Колізії у правовому регулюванні земельних відносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 349.41 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Колізії у правовому регулюванні земельних відносин в Україні

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

Мірошниченко Анатолій Миколайович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті законодавства Верховної Ради України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор Малишева Наталія Рафаелівна, академік АПрН України, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Семчик Віталій Іванович академік АПрН України, член-кореспондент НАН України завідувач відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України;

доктор юридичних наук, професор, Шульга Михайло Васильович член-кореспондент АПрН України завідувач кафедри екологічного права Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого;

доктор юридичних наук, професор Єрмоленко Володимир Михайлович завідувач кафедри аграрного, земельного та екологічного права ім. академіка В.З. Янчука Національного університету біоресурсів і природокористування України.

Захист відбудеться 22 квітня 2010 року о 10 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.001.06 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка (01601, м. Київ, вул. Володимирська, 60, ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці ім. М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка (01601, м. Київ, вул. Володимирська, 58).

Автореферат розісланий 20 березня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Михальнюк О.В.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Земельне законодавство сучасної України, процес формування якого триває з 1990 року в рамках проведення в Україні земельної реформи, характеризується нестабільністю та низьким ступенем системності. Норми, що регулюють земельні відносини, розпорошені по сотнях нормативно-правових актів, причому дублювання у правовому регулюванні земельних відносин стало стандартом нормопроектної роботи. Це неминуче призводить до наявності величезної кількості колізій між ними. Наявність численних колізій значно знижує ефективність правового регулювання, підриває довіру населення до держави, ставить під сумнів успіх земельної реформи в Україні.

З огляду на це, постає гостра необхідність розв'язання наукової проблеми із попередження виникнення колізій, правильного вирішення існуючих колізій шляхом вибору норми, яка підлягає застосуванню, та ефективного усунення із законодавства існуючих колізій у правовому регулюванні земельних відносин. Вироблення теоретичних засад попередження, вирішення та усунення колізій у механізмі правового регулювання земельних відносин дозволить істотно вдосконалити чинне законодавство України, практику його застосування, а в кінцевому підсумку - досягти значимих позитивних соціальних результатів.

Слід також враховувати те, що, хоча питання попередження виникнення, вирішення та усунення правових колізій і були предметом спеціального дослідження (дисертаційні роботи Д.Д. Лилака, С.П. Погребняка, О.В. Майстренка та ін. праці), масштабність теми залишає чимало простору для її подальшого опрацювання. Йдеться, зокрема, про проблематику юридичної сили нормативно-правових актів, теоретичні засади дії правових норм у часі та просторі та ін. проблеми, розв'язання яких необхідне для вирішення правових колізій, проблема співвідношення (ієрархії) між різними принципами вирішення правових колізій (насамперед, темпоральним та змістовним) тощо. Окрім того, цілий пласт проблематики пов'язаний із необхідністю екстраполяції загальнотеоретичних положень про правову природу колізій, засади попередження їх виникнення, вирішення та усунення на специфічні умови механізму земельно-правового регулювання.

Теоретичною основою для проведення дослідження є праці українських і зарубіжних вчених-правників у галузі земельного та екологічного права: Ф.Х. Адіханова, Г.О. Аксеньонка, В.І. Андрейцева, Г.В. Анісімової, Н.О. Багай, С.Б. Байсалова, В.П. Балезіна, Г.І. Балюк, В.Д. Басая, О.В. Бевз, А.Л. Бейкуна, Є.С. Берднікова, А.І. Берлача, Г.Ю. Бистрова, Ц.В. Бичкової, А.Г. Бобкової, С.О. Боголюбова, Л.О. Бондара, О.Г. Бондара, В.Л. Бредіхіна, М.М. Брінчука, Д.В. Бусуйок, М.Я. Ващишин, О.А. Вівчаренка, О.М. Вовк, Ю.О. Вовка, Г.О. Волкова, А.П. Гетьмана, А.Й. Годованюка, Н.В. Грищук, В.К. Гуревського, С.В. Гринька, О.В. Єлісєєвої, В.М. Єрмоленка, Б.В. Єрофєєва, М.І. Єрофєєва, А.Є. Єрьонова, Ю.Г. Жарікова, О.І. Заєць, Л.П. Заставської, І.А. Дмитренка, І.О. Іконицької, Н.В. Ільницької, О.В. Ільницького, П.Д. Індиченка, М.Д. Казанцева, І.І. Каракаша, В.О. Кікотя, Р.С. Кіріна, В.А. Кобилянського, Т.О. Коваленко, Д.В. Ковальського, Т.Г. Ковальчук, М.І. Козира, О.М. Козир, О.С. Колбасова, В.В. Костицького, І.О. Костяшкіна, О.П. Коцюби, С.М. Кравченко, М.В. Краснової, М.І. Краснова, С.М. Кравченко, О.І. Крассова, П.Ф. Кулинича, В.І. Курила, В.І. Лебедя, Л.В. Лейби, А.В. Луняченка, Н.Р. Малишевої, М.І. Малишка, Р.І. Марусенка, М.Д. Миколюка, І.М. Миронця, М.М. Мисника, В.Л. Мунтяна, Н.Б. Мухитдінова, В.В. Носіка, М.Т. Осипова, П.П. Пастушенка, О.М. Пащенка, В.Н. Петрини, В.В. Петрова, О.О. Погрібного, С.О. Погрібного, О.А. Поліводського, В.К. Попова, Т.П. Проценко, С.В. Размєтаєва, Л.П. Решетник, Б.Г. Розовського, В.І. Семчика, І.О. Середи, М.О. Сиродоєва, А.М. Статівки, Н.І. Титової, В.І. Федоровича, М.С. Федорченка, М.О. Фролова, Н.І. Хлудньової, С.І. Хом'яченко, Чау Тхи Хань Вань, В.С. Шелестова, Ю.С. Шемшученка, А.М. Шульги, М.В. Шульги, А.Д. Юрченка, О.В. Янова, В.В. Янчука, В.З. Янчука та інших.

При дослідженні загальнотеоретичної проблематики правових колізій були використані також праці представників вітчизняної та зарубіжної теорії держави і права та галузевих правових наук: С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, С.В. Бобровник, А.В. Богачової, С.В. Бошно, М.В. Буроменського, Ф.Г. Бурчака, Є.В. Бурлая, О.Ю. Буякова, Є.В. Васьковського, А.Б. Венгерова, М.О. Власенка, М.П. Воронова, Л.К. Воронової, М.К. Галянтича, О.В. Гашицького, Р.О. Гончарова, В.В. Денисенка, В.Н. Денисова, В.А. Дозорцева, Г.І. Дутки, В.П. Євграфової, М.Б. Ємельянової, О.В. Зайчука, А.П. Зайця, М.С. Кельмана, Д.А. Керімова, М.І. Козюбри, А.М. Колодія, В.В. Копєйчикова, О.Л. Копиленка, В.М. Кудрявцева, Д.В. Кухнюка, К.І. Кучерук, В.В. Лазарєва, Д.Д. Лилака, С.В. Липеня, С.Л. Лисенкова, В.К. Лисиченка, О.В. Майстренка, Б.В. Малишева, О.В. Малька, О.К. Маріна, М.М. Марченка, В.М. Марчука, М.Г. Матузова, М.Г. Матузова, С.Г. Меленка, О.Г. Мурашина, П.О. Недбайла, З.О. Незнамової, Л.В. Ніколаєвої, В.М. Огризкова, І.М. Овчаренка, Н.М. Оніщенко, В.Ф. Опришка, О.П. Орлюк, М.І. Панова, Я.Ю. Парція, А.С. Піголкіна, Є.В. Погорєлова, В.Ф. Погорілка, С.П. Погребняка, С.В. Поленіної, Ю.Ю. Попова, П.М. Рабіновича, О.Я. Рогача, М.В. Сільченка, В.Ф. Сіренка, О.Ф. Скакун, В.Є. Скоморохи, В.М. Стретовича, В.Я. Тація, М.В. Тесленко, О.Д. Тихомирова, А.О. Тіллє, Ю.О. Тихомирова, В.М. Шаповала, Г.О. Швачки, С.В. Шевчука, В.С. Щербини, О.І. Ющика та інших.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження теоретичних засад вирішення та усунення колізій у земельному праві України виконане в рамках наукових тем «Єдиний класифікатор законодавства України» (номер державної реєстрації 0103U008721), «Законодавчий процес в Україні: проблеми теорії і практики» (номер державної реєстрації 0103U007976), «Правові механізми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (номер державної реєстрації 0104U007245), що виконувалися в Інституті законодавства Верховної Ради України.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є підвищення ефективності правового регулювання земельних відносин в Україні шляхом вирішення важливої наукової проблеми мінімізації негативного впливу колізії у правовому регулюванні земельних відносин.

Задачами дослідження є формулювання теоретичного поняття колізії у правовому регулюванні земельних відносин, розроблення класифікації таких колізій, визначення критеріїв допустимості їх існування, вироблення теоретичних рекомендацій щодо запобігання їх виникненню, а також щодо усунення та вирішення існуючих колізій.

Об'єкт дослідження. Об'єктом дослідження є норми, що регулюють земельні відносини, практика їх застосування, а також положення земельно-правової доктрини, спеціальні дослідження з теорії права.

Предмет дослідження. Предметом дослідження є колідуючі норми, що спрямовані на регулювання земельних відносин, практика вирішення колізій між ними, а також положення правової доктрини, що закріплюють вчення про правові колізії, засади їх уникнення, усунення та вирішення.

Методи дослідження. Дослідження виконане за допомогою діалектичного методу пізнання, виходячи із взаємозалежності системи правового регулювання і стану відносин, що складаються у суспільстві. У дослідженні використано широкий арсенал як загальнонаукових, так і спеціально наукових методів дослідження.

Зокрема, використовувалися такі емпіричні загальнонаукові методи, як спостереження та опис. Використання цих методів мало місце насамперед при дослідженні відповідної правозастосовчої практики, причому як судової, так і адміністративної. Також дані методи використовувалися при аналізі правотворчої (у т.ч. законотворчої) діяльності.

Теоретичний метод аналізу використовувався при дослідженні різноманітних правових явищ, пов'язаних із темою дослідження: правового регулювання, систематизації, у т.ч. кодифікації законодавства, вирішення колізій, їх усунення тощо.

За допомогою індуктивного методу, а також методів абстрагування, узагальнення, пояснення зроблена спроба виявити закономірності у виникненні, усуненні та вирішенні колізій у правовому регулюванні земельних відносин. З цією ж метою використовувався метод класифікації. Саме використання цього методу послужило основою для побудови підрозділу 1.2 дисертації «Класифікація колізій у правовому регулюванні земельних відносин». Метод аналізу та синтезу використовувався у випадках, коли проведене емпіричне дослідження дозволяло виділити певні закономірності (наприклад, закономірності, що лягли в основу темпорального та змістовного принципів вирішення колізій).

Для тлумачення положень чинного законодавства та визнаних положень правової доктрини був застосований дедуктивний метод.

До спеціально-юридичних методів, застосованих у дослідженні, належать насамперед догматичний метод (використовувався при дослідженні, описі та узагальненні приписів законодавства). У дослідженні історичного досвіду запобігання виникненню, вирішення та усунення правових колізій, відповідного зарубіжного досвіду та напрацювань інших галузей права використаний історичний, а також порівняльно-правовий методи. Для виявлення певних закономірностей застосовувався статистичний метод.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна виконаного дослідження вбачається в тому, що вперше у вітчизняній правовій доктрині запропоновано комплексний підхід до попередження виникнення, усунення та вирішення правових колізій у регулюванні земельних правовідносин, які у роботі розглядаються як розбіжності між правовими приписами, що поширюються на ті самі суспільні відносини щодо використання, охорони та відтворення земель і не можуть бути застосовані одночасно.

При цьому автор свідомо не ставив за мету доведення правильності саме такого визначення. На його думку, правові поняття не можуть оцінюватися з точки зору їх істинності чи хибності, «правильності» чи «неправильності». Визначаючи певне поняття, можна лише домовитися про однозначне його тлумачення, що з більшою чи меншою точністю відображає існуюче розуміння (або принаймні те з існуючих розумінь, яке переважає). Крім того, можна запропонувати певне розуміння поняття, керуючись мотивами доцільності. Виходячи із цього, проведений у роботі аналіз поняття «колізії у правовому регулюванні земельних відносин» має виключно допоміжний характер - за його допомогою фактично лише окреслюється предмет та межі дослідження в цілому.

На прикладі колізій у регулювання земельних відносин зроблено низку узагальнень теоретичного характеру, зокрема, щодо ієрархії нормативно-правових актів, щодо правил (принципів) вирішення правових колізій та характеру взаємозв'язку між ними, основних шляхів попередження виникнення колізій, способів їх повного усунення правотворчим шляхом.

Новизна знаходить свій прояв у наступних нових наукових положеннях, що виносяться на захист:

1. Вперше у вітчизняній правовій доктрині комплексно обґрунтовано висновок, за яким для мінімізації колізій у правовому регулюванні земельних відносин таке регулювання повинно мати якомога більш загальний характер. Особливі положення у земельно-правовому регулюванні слід вміщувати до законодавства зі спеціальною сферою регулювання, проте особливі положення мають право на існування лише тоді, коли це обумовлено потребою встановити специфіку у регулюванні суспільних відносин. Відтворення у спеціальних актах загальних положень по відношенню до якоїсь більш вузької ситуації є недопустимим дублюванням.

2. Дістало подальший розвиток наукове положення, за яким основною причиною наявності значної кількості внутрішньогалузевих колізій у земельному законодавстві України є низький ступень його систематизації. Для зменшення ступеню колізійності чинного земельного законодавства України перспективним напрямком є його кодифікація, для якої сьогодні існують основні необхідні умови: відносна стабільність законодавства та відносно усталена практика його застосування.

3. Удосконалено існуючі наукові погляди на закономірності систематизації земельного законодавства. Висловлено та обґрунтовано власну позицію автора щодо характеру та послідовності кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі.

В основу кодифікації повинні бути покладені такі принципові положення: (1) відхід від традиційного для радянського земельного права «тотального» поділу земель на категорії і підвищення натомість ролі планування територій, (2) підвищення ефективності використання та розпорядження землями державної власності шляхом передачі функції із розподілу та перерозподілу цих земель уповноваженому центральному органу виконавчої влади, (3) перегляд системи прав на земельні ділянки, що передбачатиме, зокрема, відмову від права постійного користування земельними ділянками, (4) реформування засад здійснення землевпорядкування шляхом створення уніфікованої землевпорядної процедури, яка дозволятиме здійснювати землеустрій у т.ч. і примусово з метою усунення недоліків у структурі землекористування, (5) гармонізація земельного законодавства із законодавством ЄС.

Послідовність кодифікаційних робіт має включати (1) інвентаризацію чинного земельного законодавства, (2) виявлення колізій та прогалин, повторів та їх усунення, (3) переробку нормативного матеріалу відповідно до концептуальних засад кодифікації, (4) напрацювання тексту нормативного акту (Земельного кодексу), (5) підготовку тексту змін до актів чинного законодавства, вироблення переліку актів, що підлягають скасуванню. Кодифікація земельного законодавства «з чистого аркуша», в послідовності «концепція-структура-текст», абстрагуючись від існуючого правового регулювання, є явищем негативним і не здатна забезпечити систематизацію земельного законодавства «за визначенням».

4. Вперше у доктрині земельного права обґрунтовано думку, за якою побудова універсальної, абстрактної ієрархії джерел земельного права є неможливою. Це обумовлено насамперед наявністю т.зв. виключних компетенцій, коли деякі правові акти існують поза загальною ієрархією, а також ситуаціями, коли співвідношення між різними видами правових джерел може бути різним в залежності від кола врегульованих відносин.

5. Дістала подальше обґрунтування позиція, за якою джерелами земельного права слід вважати рішення судів по конкретним справам щодо визнання недійсними (незаконними, неконституційними) нормативно-правових актів, рішення Конституційного Суду України, рішення Європейського суду з прав людини. Інші рішення судів по конкретним справам у сукупності формують судову практику, яка також повинна розглядатися як джерело права. Судова практика на певний момент може фіксуватися у актах-роз'ясненнях вищих судових інстанцій, які є джерелом права, набуваючи рис нормативно-правових актів, причому незважаючи на те, що прямої вказівки на їх обов'язковість в законодавстві немає. Можливість видання нормативних актів судом слід оцінити негативно, вбачається, що у даному випадку відбувається порушення конституційних принципів розподілу влад та незалежності суддів. З огляду на це видається доцільним виключити із законодавства будь-які згадки на видання вищими судовими інстанціями рекомендацій або роз'яснень.

6. Вперше на основі аналізу правового регулювання земельних відносин комплексно обґрунтовано наукове положення, за яким принцип вирішення колізій за правилом «більш пізнього акту» слід застосовувати, виходячи із дати ухвалення акту (а не набрання ним юридичної сили або набрання чинності), оскільки саме на момент ухвалення акту остаточно формується його зміст, враховуються умови, що склалися.

7. Вперше на основі аналізу механізму земельно-правового регулювання обґрунтовано доцільність створення механізму перегляду рішень Конституційного Суду України для врахування змін у праворозумінні, а також для виправлення помилок, допущених Судом.

8. Дістав подальше обґрунтування висновок, за яким змістовний принцип вирішення колізій (правило «спеціального закону», «спеціальної норми») передбачає порівняння норм (приписів), а не нормативно-правових актів. Крім того, для цілей вирішення колізії «спеціальною» слід вважати лише таку норму (припис), правила якої враховують якусь особливу обставину, не відображену при формулюванні загальної норми (припису), зокрема, особливості земельної ділянки як об'єкту права. Не може бути достатньою для визнання норми «спеціальною» сама лише вужча сфера її дії.

9. Вперше у вітчизняній доктрині земельного права запропоновано узагальнений підхід до вирішення проблеми ієрархії ієрархічного, темпорального та змістовного принципів вирішення правових колізій. Ієрархічний принцип вирішення колізій у правовому регулюванні земельних відносин (lex superior) має безумовну перевагу над іншими колізійними принципами. Водночас, заздалегідь визначена, абстрактна ієрархія між темпоральним та змістовним принципами вирішення земельно-правових колізій відсутня. Слід виходити із того, що законодавець може скасувати новою загальною нормою попередню спеціальну, але не завжди це робить. Тому в кожному випадку збігу темпоральної та змістовної колізій суб'єкту правозастосування необхідно виходити із уявної волі законодавця, яка краще відповідає потребам суспільства, і вирішувати колізію, виходячи із спрямування такої волі. земельний право україна

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Одержані під час виконання дослідження результати можуть бути використані для вдосконалення чинного законодавства, що регулює земельні відносини, шляхом усунення цілої низки виявлених негативних (шкідливих) колізій у правовому регулюванні земельних відносин, а також шляхом використання сформульованих рекомендацій при проведенні повномасштабної кодифікації земельного законодавства. Сформульовані рекомендації щодо попередження колізій на стадії правотворчої діяльності при регулюванні земельних відносин.

Крім того, результати дослідження можуть бути використані для вдосконалення існуючої правозастосовчої практики. Таке вдосконалення може бути досягнуто насамперед шляхом більш послідовного та науково-обґрунтованого застосування принципів вирішення земельно-правових колізій - ієрархічного, темпорального та змістовного.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані як основа для подальших наукових досліджень проблеми колізій у правовому регулюванні суспільних відносин, а також у навчальному процесі - при викладанні курсів «Теорія права», «Земельне право» та інших галузевих правових дисциплін, а також спецкурсу «Застосування правових норм».

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, що сформульовані у дослідженні, знайшли відображення в одноособовій монографії «Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в Україні» (Київ: Алерта: КНТ: ЦУЛ, 2009. - 268 с.), спеціально присвяченій темі дисертації, у трьох інших одноособових монографіях, шести монографіях, опублікованих у співавторстві, двадцяти двох статтях у фахових наукових виданнях, з яких чотирнадцять є одноособовими, вісімнадцяти інших статтях, із яких десять є одноособовими. Результати проведеного дослідження також знайшли відображення в п'яти опублікованих тезах виступів на конференціях та круглих столах.

Особистий внесок здобувача. У монографіях та статтях, опублікованих у співавторстві, особистим внеском здобувача є наукові положення, використані у даному дисертаційному дослідженні, що стосуються колізій у правовому регулюванні земельних відносин, їх вирішення та усунення.

Апробація результатів дисертації. Результати досліджень, що включені до дисертації, оприлюднені на таких наукових конференціях: Міжнародній науково-практичній конференції «Правові проблеми залучення інвестицій у сільське господарство та соціальну сферу села», Київ, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 24.05.2007; Науково-практичному семінарі «Актуальні питання трансформації колективної власності на землю при реформуванні недержавних сільськогосподарських підприємств» (Київ, 25 вересня 2007 року), організованому Проектом розвитку овочівництва в південному регіоні України Міжнародної фінансової корпорації та Державним Агентством земельних ресурсів України; Регіональній науково-практичній конференції «Верховенство права у правозастосовчій діяльності», присвяченій 15-ій річниці Юридичного інституту Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника (м. Івано-Франківськ, 12-13 жовтня 2007 року); Міжнародній конференції «Права і свободи людини і громадянина: проблеми судового захисту», що проводилася на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка (м. Київ, 23-24 листопада 2007 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Екологічне законодавство України: стан та перспективи розвитку» (м. Харків, 13-14 грудня 2007 року); Круглому столі з обговорення законопроекту «Про аукціони», що проводився Міністерством юстиції України спільно з Центром комерційного права в рамках реалізації Порогової програми корпорації «Виклики тисячоліття» (м. Київ, 6 червня 2008 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Державний контроль за дотриманням земельного та екологічного законодавства: стан, проблеми та шляхи вдосконалення» (м. Київ, 17 червня 2008 року); Семінарі «Юридичні аспекти актуальних питань приватизації в Україні. Механізми забезпечення реалізації прав державних органів приватизації у сфері земельних правовідносин» (м. Київ, 18-21 листопада 2008), організованому Фондом державного майна України спільно з Німецьким товариством з технічного співробітництва («Deutsche Gesellschaft fьr Technische Zusammenarbeit» Gmbh); Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, Хмельницький університет управління та права, 28-29 листопада 2008 року); Круглому столі «Організаційно-правові проблеми забезпечення інноваційного розвитку в АПК України» (м. Київ, 11 грудня 2008 року, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України); Міжвідомчій нараді з питань ринкового обігу земель у контексті формування показників МФК «реєстрація власності» під головуванням заступника Міністра економіки В.М. Пантелеєнка (м. Київ, 21 травня 2009, Міністерство економіки України); Круглому столі «Стан і стратегія сучасної земельної політики в Україні» (м. Київ, 21 травня 2009 року, Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Розумкова, Представництво Фонду Фрідріха Науманна в Україні); IV Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання реформування правової системи України» (Луцьк, 29-30 травня 2009 року).

Структура дисертації. Дисертаційне дослідження складається із вступу, трьох розділів, що поділяються на дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Обсяг дисертації - 401 сторінка, список літератури складається з 645 джерел та займає 73 сторінки.

Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначені його мета і завдання, вказано на його зв'язок з науковими напрямами дослідження Інституту законодавства Верховної Ради України, розкрито ступінь наукової розробленості досліджуваної теми, визначено об'єкт та предмет дослідження, наведено характеристику ступеню наукової новизни отриманих результатів, їх теоретичного і практичного значення, наведені дані щодо апробації результатів дослідження, структури і обсягу дисертації.

Розділ 1 «Поняття, зміст і види колізій у правовому регулюванні земельних відносин» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та зміст колізій у правовому регулюванні земельних відносин» автор досліджує закономірності у вживанні терміну «колізія» у праві загалом та земельному праві зокрема і для цілей свого дослідження обирає найбільш усталений, на його думку, варіант: вживання терміну «колізія» у так званому «вузькому» розумінні - як розбіжності між двома або більше приписами правових актів, що поширюються на ті самі відносини і не можуть бути застосовані одночасно.

При цьому автор виходить із того, що невід'ємною ознакою мови, у тому числі юридичної, є її багатозначність. Використання терміну у тому чи іншому значенні обумовлено виключно свого роду «домовленістю» між суб'єктами, які вживають термін. Тому дискусії щодо правильності або неправильності і, тим більш, істинності визначення того чи іншого терміну є непродуктивними. З огляду на це в роботі завідомо не ставилася мета довести правильність використовуваного розуміння поняття «колізія» та похідного від нього поняття «колізія у правовому регулюванні земельних відносин».

Обрання певного розуміння терміну «колізія» потребує також уточнення цього розуміння шляхом визначення його співвідношення із суміжним поняттям «конкуренція норм». Виходячи із переважаючого розуміння поняття «конкуренція норм» як стану при застосуванні кримінально-правових норм (інших норм, що передбачають застосування юридичної відповідальності), коли з кількох норм, незалежно від того, які правові наслідки ними передбачені, застосуванню підлягає лише одна, колізію норм та конкуренцію норм (в обраному розумінні) слід розглядати як різні поняття, що не мають нічого спільного.

Від конкуренції норм, таким чином, доцільно відрізняти т.з. «змістовну колізію», коли одні і ті самі відносини врегульовані по-різному приписами, спільне застосування яких було б в принципі можливим, якби не розбіжності в їх змісті.

На підставі викладеного колізія у правовому регулюванні земельних відносин розглядається автором як відмінність або суперечність між приписами правових актів, що регулюють ті самі суспільні відносини щодо використання, охорони та відтворення земель і не можуть бути застосовані одночасно.

У підрозділі 1.2 «Класифікація колізій у правовому регулюванні земельних відносин» існуючі наукові класифікації колізій у правовому регулюванні екстраполюються на правове регулювання земельних відносин, аналізується доцільність застосування класифікаційних критеріїв у обраній специфічній сфері правового регулювання з огляду на предмет, цілі і завдання дослідження.

Пропонується класифікувати колізії у правовому регулюванні земельних відносин, перш за все, залежно від властивостей та особливостей норм, що конфліктують (на часові, або темпоральні, просторові, ієрархічні, а також змістовні колізії), з позиції системи права та системи законодавства (внутрішньогалузеві та міжгалузеві), за критерієм їх допустимості (т.з. логіко-структурні дефекти (деформації) та «доброякісні» колізії), прості та складні (колізійні склади) колізії. Обраний підхід визначив подальшу структуру викладення матеріалу дослідження.

Підрозділ 1.3 «Розвиток теоретичних засад попередження, усунення та вирішення колізій у регулюванні земельних відносин» присвячений аналізу основних існуючих на сьогодні положень правової доктрини з проблем попередження, усунення та вирішення правових колізій, що мають те чи інше відношення до регулювання земельних правовідносин. Відзначається, що, незважаючи на те, що колізії у праві є фактично однолітками правової системи, протягом значного відрізку «радянського» періоду розвитку вітчизняної правової доктрини проблематика правових колізій була незаслужено обділена увагою дослідників.

Тим більш цінними видаються дослідження авторів, які починаючи з 60-х років минулого сторіччя здійснювали науковий пошук з проблеми колізій у регулюванні правовідносин: А.Ф. Черданцева, М.О. Власенка та їх наступників. Потужний поштовх розвитку досліджень проблематики колізій надала дискусія щодо співвідношення колізії та конкуренції норм, учасниками якої стали в різний Г.І. Дутка, М.Д. Казанцев, А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, М.І. Малишко, В.В. Петров, В.Ф. Погорілко, С.В. Полєніна, Ю.Ю. Попов, Н.І. Титова, Ю.О. Тихомиров, Ю.С. Шемшученко, О.І. Ющик та інші вчені.

Подальший розвиток теоретичних уявлень про проблему правових колізій пов'язаний із ідеєю прийняття закону про нормативно-правові акти (або закону про нормативні акти, або «закону про закони»), до якого пропонувалося включити, зокрема, і «порядок вирішення колізій». Згодом, у 1993 році, на необхідність прийняття закону про закони та інші нормативно-правові акти в Україні звертали увагу В. Погорілко та М. Малишко. Ідея прийняття закону в цілому та закріплення у ньому правил вирішення колізій у правовому регулюванні широко обговорювалася у правовій доктрині.

Важливою подією на шляху розвитку теоретичних засад запобігання, усунення та вирішення колізій стало дисертаційне дослідження С.П. Погребняка. Спираючись на праці попередників, зокрема, дослідження М.О. Власенка, вчений здійснив ґрунтовне дослідження колізій у законодавстві, провів їх відмежування від суміжних явищ, дослідив застосування класичних колізійних принципів lex specialis, lex posterior, lex superior в умовах правової системи України, а також запропонував систему теоретичних поглядів на проблему попередження колізій.

Вагомий вклад у дослідження проблематики колізій у законодавстві України вніс Д.Д. Лилак. У його дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що полягає у дослідженні поняття колізій у законодавстві України, критеріїв їх класифікації, шляхів попередження, виявлення та усунення; зроблено спробу комплексно проаналізувати проблеми колізій у законодавстві України у взаємозв'язку з правозастосовчою практикою господарських судів.

Певний вплив на наукові дослідження проблематики колізій у правовому регулюванні справляє зарубіжна, насамперед - російська правова доктрина. У цьому відношенні можна виділити дослідження О.Ю. Буякова, В.В. Денисенка, Е.В. Сухова і Н.І. Хлудньової.

Ґрунтовне дослідження систематизації (кодифікації) земельного законодавства, зокрема, як засобу попередження та усунення колізій у правовому регулюванні земельних відносин здійснив О.М. Пащенко.

Загалом, хоча окремі питання, пов'язані із проблематикою колізій у правовому регулюванні земельних відносин, досліджувалися практично усіма українськими вченими - представниками земельно-правової та еколого-правової науки, у доктрині тривалий час була відсутня загальновизнана концепція запобігання, усунення та вирішення земельно-правових колізій. Тому пріоритетом даного дослідження є адаптація та екстраполяція існуючих у теорії права підходів до вирішення проблеми подолання колізій у правовому регулюванні саме стосовно сфери регулювання земельних відносин. При цьому виникає і потреба у критичному перегляді деяких положень правової теорії.

Так, потребує додаткового аналізу питання про наявність універсальної ієрархії джерел права (земельного права, зокрема). Як видається, потребують істотного уточнення погляди на правову природу загальновизнаних колізійних принципів (ієрархічного, темпорального та змістовного) та на проблему співвідношення між ними. Існують і специфічні проблеми, які виникають при застосуванні загальних поглядів на попередження та усунення правових колізій до особливої сфери земельних відносин (щодо «розподілу» земельно-правових норм між різними галузями законодавства, спрямованості та способу здійснення кодифікації земельного законодавства тощо). Ці проблеми були розглянуті у дисертаційному дослідженні.

Розділ 2 «Основні напрямки попередження та усунення колізій у правовому регулюванні земельних відносин» містить два підрозділи. Очевидним, але важко здійснюваним «рецептом» попередження та усунення правових колізій є підвищення якості нормопроектної роботи на усіх рівнях. Це може бути здійснено шляхом чіткого перспективного планування нормопроектної роботи, вироблення відповідних концепцій, залучення до проектування кваліфікованих кадрів, дотримання вимог законодавства щодо процедури підготовки нормативно-правових актів тощо. Всі ці заходи мають загальний характер і, на наш погляд, знаходяться за межами проблематики земельно-правового регулювання, тому в роботі детально не розглядаються. Натомість, у розділі 2 зроблена спроба зосередитися на засобах попередження та усунення правових колізій у правотворчості. У підрозділі 2.1. розглянута проблема усунення міжгалузевих колізій (колізій між приписами, вміщеними до різних галузей законодавства), у підрозділі 2.2. - проблема колізій галузевих (між приписами власне земельного законодавства).

Зокрема, у підрозділі 2.1. «Попередження і усунення колізій між земельно-правовими нормами, вміщеними до актів законодавства різних галузей» аналізується стан існування колізій між приписами земельно-правового характеру, вміщеними до різних галузей законодавства: власне земельного (у вузькому розмінні), цивільного, господарського, конституційно-процесуального, адміністративного, фінансового, екологічного, ядерного, аграрного. На думку автора, більшість існуючих колізій між приписами, вміщеними до актів різних галузей законодавства, є неприпустимими і обумовлюються насамперед існуванням дублювання у правовому регулюванні земельних відносин. Таким чином, основним «рецептом» для запобігання колізіям повинно бути усунення дублювання. Правове регулювання земельних відносин має бути настільки загальним, наскільки можливо. Слід уникати практики відтворення у спеціальних актах загальних положень по відношенню до якоїсь конкретної ситуації.

З іншого боку, невиправданим є встановлення абстрактного співвідношення між приписами різних актів законодавства (на зразок «колізійних норм», закріплених у ст. 9 Цивільного кодексу України, ст. 4 Господарського кодексу України). При правильній побудові законодавства (коли в «спеціальному» законодавстві будуть вміщені дійсно спеціальні приписи, а в «загальному» - загальні) потреби у «колізійних нормах», які визначатимуть співвідношення між різними галузями законодавства, не буде - замість них діятиме загальний колізійний принцип «спеціального закону». Якщо ж законодавство побудоване неправильно і в «загальному» законодавстві вміщено спеціальні норми, «колізійна норма» лише шкодитиме.

У підрозділі 2.2 «Кодифікація як основний засіб усунення правових колізій у межах актів земельного законодавства» проведене дослідження ступеня систематизації земельного законодавства, враховуючи, що взаємозв'язок систематизованості законодавства із ступенем його колізійності є загальновизнаним: чим більш систематизоване законодавство, тим менше у ньому колізій, і навпаки.

Проведене дослідження змушує визнати, що, незважаючи на наявність кодифікованого нормативно-правового акту - Земельного кодексу України, земельне законодавство не може сьогодні вважатися кодифікованим. Такий його стан неминуче пов'язаний із існуванням численних колізій.

Для кардинального зменшення кількості колізій у земельному законодавстві необхідно забезпечити його систематизацію. У роботі обґрунтовується думка, за якою, обираючи форму систематизації, перевагу потрібно віддати кодифікації (перед консолідацією та інкорпорацією).

Автор пропонує власне бачення перспектив кодифікації земельного законодавства у сучасних умовах. На його думку, передумови для кодифікації земельного законодавства у сучасних умовах вже склалися - насамперед, це те, що земельне законодавство на сьогодні характеризується відносною стабільністю, всі важливі суспільні відносини, які потребують правового регулювання, є врегульованими.

У питанні про концепцію кодифікації земельного законодавства автор обстоює думку, за якою кодифікація повинна бути здійснена у вигляді прийняття класичного кодексу (а не у вигляді прийняття кодексу законів про землі, пакету законів чи екологічного кодексу, як пропонують деякі вчені).

При визначенні концептуальних основ нового земельного кодексу, на думку дисертанта, необхідно забезпечити перегляд системи прав на земельні ділянки. Зокрема, доцільно відмовитися від існування права постійного користування земельними ділянками, визнавши натомість можливість мати земельні ділянки на праві власності за усіма юридичними особами. Доцільно створити правову основу для права вторинного користування як невиключного зобов'язального права. Варто також забезпечити відповідність права оренди землі класичним уявленням про це право як про право зобов'язальне, адже за сучасним законодавством України право оренди земельних ділянок має практично всі ознаки речового права, що тягне низку негативних наслідків.

Також видається цілком необхідним відійти від існуючого «тотального» поділу земель на категорії. Натомість, законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок (категорій земель), причому законодавчо встановлений перелік категорій земель можна і слід залишити відкритим. Система законодавчо встановлених обмежень повинна реалізуватися через планування земель, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗК України, Закон України «Про планування і забудову територій»).

При цьому має бути врахований зарубіжний досвід поділу земельних ділянок в залежності від їх правового режиму. Зазначимо, що в більшості розвинених країн, законодавство яких нами досліджувалося (Австралія, Великобританія, Ізраїль, Південноафриканська республіка, Франція та ін.), замість вітчизняного «ручного» та «поштучного» визначення цільового призначення кожної окремої земельної ділянки застосовується планування, яке є, з одного боку, достатньо гнучким, а з іншого - достатньо детальним для того, щоб визначити необхідні обмеження на використання земельних ділянок. Відповідні плани повинні доводитися до відома осіб, права яких зачіпаються, а також мати підвищену стабільність. Система планувальної документації здебільшого є єдиною без розподілу на «містобудівну» та «землевпорядну» системи, що діють паралельно (як це є в Україні). Як видається, саме такий підхід до визначення цільового призначення земельних ділянок - через планувальну документацію - повинен бути послідовно впроваджений при кодифікації земельного законодавства.

У питанні охорони земель назріла гостра необхідність створити правові засади для нормативного встановлення мінімальних агротехнічних вимог до використання земель сільськогосподарського призначення.

Доцільно відійти від існуючої системи, коли основна функція управління - розподілу та перерозподілу земель шляхом розпорядження землями державної власності - законодавчо розподілена (а точніше, розпорошена) між цілою низкою органів. Це унеможливлює організацію ефективного та раціонального використання земель на фахових засадах. Функції із розпорядження доцільно покласти на уповноважений центральний орган виконавчої влади.

Потребує перегляду правове регулювання землевпорядних процедур. На наш погляд, різні існуючі на сьогодні землевпорядні процедури повинні бути уніфіковані у процедуру формування земельної ділянки. Водночас, сама ця процедура повинна бути детально регламентована. У тому числі слід передбачити підстави та порядок проведення землевпорядних заходів примусово - насамперед, для ліквідації таких негативних явищ, як черезсмужжя, дрібноконтурність земельних ділянок тощо.

Радикального перегляду потребує вітчизняна реєстраційна система. На сьогодні законодавство передбачає державну реєстрацію правочинів щодо земельних ділянок (щодо договорів оренди землі вона подвійна), реєстрацію земельних ділянок та, окрім зазначеного, ще й реєстрацію прав на земельні ділянки. Не всі з цих процедур на сьогодні «працюють», але вочевидь, їх забагато. На наш погляд, всі реєстраційні процедури мають бути замінені однією - процедурою реєстрації прав. Саме вона здатна забезпечити виконання функції «оголошення» прав на нерухомість усім третім особам, а також забезпечити гарантування цих прав державою.

При формуванні матеріалу кодексу слід неухильно дотримуватися правил юридичної техніки, викладаючи матеріал за принципом «від загального - до конкретного», що дозволить істотно зменшити кількість колізій між земельно-правовими нормами, і залишити лише допустимі змістовні колізії, що легко вирішуватимуться за правилом «спеціальної норми».

У розділі 3 «Правила розв'язання (вирішення) колізій у правовому регулюванні земельних відносин», що складається з чотирьох підрозділів, мова йде про принципи вирішення правових колізій, т.зв. «правоположення» - хронологічний колізійний принцип, за яким наступний закон скасовує дію попереднього («lex posterior derogat prior»), змістовний - спеціальна норма скасовує дію загальної («lex specialis derogat lex generalis»), ієрархічний - норма вищої юридичної сили скасовує дію норми нижчої юридичної сили («lex superior derogat lex inferior»). Колізійні принципи є за своєю сутністю правилами вибору і застосування однієї норми (припису) із кількох норм (приписів), що перебувають у колізії.

Дослідження, проведене у підрозділі 3.1 «Вирішення земельно-правових колізій за юридичною силою джерел права», первісно було орієнтоване на створення універсальної ієрархії джерел земельного права. Проте в процесі дослідження автор дійшов висновку, за яким створення універсальної ієрархії навіть на теоретичному рівні (не кажучи вже про нормативне закріплення, що пропонується деякими дослідниками), є недоцільним. Причиною цьому є феномен виключних компетенцій, коли вирішення якогось питання належить до виключного відання певного органу, отже, в описаних ситуаціях акти цього органу будуть існувати поза загальною ієрархією. Можливі випадки перерозподілу повноважень, внаслідок яких співвідношення між актами різних органів може змінюватися тощо. Не можна вважати повністю вирішеним навіть питання про сам перелік джерел земельного права - існують аргументи на користь його доповнення цілим рядом позицій, починаючи від актів суду і закінчуючи протестами прокуратури. Таким чином, універсальна ієрархія у разі її створення матиме нечіткі межі, буде дуже складною і громіздкою, оскільки повинна буде враховувати значну кількість винятків і застережень. Це і зумовлює висновок про недоцільність і навіть неможливість її «виведення».

Водночас, дана обставина не спростовує необхідності аналізу окремих проблем співвідношення джерел земельного права за юридичною силою.

Зокрема, до таких проблем належить питання про місце міжнародних договорів у регулюванні земельних відносин. Автор приєднується до тих дослідників, що визнають примат міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, над актами національного законодавства (крім Конституції України). Хоча це правило і не закріплено позитивно в Основному законі, воно випливає із існуючого правового регулювання. Аналізуються питання юридичної сили інших міжнародних договорів.

При розгляді принципу верховенства закону звертається увага на те, що цей принцип не може розумітися абсолютно. Так, помилковим є поширене уявлення про те, що законом в принципі може бути вирішене будь-яке питання, врегульовані будь-які відносин. Зокрема, не узгоджується із Конституцією України існуюча практика «жорсткого» законодавчого визначення повноважень «центральних органів виконавчої влади у сфері …». Така практика суперечить п. 9-1 ст. 116 Конституції України, обмежуючи виключне право Кабінету Міністрів вибудовувати систему центральних органів виконавчої влади. Дана ситуація є одним з багатьох прикладів «виключних компетенцій», наявність яких унеможливлює побудову універсальної, абстрактної ієрархії джерел права.

Підтримана думка тих науковців, які визнають за всіма законами (окрім Основного - Конституції України) однакову юридичну силу. Не вбачається підстав для визнання вищої юридичної сили за кодексами, рамковими законами, спеціальними законами з певних питань тощо.

Автор знаходиться на позиції, за якою укази Президента та постанови Верховної Ради України за юридичною силою є неспіввідносними.

Положення чинного законодавства вказують, що видані в межах компетенції Президента України Укази мають вищу силу, ніж постанови Кабінету Міністрів України. Проте «абстрактне» ієрархічне співвідношення між указами та постановами уряду все-таки відсутнє, адже певні питання можуть бути віднесені до виключної компетенції Кабінету Міністрів України. Причому є приклади, коли вирішення певного питання в силу прямої вказівки Конституції України передане з компетенції Президента до компетенції Кабінету Міністрів України. В цих випадках постанова заміщає існуючі Укази Президента з таких питань, має над ними перевагу за юридичною силою.

Велику групу джерел земельного законодавства складають нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, або відомчі акти. В переважній більшості ситуацій ці акти мають меншу юридичну силу, ніж видані в межах компетенції укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та постанови Верховної Ради України. Разом із тим, і тут слід пам'ятати про виключні компетенції: наприклад, якщо закон буде відносити якесь повноваження до компетенції «уповноваженого центрального органу виконавчої влади», сумнівно, що постанова Верховної Ради України чи Указ Президента України можуть визначати, як саме відповідний орган повинен здійснювати свої повноваження.

Специфічні проблемні питання виникають щодо місця у системі джерел земельного права деяких різновидів відомчих актів: т.зв. «нормативних документів», вказівок Держкомзему України. І якщо перші (крім стандартів, виданих після 2005 року) є обов'язковими підзаконними нормативно-правовими актами, другі таких властивостей не мають і є виключно рекомендаційними актами.

Колізії між приписами відомчих нормативно-правових актів слід вирішувати, виходячи із того, який орган є спеціально уповноваженим на регулювання певних відносин. Це є логічним результатом застосування змістовного принципу вирішення колізій, проте у даному випадку не на рівні норм, що безпосередньо перебувають у колізії, а на рівні норм, що закріплюють компетенцію правотворчих органів. Загалом же, на наш погляд, з метою уникнення колізій у разі «перекривання» компетенцій слід видавати спільні акти кількох органів.

Однозначної відповіді на питання про співвідношення актів органів місцевого самоврядування з іншими нормативно-правовими актами дати не можна. Слід розділяти три ситуації: (1) здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) повноважень, (2) здійснення повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування державою, (3) видання актів з питань повноважень, здійснення яких делегується радою місцевим органам виконавчої влади. У першому випадку акти органів місцевого самоврядування, дійсно, складають автономну систему; у випадку ж здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, акти органів місцевого самоврядування мають нижчу юридичну силу, ніж акти відповідних органів виконавчої влади. У третій ситуації акти органів місцевого самоврядування можуть містити вказівки, обов'язкові для місцевих органів виконавчої влади.

Думка про те, що держава обмежена у можливостях втручання, навіть законодавчого, у здійснення місцевого самоврядування, є порівняно новою для вітчизняної доктрини. Між тим, за кордоном, у «більш зрілих» демократіях, давно і достатньо глибоко розроблена концепція автономного вирішення місцевою громадою питань місцевого значення. Наприклад, у ФРН судова практика із захисту права на місцеве самоврядування виробила позицію про абсолютні та відносні межі нормативного (у т.ч. законодавчого) втручання з боку держави. Абсолютну межу, перехід якої не допускається в принципі, являє сутнісний зміст (Wesensgehalt) або ядро (Kernbereich) місцевого самоврядування. Захист поширюється і на інші сфери місцевого самоврядування, що виходять за межі межі його «ядра», хоча й не має абсолютного характеру. Така побудова системи влади відповідає визнаному сьогодні як у законодавстві багатьох країн Європи, так і законодавстві Європейського Союзу в цілому (ст. 2 Договору про Європейський Союз в ред. Амстердамського Договору та ст. 5 Договору про Європейське співтовариство в ред. Амстердамського Договору) принципу субсидіарності, за яким повноваження повинні передаватися на більш високий рівень лише у тому випадку, коли нижчий рівень не має економічних, соціальних та інших можливостей для їх реалізації.