Правовой статус института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и в странах СНГ: сравнительный анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность исследования правового статуса института омбудсмана обусловливается его особым местом в системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим не только восстановлению нарушенных индивидуальных прав, но и искоренению общих дефектов функционирования административной системы, и, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, попытки реализации которых обнаруживаются в конституционном законодательстве и практике демократических стран, -- права человека и ответственность власти - выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмана. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института. Построение стабильно действующей системы правообеспечения в новых независимых государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, осложняется существовавшими долгое время антилиберальными традициями. Государственную политику Советского Союза характеризовали сильная авторитарная власть и подчиненность, а «либерализм» долгое время хранился «за семью печатями». Распад СССР не мог автоматически ликвидировать подобные тенденции. Этим объясняется необходимость понимания новыми независимыми государствами, начинающими заново выстраивать систему правообеспечения на «постсоветском» пространстве, универсальности прав и свобод, с тем, чтобы инкорпорироваться в мировую систему, адаптироваться к международным стандартам. В то же время, происходящие в мире интеграционные процессы показывают, что конкретный внутригосударственный механизм имплементации международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека невозможен без согласованной работы всех политических институтов в государстве и создания новых механизмов защиты прав и свобод личности.

Одним из таких институтов, имеющим двухвековую историю функционирования в зарубежных государствах, является институт Уполномоченного по правам человека (универсальное название - «омбудсман» или «омбудсмен»). Введение и закрепление на законодательном уровне института омбудсмана в новых независимых государствах приобретает все большую актуальность и значимость, ибо его содержание и деятельность ставят на новый уровень отношения между государством и гражданином, приспосабливают национальное законодательство к международным требованиям.

Появление института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан стало следствием развития общества и государства, его демократизации и становления правозащитной системы в стране. Как отмечает Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в своем Послании «Новое десятилетие - Новый экономический подъем - Новые возможности Казахстана» от 29 января 2010 г.: «Признавая наши достижения, ООН в своем Докладе в 2009 году включила Казахстан в категорию стран с высоким уровнем человеческого потенциала. Это - неоспоримое свидетельство нашего возросшего благосостояния!» [1].

Созданию нового государственного органа предшествовала многоплановая работа по популяризации данного института, анализу и проектированию воздействия института Уполномоченного на совершенствование государственного управления. В этот процесс были вовлечены представители государственных органов, международных организаций, общественных объединений, СМИ, научных кругов.

Принятие Указа Президента, а не утверждение законом, принятым Парламентом, казалось бы, свидетельствует о выборе Казахстаном правительственной модели Уполномоченного. Однако анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан позволяет говорить о существовании в Казахстане особой, специфической модели омбудсмана.

Своеобразие казахстанской модели достигается путем синтеза двух различных способов назначения Уполномоченного, который согласно Положению назначается на должность Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Таким образом, получив свою власть, производную как от Президента, не входящего согласно казахстанской Конституции ни в одну из ветвей власти, так и Парламента, Уполномоченный достигает одинаково независимого положения по отношению к исполнительной и законодательной ветвей власти.

Компетенция Уполномоченного, его статус закреплены Указом Президента. Независимость института гарантируется правовыми процедурами: порядком назначения и освобождения от должности, запретом незаконного вмешательства в деятельность Уполномоченного (п.5 Положения "Об Уполномоченном по правам человека"), а также прямо закрепленным в Положении принципом независимости [2].

Политическая индифферентность института обеспечивается обязанностью Уполномоченного приостановить членство в политических партиях и иных общественных объединениях на период своих полномочий, а также очерченным кругом обжалуемых действий деятельностью всех государственных органов, кроме ответственных за принятие политически важных решений: Президента РК, Парламента РК и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии (п. 18 Положения "Об Уполномоченном по правам человека") [3].

Основной функцией Уполномоченного является рассмотрение и разрешение обращений по поводу восстановления нарушенных прав, вместе с тем, существует ряд функций по поощрению прав человека, как образовательная деятельность, международное сотрудничество в сфере прав человека, мониторинговая и аналитическая деятельность, что соответствует перечню функций национального учреждения, предусмотренному Парижскими принципами.

Несмотря на активно проводимую политику распространения информации о новом правозащитном институте, существует проблема ограниченности обращений граждан к Уполномоченному, что связано, прежде всего, с географическим фактором, а именно удаленностью от города Астаны.

Отсутствие комплексного анализа международной деятельности омбудсмана приводит к выработке собственного видения этого института, что на практике выявляет неверность многих норм действующих законов. Таким образом, сегодня назрела социальная необходимость подведения первых итогов применения международного опыта в вопросах правовой регламентации института омбудсмана в национальном законодательстве новых независимых государств.

Актуальность исследования заключается в необходимости выработки системного подхода к правовому регулированию деятельности омбудсмана в Содружестве Независимых Государств.

Изучение международного и внутригосударственного механизма защиты прав человека, с учетом роли и значения отдельного демократического института защиты прав граждан - института омбудсмана в Республике Казахстан и СНГ представляет одно из малоизученных направлений в отечественной юридической науке. До последнего времени этот институт исследовался, главным образом, в рамках изучения зарубежного конституционного и административного права. Объясняется это сравнительно небольшим периодом деятельности омбудсманов стран СНГ. Принятые в период 1996-1997 гг. специальные законы вызвали интерес не только у исследователей-правоведов, но и у широкого круга политиков, общественных деятелей, журналистов, неправительственных правозащитных организаций. На сегодняшний день аккумулированы в достаточном объеме результаты практической деятельности омбудсманов СНГ (отчеты и доклады), научные и методические разработки, сделанные как самими омбудсманами, так и учеными-исследователями, что позволяет провести комплексный анализ на практическом материале. Исходя из вышеизложенного, избранная тема дипломного исследования представляет как теоретический, так и практический интерес.

В Республике Казахстан изучению правового статуса Уполномоченного по правам человека посвятили такие ученые, как Абдылкасымов М., Башимов М.С., Карбозова Г.Б., Кембаев Ж.М., Кудайбергенов М., Мынбатыров Г.К., Орманова А., Толкумбекова Н., Шангирбаева Б. и др.

Объектом дипломного исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью государственного института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и странах СНГ, их эволюция, а также роль омбудсмана в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в указанных странах.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы и соглашения, регулирующие компетенцию, порядок замещения должности, а также процедуру реализации полномочий омбудсманов в Республике Казахстан и странах СНГ; научные труды ученых; статистическая информация о деятельности Уполномоченного по правам человека, содержащаяся в их докладах парламентам.

Методологическая и теоретическая основа дипломной работы состоит в использовании системного, исторического и сравнительно-правового анализа, основанных на изучении теоретического материала, официальных нормативных правовых актов, публикаций по вопросам становления института омбудсмана в Республике Казахстан, в зарубежных государствах и странах СНГ.

Цель исследования заключается в анализе содержания и особенностей правового регулирования института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и странах СНГ, выявлении актуальных проблем действия института Уполномоченного по правам человека, в установлении специфики развития института и основных тенденций его эволюции.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

- осветить специфическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и странах СНГ;

- проанализировать основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан;

- изучить и осветить экспертно-аналитическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

Дипломная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

1. Специфическая сущность деятельности Уполномоченного по правам человека

1.1 История появления уполномоченного по правам человека

Эффективное решение проблем прав человека требует осуществления комплекса мер, особенно таких, как реформы законодательного и институционального порядка. Признание международных стандартов в области прав человека еще не гарантирует соблюдения последних, необходимо более совершенное законодательство, соответствующее правозащитным стандартам. Полноценная реализация прав человека может быть обеспечена только при существовании целостной правозащитной инфраструктуры, включающей специальные правозащитные учреждения.

В 1946 году Экономический и Социальный Совет ООН в своем решении по повышению внимания к правам человека настоял на «желательности учреждения информационных групп или местных комитетов по правам человека в пределах своих стран», в 1960 году -- признал уникальную роль, которую могут играть национальные учреждения в защите и поощрении прав человека. В октябре 1991 года в Париже были приняты Принципы, определившие статус и регламентировавшие работу национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы). В 1993 году Парижские принципы были утверждены Генеральной Ассамблеей ООН [4].

Первоочередным принципом деятельности национальных учреждений, как следует из содержания всех Парижских принципов, является независимость института, обеспечиваемая посредством правовой и оперативной автономности, т.е. закрепления статуса в Конституции либо законодательстве, утверждаемом парламентом, финансовой автономности, независимости персонала, состава учреждения, а также особой (прозрачной и независимой) процедуры назначения и отстранения от должности. Второй важной составляющей Парижских принципов является блок относящихся к компетенции Уполномоченного трех требований: широкий объем полномочий, закрепление в конституционном или ином законодательстве, четкая регламентация. В этой связи национальное учреждение должно обладать максимальной степенью свободы в отношении выполняемых функций: свободно рассматривать любые вопросы в рамках компетенции, заслушивать любое лицо и получать любую информацию, обращаться к общественности, создавать рабочие группы, проводить консультации, сотрудничать с НПО.

Не менее важны требования доступности, сотрудничества с другими организациями, оперативности. Независимость института должна быть уравновешена посредством особой системы подотчетности: национальное учреждение ответственно как перед обществом, так и государством за свою работу, что подразумевает подготовку ежегодных докладов парламенту или правительству, а также регулярное распространение информации о своей работе.

В июне 1993 года Международная конференция по правам человека приняла Венскую декларацию и Программу Действий, которые подтвердили «важность и конструктивную роль национальных институтов по обеспечению и защите прав человека, в частности оказание ими консультационной помощи компетентным органам, их роль в устранении нарушений прав человека и распространении информации о правах человека, в обучении правам человека», и «что специальное внимание необходимо уделять действиям по оказанию помощи в укреплении и создании институтов, имеющим отношение к правам человека» [5].

Сама по себе идея национальных учреждений по правам человека связана с необходимостью создания специального органа, функции которого направлены исключительно на защиту и поощрение прав человека. Основные черты национальных институтов состоят в том, что они, как правило, имеют административный характер (не являются судебными или законодательными), обладают консультативными полномочиями и могут быть охарактеризованы в большинстве случаев как независимые учреждения.

Существуют три основные группы подобных национальных учреждений: комиссии по правам человека, омбудсмены и «специализированные» национальные учреждения.

«Возникший первоначально в странах Северной Европы институт омбудсмена получил широкое распространение в 60--80 годы и под разными названиями был учрежден во многих странах мира. Историческую основу институт омбудсмена берет в Швеции, где в 1809 году на основании статьи 6 Акта о правлении, Карл XII предоставил Риксдагу (Парламенту) право «избирать одного или более омбудсменов для целей надзора, на основании определенных Риксдагом правил, за применением публичной администрацией законов и других законодательных актов» [6].

Существует также мнение, что на новый институт повлиял опыт турецкого офиса Старшего Судьи, известного под названием Qadi al Qudat, который был и до сих пор является существенной частью исламской системы правосудия. Функции Старшего Судьи заключались в обеспечении соблюдения исламского права, в том числе со стороны государственных органов, включая Султана (главу государства) в отношениях между государством и обществом и отношениях частного характера. Таким образом, Старший судья защищал права человека от несправедливости и превышения полномочий со стороны государственных органов.

Примеру Швеции в 1919 году последовала Финляндия. Но по-настоящему широкое развитие во всем мире институт получил после Второй мировой войны. В 1954 году в ходе конституционной реформы в Дании был создан институт омбудсмена, значительно отличающийся от шведской модели. Он и стал той базовой моделью, опираясь на основе которую были созданы аналогичные институты во многих странах мира [7].

Наименование таких органов существенно отличается, однако содержание полномочий аналогично, вследствие чего все они объединяются единым термином «Омбудсмен» ("Омбудсман"). В основу термина заложено шведское "umbud" (сила, защита) и "man".

Эквивалентом термина омбудсмен в странах СНГ выступает «Уполномоченный по правам человека». Такое название как нельзя лучше отражает основную задачу омбудсмена, состоящую в защите и восстановлении прав человека.

1.2 Основные функции, выполняемые уполномоченным по правам человека в странах СНГ. Две модели омбудсмена в странах СНГ

Период практического функционирования омбудсманов стран СНГ не так велик, несмотря на то, что первые серьезные шаги по учреждению нового правозащитного института были сделаны в России еще в 1991 году [8].

Впервые специальный закон об омбудсмане был принят в Грузии 16 мая 1996 года, затем в Российской Федерации 25 декабря 1996 года, в Узбекистане - 24 апреля 1997 года, Молдове - 17 октября 1997 года, Украине - 23 декабря 1997 года, Азербайджане - 28 декабря 2001 года, Кыргызстане - 31 июля 2002 года [9].

19 сентября 2002 года президент Казахстана подписал Указ «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» [10].

Н.В. Кузьминых подчеркивает: «Принятие специальных законов об омбудсманах в государствах СНГ происходило в условиях коренной перестройки правовых систем этих государств и не имело примеров практической адаптации нового демократическою института на постсоветской правовой почве. Законы государств СНГ поделены на составные части по заранее заданным критериям (требования, предъявляемые к кандидатуре омбудсмана, порядок его выдвижения и избрания, освобождение от должности, гарантии, порядок деятельности омбудсмана, принимаемые омбудсманом меры воздействия. В странах СНГ сформирована база правовых актов, регламентирующих деятельность омбудсманов. Принципиально важным является первоначальное закрепление института омбудсмана в конституциях государств» [11].

По мнению О.О. Миронова «наделение омбудсманов стран СНГ правом законодательной инициативы, правом запроса в Конституционный Суд о соответствии конституции нормативных правовых актов способствует приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Также целесообразно установление дополнительных правовых гарантий деятельности омбудсманов: невозможность обжаловать решение омбудсмана в государственных и негосударственных органах, продление полномочий на период чрезвычайного или военного положения, формой финансовой отчетности считать ежегодный доклад, обязанность органов и должностных лиц направлять в адрес омбудсманов письменные заключения на ежегодные доклады, безотлагательный прием высшими должностными лицами государства [12].

«Учреждая институт омбудсмана, страны СНГ стремились перенять международный опыт его функционирования, сохранив сложившиеся внутринациональные и культурные традиции» [13].

Как считает М.С. Башимов «институт Уполномоченного выступает, прежде всего, как дополнительное средство защиты прав, не конкурируя с судами, прокуратурой или иными государственными органами. Сама сущность этого института состоит в том, что, являясь органом государственной власти, он призван осуществлять контроль за деятельностью последней, выступая выразителем интересов общества и его граждан. Во многих странах институт омбудсмена, учреждаемый парламентом, становится дополнительным механизмом системы сдержек и противовесов и практически во всех государствах расценивается как «третья плоскость» между гражданами и государством» [14].

«По определению международной ассоциации юристов, омбудсмен - "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Создание института омбудсмена - результат реформы по укреплению институциональных гарантий предотвращения административных злоупотреблений, а также исправления допущенных административных ошибок, повлекших ущемление прав и свобод» [15].

В различных национальных моделях института омбудсмена функции существенно варьируются, но существуют базовые, свойственные большинству Уполномоченных по правам человека. Их две: защита и поощрение прав человека. И если первая функция состоит в конкретно определенной деятельности, как-то рассмотрение и разрешение индивидуальных жалоб, принятие политически важных обращений (резолюций, рекомендаций) в случаях массовых нарушений прав человека, контроль за пенитенциарными, детскими и иными учреждениями, то ко второй относятся образовательная деятельность, содействие реформированию законодательства в области защиты прав человека, международное сотрудничество, организация форумов, конференций, иных мероприятий с целью разработки принципиально важных решений и рекомендаций в области проблемных вопросов прав человека.

«Наряду с двумя основными функциями национального учреждения существуют и две модели омбудсмена: парламентская (классическая) и правительственная (исполнительная)» [16].

Основное различие моделей в механизмах, обеспечивающих независимость функционирования омбудсмена, и порядке его избрания.

«Институт омбудсмена -- производный субъект власти, получающий свои полномочия не напрямую от народа, как избираемый всеобщим и прямым голосованием парламент или президент, а от одного из субъектов уже существующей государственной власти. Принципиальной разницы кроме порядка избрания и направленности обращений и рекомендаций омбудсмена, которые в случае парламентской модели направляются в законодательный орган, а в случае правительственной -- напрямую в исполнительные органы, и, при необходимости, в парламент, не существует» [17].

Полномочия омбудсмена, как правило, распространяются на деятельность государственных органов всех уровней, но не затрагивают действий частных лиц, общественных и иных негосударственных организаций. Всесторонность деятельности омбудсмена обеспечивается путем учреждения специализированных, региональных омбудсменов.

«Большая часть работы омбудсмена направлена на разрешение индивидуальных жалоб, предметом которых является широкий спектр нарушений, вплоть до волокиты, "'дурного обращения и грубости", "несправедливости, допущенной в отношении гражданина" и даже "плохого управления" (европейский омбудсмен). Во многих странах жалоба может быть подана третьими лицами и частными корпорациями. Основанием возбуждения расследования омбудсменом также может служить обращение парламентских комиссий либо отдельных депутатов (провинции в Канаде, Испания и др.). Наконец, в большинстве стран омбудсмен вправе возбудить производство по собственной инициативе» [18].

Омбудсмен не в праве выносить какие-либо предписания, обязательные для исполнения. В случае нарушения прав граждан действиями административных органов или их должностных лиц, омбудсмен вправе вынести только рекомендации относительно изменения административного решения либо возмещения ущерба, нанесенного гражданину, а также широкие рекомендации, направленные на совершенствование, гуманизацию административной практики.

Формой реагирования может быть также обращение (представление) в парламент (иногда в правительство, если речь идет о подзаконных актах) с предложением о восполнении пробелов или внесением необходимых изменений, имеющих целью совершенствование законодательства и правоприменительной практики. Методы деятельности омбудсмена не являются властно-правовыми, их сила - в опоре и поддержке парламента (при классической модели), прессы, общественного мнения, институтов гражданского общества, что часто оказывается более эффективным [19].

1.3 Личность уполномоченного по правам человека в странах СНГ

«Личность омбудсмена - один из важнейших вопросов, определяющих эффективное функционирование института Уполномоченного по правам человека. Как показывает анализ опыта других стран, личные качества, моральный и нравственный стержень в человеке являются необходимыми условиями ею деятельности» [20].

К претендентам на должность омбудсмена предъявляются определенные требования, которые относятся к возрасту лица, образованию, личным, профессиональным качествам, возрасту, гражданству и т.д. Преимущественно, омбудсмены -- юристы, имеющие опыт работы, научную степень. Они должны хорошо знать юридические способы защиты прав человека и быть, преимущественно, специалистами в области конституционного права. Весь опыт развития этого института во многих странах мира показывает, что для эффективной работы омбудсмена он должен обязательно иметь высшее юридическое образование. Его деятельность основывается не только на моральном авторитете и опыте, но и квалификации, а высшее юридическое образование является в этом случае необходимым условием. Очень часто омбудсмен участвует в публичных дискуссиях на чисто юридические темы, а не юристы на этом фоне выглядят весьма блекло. Если омбудсмен не сможет отличить гражданское право от гражданских прав, то, к сожалению, эффективность деятельности омбудсмена не будет высокой. Юристами являются омбудсмены Балтии, Грузии. России, Молдовы. Не являются ими омбудсмены Узбекистана. Азербайджана, Кыргызстана. Только законодатели Молдовы и Литвы прямо указали на необходимость юридического образования и опыта юридической работы [21].

«Например, Контролером Сейма может назначаться гражданин Литвы безупречной репутации, имеющий высшее юридическое образование и стаж юридической работы или работы в институтах государственной власти и управления не менее пяти лет. В Молдове парламентскими адвокатами могут быть лица, достигшие 35-летнего возраста, имеющие высшее юридическое образование и познания в области защиты прав и свобод человека, пользующиеся авторитетом в обществе. Директором Центра по правам человека, первым парламентским адвокатом был назначен Алексей Потинга. В Латвии и Грузии нет особых требований к омбудсменам. В Грузии первым омбудсменом был назначен Давид Сатаридзе. В настоящее время -Нина Девдариани. В Украине Уполномоченным может быть назначен гражданин Украины, достигший на день избрания 40 лет, владеющий государственным языком, имеющий высокие моральные качества, опыт правозащитной деятельности и в течение последних пяти лет проживающий в Украине. Первым омбудсменом Украины является бывший депутат, кандидат юридических наук Нина Карпачева».[22] В России на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их зашиты. Первым омбудсменом. назначенным Указом Президента России, был Сергей Ковалев, а позднее в соответствии с принятым законом -- Олег Миронов. При его избрании были нарушены нормы самого закона. Кандидатура Миронова не обсуждалась одновременно со всеми [23]. Еще при выдвижении кандидатов на пост Уполномоченного по правам человека депутат Государственной Думы от фракции 'ЯБЛОКО" профессор Е.Б. Мизулина высказала мнение, что процедура выдвижения ставится под сомнение с точки зрения конституционного закона. Одновременное обсуждение всех выдвинутых кандидатур необходимо для того, чтобы депутаты перед голосованием за выдвижение имели возможность сравнения, иначе альтернатива при выдвижении кандидата теряет свою необходимость и целесообразность. Е.Б. Мизулина отметила, что из всего сказанного депутатами, несколькими руководителями депутатских объединений, следует, что речь идет о пакетном голосовании, и указала на то, что в законе никакого основания для пакетного голосования по Уполномоченному нет и быть не может. Это нарушение федерального конституционного закона, повергание сомнению процедуры избрания неэтично по отношению к тем, кто баллотируется на этот пост и не получил возможности участвовать в этом обсуждении [24].

В Узбекистане омбудсмен одновременно является депутатом парламента и требования к нему предъявляются как к депутату. Наличие юридического образования не является обязательным условием. Первым омбудсменом Узбекистана была избрана профессор Сайера Рашидова. Законодатель Азербайджана установил следующие требования к кандидату: им может быть любой гражданин, не моложе 30 лет, высоких моральных устоев, имеющий высшее образование и опыт работы в сфере защиты прав человека. Омбудсменом назначена женщина, имеющая специальность естественно-технической направленности. Чтобы подчеркнуть уважение к правам и свободам граждан Кыргызстана, законодатель специально подчеркнул, что омбудсменом может быть избрано лицо, имевшее судимость за совершение преступления, если эта судимость погашена или снята в установленном законом порядке. Но он не установил никаких требований по поводу квалификации и опыта работы в сфере защиты прав и свобод человека, что, несомненно может повлиять на эффективное функционирование данного института. В Казахстане, чтобы стать омбудсменом, необходимо иметь юридическое или гуманитарное образование, стаж работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека. Уполномоченным по правам человека был назначен Б.Банкадамов, философ по образованию [25].

«По Положению, лицо, назначаемое на должность омбудсмена Казахстана, должно иметь юридическое или иное гуманитарное образование» [26].

Советник по правам человека ПРООН в экспертизе от 14.03.02 г. отмечал, что не совсем ясным выглядит требование наличия "политического опыта'' и политологического, т.е. гуманитарного образования. Практике других стран такие требования неизвестны, и аргументы в пользу таких требований непонятны. Кроме того, большая юридическая работа должна проводиться по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению. Поэтому, как показывает практика, даже доктора юридических наук не всегда справлялись со своими задачами. Наиболее важным и распространенным является требование безупречной общественной репутации и доверия, но такой нормы не оказалось, хотя в предшествующих редакциях (т.е. законопроекте, разработанном группой, созданной руководителем Администрации Президента) она содержалась. Данное положение представляется важным, поскольку речь идет об общественной фигуре, авторитет которой важен с точки зрения эффективности работы нового института [27].

Омбудсмен инициирует реформы и предпринимает зависящие от него шаги, вплоть до выступления с законодательной инициативой. Он содействует приведению законодательства государства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области прав человека. Институт омбудсмена гуманизирует правовую систему. К сожалению, почти все омбудсмены СНГ и Балтии не обладают правом законодательной инициативы. Только Уполномоченный Олий Мажлиса Узбекистана в силу принадлежности к депутатскому корпусу имеет такое право. Но омбудсмены пытаются постоянно "буддировать" вопрос о придании им такой компетенции.

Одной из важных задач омбудсмснов СНГ и Балтии является правовое просвещение. Сегодня в постсоветских обществах массовым стал правовой нигилизм, неуважение к закону, пренебрежительное отношение к своим обязанностям. Это явствует из докладов омбудсменов стран СНГ и Балтии [28].

Наряду с демократизацией общества небывалый размах приобрел рост преступности. Формированию криминального сознания, страха перед уголовным миром, мафией, к сожалению, способствовали средства массовой информации. Уголовные слова "крыша", "стрелка", "наезд", "разводить" стали атрибутами сознания. Телевидение заполонили похожие один на другой фильмы о криминале, насилии, с приемами и методами, пытками, истязаниями там используемыми. Телеканалы как будто соревнуются между собой в показе жестокости. Фактически за это десятилетие СМИ, телевидение, газеты, книги на постсоветском пространстве, сыграв выдающуюся роль в деле демократизации, в то же время научили целое поколение молодых людей насилию, показывали и пропагандировали безнаказанность совершаемых деяний. Если посмотреть некоторые каналы телевидения, то они психологически "забивают", негативно воздействуют на людей. Как пишут в докладах омбудсмены, в СМИ продолжается скрытая пропаганда жестокости и насилия. Все это сказывается на психическом здоровье человека. У граждан появляется неверие в торжество законности и справедливости, обреченность и безысходность в случае нарушения их прав. При такой ситуации любые разговоры о "правах человека" воспринимаются обостренно.

«На постсоветском пространстве из глав государств тему необходимости декриминализации сознания граждан одним из первым поднял Президент Казахстана Н. Назарбаев. Он указал на то, что криминализация достигла угрожающих размеров и эффективного противодействия этому нет. Выражение серьезной тревоги по этому поводу Президентом страны и предложенных путях ее преодоления представляется на сегодняшний день наиболее актуальным [29].

На наш взгляд, необходимо привлечь широкое внимание к проблеме правового просвещения. К сожалению, некоторые родители воспитывают детей в духе насилия, считая, что в жизни, особенно в "наше время", они должны быть таковыми, ничуть не задумываясь, что насилие в любом государстве преследуется в уголовном порядке. Демократические страны вообще не показывают в таком объеме фильмы, пропагандирующие жестокость и насилие. Задача СМИ - информировать общество обо всем, что представляет для него интерес, однако СМИ вместе с тем выполняют и идеологическую и политическую задачу. Эта задача проявляется в способности СМИ охранять социальные ценности государства и общества, формировать в обществе определенные нравственные и политико-правовые позиции, уважение к правам человека.

В странах СНГ некоторые представители средств массовой информации не в должной мере понимали, что такое права человека. Им казалось, что свобода слова дает им право снимать и писать о чем угодно и что угодно. Это приводило к нарушению конституционных прав граждан на личную свободу и неприкосновенность частной жизни. Например, некоторые ведущие программ радиостанций прямо нарушают конституционные нормы о психической неприкосновенности личности, под видом шутки угрожают, шантажируют, выносят частную жизнь человека на всеобщее обозрение в прямой эфир. Эти действия предусматривают уголовное наказание за такие деяния. Омбудсмены проводят и должны проводить работу в этом необходимом на сегодняшний день направлении. Они настаивают на необходимости принятия программ по правовому просвещению в области зашиты прав и свобод человека.

Дискредитируют институт Уполномоченного по правам человека скандалы, связанные с личностями омбудсменов. Хотелось остановиться только на одном примере проблем, касающихся личности омбудсмена с тем, чтобы показать, каким важным является этот вопрос для эффективного функционирования института омбудсмена в целях защиты прав и свобод человека. В России СМИ часто останавливались на личности омбудсмена России О.Миронова, нарушавшего, как явствует из прессы, права даже своих сотрудников. С момента возникновения института омбудсмена в средствах массовой информации публиковались статьи о том, что не все благополучно в офисе главного правозащитника страны. "Общая газета" 15 марта 2001 года в статье Екатерины Глебовой "Плохой хороший омбудсмен", проведя собственное независимое расследование, утверждала, что в работе омбудсмена России О. Миронова имеют место успешные рекламные кампании с использованием новейших PR-технологий [30].

Газета считала, что О. Миронов никоим образом не соответствовал образу чести и совести нации. Она приводила различные примеры. В частности, уполномоченный проводил "горячую линию" по вопросам жилья для военнослужащих. Пригласил журналистов, в том числе несколько телекомпаний. Но военнослужащие почему-то ему не звонили. И тогда, как пишет Е. Глебова, была дана команда любыми средствами организовать хотя бы пять звонков, чтобы не ударить лицом в грязь перед прессой. Аппарат "расстарался" и звонки организовал. Точно так же осенью 2000 года была организована история "пострадавшего за правду омбудсмена", которого якобы не взяли в спецсамолет с комиссией Совета Европы за его нелицеприятные высказывания относительно чеченской войны. На самом деле Миронов в самолет и не "рвался". Как пишет Е. Глебова, кто-то ему подсказал, что с точки зрения имиджа это неверно, и омбудсмен поспешил в аэропорт. Однако поскольку было уже поздно, Миронову посоветовали лететь следом обычным рейсовым бортом. Уполномоченный оскорбился и вовсе отказался куда-либо лететь. Вот тогда его аппарат сидел в ночи за телефонами и факсами и оповещал все иностранные агентства о вероломной дискриминации своего шефа. Доклад о пытках и издевательствах в МВД писала сотрудница аппарата судья Верховного Суда России в отставке Лариса Дементьева потому, что у нее набралось достаточное количество материалов на эту тему. Перед тем как подписывать, Миронов самые жесткие факты убрал, доклад "причесал" и "пригладил", а Дементьевой указал: "Вы понимаете хоть, на кого замахнулись?" Доклад о положении в российских психиатрических заведениях составлял еще один сотрудник аппарата, который позже уволился, поскольку не смог больше работать с Мироновым. Так называемая защита Тамары Рохлиной тоже на деле выглядела иначе, чем подается в прессу. Встреча уполномоченного с вдовой убитого генерала даже не состоялась, хотя Миронов специально приезжал к ней в тюрьму. Правда, и защиту он ей предлагал странную, готовил ходатайство о помиловании, и это при том, что Рохлина виновной себя не признавала. Прочие доклады и выступления также составлялись сотрудниками аппарата омбудсмена. в основном как раз теми, кто подписал письмо Президенту России В. Путину о невозможности дальнейшей работы с О. Мироновым. И если "деятельность" уполномоченного кому-то в последнее время стала казаться положительной, то это целиком и полностью, считает газета, заслуга подписавших письмо Президенту. Когда сотрудники передали в московское правительство материалы по нарушениям прав иногородних при прописке в Москве, жесткий ответ прислал вице-мэр Шанцев. Омбудсмен больше не писал на эти темы. А вот медаль "За права человека" - серебро 925-й пробы, 64 грамма, придумал с державным орлом и своими логотипами. В сентябре Миронов создал при своем аппарате специальный Институт по правам человека. Омбудсмен даже не скрывает, что подготовил Институт для себя в качестве «запасного аэродрома», чтобы «было куда уходить с нынешней должности». Сотрудники аппарата в поисках справедливости писали в Генеральную прокуратуру и Счетную палату, Государственную Думу. Но правды не добились. Кульминацией всего стало открытое письмо государственных служащих аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину, опубликованное в "Российской газете" от 2 декабря 2002 года. Начальник Управления по международному сотрудничеству и совершенствованию законодательства Н. Панасютин, заместитель начальника Управления по восстановлению прав граждан, судья Верховного суда Российской Федерации в отставке Л. Дементьева, начальник отдела трудового законодательства А. Князев, начальник протокольного отдела Е. Заброда, начальник отдела кадров С. Парамзин, и.о. начальника отдела совершенствования законодательства В. Миронов, заместитель начальника отдела гражданского права П. Шинкаренко, заместитель начальника отдела уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права Ю. Назаренко, советник Управления по международному сотрудничеству и совершенствованию законодательства В. Поляков, председатель профкома аппарата; советник отдела по религиозным и национальным вопросам А. Крутов констатировали, что не в последнюю очередь причиной неудачного дебюта российского омбудсмена стала чрезмерная политизация самой процедуры создания нового для России института демократии. Они считали, что почти три года деятельности нового института показали, что он состоялся не благодаря, а вопреки О.О. Миронову, в отношении к нему самого Уполномоченного взяло верх желание извлечь конъюнктурную выгоду, нежели стремление следовать принципиальным убеждениям. Все более и более стал очевиден перекос в сторону собственной персоны в правозащитном процессе, стремление к банальному "бонапартизму", непогрешимости и безапелляционности в оценке тех или иных событий или процессов. В деятельности О.О. Миронова, писали они, стала превалировать двойная мораль манипулятора, конъюнктурного политического игрока. С одной стороны, публичное радение об обманутых в результате "дефолта" 1998 года вкладчиках, а с другой - использование должностного положения для снятия с собственных валютных счетов тысяч долларов в СБС-АГРО. С одной стороны, требование о свободе профсоюзов даже в правоохранительных структурах, а с другой - жесткое подавление и преследование профсоюзной деятельности в собственном рабочем аппарате. С одной стороны, морализирование по поводу "массовых пыток и истязаний в системе МВД и Минюста", а с другой - психическое давление на государственных служащих аппарата, системное нарушение их законных прав.... С одной стороны, слезы сожаления по поводу тысяч российских бездомных, а с другой - беззастенчивое решение своих личных материальных и жилищных вопросов за счет государства. С одной стороны, призывы к гласности и открытости, а с другой - превращение аппарата в "заповедник умолчания" с использованием методов давления, сравнимых разве что с худшими временами нашей истории.

Обращаясь к Президенту России как высшему гаранту конституционных прав и свобод граждан, авторы высказывали обеспокоенность и серьезную тревогу за судьбу нового института демократии в России и считали, что при очевидном отсутствии многих моральных норм и качеств, главный российский правозащитник рискует завести общество в такой тупик, выход из которого будет неминуемо сопряжен с ожесточенными общественными катаклизмами.

Сотрудники аппарата пытались поначалу решить проблемы, не прибегая к помощи Государственной Думы или общественности. Но Миронов не захотел их слушать, не счел нужным ответить на служебную записку и вообще пренебрег мнением своих чиновников и их правами, что авторов письма особенно возмущало - ведь это происходило в коллективе, который должен был защищать права человека. За наведение порядка в своем ведомстве омбудсмен взялся в первую очередь и очень решительно. Провел собрание трудового коллектива, где были даны соответствующие оценки тем, кто "мутит других". И уже тридцатого ноября - на следующий день после выступления Владимира Семенова в Думе - на стол одного из инициаторов письма Николая Панасютина легло уведомление о том, что в связи с реорганизацией аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ занимаемая им должность будет сокращена, и следовательно, ему рекомендовано заняться поиском работы. Подобные уведомления получили и другие, подписавшие обращение к Президенту. И все это происходило в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Признаться, пишет журналист Тамара Шкель, что газета не стала бы выпускать этот материал, если бы не высокий статус Уполномоченного по правам человека, который, как жена Цезаря, должен быть вне всяких подозрений.

Кроме того, омбудсмен создал целое хозяйственное управление, хотя он сам и его аппарат находятся в здании, относящемся к Управлению делами Президента со всеми хозяйственными службами.

В аппарат омбудсмена должны набираться исключительно юристы, специализирующиеся по конкретной отрасли права и хорошо разбирающиеся в теории прав человека. В аппарате российского омбудсмена работают более 200 человек.

В заключении хотелось бы сказать, что это один из примеров, связанных с проблемой функционирования института омбудсмена, где одной из важных составляющих является именно личность Уполномоченного по правам человека. Атмосфера уважения прав человека, взаимного доверия, понимания выполнения возложенных на них высоких и благородных задач по защите прав человека - вот что должно царить в аппарате омбудсмена, и в этом главная роль самого Уполномоченного по правам человека.

2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

2.1 История создания института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

Работу по созданию института Уполномоченного по правам человека в Казахстане можно условно разделить на следующие четыре этапа:

1 этап (1995-1996 годы). Выдвижение идеи об образовании института Уполномоченного в Казахстане и начало систематической подготовительной деятельности.

2 этап (1997-2000 годы). Организация первых специализированных мероприятий по поощрению института омбудсмена. Разработка и реализация проекта Комиссии по правам человека и ПРООН по содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Проведение международных конференций по созданию в Казахстане института Уполномоченного по правам человека.

3 этап (2001-2002 годы). Разработка законопроекта об Уполномоченном по правам человека рабочей группой. Согласование законопроекта в центральных государственных органах Республики Казахстан.

4 этап (сентябрь 2002 года). Издание Указа Президента «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан» [31].

Впервые идея об организации в Казахстане института омбудсмена прозвучала на международном семинаре в Женеве в январе 1995 года, проведенном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека. Тогда казахстанская делегация высказалась о возможности создания в Казахстане института Уполномоченного по правам человека на основе изучения соответствующего международного опыта в организации работы подобных учреждений. Инициатива была поддержана Координатором системы ООН, Постоянным Представителем ПРООН в Казахстане Рингроузом Н., который также принимал участие в работе семинара.

К 1997 году был определен план действий по формированию института Уполномоченного в Казахстане. Работу возглавила Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, которой оказывала содействие Программа Развития ООН. В результате в 1997 году были организованы обсуждения и круглые столы, в ходе которых выработаны рекомендации по созданию учреждения омбудсмена [32].

С подписанием в 1998 году Правительством Казахстана, Комиссией по правам человека при Президенте и Программой Развития ООН проекта по укреплению потенциала Комиссии по правам человека и содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане подготовительная работа получила дальнейшее развитие. В рамках данного проекта был проведен ряд международных конференций и семинаров, организованы миссии международных экспертов и наблюдателей, образованы рабочие группы из представителей Правительства и Парламента Казахстана, международных организаций, казахстанских НПО.

Так, в июне 1998 года в городе Астане прошла международная конференция по правам человека, в повестке дня которой стоял вопрос о создании института омбудсмена. В сентябре того же года в Парламенте Казахстана состоялась международная конференция, посвященная перспективам создания института Уполномоченного по правам человека в Казахстане с учетом международного опыта и национальной специфики Казахстана. В ноябре 1999 года в г. Алматы состоялась следующая крупная международная конференция по национальным учреждениям по правам человека [33].

Вышеназванные мероприятия, в работе которых принимали участие руководители и представители центральных государственных органов, международных организаций и зарубежных учреждений по правам человека, способствовали формированию общего понимания необходимости создания нового правозащитного института в Казахстане. В декабре 1999 года на круглом столе в Парламенте, посвященном 51-й годовщине Всеобщей Декларации прав человека, председатель Сената Парламента Республики Казахстан Абдыкаримов О.А. призвал к созданию в стране института омбудсмена. В поддержку создания учреждения омбудсмена в Казахстане выступили такие видные государственные деятели, занимавшие в то время должности Председателя Сената Парламента РК -- Байгелди О., Председателя Верховного Суда РК -- Нарикбаев М.С., а также многие общественные деятели [34].

Большой вклад в дело продвижения и укоренения идеи создания института омбудсмена в Казахстане и в разработку конкретных предложений и формулировок внесли также Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК Абдильдин Ж.М. и Координатор Системы ООН, Постоянный Представитель Программы Развития ООН в РК Герберт Береток.

В работе конференций, семинаров и экспертных групп участвовали признанные международные эксперты, такие как Дин Готтерер, ведущий консультант ОБСЕ (в прошлом - Президент Ассоциации Омбудсменов США), Брайан Бурдекин, специальный советник Верховного Комиссара ООН по правам человека, Питер Хоскинг, ведущий консультант Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека (в прошлом -- член Комиссии по правам человека Новой Зеландии), Сергей Сироткин, советник Регионального Бюро Программы Развития ООН [35].

Следует отметить вклад Администрации Президента, которая не только выступала за введение института Уполномоченного по правам человека в Казахстане, но и оказала практическое содействие законотворческому процессу по этому вопросу [36].

В 2002 году вопрос о введении нового института стал весьма актуальным и вошел в повестку дня важнейших вопросов, стощих перед государством. Наиболее последовательно и в концентрированном виде подчеркивал важность данного вопроса Министр иностранных дел - Государственный Секретарь Республики Казахстан Токаев К.К. Наконец, в Женеве на 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека, К. Токаев объявил о намерении Казахстана создать данное учреждение.

В августе 2002 года Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. в своей речи по случаю 7-ой годовщины Конституции РК отметил учреждение омбудсмена как присущее демократическим странам явление и подчеркнул необходимость создания такого института в Казахстане [37].

19 сентября 2002 года путем принятия Указа Президента Республики Казахстан № 947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» был создан институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан [38].

Таким образом, учреждение института омбудсмена в Казахстане стало возможным благодаря проявленной политической воле Президента страны.

Принятие Указа Президента, а не утверждение законом, принятым Парламентом, казалось бы, свидетельствует о выборе Казахстаном правительственной модели Уполномоченного. Однако анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в РК позволяет говорить о существовании в Казахстане особой, специфической модели омбудсмена.

Своеобразие казахстанской модели достигается путем синтеза двух различных способов назначения Уполномоченного, который согласно Положению назначается на должность Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Таким образом, получив свою власть, производную как от Президента, не входящего согласно казахстанской Конституции ни в одну из ветвей власти, так и Парламента, Уполномоченный достигает одинаково независимого положения по отношению к исполнительной и законодательной ветвей власти.