Государственное устройство современных государств. Сравнительный анализ

Источником федеративной государственности является суверенитет нации, образующей ее население, и (или) монарха, возглавляющего союз. Например, конституция США учредила федеративное государство от имени всего народа Соединенных Штатов. "С самого начала предполагалось, что Конституция создает национальное правительство с огромными, хотя и ограниченными законодательными полномочиями, источником которых является сама Конституция'" [17, с. 44] В 1871 г. на основе немецких монархий (княжеств, королевств) было образовано федеративное государство -- Германская Империя, возглавляемая кайзером (наследственным императором).

Таким образом, государственность субъекта федерации также происходит из суверенитета народа, занимающего его территорию. Ее источником может быть суверенитет монарха, если субъект федерации имеет монархическую форму правления. Так, Объединенные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эмирами доли суверенитета в пользу союза. Однако каждый из эмиров отчасти сохраняет права главы своего государства.

И федерация, и сами участники (субъекты) союза имеют источник государственности. Из этого следует, что на одном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов. Государственность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом [17, с. 45].

Следует рассмотреть суверенитет федерации, который является абсолютным. В этом плане существуют некоторые принципиальные отличия федерации от унитарного государства. Если суверенитет -- это политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью, то унитарное государство, как мы рассматривали выше, является простым государством. Так, основатели США имели вполне определенный замысел в области государственного устройства. В 1760 г. американские колонисты в ответ на попытку британского парламента заявить о его верховенстве возразили, что даже его верховенство существует лишь до тех пор, пока это необходимо для объединенной политики.

Швейцарская конституция признает суверенитет кантонов. Ст. 4 Конституции штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской конституцией. В США конституции штатов прямо заявляют о своем суверенитете. «Штаты получают общую (plenary) власть из существа изначально принадлежащего им суверенитета» [18, с.12].

Любое федеративное государство образуется на договорных или квазидоговорных (подразумеваемых договор) началах. Иными словами, в основе федерации лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Это соглашение может быть выполнено в форме договора, заключаемого независимыми государствами. Так, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны являлись самостоятельными. Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например, Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и проч.). Акт об учреждении федерации оформляет два типа государств. Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и власть федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства [18, с.14].

Встречаются в практике такие случаи, когда в федеративном государстве на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников -- разграничены. Компетенция и федерации, и ее субъектов является собственной, выражает государственность, присущую им обоим. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым самим членом союза.

В большинстве федерациий весь объем государственных полномочий делится на две части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, а другую -- остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.

Обычно, исключительную компетенцию отдают федеральным органам. В понятие исключительной компетенции союза обычно входят такие полномочия, как ведение внешней политики, оборона, объявление войны и заключение мира, регулирование таможенных отношений, кредитно-денежная и банковская система, основные коммуникации (почта, телефонная связь), наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и проч.), союзное гражданство и основные права человека, принятие в союз новых членов, преобразование федеральных территорий в форму субъектов федерации и другие предметы ведения. Все латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика) и многие другие государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Набор исключительных полномочий должен обеспечивать необходимую степень государственного единения и политическую дееспособность объединения [19, с. 38].

Бывае, что исключительная компетенция закреплена и за субъектами федерации. Например, провинции Канады по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; осуществляют регулирование пенитенциарных учреждений и учреждений здравоохранения. Они регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и некоторые другие области. В Индии каждая из сторон федеративных отношений наделена своей исключительной компетенцией.

Если рассмотренные выше полномочия не являются исключительными и не оговорены каким-либо иным образом, то они составляет остаточную компетенцию. Остаточная компетенция обычно закрепляется за территориями в тех федерациях, которые образованы соглашением ранее независимых государств. Так, образовав союз, Североамериканские штаты согласились передать в исключительное ведение федерации часть полномочий, имеющих общенациональное значение, а за собой "оставили" иные права, которые и образовали остаточную компетенцию. Если же исключительная компетенция закрепляется за субъектами федерации, то обладателем остаточной становится союз.

Для эффективного взаимодействия и согласования деятельности центра и субъектов федерации могут формироваться учреждения с консультативными правами. Например, в ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входящих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики. Но, конечно, деятельность подобных учреждений нельзя считать формой осуществления совместной компетенции. Четвертая группа полномочий, которая может быть установлена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция [20, с.24].

Условия, при которых та или иная сторона вправе воспользоваться конкурирующей компетенцией, определяются юридически. В Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. Каждый североамериканский штат вправе учреждать свои вооруженные формирования -- милицию (национальную гвардию). Но штаты используют ее только в правоохранительных целях. В случае, если в том есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены -- Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Сосуществование двух типов государственности в условиях федерализма подтверждается другими признаками. Например, в федеративных государствах иногда учреждается двойная система судов, действует процессуальное право участников союза. Субъекты федерации вправе осуществлять налогообложение. По крайней мере, установление и взимание налогов может быть отнесено к совместной или конкурирующей компетенции, позволяющей федерации влиять на фискальную деятельность ее участников.

В федерации зачастую возникает потребность в системе гарантий, обеспечивающих соблюдение прав участников союза и охрану федерального государственного единства. Это естественно, поскольку их интересы далеко не всегда совпадают, а возникающие разногласия могут привести к притеснению субъектов федерации, политической гегемонии союза либо, напротив, к сепаратизму.

Нарушая права участников союза, так как права субъекта федерации закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах, федерация подрывает и свою государственность. Права федерации, ее суверенитет также гарантируются. Например, субъектам федерации нередко прямо запрещается участвовать в международных отношениях, заключать договоры между собой и вступать в соглашения с иностранными государствами (Мексика). В крайнем случае международная правосубъектность члена федерации получает признание, но при том ему запрещено заключать межгосударственные соглашения в ущерб союзу и его участникам. Ограничен предмет таких договоров и установлены иные условия их заключения "в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (Основной закон ФРГ) [20, с. 25].

В обеспечение единства федерации ограничивается право субъектов федерации на создание торговых барьеров, взимание таможенных сборов и принятие иных решении, противоречащих целям союзного государства.

Во многих, в частности, политически неустойчивых, союзах применяются методы разрешения разногласий, обеспечивающие верховенство федеральных органон. Последним принадлежит решающее слово в конфликтах. В частности, государственному праву Мексики известен институт интервенции -- вмешательства в дела субъектов федерации. Интервенция обусловлена такими факторами, как "исчезновение на территории штата конституционной власти", угроза конституции, разногласия между органами власти штатов, обращение какой-либо их властей к федерации, перерастание разногласии в вооруженные конфликты. Интервенция выражает право федерации защищать собственное единство, и ее обязанность -- охранять государственность штатов. Посредством интервенции, союз разрешает споры между властями штатов, назначает временного губернатора или интервентора (должностное лицо со всеми необходимыми для интервенции полномочиями), вводит вооруженные силы, проводит выборы нового состава государственных органов. Интервенция имеет правовосстановительиое назначение. Поэтому она должна использоваться как временное средство и не может служить формой постоянного управления делами субъекта федерации.

В Индии аналогично интервенции может быть использовано право союза вводить прямое президентское правление на территории штата. Его применяют в случае, когда власти, конституционный строй штата оказываются неэффективными. Иными словами, создается обстановка насилия, вооруженной борьбы и тому подобное. Гарантии государственности штата предусматриваются и в этом случае. На основании президентской прокламации правительство вводит чрезвычайное положение на срок не более 2-х месяцев. Более длительный срок прямого президентского правления (6 месяцев с возможными продлениями каждый раз по 6 месяцев в пределах трех лет) может быть установлен только по решению парламента федерации. Прокламация о прямом президентском правлении может быть оспорена субъектом федерации в суде. Применяются и менее жесткие формы вмешательства федерации в дела ее членов. Так, в Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов в случае нарушения федеральной конституции подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность [20, с. 25].

Не имеет простого решения и вопрос сецессии в союзном государстве. В некоторых федерациях сецессия прямо запрещена или прямо разрешается. Что касается остальных федеративных государств, данный вопрос не оговаривается вообще. В одних странах это умолчание подразумевает запрет выхода из федерации. В других федерациях его следует расценивать как нежелание юридически подготавливать процедуру распада союза. В первом случае субъекты федерации безвозвратно отчуждают союзу право распоряжаться их судьбой. Во втором -- федерация не имеет фактической возможности запретить штатам или землям, эмиратам или султанатам выходить из ее состава.

В том случае если придерживаться принципа суверенности государств, входящих в состав федерации, то можно предположить, что выход из федерации в принципе не исключен и его можно выполнить юридически тактично и грамотно. Суверенное государство в праве выбирать и устанавливать наиболее предпочтительную для себя форму государственности, оно также вправе отказаться от прежнего государственного устройства, в создании которого принимало участие. В каждом субъекте федерации есть свой обладатель суверенных прав. Если он референдумом или по иной надлежащей процедуре решит отказаться от участия в федеративном государстве, есть основания полагать, что его собственное государство вправе оставить союз. Международное право, например ст.1 Пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., закрепляет право народов (суверенов) на самоопределение, свободу устанавливать свой политический статус. Ст. 50 того же Пакта распространяет его положения "на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений и изъятий" [21,с.31].

По крайней мере в истории случаи сецессии встречаются, что подтверждает как возможность, так и невозможность выхода из состава федерации. Например, накануне гражданской войны южные штаты отделились от США. Причем федерация не предприняла насильственных действий в отношении отделившихся штатов -- южане сами напали на американский Север. Южные штаты были включены в федерацию как побежденная, фактически оккупированная сторона. Но если бы гражданская война не началась, а южане не потерпели поражение, то вполне вероятно, что сецессия состоялась бы как правовой факт. Сингапур отделился от Малайзии; Сенегал вышел из Федерации Мали; Югославия, СССР также распались в результате реализации субъектами федерации права сецессии. Даже в таких однородных федерациях, как Австрия, право земли на отделение не отрицается [22, с. 14].

Все вышесказанное дает возможность сделать определенные выводы. Государства, входящие в федерацию, как таковые не имеют права сецессии, если иное не оговорено федеративным договором. Но суверены, являющиеся учредителями своих государств, вправе реорганизовать их и создать новую, политически независимую государственность. Этим федерации отличаются от унитарного государства. Население административных единиц является частью нации, а не народом. Предполагается, что в унитарной стране нет субъектов, способных учредить независимое государство, тогда как в федерации они имеются -- народ субъекта федерации либо возглавляющий его монарх.

Таким образом федеративное государственное устройство более присуще для республиканских форм правления. Монархическая федерация реальное, но довольно сложное явление. В Объединенных Арабских Эмиратах эмиры передали часть суверенитета союзному государству, которое возглавляет один из них -- президент федерации. В Малайзии главой государства является верховный правитель, который олицетворяет единство федерации, избирается из числа султанов и сочетает в себе функции союзного президента и монарха.

Традиционный взгляд на конфедерацию и иные формы объединений государств как на формы государственного устройства основан на том, что в теории государства четко не определено место подобным образованиям, поэтому их рассматриваю в рамках сходного с ними института. Существуют сторонники точки зрения, согласно которой форму государственного устройства следует рассматривать в широком смысле, тогда можно полноправно включать в это понятие и территориальное устройство союзов государств. Представляется, что такой подход содержит в себе внутреннее противоречие. Если мы в рамках формы государственного устройства будем рассматривать устройство объединений государств, то должны будем прийти к выводу, что государство и объединение государств - это практически идентичные понятия, и это сходство позволяет нам рассматривать территориальное устройство тех и других в рамках одного института. Однако, как известно, государство имеет признаки, которые отличают его от всех иных образований. Из сущностных признаков необходимо выделять, во-первых, наличие публичной политической власти, которая обладает верховенством на территории государства, во-вторых, государственный суверенитет, который является необходимым свойством всякого государства, а также важнейшим юридическим признаком различия между государствами и другими образованиями [23,с.15], в-третьих, наличие собственной правовой системы, в-четвертых, наличие собственной территории - пространственной основы государства - на которую оно распространяет свою юрисдикцию, в-пятых, население, то есть человеческое сообщество, проживающее на территории государства. Из атрибутивных признаков выделяют исключительное право государства взимать установленные законом налоги и сборы, создания резервов на случай чрезвычайных происшествий, бедствий, а также для выполнения других общих дел; создание правоохранительных органов, собственной армии; наличие у государства собственной уникальной символики.

1.4 Понятие и характеристика конфедерации

В доктрине международного права резюмируется наличие определенного понятия «международная организация» или по меньшей мере наличие определенных признаков, достаточно адекватно ее характеризующих. Однако, по мнению Н.А. Ушакова, в действительности полной ясности в этом вопросе нет. По его мнению, удовлетворительной дефиниции понятия международной организации в международном праве не существует, ибо в универсальных международных конвенциях (Венская конвенция о праве международных договоров и ряд последующих конвенций) говорится, что «международная организация» означает межправительственную организацию (в русском тексте точнее было бы сказать «межгосударственную организацию»). Однако такое определение лишь отграничивает международные межгосударственные организации от международных неправительственных, т.е. общественных организаций [24, с 127]. Тем не менее, и в доктрине международного права, и в международно-правовых договорах, выделяются признаки международной организации. Во-первых, это должна быть постоянно действующая межгосударственная организация. Причем должны быть соблюдены три основных требования для ее учреждения: а) учреждение организации в соответствии с международным соглашением; б) наличие у нее как минимум одного органа управления; в) учреждение организации в соответствии с нормами международного права. Во-вторых, должно существовать разграничение законных полномочий и целей между организацией и ее государствами-членами. В-третьих, международная организация должна обладать законными полномочиями, осуществляемыми на международном уровне. В-четвертых, она основана на принципе суверенного равенства государств-членов, при этом членство в организации подчинено определенным правилам, характеризующим участие государств в деятельности ее органов и представительство государств при организации. В-пятых, международной организации принадлежат привилегии и иммунитеты, обеспечивающие ее нормальную деятельность [25].

На данном этапе развития межгосударственных отношений помимо международных организаций существуют объединения государств, которые имеют иную правовую природу и которые ранее определялись через единственный термин - конфедерация [26,с.150]. Эти объединения находятся как бы в промежуточном состоянии - это уже не международные организации, но еще и не государства, т.е. это международно-правовые объединения, в которых появляются зачатки государственно-правовой природы. Как международно-правовое объединение, объединение государств характеризуются тем, что создано и действует на основании международного договора, государства сохраняют независимый статус, суверенитет. Международно-правовой характер объединения обусловлен так же тем, что решения общих органов проводятся в жизнь решениями и действиями органов государств, входящих в объединение, хотя это не обязательно. В общие войсковые формирования государство добровольно направляет свой контингент и сохраняет право на его отзыв, а само воинское подразделение не теряет государственной принадлежности. У объединения государств в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий государств-участников. Однако при этом просматриваются контуры будущего государства: создание единых руководящих органов; принятие ими решений, действующих на территории объединения; образование общих войсковых формирований, таможенных и пограничных структур; отчисления денежных средств на содержание органов и указанных подразделений; возможное хождение единой валюты либо валюты на всей территории объединения; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на территории государств-членов, а также введение института гражданства.

Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях. Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.

Конфедерация имеет право принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура принятия и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации. В конфедерации решения принимают союзные органы и обязывающее значение эти решения могут получить из союзного договора, то есть без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации [26, с.151].

В то же время решения, издаваемые конфедерацией, не являются законами. Их следует определить все же как акты международного, а не национального права. Эти решения создают нрава и обязанности не для граждан, не для юридических лиц, а в отношении собственно государств. За нарушение актов, изданных конфедерацией, она не может наказать лиц, являющихся непосредственными виновниками, поскольку члены союза сохраняют право юрисдикции на своей территории. Конфедерация может привлечь к ответственности само государство, где происходят нарушения ее актов, предпринять против него экономические санкции и даже вооруженные действия силами других членов конфедерации.

В науке достаточно подробно исследуются проблемы происхождения государств, его формы, функции, механизм, которые со своих позиций затрагивают вопросы межгосударственного объединения. Важно обратить внимание на сходство понятий "федерация" и "конфедерация". В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, поскольку оба выражают форму договорного политического союза. Разница между ними принципиальная. Конфедерация, иначе говоря над- или сверх-федерация означает нечто, выходящее за пределы государственности, хотя и небезразличное для внутреннего государственного устройства.

Выделяют следующие признаки, характерные для этой формы государственного устройства:

Право сецессии. Хотя оставление союза может встретить фактические препятствия, осложниться требованиями других конфедератов исполнять ранее принятые государством обязательства, однако обладание суверенитетом дает полную свободу выбора в вопросе участия в политических объединениях. Выход из конфедерации осуществляется по соглашению участвующих в ней сторон либо в результате простой денонсации государством договора о создании союза (одностороннего отказа от участия в союзе). Сецессия из конфедерации может состояться и в случае, если союз прекратит существование в силу окончания действия союзного договора.

Суверенитет принадлежит государствам, входящим в нее, а не конфедерации.

Договорная форма образования конфедерации.

В представительных органах конфедерации делегаты представляют не территориальные части или население одного государства, а суверенитет государства.

Членам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании, либо отказа в применении актов союзной власти.

Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов субъектов конфедерации [26, с.152].

На разных этапах истории образовывались конфедерации, но после непродолжительного существования они распадались, либо обретали федеpативнyю фоpмy госyдаpственного yстpойства. Совмещая в себе черты как междyнаpодно-пpавовой так и госyдаpственной организации, она под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Решающее значение при этом имеют этнические и экономические факторы. Хаpактеpно, что к федеративной форме yстpойства перешли только конфедерации с мононациональным составом (США, Германия), а конфедерации с многонациональным составом (Австpо-Венгpия, Hоpвегия и Швеция и ряд дpyгих) распались. Наиболее известны две конфедеpации-севеpоамеpиканская и швейцаpская.

Приведем к примеру Америку. С обpетения независимости американские штаты образовали де-факто конфедеративное госyдаpство, в котором практически вся власть сохpанялась за отдельными штатами. Конфедеративную форму устройства сохранили и первой общенациональной конституцией. От каждого штата в состав Конгресса конфедераций избирались от 2 до 7 делегатов (которые и составляли 1 голос). Статьи конфедерации не предусматривали учреждение исполнительной и судебной власти. Не принадлежали конфедерации и право взыскания налогов (Взносы на ее нужды определялись на основе стоимостной оценки и степени мелиоративной оснащенности земель штатов). Набор в армию осуществлялся отдельными штатами по квотам, "соразмерным с числом белого населения". Ущербность конфедеративной формы устройства проявилась уже в годы войны за независимость-Конгресс не мог содержать армию ввиду отказа штатов выплачивать взносы. Глубокий экономический кризис, развал финансовой системы и социальные потрясения-таким был фон, на котором разрабатывалась конституция США 1787г., учредившая федеральную форму государственного устройства [26, с.153].

В конфедерации нет союзного гражданства. Как правило, конфедеративные государства не долговечны, либо они распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815-1867), Швейцарский союз (1815-1848) и США, когда в 1781 году была законодательно утверждена конфедерация.

Необходимо отметить, что в конфедерациях отсутствуют единая экономическая, политическая и правовая системы.

Конфедерация не обладает правом непосредственного налогообложения.

Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.

Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения. Воинские формирования комплектуются субъектами конфедерации, причем нередко сохранялось их двойное подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектам.

Члены конфедерации нс совершают окончательной передачи своего суверенитета, политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организации.

Участие в конфедерации связывает ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание -- орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, -- принимало решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию законов, относящихся к правам подданных [26, с.153].

В конфедерации отсутствует собственная система исполнительных органов. Исполнение решений, принятых конфедерацией, осуществляется органами государств, участвующих в союзе, если не считать применения конфедеративными силами санкций к нарушителям.

Конфедеративные учреждения определяются как своего рода органы международного объединения. Эти органы формируются по принципу делегации, а не в результате выборов, проводимых с участием граждан. В конфедерации нет парламента в строгом смысле этого слова. Члены коллегиальных органов конфедеративного союза не являются депутатами, они представляют не граждан, а интересы государств-союзников. В отличие от депутатов парламента делегаты в составе союзных органов всегда связаны обязательными инструкциями, полученными от своих государств, не вправе принимать решения по своему усмотрению. Союзные органы конфедерации принимают обязывающие решения не простым, а квалифицированным большинством голосов или даже консенсусом -- прямым либо подразумеваемым согласием делегаций всех участников союза. Голосование проводится по принципу "одна делегация -- один голос", тогда как в парламентах каждый депутат имеет право голоса.

Глава конфедерации обладает председательскими, координационными, но не руководящими (императивными) полномочиями, присущими многим главам государств.

Конфедерация не может устанавливать государственно-правовые отношения с отдельными лицами. Конфедерация имеет более широкие возможности привлечения финансовых средств, чем другие международные организации. Отказ отдельных ее членов от финансирования союза может повлечь санкции, применяемые конфедерацией к нарушителям. [27,с.27].

Считается, что конфедерации либо предшествуют созданию федераций, объединению территорий под единой унитарной государственностью, либо завершаются их распадом. Конфедерации имеют в целом заслуженную репутацию неустойчивых, кратковременных, переходных государственных объединений. Действительно, срок существования известных миру конфедераций не превышал нескольких десятков лет, если не считать Швейцарии (1291 - 1787 гг.), Нидерландов (1580 - 1795 гг.), а также древних союзов (Морской союз греческих полисов, Делосский союз и другие).

Есть основания полагать, что конфедерации будут более или менее регулярно возникать и исчезать в мировой практике. Конфедерациями были Североамериканские штаты; Гондурас, Никарагуа и Сан-Сальвадор; Рейнская конфедерация; Германия; Югославия в 1992 г.; Сенегамбия. Заключено также довольно необычное "Рамочное соглашение" 1994 г. о создании конфедерации между Боснией и Герцеговиной (без участия третьего субъекта Боснийской федерации -- Республики Сербской) и Республикой Хорватией. В настоящее время нельзя определенно утверждать о существовании какой-либо конфедерации.

Спорной представляется точка зрения В.А. Толстика, который в рамках изучения формы государственного устройства синтезирует некоторые объединения государств под общим понятием сложного государства - союз государств или государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований. Н.Л Гранат и А.В. Цыцугин, критикуя такой подход отмечают, что в данном случае российский ученый объединил под одним критерием сложного государства различные межгосударственные объединения - империи, федерации и конфедерации. Действительно, союз или объединение государств некорректно сравнивать с государством, состоящим из относительно самостоятельных государственных образований, тем более синтезировать эти явления под одним институтом.

Используя метод сравнительного анализа и опираясь на существующие научные позиции, имеющие отношение к межгосударственным объединениям, можно дать определение понятию «объединение государств» как государственному образованию, созданному на основе интеграции самостоятельных государств для достижения определенных целей, сочетающему в себе признаки международного объединения и государственности.

В ходе процесса описания формы государственного устройства, необходимо различать виды форм именно государственного устройства, не смешивая их с формами межгосударственных объединений, поскольку, как было показано, государства и объединения государств имеют разные признаки и правовую природу. О нем говорилось как о территориальной организации государств, образующих союз при определении формы государственного устройства. В настоящее время в литературе некоторые исследователи предлагают рассматривать виды межгосударственных объединений как третью, переходную форму государственного устройства наряду с институтами униарного и федеративного государства, обозначив, таким образом, место объединений государств в теории государства и права [28,с.64]. Представляется, что рассматривать вопрос о формах межгосударственных объединений необходимо отдельно от института формы государственного устройства.

2 Правовые аспекты существования объединений государств.

2.1 Формы межгосударственных объединений

Определения понятия «форма межгосударственного устройства объединения государств» в современной теории государства и права нет, поскольку как самостоятельный институт данное явление не рассматривалось. Однако в последние годы наметилась тенденция выделения видов объединений государств из общего понятия формы государственного устройства[13, с. 159] Так, В.Е. Чиркин говорит о существовании наряду с государствами международных объединений с элементами федерализма, он так же отмечает, что в современных условиях в связи с возрастающей интеграцией государств на международной арене возникли многие организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно-правовые элементы» [1, с.479.]. Причем В.Е. Чиркин не рассматривает данные объединения с позиции их формы в рамках формы государственного устройства, а только констатирует наличие таких образований. Такая ситуация возникает потому, что наряду с выделением международных образований в отдельную группу и отказом рассматривать их территориальное устройство в рамках формы государственного устройства теория государства и права не выработала нового института, необходимость появления которого уже назрела.

С точки зрения В.С. Нерсесянца, от формы территориального устройства государства следует отличать форму межгосударственного объединения (образования). По его мнению, межгосударственное объединение означает такой союз государств, в рамках которого существуют общие государственные или надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет [29,с.317.]. Однако В.С. Нерсесянц не говорит о том, что он понимает под термином форма межгосударственного объединения.

Государства всегда использовали различные формы, что обуславливалось наличием общих интересов - долговременных или краткосрочных, территориальной близости, однородности структур, совпадением политических курсов, та или иная близость их правителей. XVIII-XIX века характеризовались устойчивыми и временными союзами, как в масштабе мирового сообщества и регионов, так и функциональными. Порожденные интегративными процессами, научно-техническим прогрессом, эти тенденции и выражающие их структуры получили развитие в условиях проявления глобальных проблем и формирования мирового сообщества. При этом можно обратить внимание на подвижность и динамизм государственных объединений, их взаимопереходы [30, с.16].

Исходя из выработанных в теории признаков формы государственного устройства, его определения попытаемся выявить общие черты данного традиционного института с формой межгосударственный объединений, его специфические признаки и вывести определение. Общим между рассматриваемыми понятиями является то, что они раскрывают и показывают внутреннюю структуру образования, взаимоотношения между частями образования, организацию власти по территории. Однако в отличие от формы государственного устройства, форма межгосударственного объединения во-первых, показывает отношения между суверенными государствами-участниками объединения. Во-вторых, взаимодействие государственных органов участников объединения и органов управления объединения. В-третьих, указывает на объем суверенитета государств - участников и возможность передачи некоторых суверенных прав объединению. В-четвертых, определяет степень интеграции государств в рамках объединения. Представляется, что межгосударственные объединения (конфедерации, содружества и сообщества государств, унии, империи и др.) являются самостоятельным институтом теории государства и права и международного публичного права, который тесно связан с элементами формы государства и, в частности с вопросами государственного устройства, однако не входит в него. Объединения государств хотя и обладают признаками государственности, но, тем не менее, не являются самостоятельными государствами. Именно поэтому автор считает необходимым рассматривать их самостоятельно и выделять такое понятие как форма межгосударственного устройства.

На основе вышеизложенного, необходимо определить форму межгосударственного устройства объединения государств как территориальную организацию межгосударственного объединения, определяющую взаимоотношения государств-участников между собой и органами объединения, объем суверенитета государств-участников и степень интеграции в рамках межгосударственного объединения.

В литературе выделяется довольно большое количество различных видов объединений государств, причем зачастую не проводится их классификации, не дается определения указанных понятий, не рассмотрены их признаки, что, бесспорно, имеет очень важное значение для определения природы явления. Как правило, ознакомление с видами объединений государств ограничивается простым описанием, или примером без объяснения на основании чего автор отнес данное объединение государств к тому или иному виду. Основываясь на научной и учебной литературе можно констатировать тот факт, что к видами объединения государств относят империю, инкорпорацию, конфедерацию, кондоминиум, протекторат, содружество государств, сообщество государств, сюзеренитет, унию.

Если рассматривать межгосударственные объединения в историческом аспекте, мы не найдем двух абсолютно похожих. Как отмечает Е.Е. Сумина, можно выделить две наиболее яркие причины такого разнообразия. Это, во-первых, различие в юридической технике объединения государств и, во-вторых, различие между теми объединениями государств, которые ставят перед собой собственно государственные цели (конфедерации), и такими объединениями, целью которых является институционное преобразование международного сообщества на универсальном или региональном уровне (например, международные конференции и международные организации) [31, с. 13]. При этом результатом объединения для самих государств может быть как сохранение государственного суверенитета, так и его утрата. Интеграционные процессы между государствами не являются исключительной характеристикой международных отношений на современном этапе. Территориальные проблемы межгосударственного устройства известны человечеству на протяжении всего времени его существования.

Уже в Древнем мире как вид объединения государств находит свое отражение Римская империя, а в эпоху средневековья появляются Франкское государство и Византийская империя. В период Нового времени количество межгосударственных объединений увеличивается. Известны, например, унии между Саксонией и Польшей (1697-1763), конфедерация Соединенных Штатов Америки (1776-1777 гг. и 1788-1789 гг.), Российская империя (1721-1917 гг.); протекторат Франции над Мадагаскаром (1885-1896 гг.). Первая половина XX века ознаменовала себя юридическим оформлением Содружества Наций (Вестминстерским статутом 1931г.); установлением протектората Японии над Кореей 1905г.; появлением СССР (1922г.). Однако подавляюще большинство государственных интеграционных процессов XX века пришлось на вторую его половину. В результате распада государств-метрополий в 50-90-е гг. возникло более 100 новых государств в Азии, Африке, Латинской Америке, Океании. Это во многом предопределило рождение различного рода сообществ государств, таких, как Организация африканского единства (1963г.), Организация американских государств (1947г), Лига арабских государств (1945г.) и т.д. Появлением в 1949г. международной региональной организации - Совета Европы открывается новая веха в развитии сотрудничества европейских государств, некоторые из которых через образование европейского экономического сообщества на сегодняшний день пришли к Европейскому союзу. Данные процессы не обошли стороной и Россию. После распада СССР в 1991 г. Российская Федерация становится членом Содружества Независимых Государств, а в 1996г. входит в Совет Европы. Более того, события последних лет свидетельствуют о создании нового объединения - Союзного государства Беларуси и России [31, с. 14].

Если рассматривать интеграциооны процессы в хронологических рамках, с позиции историзма, то первой формой интеграции государств была империя, под которой обычно понимают насильственное объединение государств, осуществленное либо путем завоевания, либо путем создания иного вида давления (экономического, политического и т. п.). Ее отличительными особенностями являются обширная территориальная основа, сильная централизованная власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнородный этнический и культурный состав населения [32, с.77]. Империи (например, Римская, Британская, Российская) существовали в различные исторические эпохи, однако в современном мире их нет, поскольку с развитием международного права в отношениях между государствами стал преобладать исключительно добровольный способо интеграции государств.

При условии их различного правового и политического статуса на международной арене в средние века с учетом появления новых государств, появились такие формы объединений государств, как сюзеренитет и протекторат. Как отмечается в литературе, протекторат означает такой правовой союз между государствами, при котором одно государство оказывает внешнеполитическое и военное покровительство другому, фактически зависимому от него государству. Во внутренней политике последнее обладает определенной самостоятельностью. При этом соответствующие органы покровительствующего государства, одновременно осуществляют компетенцию защищаемого государства. Протекторат возможен на начальном этапе отношений между бывшими колониями и их метрополией. Сюзеренитет как форма международно-правовых отношений существовал между сильными и более слабыми (вассальными) государствами. По сути, данные два вида схожи по характеру отношений между государствами-участниками объединений, однако при возникновении сюзеренитета, как и при империи, присутствует фактор подавления воли слабого государства. Протекторат же, наоборот возникает тогда, когда слабому государству требуется помощь. И в одном, и в другом случае такой характер объединения государств в настоящее время не встречается, поскольку в отношениях между государствами действуют такие принципы международного права, как суверенного равенства государств [29, с.318], невмешательство во внутренние дела, сотрудничества между государствами, равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой [З3, с.58].

Наиболее интересным считается точка зрения А.В. Якушева, который полагает, что такого рода отношения между государствами существуют в настоящее время и предлагает выделять такую форму межгосударственных объединений, как Квазиконфедерация, по сути представляющую собой современную модель протектората. Квазиконфедерация, по мнению А.В. Якушева, является более тесным союзом, чем конфедерация, и менее тесной, чем федерация, а также союзом между неравными, и часто - отдаленными друг от друга частями. Он отмечает, что такие отношения обычно существуют либо между бывшей метрополией и ее бывшими колониями, которые уже не колонии, но и не государства, и желают сохранить экономическую и политико-правовую связь с метрополией, но в то же время обладать суверенитетом, либо в силу давних исторических традиций [34,с.31]. В качестве примеров А.В. Якушев приводит Данию и Фарерские острова, Гренландию, Голландию, США и Пуэрто-Рико, Великобританию. Здесь во всех государствах имеются свои парламенты и вековую государственность). Однако представляется, что выделять данную форму нецелесообразно, поскольку отношения между приведенными в качестве примера государствами строятся либо на международно-правовой основе как между юридически равными субъектами, либо менее развитому государственному образованию предоставляется статус автономии в более сильном государстве.

В Новое время получает распространение среди монархий такой вид объедения государств, как уния. Уния представляет собой общность государств, возглавляемых единым монархом [35, с.217.], который исторически получил две разновидности - личная и реальная. Личная уния -- это форма межгосударственного объединения, возникающая тогда, когда монарх приобретает права на корону другого государства (нескольких государств) либо в порядке престолонаследия, в результате случайного совпадения, либо вследствие того, что одно государство передает права на корону монарху другого государства. При этом конституционное право не устанавливает, что главой государства должен быть монарх другой страны. Получается, что одно и то же лицо занимает два совершенно самостоятельных поста главы государства. Примерами личной унии были уния между Саксонией и Польшей (1697--1763), возникшая вследствие передачи польской короны Августу Сильному, а также унии между Великобританией и Ганновером (1714--1837), Нидерландами и Люксембургом (1815--1890), возникшие в результате наследования монархом одного государства престола другого государства и прекратившиеся вследствие различного порядка престолонаследия в этих государствах. В противоположность личной унии реальная уния означает правовой союз государств на основе создания общего института главы государства - монарха и других общих органов государственной власти. В рамках реальной унии может сохраняться суверенитет союзных государств. Такой пример дает уния Швеции и Норвегии (1814--1905), в которой помимо общего монарха общими были только органы внешних сношений; здесь суверенитет союзных государств был ограничен только в области внешней политики[35, с. 218 ]. Практически мировая политика не знает сейчас такого образования, как уния, это не существующая в настоящее время форма межгосударственного объединения. Интересен взгляд К.В. Арановского на данный союз. Он считает, что реальная уния актуальна и на сегодняшний день, примером которой называет отношения между некоторыми государствами из числа стран-членов Британского Содружества[35, с. 219]. Но в целом эта форма объединений осталась в прошлом, а у Британского Содружество на первом месте стоят иные интеграционные связи.

С развитием международной интеграции в литературе с целью объяснения процессов интеграции стали выделяться как самостоятельные формы межгосударственного устройства на наш взгляд таковыми не являющиеся. В качестве последних выделяются кондоминиум, фузия и инкорпорация [36,с.64].

Инкорпорация определяется как включение одного государства в состав другого на основании соглашения [37,с.229]. Инкорпорацией, как полагают многие, было присоединение Эстонии, Латвии и Литвы к СССР в 1940г. Но многие авторы думают, фузию и инкорпорацию также нельзя рассматривать в качестве форм межгосударственных объединений, т.к. в результате никакого межгосударственного объединения не возникает. Государства в данных случаях объединяются с целью полного слияния, при котором хотя бы один из участников теряет свою прежнюю государственность со всеми вытекающими последствиями (в том числе потерей суверенитета). То есть названные явления отражают процесс формирования нового государства, либо государства с новыми характеристиками, но никак не обозначают определенный вид межгосударственного объединения.

Кондоминиум - это совместное управление одной и той же территорией двумя или несколькими государствами, которые совместно осуществляют над ней свой суверенитет на основе соответствующего соглашения. В качестве примера приводится тот факт, когда соглашением 1899 г. Великобритания и Египет установили кондоминиум над Суданом (аннулировано Египтом 15 октября 1951) [38,с.27]. Представляется, что при таких отношениях между государствами не возникает объединения, они по сути делят сферы влияния, поскольку государство, над которым устанавливается управление в соглашении не участвует, и между государствами не наблюдается никаких, даже слабых интеграционных процессов.

Фузией признается слияние государств, в результате которого появляется новое государство. В качестве примера приводится воссоединение ФРГ и ГДР 39, с. 61].

На протяжении достатчно длительного периода в литературе в качестве формы государственных союзов рассматривалась только конфедерация, наряду с такими формами государственного устройства, как унитарная и федеративная. Несмотря на то, что первые конфедерации появились еще в средние века, отличительной особенностью конфедерации от рассмотренных форм является то, что она не изжила себя, конфедеративные объединения возможны и создаются на современном этапе. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, конфедерация служит точкой отсчета для классификации форм объединения суверенных государств [30,с.17.]. Именно поэтому, на наш взгляд, в доктрине не сложилось единой позиции по поводу правовой природы, характерных признаков конфедерации. В юридической литературе советского периода вопросам конфедерации внимания практически не уделялось. В учебных курсах по государственному праву давались обычно лишь исторические сведения о конфедерациях, существовавших в Европе в XIX веке, и иногда их обобщенные характеристики. Однако трактовка понятия конфедерации не оставалась неизменной. Изданные в 80-е годы учебники, словари определяли конфедерацию как форму государственного устройства, представляющую собой постоянный союз двух или нескольких суверенных государств, созданный для осуществления определенных целей, например, для взаимной обороны, внешних сношений и т.п. То есть конфедерацию считали формой государственного устройства, не взирая на то, что конфедерация - это не государство. Представляется, что это не совсем верно. По мнению ряда авторов, конфедерация представляет собой не форму государственного устройства, поскольку речь идет не об одном, а о нескольких суверенных государствах, а созданный международным договором для достижения определенных целей союз (объединения) государств [40,с.108]. В некоторых публикациях особо подчеркивается, что конфедерация - это не государство, а форма международного объединения государств [41, с.12].