаткування, скорочення витрат при транспортуванні, зростання продуктивності праці. Підвищення фінансової стійкості підприємств, які надають житлово-комунальні послуги, є лише засобом досягнення необхідних результатів.

Аналіз переваг і недоліків вироблених економічною наукою методів тарифного регулювання дозволив зробити висновок про те, що жоден з них не може повною мірою відповідати всьому спектру потреб і обмежень сучасного українського суспільства. Також доведено наступне: враховуючи обмеженість тарифного регулювання, необхідно, щоб органи місцевого самоврядування не розглядали інвестиційну діяльність підприємств, які надають комунальні послуги, як їх внутрішні справи. Вони повинні постійно тримати в центрі уваги процеси відтворення основних засобів цих підприємств, застосовуючи весь арсенал засобів впливу для активізації впровадження нової техніки, оновлення мереж і тому подібне. Рекомендовано доповнити фінансове регулювання нетарифним (датування економічних суб'єктів, які використовують новітні ресурсозберігаючі технології; відшкодування підприємствам вже фактично здійснених інвестицій; преміювання за оновлення мереж і за установку квартирних приладів обліку і контролю витрат ресурсів; штрафи за невчасне здійснення планових ремонтів об'єктів комунальної власності; пільги з місцевого оподаткування для підприємств, які надають житлово-комунальні послуги).