Правовые проблемы борьбы с административно-коррупционными правонарушениями государственных служащих в Казахстане

использование идей борьбы с коррупцией в качестве лозунга политической борьбы (победа обычно предполагает забвение этого лозунга);

формировавшаяся длительное время традиция борьбы за власть в целях получения преимуществ, которые, как правило, оказываются меньше ожидавшихся;

расширяющееся проникновение в государственные органы власти представителей преступных сообществ;

непомерно высокая численность государственного аппарата, естественно, ухудшающая условия оплаты труда государственных служащих и качество контроля за их работой;

ничем не компенсированное разрушение старой системы негосударственного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц.

Существование специфического правового факторного комплекса коррупции в значительной степени обусловлено самой природой юридической нормы как общего для всех правила поведения, которая изначально предполагает необходимость предоставления правоприменителю некоторой свободы усмотрения. К числу правовых факторов коррупции следует отнести:

отсутствие до принятия Закона «О борьбе с коррупцией» законодательного определения понятия коррупции и коррупционного правонарушения;

отсутствие стабильных основ государственной службы;

отсутствие административно-правовых запретов на различные виды коррумпированного поведения;

существование многочисленных пробелов в законодательстве, регламентирующем налогообложение государственных служащих.

Психологический факторный комплекс коррупции содержит в себе:

противонравственные традиции мздоимства на государственной службе:

традиционно низкий уровень солидарности населения с законами;

сформировавшийся в общественном сознании, преимущественно под влиянием средств массовой информации, образ тотальной коррумпированности государственной власти;

относительно низкий уровень знаний населения, ставящий его в условия повышенной зависимости от государственных служащих;

психологическая готовность значительной части населения к подкупу государственных служащих для реализации как законных, так и незаконных прав;

крайне низкий объективно воспринимаемый риск быть привлеченным к ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

феномен обоюдной вины подкупаемого и подкупающего.

И, наконец, комплекс факторов коррупции организованного характера, включающий:

структурную неадекватность правоохранительной системы целям борьбы с коррупцией;

дефицит практики применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупцией;

отсутствие сколько-нибудь эффективной административной и уголовной статистики коррупционных правонарушений;

отсутствие республиканского и региональных регистров лиц, которым запрещено занимать должности на государственной службе;

низкую учебно-методическую обеспеченность подготовки специалистов в сфере борьбы с коррупцией;

малоэффективный механизм взаимодействия правоохранительных органов по вопросам борьбы с коррупцией, прежде всего, на местном и региональном уровнях.

Как видим, причины и условия коррупции многообразны и только своевременное их выявление ориентирует на ее предупреждение, позволяет разработать конкретные предложения и рекомендации, направленные на разработку мер воздействия коррупционных правонарушений.

Таким образом, коррупция в Казахстане - это следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция растет, когда страна находится в стадии модернизации. Казахстан переживает сейчас не просто модернизацию, а коренное изменение общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что страна следует общим закономерностям развития, объективным следствием которых, в том числе, являются негативные явления.

1.3 Сущность государственной службы в модельных законодательствах Республики Казахстан и Российской Федерации

Республика Казахстан как суверенное, независимое государство с 1991 года переживает сложный период своего становления и развития. Одним из важных аспектов социально-экономических преобразований в Казахстане является повышение эффективности системы государственной службы.

Согласно статье 33 Конституции РК «граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» [1, с. 24].

В связи с этим, с первого января 2000 года в Казахстане начала функционировать новая модель государственной службы, которая представляет собой особую систему, при которой поступление и продвижение граждан на государственной службе осуществляется по объективным критериям вне зависимости от национальности, пола, политических и религиозных взглядов.

В конце 80-х и начале 90-х годов ХХ века когда-то мощная и беспощадная к простым людям командно-административная система, безраздельно правившая в СССР и подчинявшаяся в течение семи десятилетий интересам верхушки КПСС и советского государства, начала давать серьезные сбои. Все неуклюжие попытки обновления ее фасада, частичного переустройства и некоторого обновления оказались безрезультатными уже потому, что в новых исторических условиях стала очевидной бесперспективность самой модели государственного управления в связи с избавлением общества от коммунистических иллюзий. Начавшиеся преобразования потребовали коренного изменения всей государственной службы, включая формирование государственного служащего нового типа.

Причиной необходимости реформирования государственной службы явилось несоответствие в значительной степени функционирования государственного аппарата задачам осуществления реформ. Нельзя не согласиться с совершенно справедливым мнением российского ученного Д.М. Овсянко о государственной службе, которое гласит, что в деятельности государственного аппарата периода 1991-1995 годов была видна не только их некомпетентность, неэффективность и неоперативность, а нередко и прямое неисполнение законов, актов Президента, Правительства и других органов власти, то есть возникла настоятельная необходимость в проведении реформы государственной службы [44, с. 259].

Следует отметить, что в СССР Закона о государственной службе не было, именно поэтому, на наш взгляд, начиная с 1991 года, начался процесс обновления нормативно-правовой базы государственной службы. Отсутствие формулировки понятия государственной службы сковывало дальнейшее развитие института государственной службы. По аналогии с другими отраслями права, в административном праве теория должна была освободить путь праву (законодательству) и возникновению государственной службы должно было предшествовать принятие закона о государственной службе. Однако этого не произошло. Причины такого факта, по нашему мнению, кроются в следующем: во-первых, научная теоретическая мысль этого периода была еще тесно связана со стереотипом советского мышления; во-вторых, организационная нестабильность государственных структур, связанная с процессом преобразований, приводило к полярным научным взглядам на проблему развития государственной службы; в-третьих, как и любая другая наука, регулирующая общественные отношения, не может идти впереди экономики. Нестабильность в экономике являлось причиной неуверенности в исходе реформ вообще; в-четвертых, новизна вставшей перед учеными-теоретиками реформы государственной службы, отсутствие какого-либо собственного наработанного опыта по проведению реформ подобного рода, также являлись сдерживающими факторами; в-пятых, отсутствие идеологического обеспечения проводимых реформ, привело к нарушениям и злоупотреблениям в сфере государственного управления.

Одновременно к ним можно присовокупить и слабую профессиональную подготовленность, некомпетентность большой части государственных служащих, значительную коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа государственной службы, резкое ухудшение дисциплины в государственном аппарате, недостаточность и бессистемность нормативного регулирования деятельности государственных органов, а также недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы.

В то же время анализ правовых актов советского периода позволяет сделать нам вывод о том, что государственная служба того периода представляла собой разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими, которые были неотъемлемой частью государства [45, с. 158]. Кроме того, государственная служба понималась в широком и узком смыслах. В широком смысле государственная служба сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В узком смысле - понимание служащими своих обязанностей в государственных органах [46, с. 98].

Таким образом, в период с 1992 по 1995 г. в странах СНГ шел интенсивный процесс развития правовой базы государственной службы. Результатом данного процесса явилось принятие законов о государственной службе сначала в Российской Федерации, а затем и в Республике Казахстан. В этих законах более или менее ясно было сформулировано понятие государственной службы.

Действующее законодательство о государственной службе Республики Казахстан устанавливает главное направление функционирования государственной службы - реализация задач и функций государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется государственными служащими.

Понятие «служба» в правовой и научной литературе употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей [47, с. 97]. Особым видом службы, как отмечается в правовой литературе, является служба в государственных органах.

Следует отметить, что ученые подходят к пониманию государственной службы неоднозначно. Так, в юридической литературе советского периода даются самые разнообразные определения государственных служащих. Причиной этого явилось разнообразие социальных функций, выполняемых государственными служащими. Основным отличием государственных служащих от других категорий работников явилось то, что к служащим относились: во-первых, «работники не физического, а умственного труда, получающие заработную плату»; во-вторых, «лица, работающие по найму в различных учреждениях в сфере обслуживания».

Ю.М. Козлов в своей работе «Советское административное право», рассмотрев сущность государственной службы, отмечает, что под государственной службой следует понимать любую работу, выполняемую в государственных органах и отличающуюся по содержанию и форме от труда рабочих [48, с. 142]. Такой подход к государственной службе основан на выделении двух форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей (рабочие) и осуществление функций по управлению, контролю, надзору, учету (служащие).

Вместе с тем, необходимо отграничить понятие «служащего» от «государственного служащего». В отличие от «государственного служащего» «служащим» является, как правило, гражданин, занимающий определенную должность в государственной организации и на профессиональной основе осуществляющий социально-полезную деятельность, связанную с управлением или же осуществляющий социально-культурное обслуживание. Деятельность эта осуществляется за вознаграждение. К категории служащих следует отнести врачей, учителей, научных работников, работников культурно-просветительных учреждений и т.д. Специфической особенностью, отличающей деятельность служащих от других категорий работников, является то, что они: а) заняты умственным трудом; б) не создают материальных ценностей, но создают условия для их производства; в) получают вознаграждение за свой труд; г) трудятся на определенных должностях в государственных, общественных, религиозных, частных и иных организациях, причем труд осуществляется на профессиональной основе; д) не являются собственниками, то есть выполняют волю тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, государственные служащие являются разновидностью служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу и являются субъектами административного права [49, с. 49].

Приступая к рассмотрению имеющихся в законах формулировок понятия государственной службы, необходимо уяснить следующее: во-первых, служба вообще является одним из видов социальной деятельности людей; во-вторых, в зависимости от форм собственности, на которой базируются органы, предприятия, учреждения и организации, где люди осуществляют служебную деятельность, а также характера выполняемых работниками функций, служба может быть государственной и служба в негосударственных объединениях (акционерные общества, кооперативы, общественные организации и т.д.).

Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе», под государственным служащим понимается гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе, и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [32, с.38].

Закон Российской Федерации «Об основах государственной службы» под государственным служащим понимает гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации [50, с. 233].

Исходя из существующих определений понятия государственной службы Российской Федерации и Республики Казахстан, можно сделать следующие выводы: во-первых, государственная служба является профессиональной деятельностью; во-вторых, государственная служба осуществляется в государственных органах; в-третьих, в Российской Федерации государственная служба направлена на обеспечение полномочий государственных органов, тогда как в Законе «О государственной службе в Республике Казахстан» государственная служба является деятельностью государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленной на реализацию задач и функций государственной власти. Этим положением конкретизируется направление функционирования государственной службы, регламентируется, что эта деятельность по управлению государством. Кроме того, реализация иных задач и функций государства открывает для государственной службы в Казахстане большую сферу применения, дает большой простор регулирования отдельных вопросов государственной службы иными правовыми актами; в-четвертых, понятие государственной службы в Республике Казахстан содержит в себе положение о конституционной основе. В Российской Федерации данное положение отсутствует, поскольку оно содержится в принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и осуществления их прав; в-пятых, необходимо отметить, что понятие государственной службы по закону Российской Федерации является наиболее объемным. Поскольку она включает в себя исполнение должностных обязанностей лишь определенным кругом лиц, замещающих государственные должности (категории «Б» и «В») и устанавливает срок пребывания на государственной службе категории «Б», а в связи с федеративным устройством государства, подразделяют государственную службу на федеральную и службу субъектов федерации.

Таким образом, анализ содержания понятия государственной службы позволяет утверждать о наличии интеграции государственно-служебного законодательства во всех государствах. Кроме того, в нынешнем содержании понятия государственной службы замечена тенденция использования положительного опыта советской государственной службы. Так, в частности, действующее понятие государственной службы содержит в себе отдельные элементы из понятия советской государственной службы, и деятельность в органах государства, и деятельность, направленная на обеспечение исполнения полномочий государственных органов.

Вместе с тем, государственная служба в настоящее время осуществляется только в государственных органах, выполняющих полномочия по государственному управлению. Из этого положения, содержащегося в действующем понятии государственной службы, следует, что круг государственных служащих в данное время значительно сузился.

Действующее законодательство Республики Казахстан и Российской Федерации отныне не позволяет рассматривать государственную службу в широком и узком смыслах, как это делалось в советский период. Ныне действующая формулировка понятия государственной службы представляет собой более или менее стройную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов. Суть этой системы состоит в том, что нынешнее понятие государственной службы применимо лишь к государственным органам, наделенным властными полномочиями, выполняющим административно-управленческие функции и осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность.

Законодательство о государственной службе Республики Казахстан и Российской Федерации в настоящее время предусматривает ее видовую классификацию. В его основу положены: принцип разделения властей, принцип единства системы государственной службы, основанной на унитаризме (Республики Казахстан); специфика сфер и отраслей государственной деятельности.

Исходя из принципа единства системы государственной службы, в Республике Казахстан (основанном на унитаризме) государственную службу подразделяют на два уровня: республиканский и местный.

Республиканский уровень включает в себя государственную службу в высших и центральных органах государственной власти, которое, в свою очередь, подразделяется на государственную службу:

в органах законодательной власти;

в органах исполнительной власти;

в органах судебной власти.

На местном уровне государственная служба существует:

в областных органах власти;

в районных и городских органах власти;

в сельских органах власти.

В основу данного деления положены, прежде всего, нормативно-правовые основы, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование государственной службы этих уровней. Они неодинаковы. Так, государственная служба республиканского уровня регулируется Конституцией, законами и, в меньшей степени, подзаконными актами. Государственная служба местного уровня отличается большим по объему и содержанию правовым регулированием ее именно подзаконными актами. Причем государственные органы республиканского уровня, в соответствии с действующим законодательством, могут непосредственно регулировать отдельные сферы государственной службы местного уровня. Это правовое регулирование осуществляется путем издания республиканскими органами нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения местными органами власти.

Однако если действующее законодательство России и Казахстана осуществляет правовое регулирование государственной службы лишь в органах государственной власти, то вся остальная категория служащих остается за пределами его правового регулирования. Куда отныне следует отнести специалистов здравоохранения, науки, образования и т.д., работающих в государственных организациях (врачи, преподаватели, научные работники и пр.)? По всем параметрам они являются служащими, и это бесспорно. Причем, работает подавляющее их большинство в государственных организациях, учреждениях и предприятиях.

Таким образом, отныне к категории государственных служащих относятся лишь лица, непосредственно выполняющие управленческие функции на установленных законом должностях. Причем перечень таких должностей содержится в законе и является исчерпывающим. Следовательно, по новому законодательству к государственным служащим не относятся граждане, работающие в государственных организациях, учреждениях, предприятиях и содержащиеся за счет бюджета (врачи, учителя, научные и творческие работники и т.д.), которые не производят непосредственно материальных благ и одновременно не обладают управленческими полномочиями. Однако они являются непосредственными участниками процесса реализации функций исполнительно-распорядительного характера. Следует отметить, что на них также не распространяются ограничения, предъявляемые к государственным служащим, в связи с чем они не подпадают в перечень субъектов коррупционных правонарушений.

Поэтому целесообразным, по нашему мнению, явилось бы в качестве основания классификации государственной службы использовать источник ее финансирования. Если финансирование осуществляется государством, то эта служба должна быть государственной, которую, в свою очередь, следует подразделить на: службу в государственных органах; службу в государственных организациях, что позволило бы лиц, осуществляющих службу в государственных организациях, отнести к субъектам коррупционного законодательства.

В связи с изложенным, государственную службу в целом необходимо рассматривать в широком и узком смысле как это успешно делалось учеными-административистами советского периода. Правовое регулирование всей государственной службы должно быть наиболее оптимальным. И в связи с этим, необходимо, прежде всего, дать четкое разграничение службы вообще.