Правове регулювання видатків на освіту та науку

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 35.073.52:378: 336

Правове регулювання видатків на освіту та науку

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Монаєнко Антон Олексійович

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному інституті фінансового права Національного університету державної податкової служби України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України, Воронова Лідія Костянтинівна,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Грачьова Олена Юріївна,

Московська державна юридична академія імені О.Є. Кутафіна, завідувач кафедри фінансового права і бухгалтерського обліку;

доктор юридичних наук, професор член-кореспондент Академії правових наук України, Кучерявенко Микола Петрович,

Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права;

доктор юридичних наук, доцент

Латковська Тамара Анатоліївна,

Одеська національна юридична академія,

професор кафедри адміністративного та фінансового права

Захист відбудеться “27” квітня 2010 року о “12:00” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 64, ауд. 253.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці ім. М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 58, зал № 12.

Автореферат розісланий “26” березня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.Ю. Пришва

фінансовий самоврядування видатки

АНОТАЦІЯ

Монаєнко А.О. Правове регулювання видатків на освіту та науку. - Рукопис. - 525 с.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2010.

держави й місцевого самоврядування та запропоновано шляхи його подальшого розвитку. Удосконалено понятійний апарат фінансового права щодо фінансової діяльності у сфері освіти та науки, а також бюджетного права щодо бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та бюджетно-правових санкцій. Запропоновано шляхи вдосконалення правового регулювання видатків на освіту та науку. Розроблено пропозиції щодо інституціонального забезпечення режиму фінансової економії бюджетних коштів.

Ключові слова: видатки, головний розпорядник коштів, держава, державний бюджет, місцевий бюджет, наука, освіта, органи місцевого самоврядування, фінансова діяльність, фінансування.

АНОТАЦИЯ

Монаенко А.А. Правовое регулирование расходов на образование и науку. - Рукопись. - 525 с.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченка, Киев, 2010.

ьным заданием которой является мобилизация средств для всех сфер ее деятельности. Органы местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность путем обложения местными налогами и сборами, принятия местных бюджетов и осуществления расходов на образование.

Финансовая деятельность существует и в сфере образования и науки. Государство, выделяя бюджетные средства на образование и науку, осуществляет бюджетное финансирование образования и науки. А финансирование является составляющей финансовой деятельности государства. Следовательно, государство, финансируя расходы на образование и науку, осуществляет прямым образом свою финансовую деятельность.

Существование государственных расходов невозможно без самого государства, как и муниципальных расходов без органов местного самоуправления. Основным субъектом публичных расходов является государство в лице органов государственной власти и местного самоуправления, поэтому государственные расходы непосредственно связаны с финансовой деятельностью государства. Без расходов не может быть реализации функций государства и местного самоуправления. Почти каждое действие со стороны государственных и местных органов управления происходит через использование определенных финансовых ресурсов. Таким образом, целевое назначение расходов государства и местного самоуправления заключается в финансовом обеспечении непосредственной реализации функций и заданий государства и местного самоуправления. Расходы государства являются необходимыми, поскольку любая функция государства может быть реализована при условии ее финансирования из бюджета.

Финансирование государством расходов на образование происходит на основе сметно -технического образования: техникумы, колледжи, профессионально-технические училища - финансируются, как правило, из областных бюджетов. Однако бюджетное финансирование этих учебных заведений может осуществляться также из Государственного и районных бюджетов. Средние общеобразовательные школы, гимназии финансируются из городских районных бюджетов. Детские садики, ясли-садики, за исключением ведомственных, содержатся за счет соответственно городских, районных, поселковых бюджетов. Финансирование высших учебных заведений государственной формы собственности осуществляется за счет средств Государственного бюджета Украины; высших учебных заведений коммунальной формы собственности - за счет средств соответствующего местного бюджета; высших учебных заведений частной формы собственности - за счет средств владельца. Наука финансируется за счет средств Государственного бюджета Украины.

Усовершенствована категория бюджетно-правовых санкций как вид Министров Украины по вопросам оптимизации бюджетных расходов.

Ключевые слова: главный распорядитель средств, государство, государственный бюджет, местный бюджет, наука, образование, органы местного самоуправления, расходы, финансирование, финансовая деятельность.

SUMMARY

Monaienko A. The legal regulation of charges on education and science. - Taras Shevchenko Kyiv National University, 2010. - Manuscript. - 525 р.

Thesis for a Doctor Degree in Juridical Science, speciality 12.00.07 Administrative Law and Process; Financial Law; Data Protection Law. National Taras Shevchenko University of Kyiv, Kyiv, 2010.

Complex theoretical and legal analysis of the problems of legal regulation of educational and science charges is done in the dissertation. Category essence of financial activity of agencies of local self-government with reference to new social relations in this sphere are theoretical examined and revealed. Substance of charges as financial and legal category is examined and their legal identity in the modern period is analyzed. New approaches to the financial activity as type of state management activity are proved. Law- charges, education, financial activity, financing, key spending unit, local budget, science, state, state budget.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Більшість країн світу формує свою політику, виходячи із визначальної ролі освіти і науки в економічному та соціальному розвитку держави. Потреби, цілі функціонування й розвитку вітчизняної системи освіти та науки не можуть бути осмислені без розуміння перспектив розвитку України. Освіта й наука розглядаюся як головний фактор соціально-економічного розвитку. Причина такої пильної уваги полягає в тому, що основною цінністю у сучасному суспільстві стає людина, яка здатна до пошуку та засвоєння нових знань, до прийняття ефективних рішень в управлінні державою.

За багато років в розвинутих країнах світу дійшли висновку, що конкурентні змагання держав на міжнародній арені зводяться до змагання в галузі науки й техніки. Результат таких змагань великою мірою залежить від професійної підготовки громадян, що забезпечує освітня галузь. При цьому успіх стратегії в галузях освіти та науки залежить від спадкоємності державної політики й національної єдності в розумінні цілей і функцій вищої школи. Водночас успіх економічних і політичних перетворень значною мірою залежить від того, чи вдасться найближчим часом належним чином реформувати систему освіти та науки, що готує фахівців для всіх галузей господарства.

Розвиток освіти та науки великою мірою залежить від проведення державної політики України в сучасних умовах. Держава має відігравати ключову роль у всебічному розвитку системи освіти та науки через фінансування видатків, адже саме це дасть змогу спрямувати необхідний обсяг коштів на розвиток освіти та науки, віднайти ефективні механізми управління ними. Інтерес до правового регулювання видатків на освіту та науку викликаний тим, що статус освітньої й наукової установи перебуває в тісному зв'язку і взаємодією з роллю, завданнями та перспективами розвитку вітчизняної вищої школи. Тому видатки держави на освіту та науку мають бути в центрі уваги при визначенні ефективності управління як ними так і всіма процесами в державі.

Важливе місце в управлінні освітою та наукою посідає правове регулювання видатків освітніх і наукових установ. Виконуючи свою регулюючу функцію, фінанси покликані активно впливати на всі процеси; саме від стану фінансів залежить виконання соціально-економічних завдань освітніми та науковими установами. Реформування сфери освіти й науки, яке проводиться сьогодні, висуває ряд нових вимог до освітніх і наукових установ, що знаходить своє безпосереднє відображення в змісті й формах фінансової діяльності, правовідносинах, які виникають у зв'язку з нею.

Проблема розробки та упорядкування сучасної системи правових норм на цей момент стала однією з пріоритетних для освітньої та наукової галузей, оскільки нині діюча схема фінансування наукових і закладів освіти не дає змоги розв'язувати проблеми їх діяльності у межах чинного законодавства. Головним завданням в цих умовах є максимальне залучення коштів фізичних та юридичних осіб, оскільки держава зараз не в змозі забезпечити адекватне утримання системи освіти.

Правове регулювання видатків на освіту та науку безпосередньо пов'язане з проведенням на сучасному етапі розвитку держави гармонізації національного законодавства з відповідними міжнародними нормами. Для України це стане одним із кроків, який наблизить її не тільки до повномасштабної інтеграції до Європейського Союзу, а й до створення належної законодавчої бази, що слугуватиме існуючим демократичним засадам у державі, в тому числі утвердженню та реалізації принципу верховенства права. Для цього Україна має побудувати ефективну систему державного управління на наукових засадах, зокрема глибокому аналізі й прогнозах сучасних процесів суспільного розвитку. Одним з елементів такого процесу є бюджетна реформа.

Дослідження правового регулювання фінансування видатків на освіту та науку безпосередньо пов'язане із загальними питаннями фінансового права, зокрема фінансуванням публічних видатків і принципів їх здійснення. Таким чином, дослідження основних моментів фінансової діяльності держави в галузі здійснення видатків на освіту та науку, а також особливостей системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в цій сфері, має важливе теоретичне і практичне значення. На сьогодні практично немає наукових праць, що розглядають у єдності теоретичні і практичні проблеми правового регулювання видатків на освіту та науку, фінансової діяльності наукових установ і вищих навчальних закладів.

Ступінь наукової розробки теми. Еволюція видатків у державі відображає її розвиток як цілісного суспільного утворення, зміни в розумінні завдань та функцій держави, а також розвиток фінансових відносин у державі протягом певного часу. Однак, починаючи з формування фінансового права як правової галузі, до сьогодні “видатки на освіту та науку” як категорія поки що недостатньо вивчалися. Так, питання правового регулювання фінансування бюджетних закладів у СРСР - Н. Куфакова (60-ті рр. ХХ ст.), інститут державних видатків бюджетів союзних республік досліджувала у своїх працях Л. Воронова (80-ті рр. ХХ ст.), правове регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, - Д. Бекерська (80-ті рр. ХХ ст.), категорію “публічні видатки” - А. Нечай (2005 р.), питання правового регулювання видатків на охорону здоров'я - К. Глухарьов, питання правового регулювання видатків на народну освіту - Н. Пришва.

Науковці також досліджували правове регулювання фінансування видатків на культуру (А. Нечай, 1995 р.), на науку (Н. Якимчук, 1999 р.), на вищу освіту (К. Грищенко, 1999 р.); порядок фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України (А. Цвєтков, 2004 р.) та деякі інші. О. Солдатенко розглядає питання правового регулювання видатків на охорону здоров'я.

Проте, на сьогодні відсутній комплексний аналіз класифікації видатків на освіту та науку, не розглянуто джерела їх фінансування, не вивчено особливості фінансування видатків на утримання освітніх і наукових установ, не повною мірою проаналізовано питання витрачання бюджетних коштів освітніми та науковими установами, недостатньо досліджено кошторисно-бюджетне фінансування освіти та програмно-цільове фінансування науки. Запропонована дисертаційна робота є актуальним комплексним дослідженням, у якому розглянуто видатки на освіту та науку, загальні риси та особливості їх правових режимів, комплексно проаналізовано теоретичні і практичні проблеми правового регулювання видатків на освіту та науку в сучасній державі.

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі теорії держави та права, фінансового права, адміністративного права, а також економічних наук дореволюційного, радянського й сучасного періодів.

Науково-теоретичним підґрунтям дослідження стали праці таких учених-юристів ХІХ - початку ХХ ст., як: С. Іловайський, В. Лєбєдєв, Д. Львов, Ф. Нітті, І. Озеров, О. Свирщевський, М. Сперанський, І. Тарасов, Г. Тіктін, Г. Шершеневич; праці таких сучасний учених-юристів, як: Д. Аллахвердян, С. Алєксєєв, В. Авер`янов, Д. Бекерська, А. Берлач, В. Бесчеревних, О. Василик, Е. Вознесенський, Л. Воронова, І. Голосніченко, О. Грачьова, О. Горбунова, Н. Еріашвілі, І. Заверуха, М. Карасьова, А. Козирін, Ю. Крохіна, А. Ковальчук, А. Козловський, Т. Кудлай, М. Кучерявенко, Н. Куфакова, Т. Латковська, В. Мамутов, І. Мартьянов, М. Мітіліно, О. Музика-Стефанчук, О. Орлюк, А. Нечай, Н. Нижник, Є. Пашуканіс, П. Пацурківський, І. Пахомов, Н. Пришва, М. Піскотін, П. Рабінович, Ю. Ровінський, І. Рукавішнікова, О. Скакун, Е. Соколова, О. Солдатенко, Л. Савченко, П. Стучка, Г. Тосунян, Ю. Тихомиров, Р. Халфіна, Н. Хімічева, А. Худяков, В. Цвєтков, С. Ципкін та ін.

Інформаційною базою дисертаційного дослідження є чинне законодавство України, що регулює державні видатки, видатки органів місцевого самоврядування, законодавство іноземних держав.

Емпіричну основу дослідження становить вивчення практики фінансування державних видатків, видатків органів місцевого самоврядування в Україні.

Відсутність розробки теоретичних положень щодо видатків на освіту та науку, наявність суперечливих питань у сфері правового регулювання різних видів видатків і необхідність їх комплексного дослідження свідчать на користь актуальності та своєчасності обраного напряму дослідження. Вагомість зазначених проблем зумовила вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права Національного університету державної податкової служби України. Обраний напрям дослідження є складовою цільових наукових досліджень Науково-дослідного інституту фінансового права за науково-дослідною темою: “Напрями удосконалення протидії діяльності фіктивних суб'єктів господарювання” (номер державної реєстрації 0109U002208) та фундаментальною темою: “Правові засади розвитку місцевих фінансів в Україні”.

У рамках виконаних тем особисто здобувачем було визначено категорію фінансової діяльності у сферах освіти та науки, удосконалено теоретичний підхід до класифікації видатків держави, проведено класифікацію видатків на освіту та науку, визначено поняття бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування, досліджено правозастосовну діяльність освітніх і наукових установ у галузі видатків, визначено поняття фінансової діяльності освітніх та наукових установ, удосконалено науковий підхід до розвитку інституту юридичної відповідальності за нецільове витрачання фінансових коштів держави і місцевого самоврядування, розроблено пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про освіту”, Бюджетного кодексу України.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття теоретичних і практичних проблем правового регулювання видатків на освіту та науку; формулювання науково обґрунтованих висновків та розробка пропозицій щодо напрямів розвитку теоретичних положень фінансово-правової науки; узагальнення правотворчої практики органів державної влади й місцевого самоврядування в галузі видатків на освіту та науку, а також правозастосовної практики освітніх і наукових установ у галузі видатків; формулювання авторських пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України в галузі видатків на освіту та науку.

Для досягнення зазначеної мети в дисертаційному дослідженні поставлено такі завдання:

розкрити сутність категорії фінансової діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням нових суспільних відносин у цій сфері;

дослідити сутність видатків як фінансово-правової категорії та проаналізувати їх правову природу на сучасному етапі;

обґрунтувати нові підходи до фінансової діяльності як до різновиду управлінської діяльності держави;

визначити особливості правозастосовної діяльності в галузі видатків на освіту та науку;

удосконалити класифікацію видатків держави;

дослідити видатки на освіту та науку як категорію фінансового права, визначити їх джерела й характерні ознаки;

удосконалити понятійний апарат фінансового права щодо фінансової діяльності у сфері освіти та науки, а також бюджетного права щодо бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та бюджетно-правових санкцій;

запропонувати шляхи вдосконалення правового регулювання видатків на освіту та науку;

розробити пропозиції щодо інституціонального забезпечення режиму фінансової економії бюджетних коштів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при розподілі, перерозподілі та використанні грошових фондів і регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами та постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є правові норми, шляхом застосування яких здійснюється правове регулювання відносин, що виникають у процесі фінансування видатків на освіту та науку, зміст і напрями вдосконалення їх використання.

Методи дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який дає змогу обґрунтувати взаємозв'язок та взаємозумовленість усіх соціальних процесів і суспільних явищ, в тому числі тих, що виникають з приводу правового регулювання відносин щодо розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів.

У дисертаційному дослідженні використані такі наукові методи, як: спеціально-юридичний, логічний, історично-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного аналізу.

За допомогою спеціально-юридичного методу досліджено правову природу видатків на освіту та науку, вивчено зміст і сутність суспільних відносин у галузі видатків, оброблено емпіричний економіко-правовий матеріал (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4). Важливу роль цей метод відіграв при ґрунтовному аналізі окремих законодавчих положень і норм, що регулюють здійснення видатків на освіту та науку (підрозділи 1.5, 2.2, 2.3, 2.4).

Застосування логічного методу дослідження зумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків. Поєднання логічного та історично-правового методів дало змогу простежити історичні закономірності розвитку видів і системи видатків на освіту та науку (підрозділи 1.4, 1.5, 2.1, 2.2, 2.3, 3.2, 4.2).

За допомогою історично-правового методу в дисертації проаналізовано генезис правового регулювання різних видів видатків та особливості різних етапів становлення системи публічних видатків (підрозділи 1.2, 1.4).

Використання системно-структурного методу надало можливості автору проаналізувати особливості правовідносин у сфері видатків на освіту та науку, визначити загальні системні ознаки всіх видів публічних видатків, встановити роль фінансового права в регулюванні видатків на освіту та науку, розглянути місце інституту видатків на освіту та науку у фінансово-правовій галузі (підрозділи 1.2, 1.3, 3.1, 3.2, 4.3).

Порівняльно-правовий метод застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних стандартів у сфері видатків та зіставлення їх з принципами і стандартами, закріпленими у вітчизняному законодавстві (підрозділи 2.3, 4.2).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці комплексним, узагальненим дослідженням теоретичних і практичних проблем правового регулювання видатків на освіту та науку. У дисертації обґрунтовано ряд нових у теоретичному плані та важливих для практики понять і положень, які виносяться на захист:

вперше:

визначено поняття фінансової діяльності у сферах освіти та науки як заснованого на правових нормах планомірного процесу формування централізованих фондів коштів та здійснення з Державного та місцевих бюджетів фінансування видатків на утримання освітніх та наукових установ з метою забезпечення їх стабільного функціонування та розвитку, а також доведено, що держава, фінансуючи видатки на освіту та науку, здійснює безпосередньо свою фінансову діяльність в умовах, коли видатки є способом здійснення її внутрішніх економічних, культурно-виховних, соціальних і зовнішніх функцій;

обґрунтовано поняття фінансової діяльності органів місцевого самоврядування та доведено, що фінансова діяльність органів місцевого самоврядування зумовлена публічним характером та характеризується тим, що в ході її здійснення організовуються і здійснюються акумуляція, розподіл і використання грошових фондів з метою виконання завдань органами місцевого самоврядування;

доведено, що фінансово-планові акти належать до категорії фінансово-правових і включають у себе бюджети всіх рівнів; кошториси освітніх та наукових установ, їх плани асигнувань загального фонду бюджету, плани використання бюджетних коштів, зведені плани використання бюджетних коштів; фінансові плани державних і унітарних підприємств; фінансово-кредитні й касові плани банків; фінансові плани страхових організацій. Фінансово-планові акти освітніх і наукових установ породжують юридичні наслідки для їх фінансової діяльності, оскільки затверджуються керівниками цих установ на підставі доведеного до них головним розпорядником бюджетних коштів витягу з лімітної довідки про бюджетні асигнування відповідно до бюджетного розпису;

обґрунтовано, що правотворча діяльність в галузі видатків на освіту та науку є складовою управлінської діяльності, оскільки через прийняття нормативно-правових актів держава впливає не тільки на розвиток суспільства, але й на врегулювання суспільних відносин у сферах освіти та науки. Визначено, що нормотворчість у галузі видатків є прийняттям нормативно-правових актів, в яких встановлюються видатки держави з Державного та місцевих бюджетів, класифікація та джерела їх фінансування. Відомча нормотворчість у галузі видатків є діяльністю органу виконавчої влади з підготовки і прийняття (зміни й відміни) правових норм, спрямованих на забезпечення фінансової діяльності держави у галузі видатків, що здійснюється в межах його компетенції й у рамках відповідних процедур на основі та на виконання нормативно-правових актів вищої юридичної сили з метою задоволення фінансових потреб держави. Місцева нормотворчість у галузі видатків є організаційно оформленою діяльністю місцевих суб'єктів права в особі місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування зі встановлення, зміни та відміни правових норм, яка заснована на об'єктивних потребах населення відповідної місцевості, компромісі між інтересами різних прошарків суспільства, спрямована на досягнення максимально ефективних результатів;

доведено, що правозастосовна діяльність освітніх та наукових установ у галузі видатків полягає у прийнятті ними локальних актів, які мають відповідати законодавчим та іншим підзаконним нормативно-правовим актам у галузі видатків, які регламентують процес витрачання бюджетних коштів у результаті їх фінансової діяльності. Фінансова діяльність освітніх і наукових установ є виконанням ними функцій з планомірного розподілу й використання грошових фондів у зв'язку із здійсненням своїх освітніх, наукових та інших соціальних завдань;

удосконалено:

теоретичний підхід до класифікації видатків держави за роллю в суспільному виробництві: на розвиток матеріального виробництва й нематеріальної сфери; за суспільним призначенням: на економічний розвиток; соціально-культурні заходи, освіту і науку; оборону країни; правоохоронну діяльність; обслуговування державного боргу; за цільовим призначенням: на заробітну плату, нарахування на заробітну плату, господарські витрати, поточний і капітальний ремонт; за формою власності суб'єктів, які здійснюють публічні видатки: на державні і муніципальні (видатки органів місцевого самоврядування). Залежно від джерел фінансування і планування їх у бюджетах видатки можуть поділятися на централізовані і децентралізовані. За функціями суб'єктів фінансування видатків державні й муніципальні видатки (видатки органів місцевого самоврядування) класифіковано на такі види: 1) на забезпечення економічної функції; 2) на забезпечення соціальної функції; 3) на забезпечення національної безпеки й охорони громадського порядку; 4) на забезпечення інших публічних функцій; 5) на розвиток освіти і науки; 6) на розвиток інших гуманітарних сфер. Ця класифікація показує безпосередній зв'язок різних публічно-владних функцій держави. Відповідно до розподілу державного й місцевих бюджетів на загальний і спеціальний фонд видатки держави класифіковано на такі: 1) пов'язані з фінансуванням діючих установ, навчальних закладів, соціальних програм тощо; 2) пов'язані з окремими спеціальними заходами, програмами.

Класифіковано видатки держави за об'єктом: видатки у виробничій сфері (публічно-виробничі видатки) і в невиробничій сфері національного господарства (публічно-невиробничі видатки). Доведено, що така класифікація відображає зв'язок видатків з процесом суспільного виробництва, оскільки у виробничій сфері безпосередньо формується національний дохід суспільства. Виробничо-публічні видатки націлені на розширення виробництва й зумовлені використанням національного доходу як фонду накопичення, а публічно-невиробничі видатки пов'язані переважно з використанням фонду споживання, із суспільним споживанням;

- науковий підхід до розвитку інституту юридичної відповідальності за нецільове витрачання фінансових коштів держави і місцевого самоврядування, завдяки якому доведено доцільність забезпечення узгодження складів правопорушень, за якими виникає фінансово-правова, адміністративно-правова, кримінально-правова і дисциплінарна відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів. Визначено заходи з удосконалення відповідальності за нецільове витрачання бюджетних коштів держави й місцевого самоврядування. Зокрема, запропоновано для захисту бюджетних інтересів держави і місцевого самоврядування зміни до чинного законодавства України;

набуло подальшого розвитку:

поняття бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування як категорії фінансового права, що є сукупністю прав та обов'язків представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування з мобілізації, розподілу й використання бюджетних коштів у зв'язку з виконанням ними передбачених Конституцією та законами України завдань і функцій, які реалізуються в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання місцевого бюджету;

категорія бюджетно-правових санкцій як вид фінансово-правових, які можуть застосовуватися державою до освітніх та наукових установ у разі порушення ними бюджетного законодавства України. Визначено, що бюджетно-правовими санкціями є державний примус, що має майновий характер і застосовується у вигляді штрафу за рішенням органу державної влади або місцевого самоврядування, що уповноважений державою проводити фінансовий контроль у бюджетній сфері відповідно до чинного законодавства, до учасників бюджетного процесу за порушення порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, а також інших норм чинного бюджетного законодавства;

правове забезпечення розвитку системи видатків на освіту та науку шляхом розробки пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства:

а) Закон України “Про освіту” необхідно доповнити ст. 63-1 “Облік, звітність і контроль у вищих навчальних закладах”, яка містила б положення про облік і звітність усіх фінансових ресурсів ВНЗ, включаючи всі бюджетні та позабюджетні джерела й іноземну валюту, а також конкретніше викласти питання про надання ВНЗ права податкових пільг та порядок їх отримання;

б) запропоновано доповнити ст. 87 Бюджетного кодексу України, яка визначає видатки, що здійснюються з Державного бюджету України, пунктом 22: “Кошти на оплату товарів, робіт і послуг, що виконуються фізичними та юридичними особами за державним замовленням на підставі господарських договорів; бюджетні кредити; субвенції й субсидії; бюджетні інвестиції; преміальні та заохочувальні виплати”. Це дасть змогу вдосконалити нормативно-правове регулювання програмно-цільового фінансування видатків на науку;

- формування інституціонального забезпечення режиму фінансової економії бюджетних коштів через створення спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань оптимізації бюджетних видатків як урядового органу, основним завданням якого був би аналіз діяльності з витрачання публічних фінансових ресурсів і вироблення на її основі стратегічних і тактичних пропозицій з поліпшення фінансової діяльності держави.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані:

для подальшого розв'язання теоретико-методологічних і практичних проблем правового регулювання видатків на освіту та науку в Україні; для наукового аналізу правового режиму окремих видів публічних видатків; для подальшої розробки теоретичних проблем правового статусу суб'єктів - учасників правовідносин у сфері розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів;

при удосконаленні чинного законодавства України у сфері регулювання видатків на освіту та науку;

для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які беруть участь у регулюванні видатків на освіту та науку;

у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсів “Фінансове право”, “Бюджетне право та процес”, під час викладання цих дисциплін (довідка впровадження № 455 від 16 жовтня 2010 р.).

Положення дисертації можуть слугувати основою для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних правовідносин.

Низка пропозицій здобувача була врахована в законопроектній роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету під час розробки законопроектів щодо вдосконалення правового забезпечення розвитку системи видатків на освіту та науку шляхом внесення змін до Закону України “Про освіту” та до Бюджетного кодексу України (довідка впровадження № 01-22 від 11 лютого 2010 р.); в організаційній роботі Кабінету Міністрів України при розробці пропозицій щодо створення спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань оптимізації бюджетних видатків (довідка впровадження № 09/17-288 від 17 вересня 2009 року); в практичній роботі місцевих державних адміністрацій при визначенні фінансово-правової категорії бюджетно-правових санкцій як виду фінансово-правових, які можуть застосовуватися державою до освітніх та наукових установ у разі порушення ними бюджетного законодавства України (довідка № 455 від 5 листопада 2009 року).

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювалися на засіданні вченої ради Науково-дослідного інституту фінансового права, де була виконана дисертація. Окремі положення дисертації доповідались автором на численних міжнародних науково-практичних конференціях: міжнародна науково-практична конференція “Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти” (м. Київ, 2006 р.), міжнародна науково-практична конференція “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (м. Ірпінь, 2007 р.), науково-практична конференція “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 2007 р.), всеукраїнська науково-практична конференція “Сучасні дослідження правознавчих проблем” (м. Запоріжжя, 2007 р.), IV міжнародна науково-практична конференція “Актуальні питання реформування правової системи України” (м. Луцьк, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Наука в інформаційному просторі” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Особливості фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку регіону” (м. Чернівці, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Наукова індустрія європейського континенту - 2007” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), 3-я міжнародна наукова практична конференція “Наука і освіта без кордонів” (м. Софія, 2007 р.), міжнародна науково-практична конференція “Розвиток юридичної науки на сучасному етапі” (м. Тернопіль, 2007 р.), ІІ международная научно-практическая конференция “Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития” (м. Ростов-на-Дону, 2007 р.), міжнародна наукова конференція “Шості осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 2007 р.), 4-а міжнародна науково-практична конференція “Наука і освіта” (м. Софія, 2008 р.), всеукраїнська науково-практична конференція “Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2008 р.), IV міжнародна науково-практична конференція “Проблеми розвитку фінансової системи України в умовах глобалізації” (м. Сімферополь, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Актуальні проблеми реформування громадянського суспільства та становлення правової держави” (м. Черкаси, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Сучасні проблеми й шляхи їх вирішення в науці, транспорті, виробництві та освіті 2008” (м. Одеса, 2008 р.), IX международная научная конференція “Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития” (м. Мінськ, 2008 р.), міжнародна науково-практична конференція “Свобода особистості: філософсько-правове розуміння та механізм забезпечення” (м. Запоріжжя, 2008 р.), международная научно-практическая конференция “Право на защиту прав и свобод человека и гражданина” (м. Москва, 2008 р.), всеукраїнська науково-практична конференція “Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2009 р.).

Публікації. Основні положення дисертації автор виклав у 58 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія (загальним обсягом 11,4 д. а.), 33 статті в наукових виданнях, у тому числі 29 - у фахових виданнях (загальним обсягом 25,6 д.а.), авторські навчальні посібники: „Правові основи державного фінансового контролю” (2008 р. обсягом 8,2 д.а. з грифом МОН України) та „Бюджетне право України” (2009 р. обсягом 21,5 д.а. з грифом МОН України), а також праці, надруковані в матеріалах і тезах міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена логікою, метою і предметом дослідження. Дисертаційна робота складається із вступу, чотирьох розділів, що поділені на підрозділи, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 525 сторінок, з них основного тексту - 477 сторінок, список використаних джерел містить 546 найменувань.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, проаналізовано ступінь наукової розробки проблеми, показано зв'язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету й завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічну основу; сформульовано наукову новизну роботи, її наукове та практичне значення; викладено дані про апробацію дисертаційного дослідження, впровадження його результатів та публікації в наукових фахових виданнях.

Розділ перший “Фінансово-правове регулювання освіти та науки: невідкладні завдання органів держави та місцевого самоврядування” складається з п'яти підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Значення освіти та науки для суспільства та держави” досліджено філософське значення освіти та науки в соціально-економічному розвитку держави, поняття управління освітою й наукою. Доведено, що освіта викликана потребами суспільства відтворювати і передавати знання, уміння, навички, готувати нові покоління для життя, формувати соціальний вплив для вирішення економічних, соціальних, культурних проблем. Освіта забезпечує цілісність процесів навчання (передача знань, досвіду, вмінь, навичок), виховання (соціалізація особи), просвітництва (прилучення до культури). Рівень розвитку освіти і науки визначає авторитет країни, її політичну значущість на міжнародній арені. З'ясовано, що сучасний розвиток науки веде до подальших перетворень усієї системи життєдіяльності людини. Особливо вражаючий її вплив на розвиток техніки і новітніх технологій, вплив науково-технічного прогресу на життя людей. Відзначено, що перетворення науки на продуктивну силу стає однією з основних закономірностей розвитку суспільства. У сучасній науці на передній план висувається завдання координації наукових досліджень у межах фундаментальних проблем і напрямів. Причому цей процес набуває державних та міждержавних масштабів, що є характерним для всіх галузей природознавства, технічних і суспільних наук. Наука дуже тісно пов'язана з освітою. Оскільки сучасний фахівець повинен бути підготовлений так, щоб завжди бути готовим йти нога в ногу з прогресом науки і технології, його освіта повинна виховувати в ньому здатність як до інтелектуальної творчості, так і до інтелектуально активного сприйняття зробленого іншими. Освітній процес є процесом передачі й отримання знання та вміння, підкріплений здобуванням один одного. А здобування знання, створення нового знання й уміння - це процес фундаментального дослідження.

Визначено, що наука є формою духовної діяльності людей, що спрямована на виробництво знань про природу, суспільство і саме пізнання, має безпосередньою метою збагнення істини й відкриття об'єктивних законів на основі узагальнення реальних фактів у їх взаємозв'язку. Наука є і творчою діяльністю з отримання нового знання, і результатом такої діяльності - знання, приведені в цілісну систему на основі певних принципів, і процесом їх виробництва. Розвиток освіти та науки є визначальним фактором прогресу суспільства, підвищення добробуту його членів, їх духовного та інтелектуального зростання.

У підрозділі 1.2. “Фінансування видатків на освіту та науку: складова фінансової діяльності держави” автор доводить, що через управління держава може вливати на соціально-економічні та інші процеси в суспільстві, регулює суспільні відносини, впливає на поведінку індивідів. Здійснюючи фінансову діяльність, держава фінансує різноманітні заходи, програми, за допомогою яких вона вливає на ці процеси в суспільстві.

Програмно-цільове фінансування передбачає державний контракт та державну програму шляхом застосування договірної форми фінансування. Правове регулювання програмно-цільового методу фінансування використовує такі форми фінансування, як: 1) імперативна форма прямого бюджетно-кошторисного режиму фінансування колективу виконавців проекту через рахунки провідної організації, у складі якої працюють виконавці проекту (окремі проекти державних науково-технічних програм (ДНТП)); 2) договірна (індикативна).

Фінансування державою видатків на освіту відбувається на основі кошторисно-бюджетного методу. При бюджетному фінансуванні освіти замовником виступає орган державної влади, укладається договір з реалізації інтересів держави та забезпечення державної потреби - державний контракт. Сутність кошторисно-бюджетного фінансування освітніх установ полягає в тому, що вони свої видатки на поточне утримання й розширення діяльності покривають за рахунок Державного чи місцевих бюджетів. У дисертації також досліджено особливості фінансування видатків на загальну середню освіту.

У підрозділі 1.3. “Правові засоби регулювання фінансування видатків на освіту й науку” доведено, що особливості того чи іншого засобу регулювання обумовлено суб'єктним складом правовідношення. В галузі фінансового регулювання це стосується таких учасників як:

держава (як правило, виступає в особі уповноваженого органу: Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, місцевої державної адміністрації або іншого органу виконавчої влади);

адміністративно-територіальні утворення (Автономна Республіка Крим, області, міста, райони, селища, села);

юридичні особи (вищі навчальні заклади державної та комунальної власності, приватні вищі навчальні заклади за умови отримання бюджетних асигнувань з Державного або місцевих бюджетів, професійно-технічні навчальні заклади, загальноосвітні установи, наукові установи).

Учасниками фінансових правовідносин (суб'єктами фінансових правовідносин) в галузі видатків бюджету на освіту та науку є:

фінансовий орган, який складає розпис видатків бюджету, відкриває фінансування, має право відкликання їх та здійснює постійний контроль за використанням бюджетних асигнувань;

кредитна установа, в якій відкриті єдиний казначейський рахунок і реєстраційний рахунок вищого навчального закладу й наукової установи та яка отримує бюджетні асигнування й бере учать у контролі за дотриманням фінансової дисципліни;

розпорядник бюджетних коштів (Міністерство освіти і науки України, Національна академія наук України, галузеві академії наук, вищі навчальні заклади, які фінансуються з Державного або місцевих бюджетів).

Суб'єктом, який бере безпосередню участь в регулюванні фінансування освіти та науки, є Міністерство освіти і науки України чи інший орган державної влади, якому підпорядковується освітня чи наукова установа. Також суб'єктом фінансування науки може виступати Національна академія наук України. Правовими засобами, за допомогою яких регулюється фінансування видатків на освіту та науку, є фінансово-правові норми, які приймаються органами державної влади та місцевого самоврядування. Доведено, що фінансові відносини в галузі публічних видатків складаються як правовідносини та виникають на підставі нормативного акта. У фінансово-правовому інституті видатків правові норми встановлюються виключно державою та органами місцевого самоврядування. Діяльність з витрачання публічних грошових ресурсів суб'єктами фінансування освіти та науки здійснюється відповідно до вимог фінансово-правових актів.

Визначено, що фінансово-плановими актами є акти, що приймаються відповідними суб'єктами (органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями) в процесі своєї фінансової діяльності, що містять планові показники з акумуляції, розподілу й використання фінансів на певний період. До фінансово-планових актів віднесено акти щодо бюджетів всіх рівнів; кошториси освітніх та наукових установ, плани використання бюджетних коштів, зведені плани використання бюджетних коштів, фінансові плани державних і унітарних підприємств; фінансово-кредитні та касові плани банків; фінансові плани страхових організацій. Фінансово-планові акти освітніх та наукових установ мають юридичне значення і породжують юридичні наслідки для їх фінансової діяльності.

У підрозділі 1.4. “Класифікація видатків на освіту й науку: історія та сучасність” досліджено класифікацію видатків за роллю в суспільному виробництві, суспільним призначенням, цільовим призначенням, формою власності суб'єктів здійснення публічних видатків, розподілом бюджету на загальний і спеціальний фонд. Доведено, що державні видатки можуть бути поділені на види за функціями суб'єктів фінансування видатків. Кожна функція держави й місцевого самоврядування потребує фінансового забезпечення, тобто видатків. Державні й муніципальні видатки (видатки органів місцевого самоврядування) класифіковано на такі види: 1) на забезпечення економічної функції; 2) на забезпечення соціальної функції; 3) на забезпечення національної безпеки й охорони громадського порядку; 4) на забезпечення інших публічних функцій; 5) на розвиток освіти і науки; 6) на розвиток інших гуманітарних сфер. Ця класифікація показує безпосередній зв'язок публічно-владних функцій і публічних видатків.

Крім того, показано еволюцію інституту видатків у державі; наведено їх класифікацію, починаючи з ХІХ ст.; досліджено історію фінансування освіти у ХІХ ст. та формування видатків у вищих навчальних закладах. У процесі дослідження проаналізовано фінансування видатків на освіту та науку за радянських часів. Визначено процес становлення та розвитку видатків України в період її незалежності. З'ясовано, що в Україні існує чотирирівнева модель бюджетного фінансування освіти з бюджетів усіх рівнів. У дисертації висвітлено особливості фінансування наукових установ в Україні. Також значну увагу приділено процедурі фінансування видатків на освіту та науку, зокрема, від складання кошторису бюджетної установи, подання бюджетного запиту й затвердження бюджетного розпису до виділення бюджетних коштів безпосередньо освітнім і науковим установам.

У підрозділі 1.5. “Розвиток повноважень держави із визначення видатків на освіту та науку” запропоновано внести деякі зміни до чинного законодавства України з метою більш конкретного врегулювання витрачання бюджетних коштів та розвинути інституціональне забезпечення державного контролю за видатками держави.

У процесі дослідження встановлено, що на сьогодні в системі правового регулювання видатків відсутній єдиний кодифікований нормативний акт, присвячений питанням фінансів і фінансової діяльності. У цьому нормативно-правовому акті могла б знайти своє закріплення єдність усіх завдань, напрямів, функцій, частин фінансової діяльності держави. Видатки як частину цієї діяльності слід було б урегулювати в окремому розділі вказаного нормативно-правового акта. В цьому контексті автором запропоновано внести зміни до ст. 87 Бюджетного кодексу України, які б більш детально регламентували видатки, що здійснюються з Державного бюджету України.

З'ясовано, що відмітною особливістю фінансово-правових санкцій є безспірний порядок їх застосування. Його існування є свідченням дії методу владних приписів у фінансово-правових відносинах, який характерний для всіх галузей публічного права. На нашу думку, освітні та наукові установи можуть понести відповідальність за бюджетні правопорушення у вигляді штрафу, адже фінансово-правові санкції поділяються на 2 види: правопоновлювані (пеня) й штрафні. А засобами забезпечення такої відповідальності є призупинення бюджетних асигнувань; застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях; зупинення операцій з бюджетними коштами.

В процесі дослідження удосконалено категорію бюджетно-правових санкцій як вид фінансово-правових, під якими визначено державний примус, що носить майновий характер і застосовується за рішенням органу державної влади або місцевого самоврядування, що уповноважений державою проводити фінансовий контроль у бюджетній сфері відповідно до чинного законодавства, до учасників бюджетного процесу за порушення порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, а також інших норм чинного бюджетного законодавства.

З метою узгодження складів правопорушень, за якими виникає фінансово-правова, адміністративно-правова, кримінально-правова та дисциплінарна відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів запропоновано внести зміни до Закону України “Про державну службу” та визначено заходи щодо посилення відповідальності за нецільове витрачання бюджетних коштів держави й місцевого самоврядування. Так, з метою розвитку повноважень держави запропоновано створити спеціальну комісію при Кабінеті Міністрів України з питань оптимізації бюджетних видатків як координаційний орган з метою розробки заходів щодо підвищення ефективності бюджетних видатків.

Розділ другий “Правотворчість у галузі видатків” складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Сутність та види правотворчості в державі” досліджено правотворчість як напрямок діяльності держави, що пов'язаний з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування. Правотворчість спрямована на створення та вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої системи норм, що регулюють однорідні суспільні відносини. Юридичний характер правотворчості визначається процесом надання правовим нормам загальнообов'язкового характеру. Соціальне призначення правотворчості полягає у встановленні еталонів і стандартів поведінки. Крім того, ми вважаємо, що правотворчість є особливим видом юридичної діяльності, якому властиві такі ознаки: вона здійснюється уповноваженими органами держави і в межах певного процесу; її результатом є прийняття нормативно-правових актів; вона має організований характер і мету; охороняється та гарантується державою.

Визначено, що існують такі види правотворчості: 1) правотворчість (законотворчість) представницьких органів державної влади (здійснює Верховна Рада України); 2) нормотворчість суб'єктів та органів публічної влади як уповноважених державою суб'єктів правотворчості (здійснюють Президент України, центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом тощо), місцеві органи державної влади, органи місцевого самоврядування). Нормотворчість є видом правотворчої діяльності, у результаті якої на підставі і на виконання законів створюються правові норми, що розвивають і конкретизують законодавче регулювання суспільних відносин у підзаконних актах. Зокрема, таку нормотворчість здійснює Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, голови місцевих державних адміністрацій, керівники підприємств, установ, організацій.