Теоретико-методологічні засади гарантування місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.07:001.891:82-991(477)

Теоретико-методологічні засади гарантування місцевого самоврядування в Україні

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Дробот Ігор Олександрович

КИЇВ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор наук з державного управління, професор СУШИНСЬКИЙ Олександр Іванович,

Львівський державний інститут новітніх технологій та управління ім. В. Чорновола, проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор БІЛИНСЬКА Марина Миколаївна,

Національний аграрний університет, завідувач кафедри державного управління;

доктор технічних наук, професор

ІГНАТЕНКО Олександр Семенович,

Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом;

доктор наук з державного управління, доцент

САХАНЕНКО Сергій Єгорович,

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування.

Захист відбудеться ??23?? лютого 2010 р. о 14.00 год на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розіслано ??22?? січня 2010 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Ю. Ф. Дехтяренко

самоврядування правовий фінансовий

АНОТАЦІЇ

Дробот І. О. Теоретико-методологічні засади гарантування місцевого самоврядування в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2010.

У дисертації обґрунтовуються теоретичні та методологічні засади гарантування місцевого самоврядування. На основі проведених досліджень запропоновано цілісну методологію гарантування вітчизняного місцевого самоврядування. Визначено сукупність ознак самоврядних форм регулювання суспільних відносин. Встановлено їх причинно-наслідкову залежність з функціональним наповненням сучасного вітчизняного місцевого самоврядування. Розроблено концептуальні засади організації і функціонування місцевого самоврядування як системного суспільного явища і як організаційно структурованого інституту у контексті необхідної і достатньої умов гарантування. Визначено сукупність заходів, засобів, ресурсів і встановлено їх вплив на формування самодостатньої системи місцевого самоврядування.

Проведено аналіз взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в питаннях організації життєдіяльності на місцевому рівні й децентралізації державного управління; науково обґрунтовані підходи до реформування взаємозв'язків між державним управлінням і місцевим самоврядуванням у питаннях вирівнювання їх впливу на розвиток суспільних процесів.

Ключові слова: гарантування, ціль, ресурс, державне управління, місцеве самоврядування, громадянське суспільство, системне суспільне явище, організаційно структурований інститут, необхідна умова гарантування, достатня умова гарантування, влада, власність, потреба, інтерес, ініціатива, самоорганізація, суспільна самодіяльність.

Дробот И.А. Теоретико-методологические основы гарантирования местного самоуправления в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена вопросам гарантирования системы местного самоуправления. В исследовании обосновываются теоретические и методологические основы гарантирования местного самоуправления. На основе проведенных исследований предложена целостная методология гарантирования местного самоуправления. Определена совокупность признаков самоуправленческих форм регулирования общественных отношений. Установлена их причинно-следственная взаимосвязь с функциональной сущностью современного национального местного самоуправления. Разработаны концептуальные основы организации и функционирования местного самоуправления как системного общественного явления и как организационно структурированного института в контексте необходимого и достаточного условий гарантирования. Установлена совокупность мероприятий, средств, ресурсов и определено их влияние на формирование самодовлеющей системы местного самоуправления.

Проведен концептуально-целостный анализ эволюции самоуправленческих форм урегулирования общественных отношений в контексте тематики гарантирования местного самоуправления. Исследование базируется на широком и разнообразном массиве источников, значительная часть которых была известна или впервые введена в научный оборот. Проанализированы историко-теоретические исследования и научно-методологические разработки, касающиеся вопросов местного самоуправления, теоретически обоснован и оценен их вклад в решение проблемы гарантирования местного самоуправления.

Рассмотрены причинно-следственные факторы возникновения самоуправления как основы в определении его природной сущности, целей и функций. На основании их синтеза сформирован методологический подход в исследовании проблем гарантирования. Сущность его в том, что местное самоуправление рассматривается в двойственном качестве: как “системное общественное явление” и как “организационно структурированный институт”. При исследовании гарантирования самоуправления это дает возможность дифференцировать факторы, субъекты, средства и ресурсы с учетом причинно-следственной зависимости его возникновения.

Обоснован теоретико-методологический подход гарантирования местного самоуправления. В его основу заложен принцип развития самоуправления в контексте трактовки философского понятия “необходимых и достаточных условий” существования явления. Речь идет о “…полном наборе необходимых условий, из которого нельзя исключить ни единого компонента, не нарушив обусловленности, и к которому нельзя добавить ничего, что не было бы излишним с точки зрения обусловливания данного явления”. В этой связи организация и внедрение местного самоуправления в государственно-властные отношения в качестве “организационно структурированного института” рассматривается как необходимое условие гарантирования, а возникновение и внедрение местного самоуправления в политическую систему общества как “системного общественного явления” и одновременное функционирование его в качестве организационно структурированного института - достаточным условием гарантирования. Такой подход, кроме обеспечения местному самоуправлению качественных характеристик, гарантирует также и его содержательное наполнение, поскольку внедрение самоуправления в политическую систему несет в себе формирование благоприятной общественной инфраструктуры (неправительственные и неприбыльные институты), а гарантирование его как организационно структурированного института - функционирование в вопросах организации жизнедеятельности на местном уровне, децентрализации государственного управления.

Выявлены основные направления развития местного самоуправления в контексте необходимого и достаточного условия гарантирования, в частности в контексте необходимого условия гарантирования развитие местного самоуправления предложено проводить в направлении совершенствования его финансово-материальной основы, правового, институционального, человеческого, морально-психологического ресурсов. В контексте же достаточного условия гарантирования необходимы совместные усилия государства и общества на формирование развитого гражданского общества как благоприятной среды для самоуправления в качестве “системного общественного явления”, инициативы как мотивационного фактора образования среднего класса - социальной основы местного самоуправления, самоорганизации населения как системообразующей основы самоуправления, общественной самодеятельности как средства осуществления миссии местного самоуправления в аспекте децентрализации государственного управления, деконцентрации исполнительной власти на местном уровне и формирования демократических основ строительства социального государства.

Ключевые слова: гарантирование, цель, ресурс, государственное управление, местное самоуправление, гражданское общество, системное общественное явление, организационно структурированный институт, необходимое условие гарантирования, достаточное условие гарантирования, власть, собственность, потребность, интерес, инициатива, самоорганизация, общественная самодеятельность.

Drobot I.O. Theoretical and Methodological Basics of Local Self-Government Guarantees of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation submitted for doctoral degree in Public Administration in specialty 25.00.04 - local self-government. - National Academy of Public Administration under the President of Ukraine.- Kyiv, 2010.

The dissertation considers in depth theoretical and methodological basics of local self-government guarantees. The conducted research resulted in the elaboration of a comprehensive methodology of domestic local self-government guarantees. Features of self-governed forms of social relations regulation were defined. Their cause-and-effect relation to the functional content of modern domestic local self-government was determined. The dissertation developed conceptual basics of the organization and functioning of local self-government as a systematic social phenomenon and as the organizationally structured institute in the context of necessary and sufficient conditions of guarantees. A combination of measures, tools and resources as well as their effect on the formation of a sustainable system of local self-government was described.

The dissertation also analyzed the interaction between executive authorities and local self-governing bodies in everyday activities at local level and as regards the decentralization of public administration. It also provided research-proved approaches to reforming the relations between public administration and local self-government as regards the leveling of their influence on the development of social processes.

Key words: guarantees, objective, resource, public administration, local self-government, civil society, systematic social phenomenon, organizationally structured institute, necessary condition of guarantees, sufficient condition of guarantees, power, property, need, interest, initiative, self-organization, independent public activity.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Демократичні перетворення в українському суспільстві, прагнення до побудови незалежної, правової, соціальної держави, вибір стратегічного курсу на європейську інтеграцію вимагає нових підходів у регулюванні суспільними процесами. Особлива роль у цьому належить місцевому самоврядуванню. В Україні докладаються значні зусилля для його організації і впровадження у політичну систему суспільства, ефективного функціонування у державно-владних відносинах. Воно визнається і гарантується Конституцією України, законами та підзаконними актами. Однак функціонування вітчизняного місцевого самоврядування, форми, методи, стиль здійснення не відповідають європейським стандартам організації життєдіяльності на місцевому рівні, вимогам з децентралізації державного управління, засадам формування демократичного ладу у суспільстві. У новітній період розвитку українського суспільства воно не набуло належної вагомості в упорядкуванні суспільними процесами, не стало рушійною силою у суспільних перетвореннях.

Здійснення місцевим самоврядуванням своєї суспільної місії можливе за умови злагодженої взаємодії з державою та її владними інститутами. Втім неврегульованість відносин між органами місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, недостатній рівень їх професійності, інші суб'єктивні та об'єктивні чинники спричинили на місцевому рівні виникнення компетенційних спорів, корпоративних інтересів, протистояння у боротьбі за владу, корупційні дії з обох боків, які деформують місцеве самоврядування як цілісне явище.

З огляду на це, й у контексті оголошених в Україні політичної та адміністративно-територіальної реформ набувають вагомості дослідження теоретичних засад гарантування вітчизняного місцевого самоврядування, особливо з позиції розуміння потреби у ньому як формі співіснування населення, як сучасного засобу децентралізації державного управління, як функції громадянського суспільства у формуванні демократичного ладу в державі.

У сучасній суспільній науці дослідженню державно-владних відносин, їх об'єктів та суб'єктів, зокрема місцевого самоврядування, приділяється багато уваги. Свідченням цьому є праці В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, В. Д. Бакуменка, C. О. Білої, Н. Н. Ємельянова, Н. Н. Єфремової, В. І. Карпець, О. Є. Кутафіна, Л. Є. Лаптєвої, Л. С. Мамут, О. В. Мартишіна, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенського, Ю. Л. Панейка, С. М. Серьогіна, В. І. Фадєєва, В. М. Шаповала, Є. С. Шугріна, В. А. Ясюнаса та ін.

Дослідженню виникнення місцевого самоврядування у зарубіжних країнах, його конституційним та організаційно-правовим аспектам присвячені праці І. А. Алебастрової, Д. Гарнера, В. Г. Графського, С. Л. Зарецької, Л. Д. Капранової, Г. Є. Клеченова, А. І. Ковлер, Н. Ю. Козлової, І. Козюри, К. Кронваля, Й. Мені, В. Н. Моргачева, М. А. Муталліба, О. А. Омельченко, Л. П. Павлової, М. А. Плешанова, К. Рибердаля, В. П. Сєрєбрєнікова, Б. А. Страшуна, В. А. Туманова, С. Хеггрута, Е. М. Харлоффа, А. І. Черкасова, В. Шамберга та ін.

З проголошенням незалежності України національна наука державотворення набула інтенсивного розвитку. Упродовж останніх років державному управлінню та місцевому самоврядуванню присвячено значну кількість наукових досліджень. Вагомий доробок у розробці тематики проблем місцевого самоврядування належить вітчизняним вченим, а саме Б. П. Андресюку, О. В. Батанову, П. Д. Біленчуку, В. І. Борденюку, В. М. Вакуленку, Т. Д. Гошко, О. С. Ігнатенку, В. М. Кампо, В. Ю. Керецману, О. П. Кириленко, В. М. Князєву, А. А. Коваленку, М. І. Корнієнку, В. І. Кравченку, В. В. Кравченку, В. С. Куйбіді, О. Ю. Лебединській, Ю. П. Лебединському, П. М. Любченку, В. В. Мамоновій, П. І. Надолішньому, В. М. Олуйку, М. Ф. Орзіху, В. Ф. Погорілку, М. І. Пітцику, М. О. Пухтинському, С. Є. Саханенку, О. І. Сушинському, О. Ф. Фрицькому, В. М. Шаповалу, Ю. П. Шарову та ін.

Питання гарантування місцевого самоврядування, прямо чи опосередковано, досліджують вітчизняні вчені М.О.Баймуратов, О.В.Батанов, В.М.Бесчастний, О. М. Бориславська, А. О. Гошко, В. А. Григор'єв, Ю. В. Делія, В. М. Кампо, О. О. Карлов, А. А. Коваленко, В. С. Куйбіда, О. Д. Лазор, П. М. Любченко, Ю.Панейко, В. Г. Пархоменко, С. Є. Саханенко, О. І. Сушинський, І. С. Щебетун.

Водночас незважаючи на активні наукові пошуки у зазначених напрямах науки державного управління, комплексне наукове дослідження гарантування місцевого самоврядування не здійснено. Зокрема, потребують уточнення причинно-наслідкові чинники його “громадівського” начала, упорядкування цілей суспільної місії, забезпечення ресурсами, об'єктивізації парадигми здійснення в контексті самоорганізаційної основи, оцінки компетенційно-повноважної складової у відносинах з місцевими органами виконавчої влади, формулювання основних категорій понятійного апарату щодо його гарантування, що у комплексі дозволить розв'язати наукову проблему теоретико-методологічного обґрунтування засад гарантування самодостатньої системи місцевого самоврядування, її функціонування всупереч негативному впливу внутрішніх і зовнішніх чинників, існування незалежно від зміни політичної, ідеологічної, економічної чи будь-якої іншої кон'юнктури.

Тому об'єктивні умови розвитку сучасного суспільства, зростання ролі у ньому місцевого самоврядування, неоднозначність трактування його сутності, відсутність обґрунтованої парадигми здійснення, необ'єктивність у визначенні цілей, протиріччя у відносинах з місцевими органами виконавчої влади, недосконалість механізму ресурсного забезпечення процесу формування умов функціонування, недостатній рівень розвитку громадянського суспільства зумовлюють необхідність у подальшій розробці теоретичних і методологічних засад його гарантування.

Зазначене зумовило актуальність цього дослідження, що вплинуло на вибір його мети, формування завдань і гіпотези.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилось згідно з планом комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”. Проблематика роботи відповідає напрямам науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і пов'язана з темами, що досліджувались кафедрою державного управління та місцевого самоврядування: “Механізми підвищення ефективності державного управління в регіоні” (ДР № 0100V002070), в межах якої автором як одним із виконавців обґрунтовано роль власності у якості ресурсу гарантування місцевого самоврядування; “Організаційно-економічні та правові механізми забезпечення сталого розвитку територіальної громади” (ДР № 0107U001595), в межах якої автором як одним із виконавців розроблена концепція гарантування місцевого самоврядування в Україні. А також теми “Механізми професіоналізації органів місцевого самоврядування в контексті забезпечення сталого розвитку територіальної громади (ДР № 0108U001506), де автор як відповідальний виконавець обґрунтував концепцію професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування та розробка інституційних та функціональних засад гарантування місцевого самоврядування в Україні. Для досягнення зазначеної мети потрібно вирішити такі завдання:

вивчити досвід регламентування місцевого самоврядування і виявити теоретико-методологічні та прикладні проблеми його гарантування в Україні;

уточнити первинні сутнісні, інституційні, функціональні ознаки самоврядування і визначити основні засади та суб'єкти його гарантування;

розробити науково-прикладні підходи щодо застосування у гарантуванні сучасного місцевого самоврядування філософських положень про існування явища;

обґрунтувати концепцію гарантування місцевого самоврядування;

проаналізувати стан правового ресурсу та фінансово-матеріальної основи місцевого самоврядування і виробити напрями їх розвитку у формуванні необхідної умови його гарантування;

дослідити інституційні та професіонально-компетенційні чинники організації та здійснення місцевого самоврядування і розробити заходи з підвищення їх впливу на гарантування місцевого самоврядування;

описати саморганізуючу основу самоврядування, встановити її місце та визначити роль у гарантуванні вітчизняного місцевого самоврядування;

розкрити сутність ініціативи та суспільної самодіяльності громади як засобів здійснення місцевого самоврядування і обґрунтувати шляхи їх розвитку у формуванні достатньої умови його гарантування.

Гіпотеза дослідження полягає у припущенні, що ініціатива, самоорганізація та суспільна самодіяльність громади є основою гарантування місцевого самоврядування в Україні.

Об'єктом дослідження є розвиток та гарантування місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідження - інституційні та функціональні гарантії місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є загальнонаукові підходи, способи і спеціальні методи досліджень, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської та споріднених із нею наук. У роботі використано: історіографічний метод - у вивченні літературних джерел, еволюції проблем гарантування місцевого самоврядування; метод критичного аналізу наукової і методичної літератури - для виявлення стану наукової розробки теми гарантування місцевого самоврядування; порівняння - для узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду конституційно-правового гарантування місцевого самоврядування; ретроспективний - для вивчення становлення і розвитку вітчизняного місцевого самоврядування в контексті конституційно-правового гарантування; історичний - для дослідження передумов та причинно-наслідкових чинників, що визначають первинну сутність самоврядних форм врегулювання суспільних відносин як прототипу сучасного місцевого самоврядування; порівняльного аналізу - для виявлення основних розбіжностей між первинною сутністю і сучасним функціональним наповненням місцевого самоврядування при встановленні основних засад його гарантування; метод класифікації та структурного аналізу - для упорядкування критеріїв цілепокладання у місцевому самоврядуванні при визначенні засад його гарантування; аналізу і синтезу - для пізнання якісних характеристик місцевого самоврядування у розробці методологічного підходу щодо здійснення його гарантування; системного підходу - для обґрунтування концепції гарантування місцевого самоврядування; метод періодизації та структурно-функціонального аналізу - для виявлення стану та обґрунтування напрямів розвитку ресурсів місцевого самоврядування у формуванні умов його гарантування; опитування - для оцінювання рівня професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування; метод дедукції - для дослідження самоорганізуючої основи самоврядування та виявлення ролі її причинно-наслідкових зв'язків у здійсненні децентралізації державного управління; метод індукції - для обґрунтування процесу формування ініціативи населення як складової парадигми здійснення самоврядування, інші спеціальні методи та наукові підходи.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в розв'язанні актуальної наукової проблеми теорії державного управління, а саме у розробці теоретико-методологічних засад гарантування місцевого самоврядування в Україні, спрямованих на формування умов його ефективного функціонування з урахуванням європейських вимог до організації життєдіяльності на місцевому рівні, децентралізації державного управління, формування демократичного ладу у суспільстві.

Вирішення поставленої наукової проблеми в дисертаційному дослідженні представлено сукупністю нових методологічних та теоретичних положень, висновків і рекомендацій, наукова новизна яких полягає, зокрема, в тому, що:

уперше:

запропоновано авторське тлумачення поняття “гарантування”, яке щодо самоврядування розглядається як комплекс заходів держави і суспільства (громади) зі створення відповідних умов для його виникнення/організації, становлення та розвитку, що в сутнісному і понятійному аспектах є значно місткіше від обумовлених чинним законодавством понять “визнання” і “захист” місцевого самоврядування з боку держави, а в методологічному - розширює чисельність чинників гарантування, чим максимізує об'єктивізацію дослідження;

розглянуто місцеве самоврядування у контексті єдності двох його якостей - як “системного суспільного явища” і як “організаційно структурованого інституту”, що дає змогу диференціювати процес визначення суб'єктів та ресурсів формування умов гарантування місцевого самоврядування відповідно до причинно-наслідкових чинників його виникнення, цілей та засобів здійснення;

запропоновано методологічний підхід у здійсненні гарантування місцевого самоврядування, в основу якого покладено філософське положення “необхідних і достатніх умов” існування явища, згідно з яким у проекції на місцеве самоврядування під необхідною умовою розглядається “державна”, а під достатньою - “громадівська” складова його гарантування, що дає змогу упорядкувати заходи суб'єктів гарантування відповідно до структурно-логічної схеми процесу гарантування місцевого самоврядування;

сформульовано дефініції категорійно-понятійного апарату теорії державного управління і введено у науковий обіг трансформовані щодо гарантування місцевого самоврядування поняття, а саме: місцеве самоврядування як “системне суспільне явище” розглядається як об'єднана метою організації своєї життєдіяльності спільність людей, де формою слугує самоорганізація, а засобами урегулювання суспільних відносин - ініціатива та суспільна самодіяльність населення; місцеве самоврядування як “організаційно структурований інститут” - інструмент урегулювання суспільних відносин - законодавчо обумовлені та організаційно сформовані органи місцевого самоврядування; “необхідна умова гарантування” - нормативно-правові заходи держави щодо організації, визнання і захисту місцевого самоврядування; “достатня умова гарантування” - організаційно-правові заходи територіальної громади щодо організації своєї життєдіяльності; “ресурси гарантування” - матеріальні та нематеріальні засоби, можливості держави і громади, здатні прямо чи опосередковано формувати відповідні умови для здійснення місцевого самоврядування. Урахування сутності цих понять надає процесу організації гарантування місцевого самоврядування об'єктивної структурованості;

обґрунтовано концепцію гарантування місцевого самоврядування, в основу якої покладено об'єктивізацію первинної сутності самоврядування, визначення цілей його функціонування, встановлення суб'єктів та вибір ресурсів для забезпечення умов його здійснення, що дозволяє змоделювати самодостатню систему місцевого самоврядування, здатну раціонально організовувати життєдіяльність, ефективно децентралізувати державне управління, формувати демократичні передумови побудови соціальної держави незалежно від зміни політичної, ідеологічної чи економічної кон'юнктури.

удосконалено:

тлумачення поняття “самоврядування” з позиції потреби соціуму в організації власними силами своєї життєдіяльності та самоорганізаційної форми його здійснення, що дозволяє ідентифікувати місцеве самоврядування у контексті його первинної сутності й сформувати об'єктивні умови для функціонування;

критерії побудови механізму цілепокладання за “джерелами цілей” (потреби, інтереси, проблеми населення), що дозволяє виявити співвідношення між самоорганізуючою та управлінською складовими місцевого самоврядування у формалізації парадигми його здійснення і встановити об'єктивну відповідність між цілями і ресурсами гарантування;

поняття громадівської основи гарантування місцевого самоврядування в контексті парадигми здійснення самоврядних форм організації життєдіяльності на місцевому рівні, яка полягає у формуванні ініціативи, розвитку самоорганізації, реалізації суспільної самодіяльності населення і спричиняє формування суспільної потреби у місцевому самоврядуванні сучасного українського суспільства.

набули подальшого розвитку:

розуміння щодо реалізації фінансово-матеріальної основи, правового, інституційного, людського, ресурсів в контексті формування умов гарантування місцевого самоврядування за певною пріоритетною послідовністю, зокрема фінансово-матеріальна основа: 1) дотримання законності у процесі бюджетування; 2) упровадження програмно-цільового методу формування місцевих бюджетів; 3) ефективне управління, користування та розпоряджання комунальною власністю; 4) створення власної фінансової інфраструктури територіальної громади - муніципального банку; правове забезпечення: 1) власність територіальної громади; 2) територіальна основа громади; 3) стійкість системи місцевого самоврядування; людський ресурс: 1) професійна компетентність; 2) усвідомлення посадовою особою своєї місії у здійсненні місцевого самоврядування;

поняття “ініціатива”, “самоорганізація”, “суспільна самодіяльність” населення у парадигмі здійснення місцевого самоврядування, що дає змогу, зокрема через розвиток підприємницької ініціативи, розкрити процес формування соціальної основи самоврядування - середнього класу, через розвиток складових (самозародження, самозбереження, саморозвитку) явища самоорганізації розкрити: а) виникнення самоврядування як “системного суспільного явища”; б) функціонування його як “організаційно структурованого інституту”; в) розвиток системи місцевого самоврядування до стану самодостатності. І через реалізацію суспільної самодіяльності населення створити конкурентне середовище у сфері надання муніципальних послуг;

обґрунтування реалізації власності як “ресурсу гарантування” місцевого самоврядування, сенс якої полягає у єдності двох напрямів її розвитку: 1) власність - ресурс гарантування місцевого самоврядування як системного суспільного явища; 2) власність - ресурс гарантування місцевого самоврядування як організаційно структурованого інституту, що, з одного боку, убезпечує зародження підприємництва та виникнення середнього класу як суб'єкта формування розвинутого громадянського суспільства - “сприятливого середовища” для функціонування місцевого самоврядування, а з іншого - спричиняє ефективне володіння, користування і розпоряджання комунальною власністю - колективного засобу впливу територіальної громади на організацію життєдіяльності та децентралізації державного управління на місцевому рівні;

обґрунтування потреби у: 1) запровадженні інституту виконавчих органів обласних і районних рад; 2) відміні конституційної норми щодо можливості поєднання мандату представницьких органів місцевого самоврядування з керівними посадами місцевих органів виконавчої влади; 3) створенні неурядового органу (асоціації) зі статусом суб'єкта законодавчої ініціативи задля протидії втручанню місцевих органів виконавчої влади у діяльність органів місцевого самоврядування.

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що в дослідженні науково обґрунтовані практичні рекомендації певних напрямів розвитку місцевого самоврядування, які в комплексі дозволяють розв'язати методологічну проблему гарантування місцевого самоврядування. Це робить їх придатними для застосування у практиці державного будівництва та місцевого самоврядування сучасної України, зокрема для подолання існуючих протиріч між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у питаннях організації життєдіяльності на місцевому рівні, децентралізації державного управління, деконцентрації виконавчої влади, формування демократичного ладу суспільства.

Основні результати дисертаційного дослідження використані Секретаріатом Президента України у підготовці Концепції розвитку Автономної республіки Крим та м. Севастополя, а також актів Глави держави, спрямованих на вдосконалення механізмів взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади (Акт про впровадження дисертаційного дослідження № 44-02/16 від 14.09.07 р.), Управлінням регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України як теоретична база для підготовки Концептуальних засад удосконалення організації влади на місцевому та регіональному рівнях (довідка про впровадження № 39-32/06 від 13.09.06 р.), Закарпатською обласною радою як теоретична основа під час підготовки програми розвитку та удосконалення взаємозв'язків між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з організації життєдіяльності на місцевому рівні та децентралізації державного управління в області (довідка № 01-17/277 від 25.04.07 р.), Одеською обласною радою у підготовці програми розвитку місцевого самоврядування в Одеській області зокрема, у питаннях організації, функціонування та розвитку органів самоорганізації населення (довідка № Р-27-1035 від 30.08.06 р.), Львівською міською радою під час підготовки спеціальної місцевої програми сприяння розвитку місцевого самоврядування зокрема, у розробці положення про реєстрацію органів самоорганізації населення та про делегування міською радою частини власних повноважень у здійснюванні громадського контролю у сфері благоустрою, охорони навколишнього середовища та забудови (довідка № 136/01 від 30.08.06 р.), Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради як теоретична основа для підготовки програми ефективного управління комунальною власністю територіальної громади м. Тернополя (довідка № 18-05/51 від 19.02.07 р.), Асоціацією дослідників державного управління у створенні Статуту територіальної громади м. Одеси. Зокрема, у розділі “Гарантії міського самоврядування” знайшли своє втілення теоретичні напрацювання та практичні рекомендації щодо застосування ресурсів гарантування місцевого самоврядування (довідка № 17 від 30.08.06 р.), Проблемною лабораторією дистанційного навчання НТУ “Харківський політехнічний інститут” у навчальній програмі “Основи професійної підготовки державних службовців” у дистанційному курсі (http://dl.kpi.kharkov.ua/pru/pu02/default.asp/ukr) для самостійного навчання державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, а також усіх, хто цікавиться питаннями розвитку регіонів (довідка № 2-09/06 від 04.09.06 р.), Львівським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України у підготовці фахівців з державного управління. Зокрема, у курсі: “Теорія та історія державного управління”, який читається за програмою “Магістр державного управління”, “Механізми державного управління”, що передбачено навчальним планом підготовки аспірантів інституту, а також - у регіональній, обласній і міській програмах підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (довідка № 239/09 від 03.04.08 р.).

Запропоновані у дисертації теоретичні положення, висновки й рекомендації можуть бути використані для подальшого наукового дослідження окремих аспектів проблеми гарантування місцевого самоврядування, зокрема, в аспекті формування теоретико-методологічної бази територіальної організації влади, організаційно-правових засад формування відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, удосконалення нормативно-правової бази розвитку територіального, інституційного, матеріального, фінансового, людського, морально-психологічного ресурсів гарантування, розвитку органів самоорганізації населення, формування ініціативи, самоорганізації, та суспільної самодіяльності населення - громадівської основи гарантування місцевого самоврядування. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані у процесі підготовки фахівців для місцевого самоврядування, територіального та державного управління. Матеріали дисертації можуть застосовуватись під час читання курсів “Місцеве самоврядування”, “Територіальна організація влади”, “Організація діяльності органів місцевого самоврядування”, “Теорія та історія державного управління”, “Організаційно-правові засади державного управління”, “Державна служба: теорія та організація” у магістерській програмі з підготовки фахівців з державного управління та в інших курсах муніципально-врядувального спрямування.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею і містить особисто отримані автором нові результати у галузі науки державного управління, що в сукупності розв'язують важливу наукову проблему обґрунтування теоретико-методологічних та організаційно-практичних засад гарантування вітчизняного місцевого самоврядування і пріоритетних напрямів його удосконалення в сучасних умовах. Усі результати одержані безпосередньо здобувачем і знайшли своє відображення в опублікованих ним роботах. У процесі одержання нових наукових результатів не використовувались ідеї або розробки інших дослідників (М. С. Смаровайла, В. В. Стадника, І. В. Шуляра), з якими опубліковано 5 робіт у співавторстві.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й результати дисертації доповідались на міжнародних, національних та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах та круглих столах, зокрема: науково-практичній конференції “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія методологія та практика” (Львів, січень 2003 р.); науково-практичній конференції з міжнародною участю “Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції” (Львів, січень 2004 р.); науково-практичній конференції “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації” (Одеса, листопад 2004 р.); науково-практичній конференції з міжнародною участю “Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, січень 2005 р.); науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування” (Одеса, жовтень 2005 р.); міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, січень 2006 р.); науковому семінарі кафедри державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ за результатами дисертаційного дослідження докторанта І. О. Дробота “Гарантування місцевого самоврядування: теоретико-методологічний аспект” (Львів, травень 2006 р.); науково-практичній конференції з міжнародною участю “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, травень 2006 р.); міжнародній науково-практичній конференції “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика” (Львів, березень 2007 р.), науково-практичній конференції за міжнародною участю “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, квітень 2008 р.).

Результати апробацій були схвалені та оприлюднені на наукових конференціях, тексти наукових доповідей рекомендовані до опублікування.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 46 наукових та науково-методичних праць. Основні наукові результати дослідження висвітлені у двох монографіях (1 одноосібна та 1 колективна), 20 статтях у наукових фахових виданнях України, статтях в інших наукових виданнях, тезах доповідей у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій. Серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, - два навчальні посібники (у співавторстві), курс лекцій (у співавторстві), методичні вказівки до вивчення навчальної дисципліни. Загальний обсяг публікацій за темою дисертації - 44,45 друкованого аркуша.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 400 с., з них 348 сторінок (16,97 друк. арк.) основного тексту. Робота містить один рисунок, вісім таблиць, два додатки на 13 сторінках. Список використаних джерел складається з 399 найменувань на 38 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі - розкрито сутність та стан наукової проблеми, що досліджується; обґрунтовано вибір і актуальність обраної теми, вказується на зв'язок роботи з науковим напрямом досліджень Національної Академії державного управління при Президентові України; висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначено мету дослідження й завдання для її досягнення, а також об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача щодо робіт, надрукованих у співавторстві; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою; наведено структуру та обсяг дослідження.

У першому розділі - “Джерела, історіографія, теоретико-методологічні основи проблеми” - системно аналізується історіографія наукової літератури, зміст зарубіжних та вітчизняних нормативно-правових джерел регламентування місцевого самоврядування, архівних документів з питань гарантування самоврядних форм упорядкування суспільних відносин на різних стадіях суспільного розвитку й вітчизняного місцевого самоврядування зокрема.

Проведено історіографічний аналіз дослідження проблем гарантування місцевого самоврядування в Україні, який свідчить про те, що історіографія цього питання переважно пов'язана з легітимізацією місцевого самоврядування за магдебурзьким правом. Показано, що наявні роботи стосуються переважно польської історіографії, де вивчення магдебурзького права здійснювалось у контексті проблеми німецької колонізації у Центральній та Східній Європі. Встановлено, що у дискутуванні польських і німецьких дослідників з приводу виникнення польських та українських міст, становлення їх самоврядної організації, соціально-економічної структури та організації торгівлі питанням історіографії гарантування місцевого самоврядування автори не приділяють належної уваги. Українська ж історіографія магдебургії самоврядних засад організації життєдіяльності на місцевому рівні розглядається в поодиноких працях вітчизняних дослідників і теж не торкається питань гарантування.

Проаналізовано джерела та наукову літературу у сфері гарантування вітчизняного місцевого самоврядування, який свідчить про те, що у дослідженнях вітчизняних та зарубіжних науковців тематика гарантування місцевого самоврядування є доволі цитованою і охоплює тривалий історичний період. Окремі дослідження за означеною тематикою мають високий рівень теоретичного та методологічного обґрунтування регламентованих чинним законодавством положень організаційно-правових гарантій держави. Водночас відсутні системні дослідження у контексті цілісного поняття “гарантування” місцевого самоврядування, де б суб'єктом гарантування виступала не лише держава зі своєю законотворчою функцією, а й громадянське суспільство із засадничими категоріями вибудування демократичного ладу - ініціативою, самоорганізацією та суспільною самодіяльністю населення.

Установлено, що цей напрям дослідження ведеться епізодично і здійснюється переважно в межах реалізації наукових інтересів, які безпосередньо чи опосередковано є лише дотичними до зазначеної тематики. Більшість досліджень має аналітико-тлумачний характер окремих, чинних організаційно-правових гарантій. Їх наукове обґрунтування, зазвичай, не виходить за межі чинної нормативно-правової бази місцевого самоврядування та державного управління і обмежуються, переважно, аналізом та тлумаченням окремих положень чинної Конституції України, законів та підзаконних актів за даною тематикою. Це вказує на те, що проблема гарантування місцевого самоврядування потребує подальшого розширення й поглиблення спеціальних досліджень не тільки у конституційно-правовому аспекті, що є необхідною умовою гарантування, а й у напрямах, які визначають достатню умову його гарантування. Йдеться насамперед про теоретичне обґрунтування “громадівського” начала у сутності місцевого самоврядування, визначення його місця і ролі у політичній системі суспільства, виявлення об'єктивної “потреби” населення у місцевому самоврядуванні як системному суспільному явищі та готовності суспільства до застосування його як організаційно структурованого інституту у врегулюванні суспільних відносин.

Проведено компаративний аналіз організації конституційно-правового регламентування місцевого самоврядування у зарубіжних країнах і Україні, який засвідчує багатогранність, різноплановість і різносторонність світового досвіду організації нормативного гарантування місцевого самоврядування.

З'ясовано, що у різних країнах світу нормативне гарантування здійснюється Конституцією країни, профільними законами, іншими нормативно-правовими актами і є необхідною порукою держави щодо його присутності в політичній системі суспільства, визначає рівень його гарантування і вибудовується відповідно до державного ладу, державного устрою, рівня економічного розвитку, адміністративно-територіального поділу тощо. Його сенс полягає у встановленні на основі відповідних норм певних правил поведінки органів державної влади та органів місцевого самоврядування у правовій, організаційній, інституційній, фінансово-економічній, інформаційній сфері територіальної громади.

Установлено, що високий рівень нормативного гарантування місцевого самоврядування не завжди забезпечує адекватну ефективність функціонування його органів в питаннях організації життєдіяльності територіальної громади, децентралізації державного управління та деконцентрації виконавчої влади на місцевому рівні. Тому для гарантування місцевого самоврядування потрібно шукати такі чинники, які б забезпечували не тільки необхідні умови організації та функціонування органів місцевого самоврядування в управлінському аспекті, а й можливість існування його як особливої форми (системного суспільного явища) співіснування населення в цілому.

Висвітлено проблемні аспекти науки та практики гарантування місцевого самоврядування. Обґрунтовано вибір методологічної та інформативної бази дослідження. В основу вибору покладено розуміння того, що об'єктивне теоретико-методологічне обґрунтування функціонування будь-якого суспільного явища можливе за умови зіставлення в аналізі первинних, спонукальних, причинно-наслідкових чинників виникнення цього явища з сучасними організаційними, правовими, соціально-економічними засадами його здійснення та суспільними умовами існування. У цьому аспекті окрім історичної, наукової, нормативної, довідкової літератури додатковим об'єктивним інформаційним джерелом обрані соціологічні дослідження провідних вітчизняних і зарубіжних соціологічних інституцій.

Вибір напрямів дослідження здійснюється за певною структурно-логічною схемою, в основу якої покладені кілька визначальних положень: по-перше, - це сутність самоврядування та його відповідність своєму прототипу - сучасному місцевому самоврядуванню; по-друге, - це цілі місцевого самоврядування, які визначають його місію на той чи інший історичний період суспільного розвитку і є об'єктивною основою ресурсозабезпечення; по-третє, - це ресурси гарантування, які за умови вдалого, відповідно до цілей підбору є порукою створення необхідних і достатніх умов існування місцевого самоврядування; по-четверте, - це суспільна потреба у самоврядуванні. Йдеться про подолання українським суспільством наслідків радянського державного патерналізму, щодо організації населенням своєї життєдіяльності власними силами.

У другому розділі - “Основні засади концепції гарантування місцевого самоврядування” - розглянуто причинно-наслідкові чинники виникнення, первинну сутність, цілі, функції, місце і роль місцевого самоврядування у врегулюванні суспільних відносин. Досліджено дефінітивний аспект понять “гарантування”, “системне суспільне явище”, “організаційно структурований інститут”, “цілепокладання”, “ресурс гарантування”, “необхідні і достатні умови гарантування”. Сформульовано концептуальне бачення гарантування місцевого самоврядування.

Зроблено аналіз розвитку місцевого самоврядування у новітній історії України в контексті конституційно-правових гарантій. Виявлено, що сучасне вітчизняне місцеве самоврядування містить низку ознак радянського самоврядування, які не відповідають первинній сутності самоврядних форм організації життєдіяльності, започаткованих на ініціативі, самоорганізації та суспільній самодіяльності населення.

Встановлено, що організація вітчизняного місцевого самоврядування продиктована швидше політичною доцільністю, аніж природною потребою населення України. Тому для його здійснення насамперед потрібно створити належні умови формування в громади потреби у ньому. Йдеться про умови, за яких формуватиметься ініціатива, розвиватиметься самоорганізація і вільно реалізовуватиметься суспільна самодіяльність населення в питаннях організації своєї життєдіяльності. На основі детермінації причинної зумовленості виникнення та існування суспільного явища зроблено припущення про те, що такими умовами можуть бути ті за яких функціональне наповнення сучасного місцевого самоврядування відповідатиме його первинній сутності. З огляду на це, обумовлено необхідність уточнення передумов виникнення і розвитку самоврядних форм співіснування. Показано, що об'єктивізація первинної сутності, цілей, функцій, суб'єктів та засобів здійснення прототипу сучасного самоврядування може слугувати “громадівською” основою гарантування вітчизняного місцевого самоврядування.

Досліджено, що первинним мотиваційним чинником виникнення самоврядних форм співіснування стала потреба пращурів в об'єднанні у поселення для освоєння природи і виживання. Показано, що формування організаційної складової прототипу сучасного місцевого самоврядування здійснювалось на демократичних засадах - рівності, справедливості і свободи. З огляду на це, дослідження побудоване на поєднанні “державницької” та “громадівської” теорій місцевого самоврядування, що дозволяє розглядати його у контексті функції громадянського суспільства.

Для формування інтегрованого підходу у дослідженні проблеми гарантування місцеве самоврядування розглядається у єдності його якостей як “організаційно структурованого інституту” і як “системного суспільного явища”. Під “системним суспільним явищем” розуміється об'єднана з метою організації своєї життєдіяльності спільність людей, де формою слугує самоорганізація, а засобами урегулювання суспільних відносин - ініціатива та суспільна самодіяльність населення.

Обґрунтовано поняття місцевого самоврядування як “організаційно структурованого інституту”, у якому самоврядування розглядається як засіб урегулювання суспільних відносин де системоутворюючим чинником є орган місцевого самоврядування, а системонаповнюючим - низка різних за функціональним та компетенційним наповненням складових (підприємств, установ, організацій), які у взаємодії виконують делеговані громадою функції з організації своєї життєдіяльності.

В аспекті гарантування проаналізовано визначення місцевого самоврядування, наведене у Європейській хартії та національному законодавстві. Встановлено, що задеклароване цими нормативно-правовими актами “право на самоврядування” у контексті його здійснення має швидше дозвільний, аніж природній характер. Показано, що дозвільний характер не завжди враховує потребу суб'єкта права - територіальної громади - у його реалізації. Йдеться про зрілість чи готовність територіальної громади організовувати свою життєдіяльність власними силами, не покладаючись лише на державу.

Проаналізовано теоретико-методологічний аспект формування у населення потреби в самоврядних формах врегулювання суспільних процесів, у якому категорія “потреби” розглядається в аспекті формування мотивацій до діяльності. Показано, що потреба у самоврядуванні зумовлює розвиток ініціативи, самоорганізації та суспільної самодіяльності. Встановлено, якщо за певних причин такої потреби нема, то гарантоване державою право самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення не тільки не буде реалізованим, а й витребуваним.