Понятие бюджетного процесса

Наконец, вершину иерархии принципов бюджетного процесса составляют общеправовые идеи: конституционности, законности, самостоятельности ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.



3.2 Полномочия участников бюджетного процесса

Участники бюджетного процесса - это органы государственной власти и местного самоуправления, Национальный Банк и бюджетные учреждения, осуществляющие деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов,

контролю над исполнением, ведению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В статье 152 БК РК содержится закрытый перечень участников бюджетного процесса и порядок определения особенностей их полномочий на разных уровнях - и местном, местном.

Бюджетный кодекс РК закрепляет одиннадцать групп участников бюджетного процесса:

1. Президент Республики Казахстан является участником бюджетного процесса уровня. Согласно ст. 170 БК РК, Глава государства направляет Парламента РК не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году,

Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика Казахстане на очередной финансовый год и плановый период.

2. Высшее должностное лицо выделены в новой редакции Бюджетного кодекса РК в отдельную группу: они являются участниками бюджетного процесса соответственно регионального и местного уровней. Например, в городе Астана это - аким столицы.

3. Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы).

Их общие полномочия закреплены в ст. 153 БК РК. На республиканском уровне это - Мажилису РК и Сенату РК (ст. 164 БКРК).

4. Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы местных образований). Их общие полномочия определены в ст. 154 БК РК. На республиканском уровне к ним относятся Правительство РК, Министерство финансов РК и Республиканское казначейство.

5. Национальный Банк Республики Казахстан; его бюджетные полномочия установлены в ст. 155 БК РК. В статье 164 БК РК Национальный Банк назван среди участников бюджетного процесса на республиканском уровне, но он также является участником бюджетного процесса на местном и местном уровнях, так как обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РК.

6. Органы государственного финансового контроля; их общие полномочия закреплены в ст. 157 БК РК. На республиканском уровне к ним отнесены Счетная палата РК и Служба финансово-бюджетного надзора (ст. 164 БК РК).

7. Органы управления государственными внебюджетными фондами. На республиканском уровне участниками бюджетного процесса являются органы управления государственными внебюджетными фондами

8. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РК, главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), органу правления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) -орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Общие бюджетные полномочия главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств содержатся в ст. 158 БК РК.

9. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета. Согласно ст. 6 БКРК, администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Национальный Банк Республики Казахстан, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Республики Казахстан контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных(взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан; главный администратор доходов бюджета -определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти(государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Национальный Банк, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета. Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета установлены в ст. 160.1 БК РК.

10. Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. Согласно ст. 6 БК РК, администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета; главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета определены в ст. 160.2 БК РК.

11. Получатели бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РК, получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти(государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Общие бюджетные полномочия получателей бюджетных средств определены в ст.162 БК РК.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами государственной власти РК, органами местного самоуправления установлены Бюджетным кодексом РК и нормативными правовыми актами соответственно Президента и

Правительства Республики Казахстан, законами РК и иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти РК, муниципальными правовыми актами представительных органов местных образований и местных администраций.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов вытекают из общеправового статуса, основанного на принципе разделения власти: законодательные органы власти в Республики Казахстан и в ее х, представительные органы власти на местах осуществляют законотворчество, принимая законы (решения) о бюджете на той или иной территории, а также утверждая отчеты в форме законов (решений) об их исполнении.

Кроме того, данные органы ведут финансовый (бюджетный) контроль, как непосредственно, так и опосредованно, через специально создаваемые органы, например, на уровне Республики Казахстан - через Счетную палату РК, а в городе Москве - через Контрольно-счетную палату города Москвы.

Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местных образований условно можно разделить на три группы:

общие полномочия;

полномочия главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств,

главных администраторов, администраторов доходов бюджета, главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

бюджетные полномочия в условиях военного и чрезвычайного положений.

Бюджетные полномочия финансовых органов сводятся к:

непосредственному составлению проектов бюджетов;

организации исполнения бюджета;

установлению порядка составления бюджетной отчетности;

иным бюджетным полномочиям.

К финансовым органам Бюджетный кодекс РК относит (ст. 6) Министерство финансов РК, органы исполнительной власти РК, составляющие бюджеты Республики Казахстан и организующие их исполнение (финансовые органы Республики Казахстан), органы (должностные лица) местных администраций местных образований, составляющие местные бюджеты и организующие их исполнение (финансовые органы местных образований); Бюджетные полномочия казначейства сводятся к тому, что этот орган осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан. Общие полномочия исполнительные органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов местных образований заключаются в: обеспечении составления проектов бюджетов и внесении их на утверждение в законодательные (представительные) органы власти; разработке и утверждении методик распределения и предоставления межбюджетных трансфертов; обеспечении исполнения бюджетов; составлении бюджетной отчетности, представлении отчета об исполнении бюджета на утверждение в законодательные (представительные) органы власти; обеспечении управления государственным и муниципальным долгом; иных бюджетных полномочиях.

Особо выделяются бюджетные полномочия органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местных образований в условиях военного и чрезвычайного положений. Данные органы наделены бюджетными полномочиями по решению Президента РК в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан

Национальный Банк Республики Казахстан осуществляет три бюджетных полномочия:

а) совместно с Правительством РК разрабатывает и представляет на рассмотрение Парламента РК основные направления денежно-кредитной политики; в соответствии с п. 7 ст. 192 БК РК до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту и Правительству Республики Казахстан;

б) обслуживает счета бюджетов;

в) выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Республики Казахстан.

Кредитные организации могут осуществлять следующие операции со средствами бюджетов:

а) могут привлекаться на основании агентского соглашения к осуществлению операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов;

б) выполняют функции Национального Банка по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Национального Банка на соответствующей территории или при невозможности выполнения ими этих функций;

в) могут обслуживать расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами РК и муниципальными ценными бумагами, если ы РК, местные образования открыли счета в этих кредитных организациях. Таким образом, в бюджетной сфере бюджетным законодательством на коммерческие банки наложена обязанность исполнять три названные функции. Причем все эти функции коммерческие банки выполняют на стадии исполнения бюджета бюджетного процесса. Основная публичная функция, к выполнению которой могут привлекаться кредитные организации, - обслуживание счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Национального Банка на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Эта функция является основной в силу следующих причин:

во-первых, кредитные организации заинтересованы в том, чтобы бюджетные счета открывались у них, так как открывается доступ банков к бюджетным средствам, весьма значительным по своим размерам;

во-вторых, в недавнем прошлом именно коммерческие банки обслуживали все бюджетные счета;

в-третьих, данная функция по сравнению с остальными публичными функциями наиболее часто востребована коммерческими банками на местном иместном уровнях.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 и ч. 4 ст. 9 закона от 2 декабря 1990 г. N395-1 "О банках и банковской деятельности"*(143) (в ред. закона от 3февраля 1996 г. N 17 ) кредитные организации создаются для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности и по заключаемому на конкурсной основе договору могут выполнять отдельные поручения Правительства Республики Казахстан, органов исполнительной власти Республики Казахстан и органов местного самоуправления, проводить операции со средствами бюджета, бюджетов Республики Казахстан, местных бюджетов и вести расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для выполнения федеральных и региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля над использованием бюджетных средств. Следует подчеркнуть, что к исполнению данной публичной функции кредитные организации могут привлекаться только в двух случаях:

а) при отсутствии учреждений Национального Банка на соответствующей территории;

б) если Национальный Банк не может выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов.

Значение понятий "соответствующей территории" и "невозможности выполнения учреждениями Национального банка РК функций" было разъяснено в постановлении Верховного Суда Республики Казахстан от 17 июня 2004 г.*(144) Согласно ст. 83-85 закона "О Национальном банке Республики Казахстан ",

Национальный Банк представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят его территориальные учреждения; их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Национального Банка, утверждаемым Советом директоров Национального Банка; по решению Совета директоров территориальные учреждения Национального Банка могут создаваться в регионах, объединяющих территории Республики Казахстан. По смыслу приведенных положений учреждения Национального Банка могут создаваться не во всех Республики Казахстан(тем более не во всех местных образованиях) - в таких случаях на территории Республики Казахстан действует учреждение Национального Банка, созданное по признаку объединения территорий Республики Казахстан. Одновременно в составе территориальных учреждений Национального Банка действуют на правах структурных подразделений расчетно-кассовые центры, которые могут располагаться на территориях различных местных образований Республики Казахстан.

В отсутствие территориальных учреждений (их структурных подразделений) Национального Банка, которые были бы определены в установленном законом порядке как обязанные обслуживать счета бюджетов.

В отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе -должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Национального Банка обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Национального Банка выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти или органом местного самоуправления соответствующего договора.

Невозможность выполнения учреждениями Национального Банка функции по обслуживанию счетов бюджетов заключается и в том, что Национальный Банк не имеет права проводить операции с наличными денежными средствами, он только осуществляет операции с безналичными денежными средствами. Поэтому участие коммерческих банков в организации исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо. При этом публичные ы бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов, что гарантируется, в том числе, возможностью судебной защиты прав Республики Казахстан и местных образований при возникновении спора о невозможности выполнения учреждениями Национального Банка функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории Республики Казахстан территориального учреждения Национального Банка.

Следует иметь в виду, что кредитные организации, осуществляя кассовое исполнение бюджетов, не могут быть ми ответственности, предусмотренной за нецелевое использование бюджетных средств, так как в законодательстве четко прописано, что санкции применяются к получателям бюджетных средств и к руководителям получателей бюджетных средств, а коммерческие банки получателями бюджетных средств не являются.

Статья 157 БК РК указывает на бюджетные полномочия органов государственного и местного финансового контроля как участников бюджетного процесса[20 C.145]..

Бюджетные полномочия органов государственного, местного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти как участников бюджетного процесса, различаются.

Бюджетные полномочия органов государственного, финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами, сводятся к: контролю над исполнением бюджетов; подготовке заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов; экспертизе проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Республики Казахстан.

Бюджетными полномочиями органов государственного, финансового контроля, созданных органами исполнительной власти (местной администрацией), является предварительный, текущий и последующий контроль над исполнением бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан.

Следует обратить внимание, что, согласно ст. 265 БК РК, законодательные (представительные) органы также осуществляют финансовый контроль в формах предварительного, текущего и последующего.

К органам государственного финансового контроля на республиканском уровне относятся Счетная палата РК (орган государственного финансового контроля, созданный РК) и Служба финансово-бюджетного надзора (орган государственного финансового контроля, созданный органом исполнительной власти).

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

В бюджетных полномочиях главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств есть сходство и различия. Круг бюджетных полномочий главных распорядителей бюджетных средств шире, чем у распорядителей бюджетных средств. Однако распорядители бюджетных средств в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, выполняют отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в чьем ведении находятся.

Сходные бюджетные полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств:

а) планирование расходов бюджета;

б) распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета;

в) внесение предложений о формировании и об изменении (сводной) бюджетной росписи.

Только главные распорядители вправе выступать в суде от имени Республики Казахстан, ее , в качестве представителей ответчика по искам к Республики Казахстан, ее у, муниципальному образованию.

В статье 160.1 БК РК определены основные (так как перечень открытый) бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета; установлен порядок осуществления бюджетных полномочий названными ми и порядок определения территориальных органов вышестоящих органов власти в качестве главных администраторов доходов бюджетов нижестоящего уровня.

Администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, осуществляющие в соответствии с законодательством Республики Казахстан контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных(взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан.

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Национальный Банк Республики Казахстан, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета[22 C.45]..

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета сильно различаются. Если бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджетов в основном носят информативный характер (формирует перечень, представляет сведения, бюджетную отчетность и т.п.), то бюджетные полномочия администратора доходов бюджета более разнообразны. Так, администратор доходов бюджета:

занимается начислением, учетом и контролем над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; взыскивает задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов.

В статье 160.2 БК РК содержится закрытый перечень бюджетных полномочий главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и открытый перечень бюджетных полномочий администратора источников финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган) проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) -определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти(государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или)являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета имеют сходство и различия. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает более широким кругом полномочий, но вправе передать их администратору источников финансирования дефицита бюджета, находящемуся в его ведении. Общее в бюджетных полномочиях названных заключается в том, что они планируют поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета, осуществляют финансовый контроль (но каждый в своей сфере), формируют бюджетную.

Бюджетное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (местных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием, осуществляется за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы. Государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством РК уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РК применительно к бюджетным учреждениям.

Согласно ст. 6 БК РК, бюджетные учреждения являются получателями бюджетных средств и, следовательно, обладают всеми бюджетными полномочиями получателей бюджетных средств, установленных в ст. 162 БК РК. Основное право бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств - это право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Особенности правого положения бюджетных учреждений как участников бюджетного процесса заключаются в следующем:

1. Бюджетное учреждение проводит операции с бюджетными средствами через лицевые счета. Лицевые счета - это счета, открываемые в казначействе или финансовом органе Республики Казахстан или .

2. Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. Бюджетная смета - это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

3. В Бюджетном кодексе РК установлены особенности заключения и оплаты бюджетным учреждением государственных и местных контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств. Особого внимания заслуживает положение, согласно которому в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (местных) контрактов и иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных(местных) контрактов и иных договоров.

Причем сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта, иного договора, но неупущенной выгоды, как это предусмотрено в Гражданском кодексе РК (ст. 15)*(148).

Иными словами, Бюджетный кодекс РК определяет особенности правового положения бюджетных учреждений не только как участников бюджетного процесса, но и как стороны гражданско-правового договора.

4. Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты и займы.

5. Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам, обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Данные положения распространяются не только на бюджетные учреждения, но и на остальных получателей бюджетных средств - на органы:

государственной власти; местного самоуправления; управления государственными внебюджетными фондами.

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) -орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Перечень бюджетных полномочий получателей бюджетных средств установлен в ст. 162 БК РК, этот перечень открытый, главное бюджетное полномочие получателей бюджетных средств - составление и исполнение бюджетной сметы, т.е. документа, устанавливающего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. К другим бюджетным полномочиям получателей бюджетных средств относится:

а) принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств;

б) обеспечение результативности, целевого характера использования

предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

в) внесение главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения об изменении бюджетной росписи;

г) ведение бюджетного учета либо передача на основании соглашения этого полномочия иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

д) формирование и представление бюджетной отчетности получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

е) исполнение иных полномочий, установленных Бюджетным кодексом РК и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Перечень участников бюджетного процесса уровня и их полномочия определены в гл. 19 БК РК. В целом состав участников бюджетного процесса на республиканском уровне соответствует общему перечню участников бюджетного процесса, установленному в ст. 152 БК РК.

Статья 164 БК РК закрепляет закрытый перечень участников бюджетного процесса уровня:

1. Президент Республики Казахстан является участником бюджетного процесса уровня. Во-первых, Президент РК подписывает и обнародует федеральные законы об утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период и об утверждении отчета об исполнении бюджета, а во-вторых, направляет Парламента РК Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика Казахстане на очередной финансовый год и плановый период.

2. Мажилису Парламента РК. Общие бюджетные полномочия законодательных органов закреплены в ст. 153 БК РК. В основном бюджетные полномочия Парламента РК сводятся к рассмотрению проектов и утверждению федеральных законов о республиканском бюджете на очередной финансовый годи плановый период и об утверждении отчета об исполнении бюджета; Мажилису вправе проводить и предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, согласно ст. 265 БК РК.

3. Сенату Парламента РК Общие бюджетные полномочия законодательных органов закреплены в ст. 153 БК РК.

В основном бюджетные полномочия Совета Федерации сводятся к рассмотрению проектов и одобрению федеральных законов о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об утверждении отчета об исполнении бюджета; Сенату, согласно ст. 265 БК РК, вправе осуществлять предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

4. Правительство РК - исполнительный орган власти. Общие бюджетные полномочия исполнительных органов власти установлены в ст. 154 БК РК. В основном бюджетные полномочия Правительства РК сводятся к обеспечению составления проектов федеральных законов о республиканском бюджете и плановый период и об отчете об исполнении бюджета, а также к исполнению бюджета и осуществлению бюджетного контроля в соответствии со ст. 266 БК РК.

5. Министерство финансов РК является исполнительным органом власти. Общие бюджетные полномочия исполнительных органов власти закреплены в ст. 154, а конкретные бюджетные полномочия, осуществляемые Министерством финансов РК, - в ст. 165 БК РК.

Кроме того, правовой статус Министерства финансов РК определяется Положением о Министерстве финансов РК

6. Национальный Банк Республики Казахстан; его бюджетные полномочия закреплены в ст. 155 БК РК. Основное бюджетное полномочие Национального Банка - обслуживание счетов бюджета. Общеправовой статус Национального банка РК закреплен в законе от 10 июля 2002 г. N 86 "О Национальном банке Республики Казахстан ".

7. Счетная палата РК отнесена ст. 157 БК РК к органам государственного финансового контроля; в названной статье определяются общие бюджетные полномочия органов государственного финансового контроля, определяется специфика правового положения Счетной палаты РК в системе органов, осуществляющих государственный финансовый контроль. Кроме того, правовой статус Счетной палаты РК закреплен в Конституции РК и законе от 11 января 1995 г. N 4 "О Счетной палате Республики Казахстан".

В настоящее время аудит и контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Счетным комитетом, который был образован в 1996 году в соответствии с Конституцией Республики Казахстан как государственный орган по контролю за исполнением республиканского бюджета, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан, что вполне соответствует общепринятой мировой практике.

Основными задачами и функциями Счетного комитета являются:

1. контроль за исполнением законов Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов по исполнению республиканского бюджета;

2. выполнение поручений Главы государства по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета;

3. контроль за полнотой поступления средств в республиканский бюджет и законностью их использования;

4. контроль за целевым использованием средств республиканского бюджета, выделяемых на выполнение государственных программ, программ Правительства и финансирование государственных потребностей;

5. представление на утверждение Парламента Республики Казахстан отчета об исполнении республиканского бюджета.

Создание этого государственного органа позволило вести целенаправленную борьбу с попытками коррумпированной части государственных служащих и приближенных к ним коммерческих структур использовать средства республиканского бюджета в качестве одного из источников первоначального и дальнейшего накопления частного капитала.

Другим постоянно действующим фактором обоснования необходимости функционирования государственного органа, контролирующего исполнение бюджета, является гарантия обеспечения права налогоплательщиков на получение достоверной и своевременной информации о фактическом использовании поступивших от них в бюджет средств.

Это положение реализуется путем проведения открытых заседаний Счетного комитета по итогам проведенных контрольных мероприятий и аудита с приглашением представителей средств массовой информации, а также последующих гласных рассмотрений отчетов Счетного комитета об исполнении республиканских бюджетов на заседаниях комитетов Мажилиса, Сената, Парламента Республики Казахстан[22 C.45]..

Создаваемая в Республике Казахстан система контроля и аудита за использованием государственных средств и активов сочетает современный международный и зарубежный опыт и в то же время учитывает особенности данного этапа социально-экономического и политического развития страны.

Вместе с тем следует отметить, что в БК РК, Положениях о Счетном комитете, министерствах государственных доходов, финансов, других нормативных правовых актах республики отсутствует четкое решение многих концептуальных вопросов контроля, в том числе в части разграничения задач и полномочий между государственными контрольными органами в области финансов, нет должной ясности как в вопросах взаимодействия этих органов между собой, так и с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.

Например, аудиторская деятельность в настоящее время регулируется Законом Республики Казахстан “Об аудиторской деятельности”, принятым в 1998 году. С учетом международных требований и опыта регулирования аудиторской деятельности данным Законом появилась объективная необходимость внесения в него принципиальных изменений, касающихся определения понятия аудиторской деятельности, утверждения нормативных правовых актов в области аудита, четкого выделения объекта и сферы действия правовых норм, связанных с аудитом и контролем за исполнением республиканского и местных бюджетов.

Актуальность поставленной проблемы подтверждается и тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует систематический контроль за использованием государственных финансов в национальных корпорациях и других хозяйствующих х с долей государственного капитала.

Контроль исполнения бюджета, как показывает анализ отечественного и зарубежного опыта, включает три составляющие: парламентский, административный контроль и контроль со стороны Счетного комитета (палаты).

1. Парламентский контроль (или контроль представительной власти) осуществляется в зарубежных странах через посредство парламентских комитетов. Определяется список документов, которые должны представляться парламентариям для проведения контроля и анализа, это опубликованные материалы об исполнении бюджета, ежемесячные информации казначейства, квартальные отчеты о разрешенных расходах, ежемесячные данные об изменении суммы государственного долга и доходах бюджета, ежегодные доклады, представляемые органами исполнительной власти.

Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия акта об исполнении бюджета на основании указанных документов, а также доклада Счетного комитета (палаты), общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности министерств, исполнявших бюджет.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении бюджета рассматриваются, как уже отмечалось, сначала в Мажилисе, далее в Сенате и утверждаются затем на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан.

2. Административный контроль (или контроль со стороны исполнительной власти) ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами в конечном счете подчиняются главному казначею. В ряде зарубежных стран действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов контролеров, связанную с кабинетом министра финансов (бюджета), но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, то есть любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства.

В соответствии с Законом Республики Казахстан БК РК контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями государственными учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными подразделениями, которое определяет также порядок и периодичность проведения ревизий и проверок использования средств республиканского и местных бюджетов, а также местными представительными органами. Участие Счетного комитета в определении указанных “порядка и периодичности” не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.

Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, усиление роли комитетов казначейства и финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, ведомственного финансового контроля.

3. В зарубежной практике высшие государственные аудиторские и контрольные учреждения играют главную, а в ряде стран судебную роль в контроле и проверке правительственных счетов и операций, а также в содействии развитию надежного управления государственными финансами.

В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией, Конституционным законом “О Президенте Республики Казахстан” Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета нa основании проводимых проверок и контрольных мероприятий, анализа получаемой в установленном порядке информации представляет ежеквартальные доклады Президенту Республики Казахстан о работе комитета и ходе исполнения бюджета, а также годовой отчет комитета Парламента Республики Казахстан, который по своему содержанию и характеру является заключением по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета.

По итогам проведенных проверок и анализов принимаются конкретные постановления комитета, обязательные для исполнения и руководства всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым они обращены.

Так, например, по рекомендации Счетного комитета практически прекращена практика проведения взаимозачетов в процессе исполнения бюджета в отсутствие надлежащей нормативной правовой базы, закрыты существовавшие с тех времен внебюджетные счета “суммы по поручениям” и по специальным средствам, путем поручений Министерству финансов Республики Казахстан приняты меры по возмещению значительных сумм, использованных не по целевому назначению, а также внесены рекомендации Правительству Республики Казахстан по возвращению в бюджет ранее выданных ссуд и кредитов, как, например, с бывшим Реабилитационным банком.

По итогам комплексной проверки исполнения республиканского бюджета, проведенной Счетным комитетом в г. Ал-маты в этом году, материалы проверки были переданы в Генеральную прокуратуру страны, которой приняты конкретные меры в отношении виновных должностных лиц, вплоть до ареста.

Следует отметить, что комплексный подход к решению вопросов развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, совершенствования ее в соответствии с международными правилами должен сочетаться с максимальным использованием многолетнего отечественного опыта, с учетом складывающихся особенностей национальной экономики, деятельности государственных органов различного уровня.

Существуют, однако, не только организационные, но и методические проблемы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, которые осложняются еще и тем, что до сих пор государственные учреждения и предприятия, как и институты частного права, полностью не перешли на международные стандарты учета и отчетности. Эти обстоятельства сдерживают использование накопленной методической базы, общепринятой в международной финансовой практике. Вместе с тем необходимо критически оценивать зарубежный опыт и не следует слепо его копировать, это по меньшей мере нерационально.

В Казахстане пока нет ни устоявшегося финансового и бюджетного законодательства, соответствующей правовой и финансовой культуры подавляющего числа хозяйствующих и граждан. К тому же существующие методические разработки других контрольно-ревизионных органов не могут быть полностью восприняты Счетным комитетом в силу особой специфики его задач и функций. Поэтому вопрос о разработке адекватных методик и стандартов проведения Счетным комитетом аналитических работ, проверок и контрольных мероприятий стоит очень остро, и он должен быть решен в ближайшее время, в том числе через нормы соответствующего закона, на основе международной практики, опыта государств участников СНГ.

В таких условиях приоритеты в работе Счетного комитета совершенно иные, важнейшими из которых являются обязывание всех пользователей средств республиканского бюджета финансовой культуры, поиск изъянов в действующих нормативных правовых актах, через которые утекают государственные ресурсы. В последнем заключается особый смысл реализации критерия законности. Счетный комитет в силу своего статуса может реализовать это с наибольшей эффективностью. Дело в том, что другие контрольные органы осуществляют проверки, аудит и контрольные мероприятия исключительно в рамках действующих нормативных правовых актов. Их интересует уставная и противоуставная деятельность, а неуставная, которая и осуществляется в законодательных “дырах”, остается за гранью контроля, что должно быть исключено. Более того, участие Счетного комитета в определении порядка и периодичности проведения контрольных мероприятий и проверок использования средств республиканского бюджета в действующих нормативных правовых актах не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.

Следует отметить, что ни в практике налогово-бюджетной деятельности, ни в научно-теоретических исследованиях вопросы экспертизы и анализа республиканского бюджета, в т.ч. и аудита и контроля его исполнения, цельного, комплексного решения не получили. Имеется достаточно обширная практика проведения на предприятиях и в учреждениях экономического и финансового анализа. Но разработанного и обоснованного механизма аудита, экспертизы, анализа и контроля исполнения республиканского и местных бюджетов, методик, стандартов их проведения пока нет.

Критерием оценки исполнения бюджета являются, во-первых, полное использование внутренних резервов по привлечению доходов в бюджет, во-вторых, целесообразность и экономичность расходования бюджетных средств.

В соответствии с указанием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. о необходимости создания мощной службы внешнего аудита, расширения полномочий Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, укреплении его качественно и количественно Счетным комитетом разработана Концепция развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета в Республике Казахстан[25 C.45]..

Концепция направлена на реализацию следующих основных первоочередных задач.

1. Дальнейшее развитие системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, установление государственного регулирования формирования их нормативной базы, в первую очередь основных принципов и стандартов аудита и контроля, адаптированных к международным нормам, а также организация методологической работы по соответствующим вопросам аудита и контроля в целом.

2. Активное участие системы аудита и контроля в искоренении проявлений коррупции в распределении и использовании средств республиканского бюджета.

3. Обеспечение “прозрачности” деятельности всех государственных органов по исполнению республиканского бюджета, широкой гласности и открытости для общественности, всех налогоплательщиков информации о его исполнении.

4. Качественное и количественное улучшение ресурсного обеспечения системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Опыт работы Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и изложенное выше подтверждают своевременность и необходимость разработки проекта Закона Республики Казахстан “Об аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов”, который внесен на рассмотрение руководства Республики Казахстан.

Принятие указанного законопроекта и реализация данной Концепции позволят осуществить решение следующих задач:

1. Совершенствование нормативной правовой базы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и приведение ее в соответствие с требованиями международной практики;

2. Разработка и осуществление мер по качественному улучшению гласности аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и обеспечение доступа широкой общественности к соответствующим оперативным и итоговым информациям.

3. Оказание методического руководства и помощи местным представительным органам в проведении аудита и контроля за исполнением местных бюджетов различного уровня.

4. Обеспечение накопленного опыта работы и возможностей Счетного комитета при проведении анализа и экспертизы ежегодно представляемых на утверждение Парламента страны проектов законов о республиканских бюджетах.

5. Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, четко определить роли в аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов ведомственного финансового контроля[39 C.45]..



Заключение

Бюджет на 2011 год должен стать надежным инструментом реализации экономической и социальной политики Правительства РК.

Важнейшая задача - обеспечить его прозрачность для всех членов общества. Необходимо добиться, чтобы государственный бюджет стал средством стабилизации государственных финансов. Он должен превратиться в надежную опору и гаранта для всех определенных законом получателей средств.

Таким образом, построение современной бюджетной системы основывается на трех принципах:

· четком закреплении ответственности по расходам;

· распределении налогов между уровнями власти по принципу "один налог - один бюджет";

· эффективной системе межбюджетных трансфертов.

Закрепление ответственности по расходам должно носить законодательный характер и соответствовать вышеуказанным функциям соответствующего уровня власти. Максимально детальное законодательное закрепление позволит исключить произвольную передачу расходных обязательств вышестоящих уровней власти на нижестоящий уровень, и тем самым достигнуть более благоприятных условий для планирования бюджетных расходов.

Эффективное распределение налогов является исключительно важным для достижения, как самостоятельности бюджетов, так и высокой собираемости налогов. Население охотнее платит налоги, когда видит зримые результаты в виде качественно предоставляемых услуг.

В условиях Казахстана налоговая служба должна оставаться централизованной, хотя сбор некоторых видов местных налогов может быть возложен на органы местного управления. В последующем органам местного управления нужно дать возможность создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

Для решения стратегической задачи по стабилизации межбюджетных отношений требуется значительное реформирование существующего механизма межбюджетного регулирования и распределения налогов между республиканским и местными бюджетами. Введенный в 1999 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий был необходим для консолидации финансовых ресурсов государства в условиях негативного воздействия кризисных явлений в мировой экономике. Однако принцип бюджетных изъятий не обеспечивает необходимой в условиях политической децентрализации стабильности в межбюджетных отношениях.