Правовые проблемы борьбы с административно-коррупционными правонарушениями государственных служащих в Казахстане

Запрещение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном, обусловлено тем, что представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого. Отсутствие такого ограничения означало бы в действительности «создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные прерогативы в интересах частных лиц или лиц, за действиями которых ему было поручено осуществлять надзор и контроль» [60.С. 243].

Государственному служащему не разрешается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию. Под данный запрет также подпадают: использование на службе во внеслужебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации средств коммуникации, оргтехники; использование денежных средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат [60, с. 244]. Под данный запрет также подпадает служебная информация, то есть при прекращении государственной службы соответствующее лицо обязано вернуть различного рода служебные документы и не вправе использовать их в собственных интересах или интересах каких-либо организаций, если речь не идет об официально опубликованных документах.

Государственный служащий также не вправе принимать участие в забастовках, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций. Данное ограничение в Казахстане изложено не только в Законе «О государственной службе», но и в других законах, регламентирующих деятельность какого-либо органа, органа исполнительной власти, например, Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» [78].

Таким образом, анализ законодательства Республики Казахстан, регламентирующего деятельность государственных служащих, позволяет нам сделать вывод, что помимо ограничений, предусмотренных законодательством о государственной службе, существуют ограничения их прав в косвенной форме, порой не закрепленных в нормативном порядке, но непосредственно вытекающих из прямых ограничений.

Таким образом, имеется немало проблем, требующих совершенствования действующего законодательства о государственной службе и о борьбе с коррупцией. Обращают на себя внимание некоторые подзаконные акты по этим вопросам. Учитывая то, что несовершенство законодательной базы ухудшает механизм его реализации, необходимо наметить разумные меры использования их потенциала. Поэтому только при глубокой проработке проблемы, на наш взгляд, можно будет рассчитывать на повышение ответственности политической элиты.

2.2 Административно-коррупционные правонарушения среди государственных служащих

Интенсивная динамика роста количества административных правонарушений, совершаемых в Республике Казахстан, представляется одной из актуальных проблем современности. Радикальные перспективы ее решения вызывают необходимость углубленного изучения и совершенствования института административной ответственности, призывая осуществлять комплекс мероприятий, направленных на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина от посягательств; обеспечение законности и правопорядка; а также профилактика, пресечение и предупреждение административных правонарушений. Первостепенной задачей института административной ответственности и законодательства об административных правонарушениях должны являться защита и охрана конституционного строя Республики Казахстан.

Провозглашая идею независимости, Казахстан высшими ценностями государства признает человека, его жизнь, права и свободы (статья 1 Конституции РК). В соответствии с конституционными положениями, в аналогичном контексте строит свои задачи и законодательство об административных правонарушениях.

Вместе с тем, обеспечивая защиту прав, свобод человека и гражданина, законодательство об административных правонарушениях ставит и другую задачу, направленную на то, чтобы каждый человек и гражданин Республики Казахстан, сознательно выполняя свои конституционные обязанности, также нес и ответственность за неправомерные действия. Мысль о неотвратимости наказания за любые посягательства на общественный правопорядок, порядок государственного управления, а также на права и свободы человека должна глубоко укорениться в сознании каждого гражданина Республики Казахстан.

Понятие и значение правонарушения в социальной жизни государства имеет важное значение, так как степень правонарушаемости и ее распространенность во многом определяют благополучие государства, действенность проводимых государством мер по ликвидации данного асоциального явления, характеризует систему государственных органов, компетенция которых определяется противостоянием данному негативному явлению.

Современный научный уровень знания последовательно связывает мотивы поведения с интересами, определяя последние как объективные или субъективные потребности в жизнедеятельности субъектов права [81, с. 458]. Различают личные, общественные, государственные, национальные и иные интересы.

У физических лиц интерес всегда формирует те или иные личностные установки - предрасположенности, штампы, ценностные ориентиры, цели, способы их достижения и иные сознательные и эмоциональные стороны поведения, знать и учитывать которые особенно важно при правоприменении. Поэтому, анализируя понятие правонарушения, в первую очередь необходимо выделить, что это противоправное поведение человека, то есть это действие (или бездействие), нарушающее запреты и не исполняющие обязанности, установленные нормой права.

Таким образом, правонарушение - это социальный и юридический антипод правомерного поведения, где социальные и юридические признаки противоположны. Поэтому правонарушение, являясь разновидностью антисоциального, противоправного поведения, которое противоречит и приносит вред правам и интересам граждан и общества в целом, затрудняет и дезорганизует развитие общественных отношений [82, с. 258].

Административным правонарушением по действующему законодательству признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое предусмотрена административная ответственность (статья 28 КоАП РК) [59].

Это понятие охватывает собой наиболее часто встречающиеся в юридической литературе основные признаки административного правонарушения, к которым принято относить:

а) общественную опасность;

б) противоправность;

в) виновность;

г) административную наказуемость.

Анализ признаков административного правонарушения позволяет нам сделать вывод, что в научном понимании под административным правонарушением следует признавать общественно опасное, противоправное, виновное действие либо бездействие, которое в результате нарушения общеобязательных норм права влечет за собой административную ответственность, представленную в виде административного взыскания.

Административное правонарушение как основание юридической ответственности характеризуется четырьмя элементами, в совокупности образующими состав правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект административного правонарушения - это область общественных отношений, регулируемых и охраняемых правом, в которой произошло деяние и (или) которой этим деянием причинен вред. Структурно такие отношения условно подразделяются на группы, соответствующих главам 9-1-30 Особенной части КоАП РК [59]. Следует иметь в виду, что любое правонарушение, даже если оно и не возымело осязаемых вредных последствий, приносит вред правопорядку, причиняя урон общественному правосознанию, внося беспорядок в урегулированные правом отношения [83, с. 306].

Объективная сторона правонарушения характеризует деяние, раскрывая способ (группой, с применением оружия, специальных технических средств, систематический, повторно), а также обстоятельства (во время эпидемий, в военное время, во время стихийных бедствий) его совершения.

Для ряда составов административных правонарушений достаточно только совершения деяния, даже если оно не повлекло последствий, например, превышение водителем установленной скорости движения или проезд на запрещающий сигнал светофора и т.п. Однако если это деяние повлекло за собой вредные последствия, то ответственность за него либо усиливается, либо осуществляется по другому составу, предусматривающему более строгую ответственность.

Другие составы правонарушений включают определение последствий деяния и, соответственно, предполагают установление причинной связи деяния и наступивших последствий. Например, нарушение правил дорожного движения пешеходом, повлекшее повреждение транспортных средств, нарушение правил охраны труда, ставшее причиной производственных травм и т.п.

Субъектом правонарушения является физическое или юридическое лицо, виновным действием (бездействием) которого причинен вред потерпевшему или общегосударственным интересам.

Ответственность за совершение административных правонарушений наступает при достижении лицом к моменту совершения деяния шестнадцатилетнего возраста (статья 32 КоАП РК). В то же время субъект административного правонарушения должен быть вменяемым. Невменяемость означает состояние лица, при котором оно не могло осознавать фактический характер и опасность своих действий (бездействия) или руководить ими вследствие хронического психического заболевания, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики (статья 33 КоАП РК) [59].

Одновременно при определении субъекта административного правонарушения необходимо учитывать наличие специальных признаков.

Один из таких специальных признаков определяется статусом лица, совершившего административное правонарушение. Санкции многих составов административных проступков предусматривают применение более жестких мер в тех случаях, если правонарушитель является должностным лицом.

Должностные лица подлежат административной ответственности за административное правонарушение, связанное с несоблюдением установленных правил в сфере охраны управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности.

Административная ответственность применяется органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями подчинения по работе или службе. В отдельных случаях правонарушение может содержать одновременно признаки дисциплинарного и административного проступка и влечет, соответственно, два вида ответственности. Например, нарушение должностным лицом правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать применение к нему мер со стороны руководства (дисциплинарная ответственность) и наложение денежного штрафа государственным инспектором труда (административная ответственность).

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности. Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, соразмерность ответственности замещаемой должности, санкции, которые могут быть применены только в отношении служащего.

Вместе с тем, законодательством предусмотрены и такие случаи, когда отдельные категории государственных служащих подлежат дисциплинарной ответственности за поступки, имевшие место и не при исполнении служебных обязанностей, если эти поступки несовместимы с достоинством и назначением государственных служащих ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей.

Согласно Закону РК «О государственной службе», видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение.

Дисциплинарное взыскание налагается органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Это правило обусловлено характером взысканий: в частности, право предупреждать о неполном служебном соответствии и решать вопрос об увольнении предоставляется тем органам и руководителям, которым принадлежит право назначения на должность.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Эта мера также применяется распоряжением руководителя, имеющего право назначать служащего на должность.

Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется законодательством. На этот счет применяются нормы трудового законодательства, а в отношении военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, финансовой полиции - Дисциплинарный Устав Вооруженных Сил, а также соответствующие положения о прохождении службы.

Для государственных служащих установлена также материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб государственной организации. Под этим видом юридической ответственности понимается установленная для правонарушителей государственными органами обязанность полностью или частично возместить в денежной форме ущерб, причиненный государству или частному лицу, организации. Ущерб в данном случае связывается с реальным уменьшением стоимости или полезности тех или иных ценностей, с полной или частичной утратой их пригодности. В зависимости от этого законодательство различает два вида материальной ответственности - ограниченную, при которой возмещение ущерба ограничено заранее установленным пределом, и полную, при которой ущерб подлежит возмещению в полном объеме. Следует отметить, что к материальной ответственности виновные привлекаются администрацией либо по ее иску к государственному служащему - судом.

Согласно статье 34 КоАП РК, должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей. При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, подлежит ответственности на общих основаниях [59].

Должностная и административная деликтоспособность является способностью должностных лиц претерпевать меры административной ответственности, указанных в законе, за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них или на организацию, за деятельность которой они ответственны, законом или основанными на законе актами органов власти и управления, внешних юридических обязанностей, причиняющих вред безопасности личности, общества и государства [85, с. 14].

Согласно примечанию статьи 34 КоАП РК, под должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях [59].

Как видно из определения, круг субъектов, относимых КоАП РК к должностным лицам, намного шире, чем определенный в Законе Республики Казахстан «О государственной службе», поскольку включает лиц, исполняющих свои трудовые обязанности не только в сфере государственного управления, но и в органах местного самоуправления, государственных предприятиях и учреждениях и т.п. Нам представляется абсолютно правильным установление повышенной ответственности для всех этих субъектов, поскольку все эти лица заметно выделяются среди остальных служащих объемом и характером своих должностных обязанностей, наличием больших полномочий.

Поэтому в настоящее время возникла необходимость в законодательном установлении двух понятий, разделяющих две категории должностных лиц:

1) публичное должностное лицо (должностное лицо, работающее в органах государственного управления, наделенное внешними властными полномочиями и исполняющее функции публичного характера);

2) обычное должностное лицо - лицо, выполняющее управленческие функции в других организациях, не являющихся органами государственного управления.

Первое из этих понятий полностью соответствует определению должностного лица, данному в Законе Республики Казахстан «О государственной службе».

Совокупность же публичных и обычных должностных лиц и образует тот расширенный круг субъектов, который КоАП Республики Казахстан, Уголовный кодекс Республики Казахстан и Закон РК «О борьбе с коррупцией» относят к должностным лицам. Внесение таких небольших корректировок в названные законодательные акты, как нам кажется, устранило бы имеющиеся коллизии между законодательством о государственной службе и нормативными актами, устанавливающими административную и уголовную ответственность.

Кодек РК об административных правонарушениях, выделяя должностных лиц как специальных субъектов, устанавливает особые моменты привлечения их к административной ответственности.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 35 КоАП Республики Казахстан военнослужащие и находящиеся на военных сборах граждане несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам. В данной статье, например, прокуроры, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники финансовой полиции и таможенных органов за административные правонарушения несут ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в соответствующих органах.

Вместе с тем лица, указанные в части 1 статьи 35 КоАП РК, могут нести административную ответственность на общих основаниях за такие правонарушения, как нарушение: режима Государственной границы Республики Казахстан; режима в пунктах пропуска через таможенную границу Республики Казахстан; санитарного законодательства; требований пожарной безопасности; правил дорожного движения; таможенных правил вне места службы; налогового законодательства; правил охоты, рыболовства, других правил и норм рационального использования и охраны природных ресурсов [59].

Однако при этом к указанным лицам не могут быть применены административные взыскания в виде лишения права ношения и хранения огнестрельного и холодного оружия и административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, курсантам (слушателям) военных и специальных учебных заведений - также и в виде штрафа.

Лица, кроме вышеперечисленных, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о службе, в случаях, прямо предусмотренных этими актами, несут за совершение административных правонарушений при исполнении служебных обязанностей дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях - административную ответственность на общих основаниях.

Особым статусом в сфере административно юрисдикции обладают также иностранные граждане и лица без гражданства. По общему правилу, названные лица подлежат административной ответственности на общих основаниях. Однако в ряде случаев иммунитет и предписания, предусмотренные КоАП РК, к ним не применяются. Возможность иммунитета осуществима только при наличии соответствующих международных договоров, предусматривающих освобождение от ответственности иностранцев за административные проступки, совершенные в Казахстане.

Субъективная сторона административного проступка характеризуется наличием вины в форме умысла и неосторожности. Правонарушение признается совершенным умышлено, если лицо, его совершившее, предвидело его вредные или опасные последствия и желало наступления (прямой умысел) или сознательно допускало наступление этих последствий (косвенный). Правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо предвидело возможность наступления вредных или опасных последствий своего деяния, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение (самонадеянность) либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность).

Таким образом, административное правонарушение, являясь общественно опасным, противоправным, виновным действием либо бездействием, должно обладать всеми четырьмя элементами, отсутствие хотя бы одного из них освобождает лицо, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности.

В социально-политической жизни используется достаточно широкое понятие ответственности. Чаще всего ответственность рассматривается как «осознанная и воспринятая лицом социальная необходимость инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на лице обязанностей - политических, моральных, правовых и др.» [86, с. 48].

Юридическая ответственность, как вид социальной ответственности, является, прежде всего, обязанностью субъекта соблюдать требования правовых норм, выбирая в их рамках наиболее приемлемый вариант поведения. Вообще вопрос о трактовке самого определения юридической ответственности является одним из самых дискуссионных в правовой науке.

С точки зрения права, юридическая ответственность - это ответственность лица за противоправные действия путем применения к нему предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке [87, с. 54].

Под правовым принуждением понимается отрицание воли, подвластное и внешне воздействующее на поведение лица, совершившего правонарушение, с целью подчинения его воли воле властвующего, для исполнения волевых устремлений последнего. В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту воздействия различают психическое, материальное, организационное и физическое принуждение [88, с. 12].

По отраслевому критерию, принуждение подразделяют на: государственное, гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое и административное. Как видно, оно подразделяется в зависимости от того, какой отраслью законодательства установлено принуждение. Одновременно в юридической науке принуждение подразделяют на легальные (правовые) и на нелегальные, не основанные на законе принуждения. Видами нелегального принуждения могут быть агрессия других государств, завоевание, внешнее насилие. Внутри страны источником насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например мафии). Также источниками насилия внутри страны нередко могут являться злоупотребление ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, административный произвол (раскулачивание, депортация целых народов, коррумпированность, деятельность ВЧК-ОГПУ-НКВД-КГБ) [89, с. 45].

Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права [90, с. 58].

Изучая институт принуждения, следует различать принудительные меры, установленные нормами административного права, и меры административно-правового принуждения.

Нормами административного права регулируется общественно-правовое и частично дисциплинарное принуждение. Одной из разновидностей принуждения является ответственность.

Административным законодательством урегулированы следующие виды ответственности:

а) административная ответственность физических лиц;

б) административная ответственность юридических лиц;

в) дисциплинарная ответственность милитаризованных служащих (военнослужащих, работников полиции), студентов, учащихся лиц, свобода которых ограничена в административном порядке;

г) материальная ответственность военнослужащих, работников органов МВД.

Меры административного принуждения в зависимости от выполняемых ими функций могут быть подразделены на следующие группы:

- меры административного пресечения: задержание; принудительное лечение; применение огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы; административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; личный досмотр, досмотр и изъятия вещей и документов; временное отстранение от работ и т.д.);

- меры административного взыскания налагаются в виде: предупреждения; штрафа; возмездного изъятия; конфискации; лишения прав; ареста; лишения лицензии; установления надзора за предпринимательской деятельностью; выдворения из Республики Казахстан и т.д.;

- меры административно-восстановительного характера, к которым можно отнести: снос строений; административное выселение из самовольно занятых жилых зданий и сооружений; изъятие незаконно приобретенного имущества; взыскание недоимки и т.д.

Таким образом, исследование проблем административной ответственности по-прежнему представляется актуальным. Поэтому существует множество ее определений, трактуемых с различных точек зрения правоведами.

Административная ответственность является одной из разновидностей юридической ответственности и имеет с ними общие закономерные черты:

- принудительный характер ответственности;

- отрицательная оценка поведения правонарушителя [91, с.29].

В то же время, юридическая ответственность, в том числе и административная, является реакцией государства на правонарушение и состоит в обязанности претерпевания правонарушителем известных лишений, выражающих наступивший для него правовой урон [86, с. 49].

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что административная ответственность - это вид юридической ответственности, осуществляющий применение административных взысканий за административные правонарушения уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом в порядке, установленном административным законодательством, исполнение которого может быть обеспечено принудительной силой государственной власти.

Под законодательными основами административной ответственности понимаются нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, устанавливающие административную ответственность.

Более последовательными представляются в этом аспекте воззрения Д.Н. Бахраха, в соответствии с которыми нормативная основа административной ответственности является системой действующих норм права, закрепляющих в себе:

- состав административных правонарушений;