Организация и процесс приватизации государственной собственности

Начиная с 70-х годов во всех основных развитых странах, включая и Японию, развернулся процесс ослабления прямого государственного регулирования ("дерегулирования"), с передачей в частное управление государственных предприятий ("приватизация").

Если обратиться к условиям, на фоне которых развернулись процессы дерегулирования и приватизации, то в первую очередь следует отметить необходимость "удешевить" государственное управление, уменьшив раздутые бюджетные субсидии и административные расходы; повысить эффективность в отраслях, находящихся под чрезмерной опекой и контролям правительства, и добиться общего оживления экономики основных развитых стран, вошедших в полосу застоя и роста бюджетных дефицитов после "нефтяного шока" начало 70-х годов.

Во-вторых, с начала 70-х г. наблюдается стремительное развитие новой техники и технологий, в первую очередь в сфере информатики и др. областях. В результате сформировалась техническая основа для проникновения новых компаний в отрасли, бывшие ранее сферы естественные монополии или олигополии. В то же время в силу постепенного размывания границ между отраслями исчезали эк. мотивы для антимонопольного государственного регулирования в ряде областей. Необходимость ослабления правительственного контроля диктовалось также формированием новой отраслевой структуры (повышением удельного веса информационного курса и сферы услуг) и новых форм промышленной организации "предпринимательских сетей" (структуры типа "новый бизнес"), для развития которых правительственный контроль служил препятствием.

В этих условиях в Японии в 80-е г. были созданы органы, подчиненные непосредственно премьер-министру: Временная комиссия по делам администрации (1981-1983г.), Временный совет по осуществлению административной формы управления (1983-1987г.) и новый совет по проведению административной реформы (1987-1990г.), который разработали смелые предложения по приватизации госпредприятий и ослаблению прямого регулирования. На этом основании в частные фирмы были преобразованы 3 крупнейшие государственные компании, а так же сняты или ослаблены ограничения в области финансов, связи, транспорта, энергетики, в сфере обращения, сельского хозяйства и т. д.

В докладе Комиссии, принятом кабинетом Накасонэ в качестве программного документа, особо подчеркивалось, что целью приватизации госпредприятий было полное включение рыночного механизма в их работу для того, чтобы ускорить модернизацию, снизить издержки, поднять качество услуг. Пополнение бюджета не самоцель, а следствие приватизации этого имущества.

В Японии теоретически прежде всего приватизация означает продажу собственности правительства частным лицам и организациям, преобразование предприятий из государственных в частные и снятие ограничений предусмотренных Законом о госпредприятиях.

Однако на деле слово "приватизация" до сих пор употреблялось в Японии в трех различных значениях.

Во-вторых, им обозначалось преобразование государственных компаний в акционерные с последующей продажей части акций частным владельцам (т.е. "преобразование в частную компанию").

В-третьих, этим словом обозначалась приватизация в буквальном смысле этого слова, т.е. преобразование государственной или государственно-частной корпорации в частную (т.е. "полная приватизация").

Можно отметить 3 характерные черты приватизации в Японии:

1 - три государственные корпорации - крупнейшие в Японии - были преобразованы в специальные компании. При этом 2 из них - Государственная телеграфно-телефонная корпорация ("Дэндон") и Государственная корпорация торговой монополии ("Сэмбай") не были подвергнуты разделу, в то время как третья - Государственные железные дороги ("Кокутэцу") - была преобразована в 7 акционерных и 2 госкомпании. Часть акций компании, преобразованные в акционерные, планируются затем продать в частные руки, причем продажа акций японской телеграфно-телефонной компанией ("Эн-Ти-Ти") уже началось.

2 - из 10 существовавших (на начало 1985 г.) особых компаний сократилось лишь на 2 компании телеграфно-телефонной связи и компания по обслуживанию международного аэропорта района Кансай. Согласно рекомендации Временной комиссии, почти все смешенные государственные 3 - рекомендации Временной комиссии предусматривают, что в числе прочих госпредприятий, должны быть приватизированы те, кот. не являются монополистами в своей сфере деятельности, а так же те "особые общественные предприятия", которые не опираются на государственную стабильность. Комиссия рассмотрела вопрос о приватизации предприятий, попадающих в эту категорию, но пока ограничились переводом их в разряд санкционированных компаний Центрального кооперативного блока для сельского и местного хозяйства в некоторой части "особых юридических лиц".

Как сказано выше, приватизация в Японии означает не только передачу прав собственности частным владельцам, но так же отмену законов о создании государственных предприятий с соответствующей регламентацией и заметные их формы. Публичная компания акционируется (это промежуточный этап), а затем акции продаются на фондовой бирже. После этого она становится частной. Акционерная компания или новое товарищество приватизируется сразу путем продажи государственной доли в её капитале.

Во второй половине 80-х г. были приватизированы три крупнейшие компании, находившиеся в полной государственной собственности: "Кокутэцу" телеграфно-телефонная, Корпорация "Дэндон" и табачная "Сэмбай", а так же смешанные компании "Джаном Эйрлойнз", "КДД" (международный телеграф и телефон), Корпорация по разработке электроэнергетических ресурсов, Компания по строительству международного аэропорта в районе Консай, Корпорация развития районов Тохоку и Хоккайдо, энергосистемы острова Окинави и др. (всего 19 предприятий).

Процедура приватизации первых трех, полностью казенных предприятий была сложной и включала их реорганизацию, определения сумм задолженности казне, акционирование и выпуск акций на фондовый рынок в погашение их долгов в порядке их финансирования. Смешенные предприятия изначально имели форму акционерных компаний, поэтому их приватизация состояла в постоянной продаже пакетов акций, принадлежавших казне, с зачислением выручки в госбюджет.

В первые послевоенные годы "Кокутэцу" была абсолютным монополистом в магистральных пассажирских и грузовых перевозках и имела значительную долю в местном и внутригородском пассажирском сообщении. Затем часть местных пассажиропотоков взяли на себя частные электрики, автобусные линии и автотранспорт, а часть грузооборота - частный каботажный флот и автотранспорт.

Конкуренция на рынке транспортных услуг росла под действием таких факторов, как сосредоточение промышленных предприятий в узкой прибрежной полосе о.Хонсю, строительство скоростных автострад и новых аэропортов, развитие "маятниковых" миграций населения.

К середине 80-х годов доля государственных железных дорог в пассажирских перевозках упала до 23%, а в грузовых - до 5%. Часть рынка пассажирских перевозок удалось удержать благодаря тому, что в была введена в эксплуатацию система скоростных железных дорог, принадлежавших "Кокутэцу". Но с момента пуска первой скоростной магистрали "Кокутэцу" стала хронической убыточной. К середине 80-х годов ее расходы превышали доходы на 55%, а сумма хронической задолженности к 1985 г. достигла 29,9 трлн. йен.

Первая проблема решается путем полного деления новых выпусков во времени. Государство "придерживает" часть акций в холдинге или оставляет за собой какой-то их пакет. Так, при первичном размещении правительство оставило за собой пакет в 30% акций "НТТ" сроком на 5 лет, а также половину акций табачной монополии и корпорации по строительству Кансайского аэропорта. Именно поэтому приватизация в Японии превращается в длительный процесс.

Вторая проблема в Японии решается двумя методами - стандартным и нестандартным.

Стандартный метод - это размещение ценных бумаг по открытой подписке предприятиями, не регистрирующими свои акции на бирже. Эмитент публикует заявку в любой крупной газете, сообщает сведения о себе широкой публике, оговаривает срок размещения акций и собирает подписку. Первоначальный курс определяется приблизительно по аналогии с курсами акций компаний того же ранга (по рентабельности, стоимости активов и пр.), а затем корректируется по мере распродажи эмиссии.

Нестандартный - это продажа акций по трастовому договору через брокерские фирмы, которым платят комиссионное вознаграждение. Именно так продаются акции таких гигантских корпораций, как "Железные дороги Японии" и "НТТ". Выпуск должен получить разрешение министров финансов, которому посылается проспект каждой эмиссии. Когда несколько выпусков распродано, делается пробная продажа на Токийской бирже, чтобы иметь гарантию ликвидности акций, и затем начинаются регулярные продажи.

Приватизация государственных предприятий считается второй послевоенной крупнейшей институциональной реформой. Она привела к перераспределению собственности в больших масштабах и к значительной демонополизации рынков самых массовых товаров и услуг. Она затронула бюджетный процесс и функции исполнительной власти, упростив и то, и другое. Наконец, во многом благодаря приватизации Японии удалось справиться с государственным долгом. Еще в 1984 г. бюджетный дефицит, покрывавшийся выпуском облигаций, составлял 24,8% расходной части бюджета, а в 1991 г. он сократился до 7,6%.

Все это, безусловно, положительные итоги. Но они не означают, что у приватизированных предприятий все идет гладко. "НТТ" теряет прибыли в тарифной войне, ей угрожает финансовый дефицит. На внутренних линиях поток пассажиров уменьшается, и "Джапаи Эйрлайнз" продает билеты на линии Кюсю-Саннро со скидкой, не покрывая своих издержек. Данные проблемы рождены конкуренцией, и они должны решаться так, как их решает частный бизнес: адаптацией к условиям рынка, на что не были способны предприятия госсектора.

Основные принципы японской схемы разгосударствления предприятий можно представить следующим образом:

1. устранение прямого вмешательства государства в хозяйственную деятельность, включая отказ от дотаций;

2. переход к регулированию различными косвенными методами;

3. предоставление управляющим максимальной самостоятельности в принятии решений, четкое определение их полномочий и ответственности;

4. разукрупнение предприятий до оптимальных для эффективного управления размеров;

5. максимальный учет специфики и интересов регионов;

6. создания условий для конкуренции, чтобы интересы клиента стали определяющими;

Надо отметить и то, что японский опыт приватизации свидетельствует о необходимости иметь четкое акционерное законодательство, регулирующее создание и функционирование компаний. В Японии сегодня акционерное общество может быть создано не менее чем семью лицами, владельцами одной акцией каждый. Регистрация производится Министерством юстиции автоматически при предоставлении предусматриваемых законом документов. Число акционерных обществ в Японии очень велико - примерно 1.4 млн., по большинству из них являются "закрытыми" и не выпускают акции на свободный рынок. Собственно акционерное законодательство существенно не отличается от других развитых стран.

Таким образом, японский опыт приватизации позволяет сделать ряд выводов, которые необходимо учитывать и при изменении форм собственности в нашей стране:

Во-первых, главный эффект приватизации уже на первом этапе достигается не столько сменой собственника, сколько кардинальным изменениям режима хозяйствования предприятием полной самостоятельности.

Во-вторых, переход собственности из государственной в частную через акционирование занимает значительный период времени и осуществляется под жестким контролем государства. Так, до настоящего времени не продано ни одной акции вновь созданных компанией. Этот процесс искусственно не формируется.

В-третьих, особое внимание имеет учет социальных последствий приватизации необходимо первостепенное внимание трудоустройству высвобождаемых работников, созданию новых рабочих мест. При приватизации железных дорог увольняемым предлагалось до 30 рабочих мест.

В-четвертых, необходимо отработанное законодательство, регламентирующее порядок и механизм приватизации.

Приватизация в США:

В структуре собственности в США доминирующей бесспорно является частная собственность. Так, в 1997 г. чистый объем накопленного воспроизводимого материального богатства, находящегося в частной собственности, составил 19,8 трлн. долл., в государственной - 5,1 трлн. долл.

Разумеется, такого рода сопоставления вряд ли уместно ограничивать показателями накопленного материального богатства. О соотношении частной и государственной собственности говорят, например, размеры государственных и частных активов, которые, помимо материальных, включают и нематериальные ресурсы, в том числе финансовые, а также землю. Активы только корпораций (акционерных обществ) и партнерств (товариществ) составили в США в 1996 г. 32,3 трлн. долл., а вместе с активами домохозяйств и бесприбыльных организаций - 75,3 трлн. долл. В то же время финансовые активы, например, федерального правительства в 1998 г. равнялись лишь 139,4 млрд. долл. Для сравнения укажем, что финансовые активы корпораций составили в 1996 г. 5,4 трлн. долл. Сравнение явно не в пользу государственной собственности.

Статистика США предоставляет довольно подробные данные о федеральной материальной собственности как в стране, так и за рубежом. Общий ее объем (по данным на 30 сентября 1998 г.) равнялся 244,3 млрд. долл. Сюда включается стоимость зданий (126,8 млрд. долл. - 55,3% общей суммы), сооружений и оборудования (84,4 млрд. долл. - 36,7%) и земли (18,3 млрд.долл. - 8%). В приведенных данных не учитывается материальная собственность, находящаяся во владении штатов и местных органов власти.

Дополнительным для целей нашего анализа показателем является доля совокупных государственных расходов в ВВП (примерно 30% в 2000 г.), что отражает место государства в общественном производстве в более широком контексте.

Статистика США не предоставляет более исчерпывающих сведений о масштабах государственной собственности в стране. Однако и имеющаяся информация позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительные масштабы, государственная собственность в США не является главенствующей. И уж вовсе она не является таковой, когда речь идет о производственной собственности, поскольку, американское государство, представленное в ряде отраслей сферы услуг (наука, образование, здравоохранение, энергетика, транспорт, почтовые услуги), промышленной собственности практически не имеет.

Частная собственность, основная в общественном производстве США, классифицируется по нескольким признакам.

Прежде всего, в зависимости от правовой формы организации. По данному признаку все фирмы США делятся на три основные категории: корпорации (акционерные компании), которых в 1996 г. насчитывалось 4,6 млн., или примерно 20% от общего числа фирм, партнерства (1,6 млн., или около 7%) и индивидуальные предприятия (16,9 млн., или 73%).

В 1996 г. на долю корпораций пришлось 89% общего объема продаж всех хозяйствующих субъектов, партнерств - 6%, индивидуальных предприятий - 5%. При этом в 1980 г. на долю корпораций приходились те же 89% продаж, а вот партнерства и индивидуальные предприятия поменялись местами: доля партнерств была ниже (4,5%), а индивидуальных предприятий - выше (6,5%).

О значении той или иной организационно-правовой формы собственности говорит объем продаж, а не количественное распределение тех или иных предприятий.

Из сказанного следует, что доминирующей формой частной собственности в США на протяжении последних двух десятилетий устойчиво остается корпоративная частная собственность. Такое положение заметно отличается от ситуации, имевшей место в начале XX в., когда преобладающей формой частной собственности являлось индивидуальное владение предприятием.

Названные формы частной собственности характеризуются как принципиальными преимуществами, так и недостатками с точки зрения ведения бизнеса. Не останавливаясь на этом вопросе подробно, заметим, что корпорация, способная аккумулировать средства сторонних акционеров, стала на определенном этапе развития наиболее адекватным ответом на все усиливающееся обобществление производства. Именно то, что корпорация путем выпуска акций имеет возможность привлекать практически неограниченные средства на инвестиции в развитие производства, а также то, что в рамках этой формы частной собственности впервые произошло отделение капитала-собственности от функции управления, стало главным преимуществом, обеспечившим ей доминирующее положение на рынке.

Особый интерес представляет классификация частной собственности по ее превалирующей принадлежности. Принадлежность капитала фирм и предприятий тем или иным группам собственников дает ключ к пониманию глубинных процессов в эволюции частной собственности.

Можно выделить по крайней мере три крупные категории фирм - в зависимости от того, кому они принадлежат.

К первой категории следует отнести компании, принадлежащие производителям, которые, в свою очередь, можно подразделить на три группы: принадлежащие в основном инвесторам, работникам и производственные (прежде всего сельскохозяйственные кооперативы).

Вторая категория - это компании, которыми в значительной степени владеют потребители. Сюда относятся оптовые фирмы, фирмы поставщиков, компании, принадлежащие потребителям коммунальных услуг - электроэнергии, воды и газа, жилищные кооперативы и другие организации владельцев жилья, а также клубы и иные ассоциации.

Наконец, к третьей категории могут быть отнесены бесприбыльные фирмы, а также некоторые банки и страховые компании, где владение является, так сказать, "взаимным".

Таким образом, можно утверждать, что владельцы компаний - это те или иные участники (контрагенты) их производственной деятельности, иначе говоря, либо внутренние, либо внешние клиенты.

Интерес к опыту приватизации в США обусловлен рядом причин. Во- первых, именно американские ученые теоретически обосновали расширение сферы приватизации:к ней стали относить не только продажу государственных предприятий, но и применение других рыночных механизмов, например, контрактирование взаимодействия государственных учреждений с частными фирмами-исполнителями заказов, использование государственных ваучеров для коммерциализации бюджетных организаций и др. Во-вторых, поскольку США развивали приватизацию на фоне гораздо меньшего (нежели в западноевропейских странах) огосударствления экономики, их опыт может служить примером того, до каких пределов следует и возможно распространять приватизацию в экономической и социальной сферах. В-третьих, анализ практики США позволяет уяснить различия между приватизацией, обусловленной мотивами повышения эффективности экономики, и приватизации, побуждаемой причинами политического характера.

Активизации политики в области приватизации предшествовал длительный период концептуального переосмысления роли государства в экономике и социальной сфере, постепенное изменение общественных настроений. Напомним, что к середине XX в. экономисты, исповедующие принципы свободного рынка, во многом утратили влияние на выработку государственной социально-экономической политики и поддержку общественного мнения. На авансцену вышли теоретики активного государственного вмешательства в экономику, прежде всего, кейнсианцы. Несмотря на традиционную приверженность ценностям экономической и личной свободы, большинство американцев разделяло в тот период многие положения концепции социально ответственного государства или так называемого государства всеобщего благоденствия. Такие направления вмешательства государства, как поддержание определенных стандартов уровня жизни для неимущих слоев, особенно пенсионеров, инвалидов, сирот, гарантии прав расовых и этнических меньшинств признавались обществом необходимыми. Вместе с тем многие экономисты и политики уже тогда видели явную неэффективность ряда государственных программ. Таким образом, для консервативных, рыночно ориентированных экономистов и политиков это был вызов не только интеллектуальный, но и политический, связанный с преодолением настроений в пользу патерналистской роли государства.

Появилось немало исследований, пытающихся теоретически переосмыслить сам феномен приватизации, более четко уяснить сферы ее применения, цели и границы. Английские авторы Х.Фейгенбаум, Дж. Хениг и К. Хэмнет выделяют три основных типа приватизации в зависимости от целей, которые перед ней ставятся: прагматическая, тактическая и систематическая. Эти типы приватизации, используя в основном одинаковые приватизационные механизмы, движимы принципиально различными мотивами. Так, в случае с прагматической приватизацией движущими мотивами являются стремление, например, уменьшить нагрузку на государственный бюджет, приспособиться к меняющимся обстоятельствам (продажа государственных активов, контрактирование с частными фирмами, дерегулирование различных отраслей и введение дополнительных платежей при предоставлении государственных услуг).

Цели тактической приватизации иные: привлечь голоса избирателей, поощрить поддерживающие социально-экономические группировки. В этом случае использование приватизационных механизмов необязательно продиктовано экономической необходимостью - могут распродаваться и вполне прибыльные, конкурентоспособные предприятия, предоставляться контракты "нужным" фирмам и т.п.

Систематическая приватизация - самая идеологически обусловленная. Здесь ставится задача снизить общественные ожидания от государства, уменьшить его роль в экономике, возможно, изменить баланс политических и социально-экономических сил (скажем, снизить роль профсоюзов). В данном случае приватизационные механизмы используются наиболее последовательно.

Администрация Рейгана выдвинула масштабные предложения по проведению приватизации в стране. Эти предложения включали, в том числе, приватизацию национальных парков и охраняемых природных территорий, принадлежащих федеральному правительству, приватизацию национальной службы погоды, включая используемые ею искусственные спутники земли, железнодорожные транспортные компании "Конрэйл" и "Амтрэк", морские нефтяные месторождения. Специальный доклад президента по проблемам приватизации, заявивший о новой ее концепции, распространил термин "приватизация" на весь комплекс механизмов по усилению конкуренции и позиций частного сектора в экономике.

От обсуждений администрация Рейгана перешла к практическим делам. В 1987 г. состоялась продажа 85%-ной доли государства в крупной железнодорожной грузовой корпорации "Конрэйл", обеспечивающей грузоперевозки на Северо-Востоке страны. Комиссия по приватизации при президенте США, учрежденная в сентябре 1987 г., определила дальнейшие шаги в области приватизации и укрепления рыночных отношений, включая приватизацию дешевого государственного жилья, дерегулирование воздушного пассажирского транспорта, меры по приватизации почтовой службы, школ и даже тюрем.

Администрация Рейгана рассматривала приватизацию не только как фактор повышения эффективности экономики и социальной сферы. Приватизационные идеи активно использовались в качестве инструмента политической и экономической борьбы, средства изменения баланса экономических и политических сил и влияния на общественное мнение. Так, в 1986 г. администрацией президента был разработан план передачи части государственной федеральной собственности в пользу работников федеральных ведомств, с тем чтобы, во-первых, сократить количество федеральных служащих (часть из них стали бы владельцами бывших федеральных служб), передав таким образом функции по предоставлению общественных услуг во вновь образованные частные предприятия, и усилить в результате конкуренцию на рынке, где действовали частные контракторы федеральных ведомств.

Местные органы власти (в стране насчитывается примерно 80 тыс. административных единиц на местном уровне) стали все активнее практиковать рыночное контрактирование с частными фирмами по предоставлению разнообразных общественных услуг. Так, обследование городов с населением свыше 10 тыс. человек и графств с населением свыше 25 тыс. человек показало, что именно внешнее контрактирование с частными компаниями было в 80-е годы самой распространенной формой предоставления населению общественных услуг. В частности, 80% респондентов (представители местных органов власти) отметили, что они заключают договоры с частными фирмами, например, на отбуксировку неправильно запаркованных автомобилей и на услуги по хранению личных вещей граждан в общественных местах (на вокзалах, в аэропортах и проч.), 55% респондентов заявили, что используют частных контракторов для предоставления юридических услуг, 46% - в управлении дорожным движением, 44% - в переработке отходов, 43% - в управлении приютами для бездомных. При этом подчеркивается, что все эти приватизационные в широком смысле механизмы использовались по чисто прагматическим причинам, а не из соображений идеологического характера.

Далеко не все инициативы Рейгана были доведены до конца. Так, идея приватизации национальных парков и других государственных земель была весьма негативно встречена общественностью, прежде всего по экологическим причинам. Не нашли широкой поддержки и многие другие проекты, хотя эксперименты в области приватизации проводились в различных сферах, например, в пенитенциарной системе. Да и само государство как мощнейший общественный институт с миллионами занятых было не готово расставаться как с собственностью, так и со многими прерогативами. Пришедший к власти после Рейгана Дж. Буш, в целом разделяя прорыночную ориентацию своего предшественника, в области приватизации придерживался умеренных взглядов и ставил более реалистичные задачи. Реализовывались, в частности, программы по привлечению частного капитала для реконструкции заброшенных центральных районов больших городов. Были предприняты попытки коммерциализации государственных школ: кое-где вместо их прямого финансирования государственные средства передавались нуждающимся семьям. Однако проекты финансовой реформы образования не были доведены до стадии практической реализации.

Тема приватизации не была забыта и после прихода к власти Б. Клинтона. Пожалуй, впервые в американской истории президент-демократ не только не дезавуировал рыночные, в том числе приватизационные, реформы своих предшественников-республиканцев, но и заявил о себе как о стороннике свободного предпринимательства как внутри страны, так и в мировой экономике. Разумеется, политическая риторика Клинтона была несколько иной. Как представитель демократической партии он поддерживал государственное регулирование экономики и социальной сферы, образования, здравоохранения и фундаментальной науки. Но Клинтон и в идеологии, и в практической политике совместил, с одной стороны, традиционную приверженность демократов государственным гарантиям в области предоставления общественных благ, с другой - весьма жесткий ограничительный подход к финансовой политике государства, расходованию бюджетных средств. Он активно выступал за "экономное" и эффективное государство, провозгласив лозунг "инвентаризации государства". Еще в 1992 г. Клинтон, в частности, заявил, что необходимо совершить переход "от бюрократического государства к государству предпринимательского типа".

Администрация Клинтона явно пыталась "прагматизировать" усилия государства в этой области. Главной задачей стала, несомненно, оптимизация работы государственного аппарата и государственного сектора экономики в целом. При этом все механизмы приватизации в эти годы в той или иной степени использовались - и внешнее контрактирование, и продажа активов, и создание конкурентной среды. Так, именно в 90-е годы стали предприниматься усилия по приватизации системы управления и ремонта автомобильных трасс государственного значения, принадлежащих штатам.

В качестве одной из последних тенденций отметим, что в президентской кампании 2000 г. в качестве предвыборной позиции республиканской партии была взята на вооружение идея М.Фридмэна об использовании государственных ваучеров для повышения эффективности школьного образования. Он впервые предложил ввести так называемый ваучер, который предоставляется государством родителям учеников и дает право на оплату некого гарантированного минимального уровня образования, а затем выкупается государством, если ваучер использован на получение качественного образования в частных или государственных школах.

В целом можно констатировать, что в США, несмотря на относительно небольшую долю государственной собственности, особенно по сравнению с другими развитыми странами, последние два десятилетия ознаменовались активизацией усилий по дальнейшей приватизации и усилению действия рыночных механизмов в экономике и социальной сфере.

2.2 Приватизация в Европейском Союзе

Приватизация во Франции.

Госсектор Франции формировался под воздействием сменявших друг друга волн национализации (1936, 1945, 1982-го годов) и приватизации (конец 60-х и первая половина 70-х годов, 1986-1988, 1993-1996 годов). Выбор правительствами той или иной стратегии в каждый конкретный исторический момент обусловлен многими экономическими, идеологическими политическими и другими мотивами.

Однако главную роль во Франции, в отличие от других стран, глубинную первопричину изменений в политике правительств в отношении госсектора играли экономические императивы.

В 1982 году правительством левых сил была проведена масштабная национализация. Анализируя эту национализацию можно сказать, что она противоречила потребностям экономического развития страны, привела к увеличению числа неэффективно работающих, убыточных государственных предприятий. Правительству не удалось доказать, что государство способно управлять ими эффективно.

В отличие от национализации 1982 года приватизация 1986 года не стала единовременным актом, связанным исключительно с приходом к власти правоцентристского правительства. Она приобрела характер долговременного стратегического курса, которого придерживались все правительства Франции, в открытой форме или де-факто, независимо от их политической ориентации.

У этой приватизации существует внутренняя противоречивость: приватизация вовсе не означает "ухода" государства из экономики, хотя формально приводит к сокращению размеров государственной собственности. При проведении приватизации правительства разной политической ориентации всегда старались сохранить в своих руках (или даже увеличить) рычаги контроля и управления экономическими процессами. Это очень важно для соблюдения законов ее проведения, так как соблазн расхищения государственной собственности во время приватизации особенно велик. Все мероприятия по приватизации тщательно и порой долго готовились, просчитывались различные варианты и возможности, а в послеприватизационный период государство продолжало наблюдать за деятельностью переданных в частные руки предприятий с тем, чтобы не допустить их перепродажи. Государством принимались меры, ограничивающие сосредоточение капитала приватизируемых компаний в одних руках, а также ограничивающие участие в их капитале иностранных инвесторов.

Политика приватизации имела свои плюсы и минусы. Далеко не всегда, как свидетельствуют приведенные факты, она способствовала повышению эффективности и нередко приводила к обострению социальных конфликтов. По-видимому, проблема неэффективности хозяйственного механизма, которую пытались решать через приватизацию, отнюдь не зависит напрямую от масштабов государственной собственности, степени административного вмешательства и регулирования.

За пять лет было приватизировано 29 промышленных фирм и банков. Приватизация во Франции охватила, прежде всего, конкурентные, высокорентабельные отрасли. Работникам приватизируемых предприятий досталось по льготной цене лишь 10 % капитала.

Приватизация во Франции имела четко выраженный фискальный характер. Государство продавало свою собственность по значительно более высоким ценам по сравнению с компенсационными платежами при национализации. В итоге государство выручили 71 миллиардов франков, значительная часть этой суммы пошла на погашение государственного долга. Французская приватизация привела к росту численности акционеров - к концу 80-х годов она достигла 6 миллионов, т.е. собственником акций стал каждый шестой житель страны старше 18 лет.

Приватизация в Германии.

Возрождение предпринимательства в первый период времени после Второй мировой войны шло в восточных землях в нескольких формах. Это и создание новых фирм, и реприватизация, и организация совместных предприятий при участии западного капитала и бывших народных предприятий. Своего рода переходной мерой является децентрализация управления в рамках бывших комбинатов, в результате чего прежние государственные предприятия начинают действовать как свободные производители в рыночной среде.

Сразу же после объединения Германии было подано около 6000 заявок о выкупе предприятий их бывшими владельцами. При полном выкупе хозяйства предприятия имели возможность получить кредит у Немецкого кредитного банка под залоговую стоимость земельного участка. Кредиты на модернизацию можно было получить по линии "Программы возрождения Европы".

Хозяйство ГДР структурно было организовано в 250 комбинатов, в которых в свою очередь входило около 8000 предприятий. После объединения Германии все они были переданы под управление ведомства по реорганизации и приватизации, называемого Попечительским или Опекунским советом. Но не все предприятия могли быть приватизированы. Поэтому параллельно с приватизацией были и другие подходы поиска эффективного управления.

Первым путем был роспуск комбината: входящие в него предприятия получали полную самостоятельность, выбирали директоров и действовали на свой страх и риск. Второй путь - превращение комбината в штаб - квартиру с координационными и поддерживающими функциями, которые предприятию выгодно делегировать такого рода центру. Третий путь - это создание холдингов вместо прежних производственных объединений.

В марте 1990 года в ГДР был издан закон об учреждении и деятельности частных предприятий и об участии в капитале, где определялись условия приватизации.

После того как обозначились временные рубежи объединения, понадобилось примерно 4 месяца, чтобы завершить формирование правовой базы для приватизации восточногерманских предприятий. Договор о создании валютного, экономического и социального союза между ФРГ и ГДР от 18 мая 1990 года учреждал Опекунский совет по управлению государственным имуществом. К нему переходил государственный долг ГДР в том объеме, в каком он мог быть погашен будущими доходами от реализации государственного имущества. Оставшаяся задолженность распределялась между новыми восточными землями.

При анализе деятельности предприятий выяснилось, что лишь 8% рабочих мест и вложено инвестиций, чем это предусматривалось договорами.

После Попечительского совета были созданы другие организации, которые занимаются приватизацией оставшихся в руках государства производственных предприятий и контролируют выполнение договоров, заключенных с инвесторами.

Приватизация в Испании.

В Испании государственный сектор экономики за последние 15-20 лет значительно сократился. Если в середине 70-х годов его доля в общем объеме валового внутреннего продукта страны составляла более 90%, в середине 80-х - 83%, то сейчас - чуть больше 30%. Продажа бывших государственных предприятий осуществляется уже почти 20 лет.

К государственному сектору экономики еще совсем недавно относилось большинство промышленных предприятий Испании. Вся электроэнергия в стране производилась на государственных электростанциях компании "ЭНДЕСА". Государственными были - весь используемый в стране газ, 65% угля и почти 90% стали. Полностью в руках государства находилась телефонная связь.

К государственному сектору экономики относились также сеть лучших гостиниц, ведущие туристические агентства и даже гольф-клубы. Разумеется, весь общественный транспорт в стране, кроме такси, был государственным.

И весь этот гигантский сектор национальной экономики, включавший в себя более половины всех предприятий Испании, управлялся из одного центра - так называемого Национального Института промышленности. По сути, это было одно грандиозное министерство.

Впрочем, такая структура экономики, созданная во времена диктатуры генерала Франко, вполне соответствовала тогдашнему авторитарному режиму. Франко пришел к власти в Испании в 1939 году в результате военного мятежа и трехлетней гражданской войны. Но лишь в 50-е годы его правительство обратилось к национальной экономике, пришедшей к тому времени в полный упадок.

Частный капитал был весьма слабым, в стране преобладало мелкое производство. Но диктатор особо и не доверял ни частной инициативе своих сограждан, ни иностранному капиталу, и делал главную ставку на свое государство. В те годы, ведущие промышленные предприятия национализировались одно за другим.

Легкой промышленностью и сельским хозяйством генерал Франко практически не занимался. И сельское хозяйство Испании оставалось традиционным: на юге преобладало крупное частное землевладение, на севере - мелкое.

Диктаторский режим прекратился после смерти Франко в 1975 году, затем наступил "переходный период", когда были заложены основы демократических преобразований.

Приватизацию государственной собственности в Испании начала Социалистическая Рабочая Партия, стоящая на позициях социал-демократии и близкая по идеологии, например, немецким социал-демократам. Эта партия находилась у власти почти 15 лет - с 1982 по 1996 годы. Примечательно, что именно левая партия начала приватизацию, поскольку даже ее лидеры убедились, что альтернативы не существует.

Сменившая социалистов в 1996 году и находящаяся по сей день у власти в Испании правоцентристская Народная Партия продолжила приватизацию. Продажа государственных предприятий - один из основных пунктов экономической программы нынешнего председателя правительства Испании Хосе-Мария Аснара. По своим взглядам он близок немецким христианским демократам.

Разногласий по поводу приватизации промышленных предприятий в испанском обществе практически не было. Против этого не возражали даже коммунисты - третья по влиянию политическая партия в Испании. Все ведущие политические силы страны, представленные в национальном парламенте, сходились в том, что роль государства в экономике должна быть ограниченной.

Это не значит, впрочем, что разногласий по поводу приватизации не существует вовсе. Но они затрагивают в основном социальную сферу - здравоохранение и образование. Здесь также давно присутствует частный сектор: многочисленные частные школы и университеты, развитая сеть частных клиник и консультаций. Тем не менее, ключевые позиции по-прежнему сохраняет за собой государство.

Частный сектор пока не в состоянии решить всех существующих в социальной сфере проблем. Ведь он всегда ориентирован на получение прибыли, а медицинское обслуживание, также как и общественный транспорт, должны быть общедоступны.

В Испании и национальная железнодорожная компания "РЕНФЕ" пока остается в полной собственности государства, как и городской транспорт - автобусы и метро.

Что касается общественного транспорта, то после многочисленных парламентских дебатов, в Испании началась приватизация национальной авиакомпании "Иберия". Автобусные междугородние перевозки уже приватизированы.

Практически все отрасли топливно-энергетического комплекса и телефонная связь также приватизированы.

Например, бывший монополист, государственная нефтегазовая международная "Бритиш Петролеум".

Что касается других крупных монополий, то, скажем, приватизация национальной телефонной компании "Телефоника" была полностью завершена еще в 1996 году. Полностью приватизирована и другая крупнейшая государственная монополия - национальная энергетическая компания "ЭНДЕСА".

С другой стороны, в собственности государства по-прежнему остаются самые крупные в стране угольные шахты "УНОСА", в провинции Астурия, на севере. Их приватизация пока нереальна - шахты убыточны, а просто закрыть их государство не может. Без работы сразу скажутся сотни людей. Поэтому испанское правительство считает пока более целесообразным предоставление дотаций этим шахтам, так как не в состоянии решить проблему переквалификации и трудоустройства шахтеров в этом угольном регионе.

Как же осуществляется контроль за предприятиями стратегических отраслей? Как правило, государство владеет в этих компаниях так называемой "золотой акцией", дающей право блокировать любое нежелательное, с точки зрения правительства, решение акционеров. Кроме того, ни испанская, ни зарубежная компания, не может купить сколько-нибудь значимый пакет акций предприятия, относящегося к числу стратегических, без специального разрешения правительства Испании.

Существует специальная, подотчетная парламенту, государственная Комиссия по приватизации, которая контролирует весь процесс продажи государственных предприятий. В среднем крупнейшие предприятия в Испании продаются в течение 5-8 лет.

3. Приватизация в Казахстане на современном этапе

3.1 Этапы приватизации в Республике Казахстан

Первый этап.

Для реализации Закона «О разгосударствлении и приватизации» была разработана первая Программа разгосударствления и приватизации государственной собственности в Казахской ССР на 1991-1992 годы, которая утверждена постановлением Президента КазССР (№ 444 от 13 сентября 1991 года). На первом этапе приватизация носила инициативный характер. Государственные органы принимали решение о приватизации только после заявки коллектива предприятия на приватизацию. И что очень важно, выбор формы разгосударствления и приватизации предприятия предоставлялся самому трудовому коллективу.

Разгосударствление и приватизация предприятий проходила как на аукционах, конкурсах, так и через акционирование и безвозмездную передачу трудовому коллективу производственной и социальной инфраструктуры, находившейся на балансе приватизируемого предприятия.

На первом этапе заявила о себе и «малая приватизация», которая дальнейшее свое развитие получила на других этапах. Масштабы первого этапа впечатляют: приватизирован 4771 объект, в числе которых 472 совхоза, переданных в коллективную собственность трудовым коллективам. В дальнейшем приватизация государственных сельхозпредприятий регулировалась специальным законодательством. Первый аукцион по продаже госсобственности в республике состоялся в г. Уральске 4 сентября 1991 года. Провел его Западно-Казахстанский территориальный комитет по государственному имуществу при участии представителей республиканского Комитета. Помимо шести объектов, на аукционе было продано право на аренду помещений: кулинарии, кафе, салона бытовых услуг.

Учитывая стремительно набирающие темпы инфляции и отсутствие у населения средств для приватизации, в Казахстане на первом этапе вводятся специальные платежные средства для участия в приватизации - приватизационные купоны.

Быстрые темпы и относительно простой механизм выкупа жилья за купоны позволил в краткие строки сформировать рынок жилья, и обеспечил мобильность населения, как необходимое условие развития рыночных отношений. В дальнейшем купоны, помимо выкупа жилья (для этих целей они используются и в настоящее время), применялись при выкупе объектов малой приватизации и объектов сельского хозяйства.

Поворотным моментом первого этапа стало изменение психологии людей и их отношения к частной собственности, понимание необходимости перехода к рыночной экономике. Однако темпы и финансовые результаты инициативной приватизации оставляли желать лучшего. Не все коллективы стремились стать собственниками. От новых собственников ждали финансирования производства, а средств у коллективов не было.

Опыт первого этапа приватизации (1991-1992) в Казахстане показал ограниченность возможностей инструментов преобразования собственности, разрабатываемых с ориентацией на коллективистские начала, что было неизбежным в то время.

Второй этап приватизации

Принятая в марте 1993 года «Национальная программа разгосударствления и приватизации государственной собственности в Республике Казахстан на 1993-1995 годы»(далее- Программа) определила направления и последовательность преобразования государственной собственности. В соответствии с народнохозяйственным значением объекта, отраслевой принадлежностью, численностью работающих, стоимостью основных фондов, объекты приватизации были отнесены к группе малых, средних и крупных предприятий.

В законодательство были внесены изменения, согласно которым отменены система коллективной собственности, закон об аренде, коллективный выкуп предприятий. Программа предусматривала следующие основные направления: - малую приватизацию (аукционную и конкурсную продажу объектов торговли, бытового обслуживания и промышленных предприятий с численностью рабочих до 200 человек); - массовую приватизацию (предприятия с численностью рабочих от 200 до 5000 человек); - приватизацию по индивидуальным проектам (предприятия с численностью работающих свыше 5000 человек); - приватизация агропромышленного комплекса.

Все объекты государственной собственности были подразделены на две классификационные группы: подлежащие разгосударствлению и приватизации и объекты, приватизация которых запрещена.

Малая приватизация. Малая приватизация была направлена на формирование широкого слоя собственников, обеспечивающих потребительский рынок товаров и услуг. Малая приватизация осуществлялась в формах аукционов или конкурсов. Торговые и автотранспортные объединения перед проведением малой приватизации сегментировались с целью образования нескольких самостоятельных юридических лиц. В случае участия в аукционе или конкурсе хозяйственного товарищества, объединяющего более 50 процентов работников приватизируемого объекта, им представлялась скидка до 10 процентов от цены продажи.

В рамках малой приватизации было приватизировано 6037 объектов. Если до проведения малой приватизации в г. Астана был 191 объект торговли, то сейчас действует 1978 торговых точек, вместо 11 аптек - 110, вместо 20 государственных парикмахерских работает-55, вместо 51 приватизированного объекта общественного питания работает 597 ресторанов, кафе, бистро (по действующим в настоящее время объектам данные предоставлены Департаментом экономики, торговли и предпринимательства акимата города Астаны).

Приватизация объектов государственной собственности в рамках малой приватизации имела некоторые особенности. К примеру, сумма, вносимая покупателем за приобретенное им государственное имущество на 50% могла состоять из денежных средств, а на 50% из жилищных купонов, используемых на первом этапе приватизации только для выкупа жилья. Введена свободная купля-продажа жилищных купонов, осуществляемая через отделения Сберегательного банка. Акционирование предприятий - предварительная стадия массовой приватизации и приватизации по индивидуальным проектам.

Предварительной стадией приватизации в рамках массовой приватизации и приватизации по индивидуальным проектам явилось акционирование предприятий, инициатором являлось Правительство Республики Казахстан. За период 1993-1995гг. преобразованы в акционерные общества около 2 тысяч предприятий. Трудовым коллективам было предоставлено право безвозмездного получения от государства до 10 процентов от величины уставного капитала в виде привилегированных акций. По завершении акционирования госпакеты акционерных обществ в первом случае - передавались в холдинги, во втором - выставлялись на купонные торги, в третьем - продавались на денежных аукционах.

В процессе массовой приватизации были созданы ранее не существующие инвестиционные приватизационные фонды. В ходе подготовки к массовой приватизации был изучен опыт Чехии, России и других стран. Механизм наделения граждан страны приватизационными инвестиционными купонами был предложен, как наиболее оптимальный, Всемирным банком и использовался в ходе проведения массовой приватизации. Фонды создавались физическими и негосударственными юридическими лицами РК. Было лицензировано 169 Фондов. Каждый гражданин имел право свободно выбрать Фонд, размещать приватизационные инвестиционные купоны в инвестиционные приватизационные фонды по своему усмотрению. Отделения Сберегательного Банка по поручению граждан передавали определенное количество купонов в указанные ими Фонды.

Таким образом, в массовой приватизации приняли участие свыше 11 миллионов человек, т.е. 67 процентов от населения республики. За весь период купонной приватизации были выставлены 172,.53 миллиона штук акций 1707 акционерных обществ. Из общего количества акций акционерных обществ, выставленных на купонные торги, полностью проданы государственные пакеты акций 1529 АО, что составляет 89,57 процента от выставленных на приватизацию. В этот же период была начата приватизация по индивидуальным проектам крупных объектов и предприятий, выпускающих продукцию или выполняющих работы особой социальной значимости, а также являющихся естественной монополией государства, в энергетике, металлургии, транспорте, телекоммуникации и крупные универмаги.

Приватизация по индивидуальным проектам проводилась в соответствии с требованиями законодательных актов РК и осуществлялась следующими методами: - продажа определенному инвестору на оговоренных условиях, - реализация посредством аукционов или конкурсов, - заключение контракта на управление. В рамках приватизации по индивидуальным проектам на этом этапе продано пять предприятий: Карметкомбинат, Павлодарский алюминиевый завод, Алматинский табачный комбинат, предприятия «Казхром», Чимкентская кондитерская фабрика.

В сложной ситуации оказался гигант казахстанской индустрии -- Карметкомбинат. В 1995 году Карметкомбинат оказался на грани того чтобы затушить доменные печи, запасы кокса были мизерны, не было средств на его приобретение. Многие месяцы рабочим не выплачивалась зарплата. Хищения на предприятии достигли громадных размеров. В этих условиях только крупные частные инвестиции могли спасти предприятие. Поэтому комбинат был продан. Новые собственники сразу погасили задолженность по заработной плате, произвели выплаты по регрессным искам. За восемь лет деятельности новых собственников общая сумма инвестиций в Карметкомбинат составила 521 миллион долларов. В короткие сроки были осуществлены ремонт доменных печей, реконструированы важнейшие технологические линии. Более того, введен цех горячего цинкования и алюминирования.

За восьмилетний период Евразийская промышленная ассоциация успешно преодолела кризис на предприятиях горнодобывающей и металлургической отрасли, стабилизировала их работу и восстановила позиции на мировых рынках. Только на финансовое оздоровление и реабилитацию предприятий, входящих в Евразийскую промышленную ассоциацию после приватизации было вложено 290 миллионов долларов. А всего в развитие производства за прошедшие годы инвестировано более девятисот миллионов долларов, что позволило создать новые производственные мощности.