Організаційно-правові основи підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень в митній службі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.951 : 339.543

Організаційно-правові основи підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень в митній службі України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Гармаш Євген Васильович

Дніпропетровськ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України.

Захист відбудеться «27» лютого 2010 р. о «1000» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26).

Автореферат розісланий «25» січня 2010 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа

АНОТАЦІЇ

Гармаш Є.В. Організаційно-правові основи підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень в митній службі України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, Дніпропетровськ, 2010.

У дисертації досліджуються основоположні питання адміністративно-правового регулювання адміністративних відносин та процесу підготовки, прийняття й виконання адміністративних рішень у митній службі України.

Проведено аналіз теоретичних засад та нормативно-правових актів, що забезпечують процедуру прийняття та виконання адміністративних рішень. На підставі зазначеного аналізу здійснено наукову розробку теоретичних та практичних пропозицій, спрямованих на підвищення ефективності адміністративної діяльності в Державній митній службі України, а саме ефективності діяльності, пов'язаної з розробкою, прийняттям та виконанням адміністративних рішень через прийняття нових законів та внесення змін і доповнень до чинних законів та підзаконних нормативно-правових актів.

Визначено роль і значення процесів глобалізації міжнародної торгівлі та імплементації норм міжнародного законодавства у національне митне законодавство, що їх спрямовано на оптимізацію процесу прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України.

Ключові слова: адміністративні рішення, класифікація адміністративних рішень, алгоритм рішення, інформаційно-правове забезпечення рішення, митна служба, митні органи.

Гармаш Е.В. Организационно-правовые основы подготовки, принятия и исполнения административных решений в таможенной службе Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел, Днепропетровск, 2010.

В диссертации исследуются основоположные вопросы административно-правового регулирования административных отношений и процесса принятия и исполнения административных решений в таможенной службе Украины.

Работа состоит из вступления, трех разделов, девяти подразделов, выводов, приложений и перечня использованной литературы.

Первый раздел посвящен анализу научных работ ведущих ученых, которые исследуют вопросы, касающиеся административной деятельности таможенных органов и процессов принятия административных решений. На основании проведенного исследования автор пришел к выводу, что особенность административных решений в таможенных органах заключается в следующем: 1) административные решения имеют все признаки, присущие правовым актам всех государственных органов; 2) принятие незаконного административного решения предусматривает наступление ответственности, при этом ответственность, как правило, несет орган, который его принял; 3) административные решения, принятые таможенными органами, наряду с законами устанавливают обязательные к выполнению правила.

Во втором разделе исследовано влияние административно-правовых норм на процесс подготовки и принятия административных решений. В основном исследуются особенности подготовки и принятия административных решений в таможенных органах. Автор подчеркивает, что особое значение в административной деятельности таможенной службы имеет процесс подготовки и принятия административного решения. Анализируя процедуру подготовки и принятия административных решений, автор пришел к выводу, что для административных решений, которые принимаются таможенными органами, наиболее приемлемым будет вариант процесса принятия и реализации решения, в котором выделяют четыре стадии: подготовку, разработку, принятие и исполнение решения. Особое внимание уделено уровню информационного обеспечения деятельности таможенной службы Украины, который определяется эффективностью функционирования Единой автоматизированной информационной системы таможенной службы. Автор считает, что в нормативно-правовых актах, которые регламентируют вопросы, касающиеся обмена информацией с другими государственными органами исполнительной ветви власти, необходимо обязательно определять границы и характер информации, подлежит передаче, права и обязанности тех структурных подразделений, которые непосредственно будут подготавливать и передавать информацию.

Третий раздел посвящен анализу международного опыта реализации таможенными администрациями зарубежных стран административных решений. Автором определены возможности его использования в Украине. Исходя из результатов проведенного исследования, диссертант указывает на то, что увеличение объемов международной торговли, расширение внешнеэкономических связей, реализации требований Рамочных стандартов Всемирной торговой организации (далее - ВТО) по обеспечению безопасности при осуществлении внешнеэкономической деятельности ставят перед таможенными органами Украины новые задания, требуют от них внедрения новых стратегий в процессе принятия и исполнения административных решений.

Кроме того, подчеркивается, что таможенная служба Украины принимает активное участие в работе ВТО. Тесное сотрудничество таможенных органов Украины с профильной международной организацией имеет позитивные последствия, прежде всего в сфере усовершенствования и повышения эффективности функционирования таможенных органов.

В диссертации проанализированы теоретические основы и действующие нормативно-правовые акты, которые обеспечивают административную деятельность. На основании проведенного исследования осуществлена научная разработка теоретических и практических предложений, направленных на повышение эффективности административной деятельности Государственной таможенной службы Украины, а именно, эффективности деятельности, связанной с разработкой, принятием и реализацией административных решений путем принятия новых и внесения изменений и дополнений в действующие законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

Ключевые слова: административные решения, классификация административных решений, алгоритм решения, информационно-правовое обеспечение решения, таможенная служба, таможенные органы.

Garmash E.V. Organizational-legal bases of preparation, acception and execution of administrative decisions in the Customs of Ukraine. - The manuscript.

The dissertation for a candidate's of law degree on speciality 12.00.07 - administrative law and process, financial law, the information law. - The Dnepropetrovs'k State University of Internal Affairs, Dnepropetrovs'k,2010.

In this dissertation the main questions of administrative-legal regulations of administrative relations and the process of acceptance and realization administrative decisions in the Customs of Ukraine in conditions of making administrative reforms in Ukraine were researched.

The analyse of theoretical and existing normative-legal acts were made, it provides administrative activity. On basiss of the mentioned analysis scientific development of theoretical and practical proposals, that are directed to the increase of efficacy in the administrative activity in The Customs of Ukraine in getting new and making changes and additions to the existing laws and subordinate legislations of normative-legal acts were done.

The role and the meaning of administrative-legal influence on optimization in functioning as the management system in the customs at all were investigated.

Key words: administrative decisions, classification of administrative decisions, algorithm of decision, the legal providing of decision, rules of administrative law, the customs, the customs house.

правовідносини митний адміністративний

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З моменту проголошення незалежності в Україні постійно відбувались реформи в системі державної влади, спрямовані на формування та вдосконалення національних галузей законодавства, системи організації та реалізації виконавчої влади та механізмів захисту прав і свобод людини, економічних та інших важливих інтересів держави. Серед важливих чинників реформування галузі адміністративного права визначено подолання недооцінки значення процесуальних норм адміністративного законодавства та приведення їх у відповідність до загальносвітових стандартів.

В основу такого вдосконалення покладено визнання необхідності ретельної регламентації процедур підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень органами виконавчої влади в цілому й митними органами зокрема. Саме адміністративні процедури здатні підвищити ефективність адміністративної діяльності під час здійснення митного контролю та митного оформлення товарів, сприяти чіткому виконанню завдань, реалізації повноважень митних органів та їх посадових осіб. Так, у 2008 році митними органами було прийнято 15338 таких рішень, що на 9% більше, ніж у 2007 році, а за 9 місяців 2009 року митними органами таких рішень було прийнято 17413, що дозволило збільшити суму митних платежів на 12,7 млн. грн.

Такі рішення є підставами для виникнення, розвитку, зміни та припинення адміністративних правовідносин між митною службою України та іншими учасниками таких відносин, зокрема державними органами, що здійснюють контроль на кордоні, суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності та громадянами, які переміщують товари через митний кордон України.

Разом з тим, зростання обсягів міжнародної торгівлі, розширення та вскладнення зовнішньоекономічних зв'язків, реалізація вимог Рамкових стандартів Всесвітньої митної організації (далі - ВМО) із дотримання безпеки при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності ставлять перед митною службою України нові завдання, вимагають від неї запровадження нової стратегії у процесі прийняття та виконання адміністративних рішень.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці вітчизняних і зарубіжних науковців у галузі адміністративного права й теорії управління, а саме: В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, С.В. Барамзіна, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, Б. Гурне, В.В. Конопльова, Є.Б. Кубка, В.Я. Мацюка, В.П. Пєткова, І.В. Письменного, В.М. Плішкіна, Г. Райта, Ю.О. Тихомирова, Ю.С. Шемшученка, О.І. Харитонової та ін. Деякі аспекти адміністративної діяльності митної служби досліджували Б.М. Габричидзе, А.Д. Єршов, О.Н. Козирін, Ю.Д. Кунєв, Г.Ю. Кухаренко, С.В. Пєтков. Окремі питання здійснення адміністративної діяльності в митних органах досліджували такі науковці, як І.О. Бондаренко, Є.В. Додін, А.В. Дусик, Ю.М. Дьомін, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.Т. Комзюк, Т.В. Корнєва, І.М. Коросташова, Н.А. Липовська, А.В. Мазур, В.Я. Настюк, Д.В. Приймаченко, В.В. Прокопенко, Т.О. Проценко, М.Г. Шульга. Однак у вітчизняній адміністративно-правовій науці проблеми, пов'язані зі здійсненням адміністративної діяльності, процесом прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі, їхніми теоретичними та практичними аспектами, практично залишалися поза увагою дослідників.

Викладене не лише обумовило вибір теми дисертації, а й свідчить про її актуальність як для поглибленого аналізу організаційно-правових основ процесу підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України, так і для формування нових наукових підходів щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення цього процесу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в рамках Концепції модернізації діяльності митної служби України, затвердженої наказом ДМСУ від 17.10.2006 №895. Вона є складовою частиною науково-дослідної роботи Академії митної служби України «Розроблення організаційно-правових засад управління в митній службі України» (номер державної реєстрації №0107U012491), Програми науково-дослідних робіт юридичного факультету Академії митної служби України, науково-дослідної роботи кафедри адміністративного та митного права Академії митної служби України «Адміністративно-правові проблеми організації та діяльності митних органів в умовах побудови правової держави» (номер державної реєстрації №0104U003696).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Національного університету державної податкової служби України 27 листопада 2008 року (протокол №3).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є визначення та характеристика організаційно-правових основ підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України та розробка науково обґрунтованих пропозицій для їх вдосконалення.

Відповідно до поставленої мети в роботі розв'язувалися основні завдання, спрямовані на:

визначення особливостей адміністративних правовідносин, що виникають у діяльності митної служби України;

формулювання визначення поняття та встановлення значення адміністративного рішення у правовідносинах за участю митної служби України;

розгляд основних видів адміністративних рішень у митній службі України;

розкриття нормативно-правових засад регулювання процесу підготовки та прийняття адміністративних рішень у митній службі України;

встановлення особливостей інформаційного забезпечення процедури прийняття адміністративних рішень у митній службі України;

висвітлення специфіки виконання адміністративних рішень у митній службі України;

систематизацію досвіду правового регулювання та процедур підготовки, прийняття й виконання адміністративних рішень у митних органах інших держав та вироблення шляхів його запровадження в Україні;

розробку пропозиції для вдосконалення законодавчих й підзаконних правових актів, що регламентують підготовку, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються у процесі підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України.

Предмет дослідження - організаційно-правові основи підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній служби України.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети в роботі застосовувалися загальні та спеціальні наукові методи. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат процесу підготовки, прийняття та реалізації адміністративних рішень (підрозділи 1.1 - 1.3, 2.2, 2.3, 3.1). Діалектичний метод сприяв встановленню об'єктивної оцінки процесу реалізації адміністративних рішень у митній службі (підрозділи 2.2, 2.4, 3.1). Стан правового забезпечення процедур прийняття та реалізації адміністративних рішень вдалося з'ясувати за допомогою методу нормативно-логічного аналізу (підрозділи 2.1, 2.3, 3.1). Використання порівняльно-правового методу дозволило вивчити міжнародний досвід прийняття та виконання адміністративних рішень митними органами та визначити можливість його запровадження в Україні (3.1, 3.2). Застосування методів моделювання, аналізу та синтезу дозволили сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства (2.4, 3.1, 3.2).

Емпіричну базу дисертації складають: дані за період 2004-2009 рр. щодо діяльності митної служби, зокрема регіональних митниць та митниць стосовно виконання основних завдань та функцій, покладених на митну службу; звіти Державної митної служби про виконання поставлених перед нею завдань; проекти концепцій та концепції модернізації митної служби України; результати опитування 180 працівників митної служби (працівників митних органів України, які обіймають посади начальників вантажних та пасажирських відділів, заступників начальників цих відділів, або зарахованих до кадрового резерву на ці посади).

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень організаційно-правових основ процесу підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України.

У роботі сформульовано низку наукових положень, висновків, пропозицій, що характеризуються науковою новизною. Зокрема, у дослідженні:

вперше:

класифіковано адміністративні рішення у митній службі України за: а) суб'єктом прийняття; б) спрямованістю впливу; в) змістом; г) формою; д) юридичними ознаками;

встановлено особливості виконання адміністративних рішень у митній службі України, до яких віднесено: 1) специфічна сфера діяльності митної служби, що впливає на здійснення зовнішньоекономічної діяльності держави; 2) наявність технологічних схем прийняття та виконання окремих видів рішень; 3) регламентація переважно відомчими нормативними актами;

розроблено технологічну схему прийняття і виконання рішення з перевірки повноважень декларанта;

при підготовці адміністративного рішення, що стосується порядку здійснення митного контролю та митного оформлення, запропоновано здійснювати аналіз та моделювання регуляторного впливу адміністративного рішення, яке буде оформлюватися у вигляді нормативно-правового акта;

удосконалено:

визначення поняття «адміністративне рішення» як різновиду правової форми діяльності митної служби України, що відображається у вигляді правового акта, спрямованого на встановлення (скасування, зміну) правових норм та/або на виникнення (зміну, припинення) певних правовідносин;

інформаційне забезпечення прийняття та виконання адміністративних рішень у митних органах шляхом забезпечення оперативної інформаційної взаємодії між структурними підрозділами митної служби, запровадження автоматизації процесів митного оформлення забезпечення та автоматизованого інформаційного обміну Державної митної служби з іншими міністерствами і відомствами України, а також з організаціями іноземних держав;

пропозиції для вдосконалення процедури прийняття адміністративних рішень митною службою. Зокрема, розроблено проект наказу митної служби України «Про затвердження положення порядку прийняття рішення щодо перевірки повноважень декларанта»;

дістало подальшого розвитку:

характеристика адміністративних правовідносин, що виникають у діяльності митної службі України під час здійснення митного контролю та митного оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон, шляхом визначення специфіки їх об'єкту, суб'єктів, змісту та підстав існування;

систематизація нормативно-правових актів митної служби України, які розподілені на ті, що безпосередньо стосуються процесу: а) підготовки; б) прийняття; в) виконання адміністративних рішень;

розгляд процедур прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України як різновиду адміністративного провадження, що складається з чотирьох основних етапів та двадцяти чотирьох стадій;

шляхи впровадження досвіду митних адміністрацій Європейських країн у контексті деталізації змісту відповідних управлінських (адміністративних) рішень та вдосконалення інформаційного забезпечення їх підготовки, прийняття, виконання та забезпечення прозорості;

визначення співвідношення понять «управлінське рішення» та «адміністративне рішення» як загального та особливого.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у:

- науково-дослідній діяльності - для подальшого наукового обґрунтування вирішення теоретичних та практичних питань щодо процедури підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України;

- правотворчості - для підготовки нових і вдосконалення чинних нормативно-правових актів Державної митної служби України, що регламентують порядок прийняття та виконання адміністративних рішень стосовно порядку здійснення митного контролю та митного оформлення (Акт впровадження Державної митної служби України від 12.09.2008 р.);

- правозастосуванні - для використання одержаних результатів при підвищенні ефективності адміністративної діяльності митних органів (Акт впровадження Дніпропетровської митниці від 17.07.2008 р.);

- навчальному процесі - при проведенні занять з навчальних дисциплін «Управління в митній службі», «Контроль та нагляд у сфері митної діяльності», «Основи митної діяльності» в Академії митної служби України (Акт впровадження Державної митної служби України від 25.03.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до дослідження процесу підготовки, прийняття та реалізації адміністративних рішень у митній службі.

У співавторстві опубліковано: навчальний посібник «Управління в митній службі: теорія та практика (співавтори: І.М. Коросташова, Ю.Д. Кунєв, А.В. Мазур, С.П. Шапошник) (частка автора - 15 % ); статтю «Щодо доцільності надання підрозділам митних органів статусу правоохоронних» (співавтор - В.В. Ченцов) (частка автора - 50%) та деякі тези виступів на конференціях. У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідалися на засіданні кафедри управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України та на міжкафедральному семінарі кафедри фінансового права й кафедри управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України, а також оприлюднені на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Митна політика України в контексті європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення» (Дніпропетровськ, 2003), «Актуальні проблеми взаємодії судових та правоохоронних органів у процесі реалізації завдань кримінального судочинства» (Запоріжжя, 2004), «Актуальні проблеми економічної безпеки України в умовах її інтеграції до світового співтовариства» (Дніпропетровськ, 2004), «Актуальні проблеми підготовки фахівців з митної справи» (Дніпропетровськ, 2005), «Економічна безпека держави в умовах інтеграції до світового співтовариства» (Дніпропетровськ, 2005), «Економічна безпека держави в умовах інтеграції до світового співтовариства» (Дніпропетровськ, 2006), «Соціально-економічні напрямки розвитку регіонів в контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції» (Херсон, 2006), «Проблеми вдосконалення професійної підготовки фахівців з митної справи» (Дніпропетровськ, 2007), «Митна політика та актуальні проблеми економічної та митної безпеки України на сучасному етапі» (Дніпропетровськ, 2007), «Митна справа в Україні: теорія і практика» (Дніпропетровськ, 2008), «Актуальні проблеми економічної безпеки та митної політики» (Дніпропетровськ, 2008), «Митна політика та актуальні проблеми економічної безпеки України на сучасному етапі» (Дніпропетровськ, 2009), «Актуальні проблеми правового регулювання організації та здійснення митної діяльності» (Дніпропетровськ, 2009).

Публікації. Основні положення і результати дослідження викладено у 20 наукових публікаціях: навчальний посібник; 5 наукових статей; з яких чотири опубліковано у виданнях, визначених ВАК України як фахові з юридичних наук; п'ятнадцять тез доповідей.

Структура роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що включають дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 209 сторінок, з яких: 181 - основний текст, 20 - сторінок використаних джерел (200 найменувань).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його предмет, мета і завдання, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, міститься інформація про зв'язок обраної теми з науковими програмами та планами, надано відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації.

Розділ 1. «Адміністративне рішення як підстава виникнення правовідносин за участю митної служби України» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. «Загальна характеристика та особливості правовідносин за участю митної служби України» присвячений дослідженню особливостей правовідносин за участю митої служби України, аналізу специфіки їх виникнення. При цьому вони розглядаються, виходячи з юридичних, економічних й управлінських позицій та норм законодавства.

На підставі аналізу думок фахівців у галузі адміністративного права й теорії управління виявлено такі особливості правовідносин за участю митної служби України: 1) характеризуються наявністю владних повноважень та побудовані на засадах «влада-підпорядкування»; 2) особливість суб'єкта регулюючого впливу; 3) формуються в особливій сфері суспільного життя -зовнішньоекономічна діяльність; 4) можуть виникати як за ініціативою суб'єкта так і за ініціативою об'єкта.

Основною умовою виникнення адміністративних відносин за участю Державної митної служби України визначено їх безпосередній зв'язок з діяльністю митних органів щодо реалізації покладених на них виконавчо-розпорядчих функцій у сфері митної політики держави.

Встановлено, що адміністративні правовідносини за участю митної служби України за своєю сутністю є організаційними, оскільки вони мають прямий зв'язок з реалізацією функцій держави при здійсненні митної політики та спрямовані на організацію процесу правовиконання, тобто на виконання суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності положень норм митного законодавства України.

Зроблено висновок, що адміністративні правовідносини за участю митної служби проявляються через адміністративну діяльність митної служби та мають державно-владний характер. Їх сутність полягає в тому, що в процесі реалізації своїх основних завдань та функцій митна служба використовує різні за своїм характером, змістом, формами та методами засоби впливу на суспільні відносини у сфері зовнішньоекономічної діяльності з метою їх упорядкування. При цьому основне місце серед цих засобів відводиться адміністративно-правовим.

У підрозділі 1.2. «Поняття та значення адміністративного рішення у правовідносинах за участю митної служби України» проаналізовано поняття «адміністративне рішення» у правовідносинах за участю митної служби, а також поняття «управлінське рішення».

Встановлено співвідношення між адміністративним та управлінським рішеннями. Констатовано, що управлінське рішення має більш широкий зміст ніж адміністративне. Управлінське рішення можна розуміти як вираження процесу управління на його заключній стадії, як команду, що надходить від суб'єкта до об'єкта. Воно пов'язане з діяльністю людини, яка керує іншими людьми і використовує при цьому всі свої здібності, вміння, знання і навички. Зміст управлінського рішення можна розкрити в його функціях, які воно виконує в загальній системі управління адміністративною діяльністю: керуючій, координуючій та мобілізуючій.

Адміністративне рішення розглянуто як однобічний владний акт, що видається від імені держави і є наслідком реалізації державно-владних повноважень, формою вияву державної влади. Таке рішення обов'язкове для виконання всіма, кому воно адресоване, і за необхідності його виконання забезпечується заходами державного примусу.

Зазначається на особливості адміністративних рішень у митній службі, які полягають в тому, що: 1) адміністративні рішення мають усі ознаки, що притаманні правовим актам усіх органів виконавчої влади; 2) видання незаконного адміністративного рішення передбачає настання відповідальності, при цьому відповідальність, як правило, несе орган, що його видав; 3) адміністративні рішення видаються митними органами і, поряд із законами, встановлюють обов'язкові правила.

Наголошено, що адміністративні рішення в митних органах - це владні акти, які видаються від імені держави митною службою або окремими митними органами і є наслідком реалізації державно-владних повноважень, формою їх адміністративної діяльності. Крім того, виконання адміністративного рішення обов'язкове для всіх, кому воно адресується; рішення, які приймаються митними органами, встановлюють обов'язкові правила і за необхідності їх додержання може забезпечуватися заходами державного примусу.

Підрозділ 1.3. «Класифікація адміністративних рішень у митній службі України» присвяченій характеристиці існуючих класифікацій адміністративних рішень, виявленню дискусійних положень та розробці авторських критеріїв для їх класифікації у митній службі України.

Визначено, що системі митної служби притаманні певні особливості, які значною мірою впливають на визначення критеріїв для класифікації адміністративних рішень. До таких особливостей віднесено фіскальний характер та правоохоронна спрямованість діяльності й мілітаризована структура митної служби.

Наголошується на тому, що в сучасних умовах діяльності митної служби зростає роль споживача результатів такої діяльності. Зважаючи на цей факт, при встановленні критеріїв для класифікації адміністративних рішень в митній службі необхідно враховувати принцип задоволення потреб споживачів адміністративних послуг, що надаються митною службою.

На підставі аналізу наукової літератури, правотворчої діяльності митних органів щодо видів адміністративних рішень їх запропоновано класифікувати за такими критеріями: масштабом та суб'єктом прийняття; часом дії; характером проблеми; змістом; формою; ініціативою прийняття; юридичними ознаками.

Зроблено висновок про те, що при розгляді видів рішень за суб'єктом прийняття доцільно зупинятися на індивідуальних рішеннях, які стосуються окремих осіб і подій (наприклад, накази про призначення, про застосування доган, подяк, покарань).

Акцентовано увагу на тому, що такі адміністративні рішення, як: окремі рішення, що приймаються за конкретними питаннями і мають оперативний характер; письмові рішення, що розглядаються як певним чином оформлений письмовий документ, - у багатьох випадках оформляються у чітко визначеній формі (плани оперативних заходів тощо) з необхідними атрибутами. Однак, варто зазначити, що усні рішення не є другорядними, вони також обов'язкові до виконання, а у випадках невиконання - забезпечуються примусовими заходами (вимоги, вказівки, накази, розпорядження), що підтверджується результатами проведеного опитування серед працівників вантажних та пасажирських відділів (25 % опитуваних вважають, що усні рішення мають оперативних характер та більшу важливість, ніж письмові).

Наголошено, що в залежності від виду адміністративного рішення методи його прийняття можуть бути різними, але у будь-якому випадку результат адміністративного рішення в обов'язковому порядку повинен перейти у стадію його практичного здійснення (виконання).

Розділ 2. «Правове регулювання процедури підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Нормативно-правові засади регулювання процесу підготовки та прийняття адміністративних рішень у митній службі України» розкрито вплив адміністративно-правових норм на процес підготовки та прийняття адміністративних рішень у митній службі, приділено увагу особливостям нормативного регулювання процесу підготовки й прийняття адміністративних рішень.

Встановлено, що нормотворча діяльність митної служби України є конкретною формою адміністративної діяльності в цілому та процесу прийняття адміністративних рішень зокрема. Вона полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, що виникають у результаті недостатньої реалізації правотворчої спроможності, але й у свідомому регулюванні відносин у галузі митної справи з боку правомочного органу - митної служби України.

При визначенні нормативно-правових засад регулювання процесу підготовки та прийняття адміністративних рішень у митній службі звернуто увагу на те, що нормотворча діяльність митної служби має забезпечити: а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання; б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань; в) ліквідацію відносин та ситуацій, що гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій. Всю нормативну базу, якою керується Державна митна служба України в своїй діяльності та під час прийняття відповідних адміністративних рішень, можна умовно поділити на два види: 1) зовнішню, яка утворюється формально за межами системи митної служби і у створенні якої митна служба часто бере безпосередню участь (Конституція України, закони та постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України); 2) внутрішню, тобто відомчу нормативну базу.

Зроблено висновок, що нормативно-правове регулювання процесу підготовки та прийняття адміністративних рішень в митній службі повинно забезпечувати: 1) юридичне закріплення існуючих у галузі митної справи відносин; 2) формування нових, ще не існуючих відносин, однак бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань митної служби; 3) ліквідацію відносин та ситуацій, що гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій в галузі митної справи в державі.

Зазначених цілей може бути досягнуто у такий спосіб: а) правовою організацією галузі управління, що передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок цієї системи; б) правовою організацією здійснення функцій управління кожною ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийомів найбільш ефективної діяльності системи.

Підрозділ 2.2. «Процедура підготовки та прийняття адміністративних рішень у митній службі України» присвячено аналізу процедури підготовки й прийняття адміністративних рішень у митних службі.

З'ясовано, що прийняття адміністративного рішення передбачає свідомий вибір варіантів або альтернатив, спрямованості дій, які повинні забезпечити бажаний результат діяльності митної служби. Рішення завжди пов'язане з необхідністю впливу на об'єкт керування з метою приведення його в бажаний стан. Однак є одна спільна риса, характерна для будь-якого процесу прийняття рішення, де б він не здійснювався. Це той єдиний стрижень, який формує технологію процесу розробки та прийняття рішення.

Наголошено, що більшість адміністративних рішень, які приймаються митними органами, безпосередньо стосуються процесів митного контролю та митного оформлення, тому прийняття таких рішень має певну специфіку: 1) сфера діяльності; 2) об'єкт впливу; 3) чітко визначена процедура прийняття рішення, що, як правило, нормативно закріплена.

Встановлено, що порядок митного оформлення та митного контролю розробляється у вигляді технологічних схем, які є обов'язковими для використання всіма митними органами. Їх призначенням є сприяння зменшенню часу у працівників митних органів для прийняття правомірного рішення шляхом алгоритмізації цього процесу.

Визначено, що для адміністративних рішень, які приймаються у митній службі, необхідно застосувати алгоритм прийняття рішення, який містить чотири стадії: підготовку, розробку, прийняття та виконання рішення. При цьому на стадії підготовки доцільно проводити аналіз регуляторного впливу рішення, яке буде прийнято. Крім того, здійснення аналізу регуляторного впливу повинно відбуватися відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема, Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Зазначений аналіз повинен містити такі елементи, як: аналіз проблеми; обґрунтування необхідності прийняття акта, визначення усіх прийнятних альтернативних способів досягнення встановлених цілей, визначення показників результативності регуляторного акта, оцінку ризиків впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого акта.

Запропоновано модель технологічної схеми прийняття митними органами адміністративного рішення під час здійснення перевірки повноважень декларанта. Ця модель буде визначати порядок прийняття працівниками митних органів таких рішень. Технологічна схема пропонується у положенні «Про порядок прийняття рішення щодо перевірки повноважень декларанта», проект якого розроблений дисертантом та буде запроваджений у практичну діяльність митних органів шляхом закріплення у відомчому наказі митної служби.

У підрозділі 2.3. «Інформаційне забезпечення процедури прийняття адміністративних рішень у митній службі України» досліджується інформаційне забезпечення процесу прийняття адміністративних рішень у митних органах. Особливу увагу приділено рівню інформаційного забезпечення діяльності митної служби, пов'язаної зі здійсненням митного контролю, митного оформлення, та боротьбі з порушеннями митних правил.

Визначено, що основною метою запровадження в діяльність митної служби України Єдиної автоматизованої інформаційної системи (ЄАІС) є підвищення ефективності формування та здійснення єдиної митної політики держави і діяльності органів митної служби під час виконання основних та допоміжних функцій, які реалізуються на основі використання сучасних засобів обчислювальної техніки, засобів передачі даних, математичних методів, перспективних комп'ютерних технологій. За досить нетривалий час ЄАІС перетворилася в унікальний інструмент реалізації основних митних інформаційних технологій на всіх рівнях: від митного поста до центрального апарату Державної митної служби України.

Встановлено, що основними завданнями інформаційного забезпечення процесу прийняття адміністративних рішень в митній службі є: 1) постійне поповнення бази даних митної служби інформацією, необхідною для виконання основних функцій митних органів; 2) збір й обробка відомостей про стан і результати діяльності суб'єктів впливу - митних органів та їх структурних підрозділів; 3) обробка інформації, необхідної для аналізу та розробки прогнозів і прийняття відповідних адміністративних рішень, що можуть змінювати критерії ризиків для окремих груп товарів, які переміщуються через митний кордон.

Зазначається, що у нормативно-правових актах, які регламентують питання порядку обміну інформацією між державними органами виконавчої гілки влади, необхідно обов'язково визначати межі й характер інформації, яку слід передавати, та права й обов'язки тих структурних підрозділів, які безпосередньо будуть займатися підготовкою та передаванням інформації. Це також підтверджують близько 59 % опитаних керівників структурних підрозділів митних органів..

Висловлену пропозицію варто закріпити у проекті наказу Держмитслужби України «Про затвердження Положення про функціонування системи попереднього інформування митних органів», а також шляхом внесення відповідних змін до спільного наказу Держмитслужби та Адміністрації державної прикордонної служби України «Про затвердження Порядку подання Державіаадміністрацією Держмитслужбі та Адміністрації Держприкордонслужби інформації про виліт повітряного судна з аеропорту України та приліт його в аеропорт України».

Підрозділ 2.4. «Особливості виконання адміністративних рішень у митній службі України» присвячено процесу виконання адміністративних рішень у митній службі України.

Встановлено, що виконання адміністративного рішення у митній службі включає кілька логічно та послідовно взаємопов'язаних етапів. Визначальну роль серед них відіграє процес матеріального перетворення дійсності відповідно до вимог прийнятих нормативних актів. Планування відіграє підготовчу, а контроль - заключну роль у технології виконання управлінських та адміністративних рішень.

Зазначено, що керівники підрозділів митної служби повинні знаходити ефективні форми та методи виконання адміністративних рішень у межах визначеної компетенції та повноважень, а також у рамках існуючих організаційних та функціональних структур митної служби, не допускаючи при цьому порушень зв'язків та відносин, які склалися або є нормативно закріпленими.

Встановлено, що до таких форм належать здійснення оперативного регулювання виконанням рішення, до методів - метод адміністративно-розпорядчого впливу.

Зроблено висновок, що процедура прийняття та виконання митною службою адміністративного рішення пропонується у вигляді набору двадцяти чотирьох стадій, починаючи з аналізу проблеми та формулювання цілей і завершуючи інформуванням про виконання рішення.

До недоліків окремих етапів досліджуваної процедури слід віднести відсутність логічної послідовності стадій, коли спочатку виділяється така стадія, як доведення рішень до виконавців, а потім - вибір виконавців.

Наголошено на тому, що оскільки діяльність митних органів зі здійснення митного оформлення та митного контролю переважно проводиться згідно з розробленими технологічними схемами та порядками, затвердженими відповідними наказами митної служби, то процес виконання адміністративних рішень можна уніфікувати і визначити єдиний порядок їх виконання, враховуючи вид рішення. Це можливо шляхом розробки єдиних порядків прийняття адміністративних рішень за окремими напрямами діяльності митних органів, які необхідно запровадити у практичну діяльність відповідними наказами митної служби України.

Розділ 3. «Удосконалення процедури підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митних органах України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Закордонний досвід правового регулювання процедури підготовки, прийняття і виконання адміністративних рішень у митних органах та його запровадження в Україні» аналізується досвід реалізації митними адміністраціями зарубіжних держав адміністративних рішень, визначаються можливості його запровадження в Україні, з'ясовуються проблеми та перспективи модернізації митних органів на сучасному етапі державотворення з урахуванням світових тенденцій розвитку міжнародної торгівлі та потреб гарантування безпеки держави.

Проаналізовано діяльність Всесвітньої митної організації (ВМО) та митних адміністрацій Європейських країн (Німеччини, Франції, Польщі) у сфері прийняття та виконання адміністративних рішень щодо основної діяльності митних органів.

Встановлено, що адміністративна діяльність митної служби України в сфері регулювання порядку надання посередницьких послуг у галузі митної справи потребує чіткого нормативного врегулювання. У зв'язку з тим, що з травня 2008 р. Україна набула членства у Світовій організації торгівлі, ст. 47 Митного кодексу України втратила чинність, і Держмитслужба не може видавати, переоформлювати та перереєстровувати свідоцтва про визнання підприємства декларантом, а також здійснювати повноцінний контроль за діяльністю таких підприємств. Разом з тим у ст. 11 Митного кодексу України визначено, що митні органи, реалізуючи митну політику України, повинні забезпечити виконання зобов'язань, передбачених міжнародними договорами України з питань митної справи, укладеними в установленому законом порядку. Тому, враховуючи вимоги Міжнародної конвенції про спрощення і гармонізацію митних процедур від 18 травня 1973 р. та досвід регулювання діяльності посередників у сфері митної справи у таких європейських країнах, як: Німеччина, Франція, Польща, Болгарія тощо, - Держмитслужбою було розроблено проект наказу «Про затвердження Порядку діяльності митних брокерів та їх представників», який станом на сьогодні вже запроваджено в практичну діяльність митних органів.

Зазначено також, що з метою імплементації у національне митне законодавство положень Рамкових стандартів Всесвітньої митної організації, зокрема у напрямі співробітництва та обміну інформацією між митними адміністраціями країн-учасниць ВМО, необхідно активізувати діяльність митної служби у сфері запровадження електронного декларування. Перші кроки в цьому напрямі вже було здійснено митною службою. З 1 січня 2009 р. всі операції транзиту на умовах Конвенції МДП (TIR) в обов'язковому порядку здійснюються з використанням європейської митної інформаційної системи NCTS (New Customs Transit System). У зв'язку з цим митна служба України запроваджує в діяльність відповідні програмно-інформаційні комплекси, за допомогою яких контролюються транзитні перевезення територією України і робота яких може поєднуватися з європейською митною інформаційною системою.

Зроблено висновок, що актуальними залишаються проблеми, пов'язані з уніфікацією діяльності митних органів, метою якої є: максимальне полегшення міжнародної торгівлі, прискорення товарообігу при забезпеченні в повному обсязі контрольних, фіскальних та правоохоронних функцій; удосконалення механізму прийняття та виконання адміністративних рішень під час здійснення митних процедур; розширення міжнародного співробітництва у сфері митної діяльності. Успішне вирішення окреслених питань передбачає використання передового міжнародного досвіду реалізації адміністративних рішень. Його впровадження можливе лише за активної підтримки, технічної й методичної допомоги з боку ВМО.

У підрозділі 3.2. «Удосконалення нормативно-правового забезпечення процедури підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України» здійснено аналіз нормативно-правового забезпечення процесу підготовки та виконання адміністративних рішень у митній службі.

Визначено, що реалізація державної регуляторної політики в галузі митної справи вимагає встановлення єдиного підходу до підготовки нормативно-правових актів, проведення аналізу регуляторного впливу, а також до здійснення відстежень результативності регуляторних актів.

Аналізуючи чинні нормативно-правові акти, які регламентують процедуру підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі, дисертант підкреслює, що існує ряд недоліків сучасної правотворчої діяльності митної служби, які багато в чому зумовлені невиправданою поспішністю підготовки та прийняття нормативних рішень. Значна кількість таких недоліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього досвіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а також необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків варто назвати безсистемність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково обґрунтованої системи правових актів управління, суперечності усередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості та їх неузгодженість.

Наголошується, що процеси інтеграції та адаптації, які відбуваються в українському суспільстві, вимагають перегляду техніки підготовки проектів нормативно-правових актів з метою змістовного наближення законодавства України до європейських стандартів. З метою усунення окремих недоліків в сфері нормативно-правового забезпечення процесу підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень необхідно на загальнодержавному рівні прийняти Закон «Про нормативно-правові акти», проект якого зареєстровано у Верховній Раді України за № 1343. Цим проектом пропонується врегулювати питання видів, ієрархії та юридичної сили нормативно-правових актів, загальних засад їх підготовки, прийняття, набрання чинності, державної реєстрації та офіційного оприлюднення.

Автор зауважує, що з метою нормативно-правового забезпечення прийняття адміністративних рішень митної служби для регулювання порядку надання посередницьких послуг у сфері митної справи, зокрема, питань впорядкування діяльності представників митних брокерів, необхідно внести зміни до «Порядку прийняття іспиту у представників митних брокерів», затвердженого наказом Державної митної служби України від 18 серпня 2009 р. № 767, в якому передбачити детальну регламентацію порядку видачі дублікатів кваліфікаційних посвідчень та підстав для їх видачі.

Зроблено висновок, що період розробки проекту нормативного документа та його практичного використання на сьогодні є надто тривалим, що підтверджують майже 57 % опитаних практичних працівників митних органів. Тому для удосконалення нормативно-правового забезпечення процесу прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі варто функцію правового забезпечення діяльності митних органів повністю перекласти на юридичний департамент Центрального апарату.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та реалізовано новий підхід до вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сучасного стану та перспектив розвитку і вдосконалення організаційно-правових основ підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі України.

Сформульовано висновки, пропозиції та рекомендації, спрямовані на виконання зазначеного завдання:

1. Відносини, які виникають у процесі підготовки, прийняття та виконання адміністративних рішень у митній службі, можна поділити на такі групи: 1) безпосередньо пов'язані з формуванням та реалізацією митної політики держави; 2) внутрішньоорганізаційні, які виникають у процесі функціонування самої системи митної служби.

2. Адміністративні рішення, що приймаються митними органами, мають певні особливості, до яких належать такі: адміністративні рішення, що приймаються митними органами, встановлюють певні правові норми та можуть оформлюватись із широкого кола питань, котрі виникають у зв'язку з регулюванням відносин у сфері митної справи; більшість адміністративних рішень приймаються, коли їх необхідність обумовлено компетенцією митних органів; адміністративні рішення в митних органах можуть видаватися за дорученням митної служби (центрального апарату ДМСУ), при цьому в такому дорученні може міститися вказівка на те, яким має бути рішення з того чи іншого питання; адміністративні рішення можуть мати нормативний характер (бути нормативними), а можуть бути і ненормативними.

3. Адміністративні рішення у митній службі можна класифікувати за різними ознаками, зокрема такими, як: 1) суб'єкт прийняття рішення; 2) спрямованість впливу; 3) зміст рішення; 4) форма рішення; 5) юридичні ознаки рішення. Отже, залежно від виду адміністративного рішення, методи прийняття такого рішення будуть різні, але в будь-якому випадку результат адміністративного рішення в обов'язковому порядку повинен перейти у стадію його практичного здійснення (стадію практичних дій).

4. Інформаційне забезпечення процедури прийняття адміністративних рішень у митній службі України визначається як комплекс організаційних, правових, технічних і технологічних заходів, засобів та методів, котрі забезпечують у процесі керування і функціонування системи інформаційні зв'язки її елементів (суб'єктів і об'єктів) шляхом оптимальної організації інформаційних масивів баз даних і знань. Оптимальної організації інформаційних масивів та баз даних можна досягти лише шляхом створення комплексу взаємозв'язаних інформаційних систем. Створення конкретних інформаційних систем залежно від їх призначення та сфери використання і є інформаційним забезпеченням діяльності митної служби. Основними завданнями інформаційного забезпечення митної служби України визначено такі: 1) постійне поповнення бази даних необхідною інформацією про зовнішньоекономічні операції; 2) своєчасне забезпечення відповідних підрозділів митної служби споживачів достовірними даними про суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та їх операції у цій сфері; 3) збирання, обробка відомостей про стан і результати роботи митних органів з метою виконання одного з основних завдань митної служби - ведення митної статистики; 4) обробка інформації, необхідної для аналізу, розроблення прогнозів та прийняття адміністративних рішень.