Докази в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ДОКАЗИ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ ПРИ ПОНОВЛЕННІ НА ПУБЛІЧНУ СЛУЖБУ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

УМНОВА ОЛЕНА ВОЛОДИМИРІВНА

Ірпінь - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, ДПА України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Білоус Віктор Тарасович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Тиндик Надія Петрівна, Львівський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративного процесу;

кандидат юридичних наук, доцент Золотарьова Наталія Іванівна, Академія управління МВС, професор кафедри адміністративного права та організації адміністративної діяльності.

Захист відбудеться „12” листопада 2010 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київської обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київської обл., 08201.

Автореферат розісланий „8” жовтня 2010 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

АНОТАЦІЇ

Умнова О.В. Докази в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - адміністративне право і процес; фінансове право;інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2010.

У роботі комплексно досліджено проблеми застосування доказів в адміністративному судочинстві при поновленні громадян на публічну службу, проведено загальнотеоретичний аналіз понять „публічна служба”, „докази в адміністраивному судочинстві” та ін. Доведено, що поновлення на публічній службі є компетенцією адміністративних судів. Запропоновано поділ доказів на окремі види з метою їх подальшого грунтовного дослідження й застосування у вітчизняному законодавстві, оскільки існує істотне запізнення правового регулювання фактично існуючих відносин. Запропоновано внесення змін до ст. ст. 2, 7, 75, 76, 103, 136, 141, 142 Кодексу адміністративного судочинства України та доповнень до постанов Пленумів Вищого адміністративного суду України щодо покращання діяльності адміністративних судів.

Ключові слова: докази, юридичний факт, адмінстративний суд, публічна служба, судова практика, поновлення на публічній службі.

Умнова Е.В. Доказательства в административном судопроизводстве при восстановлении на публичной службе. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07.- административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины.- Ирпень, 2010.

В диссертации рассматриваются вопросы восстановления граждан на публичной службе, исследуются проблемы использования доказательств административными судами. Определено, что данная функция государства должна исполняться на новом уровне, поскольку существует значительное отставание правового регулирования фактически существующих отношений, а это в свою очередь вызвало появление новых видов доказательств, которые без правовой регламентации суды не учитывают. Предложено два пути решения проблемы: или расширить известные способы доказывания путем отказа от исчерпывающего перечня средств доказывания в процесуальном законе, либо расширения толкования применения действующей нормы закона.

Обосновано разделение доказательств на определенные виды с целью их дальнейшего исследования в судебной практике с внедрением в действующее законодательство. Определены новые понятия доказывания в административном судопроизводстве при восстановлении на публичной службе, доказательной деятельности и ее последовательности.

Разработаны и поданы Верховному Совету Украины изменения и дополнения к восьми статьям Кодекса административного судопроизводства Украины, а также существенные поправки к двум постановлениям Пленумов Высшего административного суда Украины, которые направлены на решение существующих проблем в производстве по делам о восстановлении на публичную службу. Они касаются прежде всего: доказательств, представленных свидетелем; учета возвраста свидетеля; письменных доказательств; сроков предоставления доказательств; специалистов в области специальных знаний, привлеченных к судебному разбирательству; последовательности рассмотрения доказательств; определенной стадии доказывания и ее процессуального значения. Кроме того, предложенные изменения в постановлениях Пленумов Высшего административного суда Украины, направлены на решение следующих вопросов: для признания решения действия или бездействия субъекта властных полномочий незаконными судом необходимо установить факт принятия решения, совершения действия или бездействия именно ответчиком, а не каким либо иным субъектом; судам обосновывая свои постановления указанной категории дел, необходимо исходить из того, что законодателем установлена презумция вины субъекта властных полномочий, и правильно указывать не „истцом доказано” или „не доказано”, а „ответчиком доказано” или „не доказано”.

Ключевые слова: доказательства, юридический факт, административный суд, публичная служба, судебная практика, восстановление на публичной службе.

Umnova O.V. Proofs in Administrative Legal Proceedings Considering the Renewal on Public Service. - Manuscript.

The thesis for a candidate degree of law sciences. Speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - National University of State Tax Service of Ukraine. - Irpin, 2010.

In the thesis the problems of proofs usage in administrative legal proceedings considering the renewal of citizens on public service are researched in complex. General theoretical analysis of the concepts “public service”, “proofs in administrative legal proceedings” and others is also implemented. It is proved that the renewal on public service is in line of administrative courts. In order to make further thorough research and to be put into practice of national legislation the division of the proofs into separate kinds is suggested. The reason of such division is the existence of substantial delay of law regulation of actually existing relations. To improve the activity of administrative courts the introduction of both changes to the article 2, 7, 75, 76, 103, 136, 141, 142 of The Administrative Legal Proceedings' Code of Ukraine and supplements to the injunctions of the Plenary Sessions of Higher Administrative Courts are suggested.

Key words: proofs, legal fact, administrative court, public service, legal practice, renewal on Public Service.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

доказ адміністративний судочинство законодавство

Актуальність теми дослідження. Кожний громадянин України має право на працю, що гарантовано Конституцією України. У разі порушення зазначеного права, особливо протиправного звільнення воно може бути поновлено в процесі адміністративного судочинства. Однак в державі ще не забезпечено правильне та однакове застосування адміністративними судами законодавства, яке регулює відносини щодо рівного доступу громадян до державної служби, служби в органах місцевого самоврядувння, іншої публічної служби та здійснення їхніх прав, свобод і інтересів шляхом своєчасного розгляду спорів з приводу прийняття на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, про що свідчить значна кількість справ, пов'язаних із поновленням на публічній службі.

Важливе значення у прийнятті правосудних рішень мають докази, надані сторонами у процесі розгляду справ зазначеної категорії. Наявність доказів та способи їх отримання значно відстають від практики судочинства, що зумовлює необхідність їх вивчення та наукове осмислення, а також пошук нових форм і методів доказування. Важливим залишається удосконалення норм, пов'язаних із поновленням на публічній службі.

В адміністративно-правовій науці на сьогодні не має досліджень з питань удосконалення доказування в адміністративних справах, пов'язаних із поновленням на публічній службі, що обумовлює актуальність даної тематики.

Дослідження різних аспектів доказування в адміністративному процесі, в тому числі при поновленні прав на працю, здійснювалося з урахуванням досліджень відомих вітчизняних учених, таких як: В.Б. Авер'янов, М.І. Ануфрієв, І.В. Арістова, О.М. Бандурка, О.О. Бандурка, А.І. Берлач, В.Т. Білоус, І.Л. Бородін, І.П. Голосніченко, В.В. Гордєєв, В.Л. Грохольський, С.М. Гусаров, Є.В. Додін, О.А. Долгий, В.О. Заросило, Ю.В. Іщенко, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, М.В. Корнієнко, Ю.Ф. Кравченко, О.В. Кузьменко, К.Б. Левченко, В.Т. Маляренко, Т.О. Мацелик, О.В. Негодченко, А.А. Нечай, Н.Р. Нижник, О.І. Остапенко, А.М. Подоляка, В.П. Пєтков, С.В. Пєтков, В.М. Попович, Д.В. Приймаченко, Т.О. Проценко, О.П. Рябченко, М.М. Тищенко та інші.

На результати дослідження значний вплив мали також праці відомих російських учених, таких як: В. Айрапетов, С. Анікін, Ю. Арутюнян, Д. Бахрах, В. Бєлєнький, І. Веремеєнко, І. Галаган, В. Денисенко, Л. Дробижев, А. Дугинець, М. Єропкін, С. Здравомислов, В. Іванов, І. Кілясханов, А. Коренєв, Є. Красинець, В. Лунєєв, Л. Макаров, В. Манохін, М. Маслєнніков, А. Михайлов, М. Мишляєв, Г. Морозов, І. Орлов, В. Резвих, Н. Саліщева, В. Сорокін, Ю. Старилов, В. Степанов, С. Студенікін, В. Тішков, Ю. Тихомиров, А. Топілін, Н. Хаманьова, А. Шергін, В. Юсупов, О. Якимов та інші, наукові здобутки яких складають вагоме науково-теоретичне надбання галузі адміністративного права та процесу.

Відсутність конкретних комплексних підходів до розв'язання проблеми недосконалості законодавства, що врегульовує проходження публічної служби та звільнення з неї працівників, недоліків у прийнятті рішень публічною адміністрацією зумовлюють актуальність теми дисертації, її теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку судового адміністративно-процесуального права й удосконалення законодавства про адміністративне судочинство.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22.07.1998 р. №810/98; програми „Підтримка становлення системи адміністративної юстиції в Україні”, передбаченої Законом України „Про ратифікацію Меморандуму про взаєморозуміння між Урядом України і Організацією з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) щодо створення нової форми співробітництва” від 10.02.2000 р. № 1446-III; Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10.05.2006 р. № 361/2006. Дисертація є складовою комплексного цільового напряму досліджень Національного університету державної податкової служби з даної проблематики. Тема дисертації уточнена з урахуванням рекомендацій координаційного бюро відповідного відділення Академії правових наук України та відповідає паспорту спеціальності 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є вирішення наукового завдання, що полягає у розробці пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення адміністративного судочинства у сфері особливостей застосування засобів доказування та специфіки відповідних процедур у справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі, внаслідок аналізу теоретичних положень, чинного законодавства і практики його застосування.

Для досягнення поставленої мети необхідно розв'язати такі основні завдання:

- з'ясувати сутність реалізації адміністративного судочинства в Україні;

- проаналізувати теоретико-правову природу доказів і доказування в процесі розв'язання спорів адміністративними судами щодо звільнення з публічної служби;

- розробити критерії класифікації доказів у справах про поновлення на публічній службі;

- визначити поняття, зміст та структуру доказування в адміністративному судочинстві;

- висвітлити проблеми застосування засобів доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі;

- установити закономірності участі сторін в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі;

- запропонувати зміни до законодавчих та інших нормативних актів щодо вдосконалення правового механізму поновлення на публічній службі.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміністративного судочинства в сфері поновлення на публічній службі.

Предмет дослідження - докази в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження склали такі загальнонаукові методи пізнання: діалектичний, статистичний, системно-структурний, логіко-семантичний, порівняльно-правовий, документальний, формально-логічний, аналізу і синтезу. Діалектичний метод використано для дослідження доказування та доказів у адміністративному судочинстві (підрозділи 1.1, 1.3); статистичний та системно-структурний - для характеристики всіх видів доказів в адміністративному судочинстві за різними критеріями (підрозділ 1.2); логіко-семантичний - з метою визначення понять і термінів, зокрема „пояснення сторін, третіх осіб, їх представників”, „показання свідків”, „письмові докази”, „речові докази”, „судова експертиза” (розділ 2); порівняльно-правовий та документальний - у результаті аналізу чинного національного законодавства розкрито особливості доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі (розділ 3); формально-логічний для виявлення недоліків нормативної бази та надання змін до неї для удосконалення процедури доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі (розділи 1, 2). За допомогою методу аналізу і синтезу визначено особливості доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі і запропоновано зміни до законодавства та практичні рекомендації судам щодо розгляду справ указаної категорії внаслідок внесення змін до актів судової влади (розділи 1, 2).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, кодекси та закони України, інші нормативно-правові акти органів публічної адміністрації, що регулюють відносини у сфері доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу.

Емпіричну базу дослідження становлять результати вивчення 160 справ, пов'язаних з поновленням на публічну службу; узагальнені дані анкетування 175 суддів; статистичні дані Державної судової адміністрації України щодо розгляду судами справ з поновлення на публічній службі, а також власний досвід розгляду адміністративних справ щодо поновлення на публічній службі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у застосуванні авторського підходу до дослідження теоретичних і прикладних питань доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу, і визначається тим, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням цієї проблематики у форматі монографічної роботи. Дисертація характеризується одержанням таких результатів:

вперше:

- дано авторське визначення поняття „публічна служба”;

- доведено, що доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу, є інститутом адміністративної юстиції;

- визначено найбільш важливі з практичного погляду проблеми, що виникають під час доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу;

- визначено найбільш характерні помилки судової практики у сфері доказування при поновленні на публічну службу;

- розроблено рекомендації щодо вдосконалення судової практики і запобігання помилкам при розгляді адміністративних справ, пов'язаних з поновленням на публічну службу;

- запропоновано зміни до нормативних актів щодо вдосконалення регулювання доказування у зазначеній категорії справ;

удосконалено:

- визначення понять „докази в адміністративному судочинстві”, „доказування в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу”, а також класифікацію доказів у адміністративному судовому процесі;

- уявлення щодо показань свідків, письмових і речових доказів, документа, висновку експерта в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі;

набули подальшого розвитку:

- підходи до оцінки пояснення сторін, третіх осіб, їх представників у доказуванні в справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу;

- практика, що склалася з урахуванням підходів щодо розподілу обов'язків у доказуванні в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження дозволило сформулювати та висвітлити ряд важливих положень, пов'язаних з визначенням правових і організаційних засад методологічного та науково-теоретичного забезпечення діяльності щодо доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу.

Результати дослідження використані:

– у науково-дослідній роботі - сформульовані положення та висновки у дисертації можуть бути основою для подальших наукових досліджень з питань доказів в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу;

– у нормотворчій діяльності - внесені пропозиції щодо змін до Кодексу адміністративного судочинства (акт впровадження комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності ВРУ 04-09/14-544 від 15.03.2010);

– у правозастосовчій діяльності - у судовій практиці Житомирського окружного адміністративного суду під час розгляду судом адміністративних справ, пов'язаних з поновленням на публічну службу (акт впровадження № 7732 від 16.03.2010);

– у навчальному процесі - під час викладання дисципліни «Адміністративне судочинство», а також при підготовці підручників і навчальних посібників із зазначеної дисципліни у Національного університету державної податкової служби України (акт впровадження від 19 травня 2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Основні теоретичні положення та розробки, що характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, отримано дисертантом особисто. У науковій статті опублікованій у співавторстві, частка дисертанта складає 50%. Ідеї та розробки співавтора у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї, положення та висновки дисертації обговорювалися на міжкафедральному семінарі кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності та кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби та оприлюднено у доповідях і виступах дисертанта на круглому столі і 2-х конференціях, а саме: круглому столі „Юридичні особи публічного права як учасники цивільних правовідносин” (м. Ірпінь, 6 лютого 2009 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави” (м. Одеса, 10 квітня 2009 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Забезпечення прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів внутрішніх справ України за сучасних умов” (м. Києв, 4 грудня 2009 р.).

Публікації. Основні положення та результати дослідження знайшли відображення у дев'яти публікаціях, шість з яких - у фахових виданнях, а три у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій та семінарів.

Структура дисертації і послідовність викладення матеріалу зумовлені логікою дослідження проблеми, поставленою метою і завданнями. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що об'єднують дев'ять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 193 сторінки, з них основний текст - 172 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, визначено мету й завдання, об'єкт і предмет дослідження, його методологічну основу, окреслено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію і впровадження у практичну діяльність і навчальний процес.

Розділ 1 „Загальна характеристика доказування в адміністративному судочинстві”, що містить у собі три підрозділи, присвячено дослідженню загальних засад доказування в адміністративному судочинстві та загальній характеристиці розгляду справ у адміністративному суді.

У підрозділі 1.1 „Характеристика справ адміністративної юрисдикції” дисертант на підставі положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ) досліджує зміст адміністративних справ, у межах розгляду яких проходить процес доказування в адміністративному суді.

Водночас із захистом прав і свобод людини і громадянина одним із основних завдань адміністративного судочинства, відповідно до ст. 1 КАСУ проголошено вирішення справ адміністративної юрисдикції. Саме за допомогою таких справ визначаються не лише межі компетенції адміністративних судів у сфері публічно-правових відносин, а й спрямованість усього адміністративного судочинства.

Виходячи із цього положення, досліджено зміст понять „справа адміністративної юрисдикції” і „публічно-правовий спір” та визначено, що центральним елементом справ адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір. КАСУ не дає однозначної відповіді, що необхідно розуміти під таким спором, і, які його основні ознаки, хоча саме з цим пов'язано успішне вирішення більшості спорів про розмежування компетенції між різними судовими юрисдикціями.

На основі аналізу наукової дискусії, що точиться стосовно змісту адміністративної юрисдикції, зроблено висновок про необхідність використання в адміністративному судочинстві замість терміна „адміністративна справа” термін „публічно-правовий спір”, оскільки не завжди адміністративна справа розглядається та вирішується адміністративним судом. Визначаються також характерні ознаки публічно-правового спору, а також сутність адміністративного позову, як підстави публічно-правового спору, порівнюючи його зі скаргою та заявою. З огляду на це, запропоновано основні зусилля спрямувати не на класифікацію порушень прав, свобод чи законних інтересів особи у сфері публічно-правових відносин, а на визначення основних критеріїв віднесення їх до юрисдикції адміністративного суду. Щодо цього може бути корисною міжнародна практика у даній сфері та позитивні напрацювання зарубіжних країн.

Зокрема, стверджується, що різноманітність підстав, на основі яких може виникнути адміністративно-правовий спір, зумовлює існування різних матеріально-правових вимог, з якими особа звертається до суду з метою захисту своїх суб'єктивних прав чи інтересів у сфері публічно-правових відносин. У теорії судочинства такі вимоги отримали назву предмет позову, який у свою чергу потребує доказування. На підставі цього визначено повноваження учасників адміністративного процесу в цілому та доказування як вид процесуальної діяльності зокрема.

Підрозділ 1.2 „Доказування як особливий вид процесуальної діяльності” є логічним продовженням попереднього підрозділу роботи, в якому визначено особливості такого виду процесуальної діяльності, як доказування.

Провадження в адміністративному судочинстві здійснюється на підставі суворого дотримання закону, тому в основу рішення щодо конкретної справи можуть бути покладені тільки ті фактичні дані, які отримано й зафіксовано в порядку, визначеному законом. Рішення по справі повинно прийматися на підставі встановлення об'єктивної істини. Встановити ж об'єктивну істину можливе тільки за допомогою доказів, що слугують засобом переконання в правильності прийнятого в справі рішення не тільки осіб, що беруть участь у справі, але й суспільства в цілому.

Стверджується, що доведення не є прерогативою лише органів суду та прокуратури. Оскільки процес доказування притаманний правозастосовчій діяльності првоохоронних органів держави, то його необхідно розглядати як першу і в більшості своїй обов'язкову стадію в адміністративному процесі. У свою чергу, доказування повинно базуватися на процесі пізнання.

Також констатується, що сутність доказування полягає в отриманні інформації про подію чи факт, що мали місце у минулому. Шляхи і способи отримання знань практично не обмежені, вони визначаються лише наявністю носія інформації (фізичної особи або предмета матеріального світу) і можливістю виявлення, добування та сприйняття інформації (вербальної або вираженої у фізичних, хімічних, біологічних та інших ознаках). Проте пізнання у процесуальній справі не завжди є різновидом соціального пізнання, особливості якого визначаються завданнями і предметом конкретної діяльності, вимогами, що висуває суспільство до його кінцевого результату, а також засобами пізнання, притаманними тільки цьому виду соціальної діяльності. Воно повинно здійснюватися за заздалегідь встановленими правилами, що відповідають принципам конкретної правової системи суспільства і його соціальним нормам. Отже, доказування в адміністративному судочинстві являє собою один із різновидів пізнання дійсності, що є серцевиною процесуальної діяльності, має свій об'єкт, суб'єкт і зв'язок між ними та є найбільш складним, своєрідним її видом. Вивчення процесу доказування як специфічної діяльності дає підстави стверджувати про його закономірності та особливості, що нерозривно пов'язані між собою.

У підрозділі 1.3 „Особливості доказування в адміністративному судочинстві” здійснено глибоке дослідження доказової діяльності саме в адміністративному процесі, а на підставі проведеного аналізу визначені особливості такого доказування.

Перед тим, як суд зробить висновок про існування суб'єктивного права або інтересу, що охороняється законом, він повинний точно встановити ті факти, на яких ґрунтується право або інтерес. Юридично значущі факти, з якими норми матеріального права пов'язують правові наслідки, виникають й існують, як правило, до процесу. Тому суд не може отримати знання про них безпосередньо, не вдаючись до доказів і доказування. Наприклад, якщо у разі порушення діючого законодавства громадянин протиправно буде звільнений з публічної служби, він може оскаржити прийняте рішення в судовому порядку, надавши конкретні докази.

Доведено, що значення інституту доказування є важливим в умовах змагальності судочинства. Сучасне процесуальне законодавство упевнено має відходити від покладання на суд слідчих обов'язків, відводячи головну роль у доказовій діяльності особам, які беруть участь у справі. Питання про те, хто і як бере участь у процесі доказування, які засоби використовуються в доказуванні, який порядок доказування, що відбувається в разі пасивності учасників процесу і недостатності доказів - основні як у теорії доказування, так і в судовій практиці. Таким чином, у сучасних умовах вивчення процесу доказування стає просто необхідним.

Запропоновано альтернативне визначення поняття „доказування в адміністративному процесі” - це подання для аналізу суду інформації про певні події, дії або стан (юридичні обставини), що надають суб'єкти адміністративного процесу, чи витребування судом такої інформації за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або за власною ініціативою.

Зазначено, що доказова діяльність здійснюється у певній послідовності. Зазвичай виділяють такі етапи доказування: формування предмета доказування, у тому числі посилання на фактичні обставини справи, збір та подання доказів, їх дослідження й оцінка.

Предметом доказування визнано необхідність доказувати стосовно кожної адміністративної справи щодо поновлення на публічній службі. Правильне встановлення предмета доказування по конкретній справі - умова цілеспрямованої діяльності суду, забезпечення повноти, всебічності, об'єктивності дослідження обставин справи. Згідно з КАСУ, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Однак в адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його вини, що покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Особливістю доказування в адміністративному судочинстві визнано доказування в межах процесуальних правових норм, регламентованих КАСУ, що підтверджено методом порівняння та аналізу КАСУ з іншими процесуальними нормативно-правовими актами.

Розділ 2 „Доказування в адміністративних справах, пов'язаних з поновленням на публічну службу” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню процесу доказування в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу.

У підрозділі 2.1 „Поняття та класифікація доказів в адміністративному судочинстві”досліджено сутність доказів у адміністративному суді та на підставі з'ясування їх змісту запропоновано власну класифікацію цих доказів.

Стверджується, що вивченню й удосконаленню адміністративного судочинства приділяли увагу чимало вчених-адміністративістів, однак в їхніх працях відсутні питання упорядкування або класифікації доказів. Водночас в адміністративному судочинстві України кожний доказ у справі відіграє особливу роль у процесі встановлення істини. Схожість доказів і їх неоднозначність не унеможливлює їх упорядкування. Для систематизації доказів з визначенням місця кожного з них створена класифікація, яка дозволяє глибше вивчити окремі сторони доказів (виявляючи відмінне та подібне), сприяє більш точному вираженню у нормах процесуального права окремих правил збирання та дослідження доказів, допомагає більш точно враховувати їх при оцінці і так служить дієвим засобом здійснення завдань доказування. Класифікація також забезпечує правильне використання понять і термінів, допомагає ліквідувати неоднозначність тлумачення понять. Крім того, як і в інших галузях науки, в адміністративному праві класифікація допомагає систематизувати набуті знання. Але при цьому класифікація доказів повинна базуватися на правильному врахуванні об'єктивних властивостей явищ, в умовах яких вони виникли. Одні ознаки є основою поділу доказів, виходячи з їх змісту, інші відображають специфіку процесуальної форми. Наукова класифікація являє собою розташування таких явищ відповідно до внутрішньо властивої їм послідовності.

Класифікацію доказів в адміністративному судочинстві за загальними основами, що належать лише цьому виду доказів, запропоновано здійснювати за носіями фактичних даних і механізмом формування доказів, а також поділити на особові та речові. За характером походження джерела інформації - на первісні та похідні. Стосовно адміністративного факту - на прямі і побічні, а стосовно правомірності висунутих вимог у позові - на обвинувальні та виправдовуючі.

У підрозділі 2.2 „Публічний службовець, як позивач в адміністративному процесі” досліджено статус позивача в адміністративному процесі крізь призму повноважень як публічного службовця. Тобто, дисертант дослідив особливості правового статусу позивача, який оскаржує звільнення з публічної служби.

На підставі того, що з'ясування особливостей процесуального статусу осіб, які перебувають на публічній службі, неможливо без усвідомлення змісту центральних, визначальних термінів: „посадова особа”, „правовий” та „процесуальний статус”, а також „публічна служба” досліджено зміст цих понять, а на підставі цього вказано на особливості публічного службовця як позивача в адміністративному процесі.

Визначивши сутність публічної служби стверджується, що посадовець спрямовує волю індивіда на служіння суспільним або корпоративним інтересам. Службовець не володіє посадовою владою, повноваженнями. Він використовує їх для реалізації відповідних цілей та завдань. У системі публічної влади, „складовими якої доктринально визнаються як державна влада, так і місцеве самоврядування”, реалізації підлягають публічні (суспільноважливі) цілі та завдання. Для цього створюються відповідні управлінські інститути, в межах яких і здійснюється служба.

З огляду на наведене запропоновано виділяти два типи служби: публічну, що здійснюється на посадах у державних органах та органах місцевого самоврядування і спрямована на здійснення суспільно-важливих (публічних) функцій, та корпоративну, що здійснюється на підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності і спрямована на здійснення внутрішньоорганізаційних (корпоративних) функцій, та соціально-культурне обслуговування людей. Таким чином, публічна служба - це діяльність, заснована на професійній основі особами, які займають посади в органах публічної влади, спрямована на здійснення суспільноважливих (публічних) функцій, покладених суспільством через державу на ці органи.

Констатується, що у вітчизняній теорії державного управління та адміністративного права термін „публічна служба” широко не використовується. У законодавстві України він також відсутній. Це пов'язано з рядом причин: наявністю різного розуміння змісту поняття „публічна служба” і, відповідно, різних систем публічної служби; достатньою новизною для нашої держави інституту професійної публічної управлінської діяльності; уповільненим закріпленням основ цього інституту у відповідних нормах національного законодавства.

Використання посадовою особою свого службового становища припускає використання тих прав і повноважень, якими вона наділена, коли займає посаду чи здійснює певну службову діяльність.

Враховуючи те, що колишній публічний службовець звертається до адміністративного суду з позовом про поновлення на публічній службі, бо вже не є публічним службовцем, а стає позивачем в адміністративному процесі. Але для того, щоб набути статусу позивача в адміністративному процесі, публічний службовець повинен наділятися адміністративною процесуальною правосуб'єктністю. Констатується, що такий позивач наділений певними особливими ознаками, зокрема має більше знань про сутність публічної служби, має певну психологічну підготовку, пов'язану з попереднім його статусом.

Підрозділ 2.3 „Дослідження та оцінка доказів у адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу” присвячений безпосередньо дослідженню доказування в адміністративному процесі при поновленні на публічну службу, а саме дослідженню таких елементів доказування як дослідження та оцінка доказів.

Дослідження доказів є процесом отримання від них інформації та осмислення її стосовно конкретної справи з метою встановлення наявності зв'язку з даною подією. Дослідження передбачає: аналіз і перевірку змісту доказів; перевірку існування фактів внаслідок пошуку нових доказів, що заперечують чи підтверджують те, що вже є; встановлення вірогідності доказів з іншими у цій справі.

На основі процесу дослідження стверджується, що носіями інформації, яку необхідно дослідити, виступають не тільки люди і створені ними різні письмові документи, а й інші об'єкти матеріального світу. Серед будь-якої інформації, що здатна містити такі об'єкти, можлива інформація, яка необхідна для встановлення об'єктивної істини і винесення обґрунтованого правозастосовчого акта.

Важливою умовою прийняття законного та обґрунтованого рішення в адміністративному судочинстві є оцінка доказів. Це один із елементів доказування, що використовується завжди при встановленні істини по справі. Як зазначається в юридичній літературі, проблемою оцінки доказів є юридичні питання, які переплітаються з проблемами теорії, логіки, психології та інших наук.

Оцінка доказів без сумніву є розумовою діяльністю. Вона підлягає закономірностям загального процесу пізнання і законам логіки, оскільки своєю метою має досягнення істини, однак без оцінки доказів неможливо збирати, досліджувати докази та приймати правильне рішення.

Оціночні процеси думки в процесі доказування завжди проявляються у конкретних процесуальних діях, що піддаються в окремих періодах правовому регулюванню, тобто підпадають під дію норм права. Правова сторона оцінки доказів виражається в тому, що логічні операції здійснюються суб'єктами адміністративно-правових відносин; вивченню підлягають лише дані, отримані в передбаченому законом порядку, мета оцінки не довільна, а визначена законом.

На практиці у справах, пов'язаних з поновленням на публічній службі, трапляються випадки, коли учасник справи, зловживаючи своїм правом ставити питання всім учасникам судового засідання, намагається чинити тиск на інших учасників процесу і навіть на суддю, наводячи доказування та докази, належність і допустимість яких викликає сумнів, намагається штучно ускладнити судовий розгляд, встановлення фактичних обставин справи та дослідження доказів.

Логічна сторона оцінки доказів складається з логічних операцій, аналізу доказів, їх відносності, допустимості, достовірності і достатності, об'єднанні даних в єдину систему зібраних доказів та інше.

Результати оцінки завжди виражаються у вчиненій процесуальній дії, наприклад, під час розгляду неправомірних дій посадової особи. При потребі можуть виникнути вимоги про додаткові докази. Ця процесуальна дія є результатом оцінки доказів. Отже, на підставі цього зроблено висновок, що оцінка доказів в адміністративному судочинстві - це розгляд за своїм переконанням кожного доказу окремо та всієї сукупності доказів, визначаючи їх відносність, допустимість, достовірність і достатність для висновків по справі.

Розділ 3 „Шляхи удосконалення законодавства щодо поновлення громадян на публічній службі” є узагальнюючим і присвячений визначенню напрямів удосконалення законодавства та організації доказової діяльності в адміністративному процесі щодо поновлення на публічній службі.

У підрозділі 3.1 „Удосконалення дослідження доказів та доказування при поновленні на публічній службі”проаналізовано існуючі проблеми дослідження доказів і визначено шляхи їх подолання.

До самостійних способів забезпечення процесу доказовим матеріалом відносяться: витребування доказів судом і надання доказів учасниками процесу. Надання доказів - це спосіб реалізації сторонами у справі свого права на участь в доказуванні. Суд повинний залучити до справи доказ, що стосується обставин, які можуть мати значення для справи.

Необхідно зазначити, що докази уповноважені витребовувати лише суди першої та апеляційної інстанції, оскільки лише вони досліджують докази під час розгляду справи. Для визначення існуючих проблем щодо оцінки доказів у процесі адміністративного судочинства та поновлення громадян на роботі, узагальнення та їх класифікації розглянуто декілька судових рішень по адміністративних справах.

Стверджується, що в адміністративному судочинстві при розгляді справ, пов'язаних з поновленням на роботі, суди повинні розглядати та вирішувати зазначені спори, у яких однією зі сторін є адміністрація підприємства, організації чи установи, з урахуванням особливостей адміністративного судочинства у спорах із суб'єктом владних повноважень. У таких справах обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Для ухвалення законного рішення суди не мають права нехтувати наданим правом витребовування доказів за власною ініціативою, вносити пропозиції сторонам щодо надання доказів, необхідних для ухвалення законного рішення, а вже після цього, у разі їх відмови, вирішувати справу на основі наявних доказів.

З розвитком суспільних відносин чинне законодавство, у тому числі й те, що регулює розгляд адміністративних справ, пов'язаних з поновленням на роботі, потребує оперативних змін. У зв'язку з цим, було б доцільно внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, доповнивши його принципом презумпції вини суб'єкта владних повноважень.

Підрозділ 3.2 „Позитивний світовий досвід щодо оцінки доказів в адміністративному судочинстві” присвячений порівняльно-правовому аналізу зарубіжного досвіду щодо оцінки доказів у адміністративному судочинстві.

На основі проведеного компаративістського дослідження в цьому підрозділі визначено позитивні елементи оцінки доказів у адміністративному процесі в зарубіжних країнах і запропоновано їх впровадження у вітчизняне адміністративне судочинство з урахуванням національних особливостей розбудови правової держави.

У межах дослідження, здійсненого в цьому підрозділі, розглянуто особливості адміністративної юстиції Польщі, Франції, Великобританії, Німеччини, Нідерландів, США. На підставі проведеного аналізу стверджується, що відмінності в системі і засобах доказування різних країн зумовлені характерними ознаками конкретних правових систем. Однак спостерігається зближення романо-германської та англосаксонської систем права. Правила щодо порядку доказування в українському законодавстві мають вигляд загальних правил відносності та допустимості доказів, на противагу цьому доказове англійське та американське за змістом мають вигляд узагальнення винятків із правил відносності та допустимості доказів.

Розподіл тягаря доказування в українському, англійському та американському праві у цілому залежить від матеріального права, що регулює спірні відносини та особливості конкретного позову. Доказування при розгляді справ у судах України, Великої Британії і США здійснюється за допомогою схожих засобів доказування, однак є відмінності в процедурі вибору та застосування окремих засобів доказування.

Хоча у вітчизняній системі правосуддя і не застосовується прецедент законодавства, судді України у своїй практиці орієнтуються на рішення Європейського суду з прав людини, який досить часто використовує прецедент. Крім того, визнання Україною обов'язкової юрисдикції Європейського суду зобов'язує її правову систему враховувати прецедентну практику зазначеного суду.

Підрозділ 3.3 „Удосконалення адміністративно-правового вирішення спорів щодо поновлення на публічній службі” присвячений визначенню шляхів оптимізації дії чинного адміністративного законодавства щодо поновлення на публічній службі.

Проаналізовано норми Закону України „Про державну службу”, КАСУ та Кодексу законів про працю, що дозволило визначити особливості правового регулювання проходження служби публічним службовцем, а також характерні особливості подання позову даною категорією осіб та особливості правового регулювання поновлення їх на службі. Також визначено напрями удосконалення правового регулювання доказування в адміністративному процесі щодо поновлення на публічній службі.

Визнано, що спори про відновлення на роботі державних службовців повинні розглядатися як публічно-правові в адміністративних судах і за правилами адміністративного провадження. Суди, у свою чергу, субсидіарно можуть застосовувати норми трудового законодавства при розгляді справ про відновлення на роботі державних службовців.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено виконання наукового завдання щодо визначення змісту доказування у справах, пов'язаних при поновленні на публічну службу, установлення специфіки відповідних процедур, особливостей застосування засобів доказування і на цій основі розроблено пропозиції та рекомендації щодо удосконалення судочинства у зазначеній сфері.

Систематизація отриманих результатів дозволила сформулювати ряд підсумкових узагальнень щодо мети і завдань дослідження. Основними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки.

1. Судовими доказами в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу є фактичні дані (відомості), які здатні прямо чи опосередковано підтвердити факти, важливі для вирішення судової справи, виражені в передбаченій законом процесуальній формі (засобах доказування), отримані й досліджені в точно встановленому процесуальним законом порядку.

Процесуальними носіями фактичних даних є об'єкти, які можуть бути засобом фіксації, збереження, перенесення доказової інформації у просторі й у часі, і тому виступати джерелом інформації у справі для суб'єктів процесу та його учасників на будь-якій стадії процесу.

2. Враховуючи положення Кодексу адміністративного судочинства України, необхідно запропонувати таку класифікацію доказів, зокрема: 1) за їх відношенням до срави: основні, другорядні. Основні - докази, які однозначно підтверджують чи спростовують обставини справи. У цьому разі суд у своєму рішенні може визнати таку обставину юридичним фактом. Другорядні - докази, що однозначно не підтверджують чи не спростовують обставини справи, однак дослідження таких доказів може вплинути на привильність вирішення справи; 2) за належністю до позову - ті, що підтверджують позовні вимоги, або ті, що спростовують їх.

3. На сьогодні має місце істотне запізнення правового врегулювання фактично існуючих відносин, що викликало появу нових видів доказів, які без правової регламентації суди не враховують. У зв'язку з цим запропоновано два шляхи вирішення цієї проблеми: або розширення відомих засобів доказування способом відмови від вичерпного переліку засобів доказування у процесуальному законі, або розширення тлумачення застосування існуючої норми закону. Необхідно поділити докази на окремі види з метою їх подальшого ґрунтовного дослідження й апробації в українському законодавстві.

Доказова діяльність при поновленні на публічну службу здійснюється у певній послідовності, за етапами доказування, а саме: формування предмета доказування, у тому числі посилання на фактичні обставини справи; збір і подання доказів, їх дослідження й оцінка. Кожна з наведених стадій доказування має важливе процесуальне значення.

4. Запропоновано внести зміни до ст. 2 КАСУ, доповнивши її ч. 4 наступного змісту: „Адміністративні суди не перевіряють рішення дії та бездіяльність суб'єктів владних повноважень стосовно їх доцільності, якщо вони прийняті (вчинені) на власний розсуд на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України”. Такий підхід, з одного боку, обмежує сферу втручання адміністративних судів у дискреційні повноваження суб'єктів владних повноважень, а з іншого - не позбавляє їх можливості перевірити, чи відповідає дійсна мета діяльності таких суб'єктів тій меті, заради якої повноваження були надані.

Подвійність суб'єктів розгляду спорів, що стала джерелом юридичних колізій, необхідно усунути, привівши їх у відповідність із діючим законодавством.

Частину 2 ст. 76 Кодексу адміністративного судочинства України пропонується доповнити приписом такого змісту: „Визнання, вчиненого стороною під впливом помилки, насильства, погрози, обману, або обставини, визнаної внаслідок заздалегідь спланованої домовленості її представника з іншою стороною, підлягає доказуванню на загальних підставах”.

Статтю 76 Кодексу адміністративного судочинства України необхідно доповнити ч. 3 такого змісту: „У разі визнання відповідачем позову суд повинний з'ясувати в учасників адміністративного процесу їх позицію стосовно встановлених обставин, і в разі існування в них заперечень, запропонувати обґрунтувати їх доказами та прийняти стосовно такого визнання відповідне рішення”.

Ч. 9 ст. 103 Кодексу адміністративного судочинства України доповнити другим реченням такого змісту; „Якщо суб'єкт владних повноважень на вхідній кореспонденції зробить відмітку про її прийняття, навіть без зазначення дати прийняття, то така кореспонденція вважатиметься подана вчасно, відповідно до встановлених законом строків”.

Ч. 9 ст. 103 Кодексу адміністративного судочинства України доповнити таким реченням: „Строк звернення до суду не пропущений, якщо законом не встановлено початок перебігу такого строку”.

Доцільно також ч. 1 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України доповнити п. 8 такого змісту: „Адміністративний суд зобов'язаний вживати всі передбачені законом засоби для встановлення дійсних обставин справи, необхідних для прийняття обґрунтованого і мотивованого рішення, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні доказів по справі”.

Доповнити ч. 1 ст. 136 Кодексу адміністративного судочинства України таким реченням: „У разі визнання відповідачем позову суд з'ясовує, які обставини він вважає встановленими”.

Кодекс адміністративного судочинства України доповнити ч. 4 ст. 136 такого змісту: „Відмова від визнання, вчиненого в попередньому чи судовому засіданні, обставин приймається судом, якщо сторона, яка відмовляється, доведе, що вона визнала ці обставини внаслідок помилки, що має істотне значення, обману, насильства, погрози або визнання обставин унаслідок заздалегідь спланованої домовленості її представника з іншою стороною. Про прийняття відмови сторони від визнання обставин суд постановляє ухвалу. У разі прийняття судом відмови сторони від визнання обставин, вони доводяться в загальному порядку”.

Показання свідка в адміністративних справах, у тому числі й пов'язаних з поновленням на публічній службі, - це відомості, повідомлені особою під присягою, що мають значення для справи.

Статтю 141 Кодексу адміністративного судочинства України необхідно доповнити ч. 12 такого змісту: „Суд відмовляє в задоволенні клопотання про допит свідка, якщо сторона по справі не вкаже прізвище, ім'я та по батькові, місце проживання свідка; якщо особа, яка заявила клопотання, не зазначила в ньому, для підтвердження якої обставини свідок може надати докази; якщо зазначені в клопотанні відомості не стосуються предмета розгляду справи”.