Понятие бюджетного процесса

б) неналоговых поступлений;

в) доходов от операций с капиталом.

Закрепленные за местными бюджетами налоги, сборы и обязательные платежи на 2001 год включали:

корпоративный подоходный налог, собираемый в административно-территориальной единице, в размере 50%;

акцизы на спиртосодержащие напитки, игорный бизнес в размере 50%;

индивидуальный подоходный налог;

социальный налог;

налог на имущество;

земельный налог;

налог на транспортные средства;

доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местные бюджеты;

сборы, платы, пошлины (за исключением сбора за регистрацию эмиссии ценных бумаг).

Неналоговые поступления в местные бюджеты включают:

дивиденды на акции предприятий, являющихся коммунальной собственностью;

доходы от лотерей, проводимых местными органами;

вознаграждения (интересы) за кредиты из местных бюджетов;

поступления от продажи имущества, принадлежащего местным органам;

поступления от реализации услуг со стороны государственных учреждений, подведомственных местным органам;

поступления от аренды имущества коммунальной собственности;

поступления от государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, подведомственными местным органам;

поступления от аренды земельных участков;

платежи за загрязнение окружающей среды в местные государственные фонды охраны окружающей среды в размере 50%;

прочие административные сборы;

административные штрафы и санкции, взимаемые государственными учреждениями, подведомственными местным исполнительным органам;

иные поступления, предусмотренные законодательством Республики Казахстан[16 C.45]..

Соотношение между отдельными категориями поступлений в местные бюджеты в среднем по Казахстану, по данным таблицы 2.1, сложилось в пользу налоговых (82,4%), из которых преобладают социальный налог, корпоративный и индивидуальный подоходный налог, налоги на собственность (на имущество, землю, на транспортные средства).

Вторым источником поступлений являются трансферты из республиканского бюджета. Хотя, в среднем, они занимают около 14% поступлений, в бюджетах некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.

В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения поступлений через республиканский бюджет посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах. К примеру, существенные диспропорции имеются в Алматинском регионе: доходный потенциал г.Алматы оставляет около 25% всего государственного бюджета, в то время как расходы бюджета города - 7% от расходов госбюджета, что означает мобилизацию в республиканский бюджет 2/3 собираемых по городу поступлений. Сверх того из оставшейся 1/3 бюджет города перечисляет в республиканский бюджет еще половину поступлений в виде бюджетных изъятий. В противоположном случае Алматинская область, имея налоговый потенциал в 2,6% от общегосударственного, производит свыше 4% расходов от итога государственного бюджета, то есть 50% формирует бюджет за счет субвенций.

Проблемы местных бюджетов состоят также в том, что отрасли хозяйства, составляющие их собственность, не только не дают доходов для формирования бюджетов (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура - водопровод, транспорт, служба очистки и др.), но являются убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на республиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие небольшие доходы.

В расходах местных бюджетов (таблица 2.1) преобладает финансирование социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, социальной защиты населения (45,4%), из экономических отраслей - транспорта и связи.

Функциональная группа - расходы на оборону - означает финансирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.

Достаточно велик удельный вес расходов на официальные трансферты -- изъятие средств из местных бюджетов для передачи вышестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям имеют налоговую базу выше средней по стране и, соответственно, более высокий уровень налоговых поступлений. Как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административно-территориальных единиц.

Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально-бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например:

жилищно-коммунальное хозяйство -100%;

здравоохранение - 86,1%;

образование - 84,0%;

культура, спорт, информационное пространство - 73,2%;

транспорт и связь - 62,8%.

Довольно значительны объемы расходов по другим группам:

финансирование экономики в целом - 46,4%;

управление (государственные услуги общего характера) - 29,9%;

общественный порядок и безопасность - 23,4%.

Состав и структура поступлений и расходования средств на местном уровне зависят от факторов, определяющих степень социально-экономического развития административно-территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресурсов, объектов социальной и бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно-климатических условий и т.д.

Аналогична ситуация внутри местного уровня - в бюджетах городов, районов. Так, в бюджете Алматинской области 50% поступлений приходится на областной бюджет и 46% - на бюджеты городов и районов; при этом доля налоговых поступлений, соответственно, 40% и 60%, неналоговых - 27% и 73%, то есть в пользу низовых бюджетов, а субвенций - 57% и 43%. Расходы областного бюджета и бюджетов городов и районов распределены поровну, но во втором случае преобладают расходы на образование (80%), здравоохранение (71%), на управление (60%), в областном бюджете - расходы на социальное обеспечение и социальную помощь (90%).

Областными представительными органами утверждаются стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, а также долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов и городов и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов и городов в областные бюджеты.

Формирование бюджетов осуществляется на основе местных бюджетных программ, которые разрабатываются местными представительными органами. Финансовое обоснование и реализация местных бюджетных программ возложены на администраторов местных бюджетных программ - местные исполнительные органы и подведомственные им государственные учреждения.

Местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также у Правительства Республики Казахстан (путем кредитования из республиканского бюджета) для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством РК. Заимствование осуществляется в форме займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов; их порядок определяется Правительством.

Включаемые в бюджетные программы сметы расходов государственных учреждений исполняются руководителями этих учреждений в соответствии с финансовыми разрешениями местных исполнительных органов.

В бюджетных системах многих стран принято разделение доходов бюджетов разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы, -средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету с целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов - «общегосударственные налоги».

«Бюджетное регулирование» проводится путем передачи части поступлений от общегосударственных налогов и доходов на территориальный уровень при недостатке собственных доходных источников для полного выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины «закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, хотя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и других трансфертов.

Рационализация принятия бюджетных решений возможна методом составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).

Метод составления бюджетов на нулевой основе заключается в том, что каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано полностью обосновать свою программу расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.

Метод ППБ используется для финансирования поддающихся измерению результатов бюджетных программ с тем, чтобы определить, какое сочетание организационных мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности.



2. Бюджетная система Республики Казахстан

2.1 Бюджетное устройство и бюджетная система: понятие и содержание

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы,

взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств.

Элементом бюджетного устройства является бюджетная система.

Действующее законодательство определяет бюджетную систему Республики Казахстан как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Республики Казахстан, регулируемую законодательством совокупность бюджета, бюджетов Республики Казахстан, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В зависимости от государственного устройства в мире существуют следующие схемы организации бюджетной системы: в государствах с унитарной формой правления бюджетная система состоит из двух звеньев - центрального и местных бюджетов; в государствах с федеративной формой правления - из трех - бюджета, бюджетов Федерации и местных бюджетов.

В соответствии со ст. 10 БК РК к бюджетам бюджетной системы Республики Казахстан относятся: первый уровень - бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Республики Казахстан; второй уровень - местные бюджеты[19 C.74].,

Однако при необходимости в Бюджетном кодексе РК предусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст.6 БК РК).Особое внимание следует обратить на такой элемент бюджетной системы, как бюджеты государственных и территориальных внебюджетных фондов.

В качестве таковых законодатель относит их к первому и второму уровням бюджетной системы соответственно.

Однако фактически бюджеты внебюджетных фондов не входят в состав бюджетной системы Республики Казахстан.

бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Республики Казахстан предназначены для исполнения расходных обязательств Республики Казахстан. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств

Республики Казахстан, не допускается. бюджет и свод консолидированных бюджетов Республики Казахстан (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Республики Казахстан.

2.2 Принципы бюджетной системы Республики Казахстан

Статья 28 БК РК закрепляет перечень принципов, на которых основано

функционирование бюджетной системы Республики Казахстан, т.е. в основе построения бюджетов всех уровней в единую систему лежат определенные исходные начала, идеи, отражающие специфику бюджетной деятельности как особого вида государственного управления.

Это принципы:

а) единства бюджетной системы Республики Казахстан;

б) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Республики Казахстан;

в) самостоятельности бюджетов;

г) равенства бюджетных прав

д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

е) сбалансированности бюджета;

ж) результативности и эффективности использования бюджетных средств;

з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

и) прозрачности (открытости);

к) достоверности бюджета;

л) адресности и целевого характера бюджетных средств;

м) подведомственности расходов бюджетов;

н) единства кассы.

Следует отметить, что перечень принципов бюджетной системы РК, данный в ст. 28БК РК, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит. Функционирование бюджетной системы на основе вышеуказанных принципов и бюджетной классификации образует бюджетное устройство Республики Казахстан. Такой вывод следует из анализа структуры Бюджетного кодекса, в частности раздела первого части второй. Определения понятия "бюджетное устройство Республики Казахстан" в Бюджетном кодексе не содержится, но законодатель включил в структуру раздела первого части второй три главы:

"Бюджетная система Республики Казахстан", "Бюджетная классификация Республики Казахстан", "Принципы бюджетной системы Республики Казахстан".Рассмотрим более подробно принципы бюджетной системы Республики Казахстан.

Принцип единства бюджетной системы Республики Казахстан означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы Республики Казахстан, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы страны, санкций за нарушение бюджетного законодательства Республики Казахстан, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан (ст. 29 БК РК).

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Республики Казахстан означает закрепление в соответствии с законодательством Республики Казахстан доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Республики Казахстан, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами на формирование доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установление и исполнение расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Республики Казахстан финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Республики Казахстан о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Республики Казахстан;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, из средств которого должны исполняться расходные обязательства;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Республики Казахстан и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и(или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РК).

Принцип равенства бюджетных прав Республики Казахстан, местных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти Республики Казахстан и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов Республики Казахстан и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Республики Казахстан и органами государственной власти Республики Казахстан, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, недействительны (ст. 31.1 БК РК).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РК).

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РК).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РК)

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами(соглашениями) с участием Республики Казахстан; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Республики Казахстан; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РК).

Принцип прозрачности (открытости) означает: обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы местных образований), процедур рассмотрения и принятия решений о проектах бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти(представительного органа ), либо между законодательным(представительным) органом государственной власти (представительным органом) и исполнительным органом государственной власти стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Республики Казахстан, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе бюджета (ст. 36БК РК) [18 C.45]..

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РК).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РК).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РК.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одногоглавного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента, Правительства Республики Казахстан, высшего исполнительного органа государственной власти Республики Казахстан, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Республики Казахстан,

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и проведение всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Казахстан, органов государственной власти Республики Казахстан, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Республики Казахстан, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Республики Казахстан (ст. 38.2 БК РК).

2.3 Бюджетная классификация Республики Казахстан

Бюджетная классификация, как было отмечено ранее, является одним из трех элементов бюджетного устройства РК наряду с бюджетной системой РК и принципами бюджетной системы.

Состав бюджетной классификации Республики Казахстан определен в ст. 19 БК РК и включает классификацию:

а) доходов бюджетов;

б) расходов бюджетов;

в) источников финансирования дефицитов бюджетов;

г) операций публично-правовых образований (далее - классификация операций сектора государственного управления).

Бюджетная классификация Республики Казахстан является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы.

Классификация доходов бюджетов.

Код классификации доходов бюджетов Республики Казахстан состоит из кодов:

а) главного администратора доходов бюджета;

б) вида доходов;

в) подвида доходов;

г) классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода. Едиными для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан группами и под группами доходов бюджетов являются:

а) налоговые и неналоговые доходы:

б) безвозмездные поступления:

Единый для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов РК. Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия на установление и нормативное правовое регулирование налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Республики Казахстан.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан элементами доходов являются: бюджет, бюджеты Республики Казахстан,

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов. Министерство финансов Республики Казахстан утверждает перечень кодов под видов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти, Национальный Банк Республики Казахстан, органы управления государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган Республики Казахстан утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти Республики Казахстан, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган утверждает перечень кодов под видов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения. Следует отметить, что законодатель не определяет понятие классификации доходов бюджетов.

Классификация расходов бюджетов. Код классификации расходов бюджетов состоит из кодов:

а) главного распорядителя бюджетных средств;

б) раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

в) классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

Перечень главных распорядителей средств бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

а) общегосударственные вопросы (например, функционирование Президента Республики Казахстан, высшего должностного лица Республики Казахстан и законодательных (представительных) органов

государственной власти и м6стных представительных органов);

б) национальная оборона (например, Вооруженные Силы Республики Казахстан, модернизация Вооруженных Сил Республики Казахстан и воинских формирований, мобилизационная и вневойсковая подготовка, мобилизационная подготовка экономики);

в) национальная безопасность и правоохранительная деятельность (например, органы прокуратуры, внутренних дел, юстиции, безопасности, внутренние войска, система исполнения наказаний);

г) национальная экономика (например, общеэкономические вопросы, топливно-энергетический комплекс, исследование и использование космического пространства, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство);

д) жилищно-коммунальное хозяйство (например, жилищное и коммунальное хозяйство, благоустройство);

е) охрана окружающей среды;

ж) образование;

з) культура, кинематография, средства массовой информации;

и) здравоохранение, физическая культура и спорт;

к) социальная политика;

л) межбюджетные трансферты.

Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе(подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту осуществления бюджетных инвестиций, подпадающему под установленные в соответствии с Бюджетным кодексом РК критерии, присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов того или иного бюджета.

Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, обеспечению деятельности(выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) иорганов местного самоуправления, устанавливает Министерство финансов Республики Казахстан.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные субвенции и межбюджетные субсидии.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета в части, касающейся финансового обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Республики Казахстан предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы, должны обеспечивать сопоставимость и соблюдение единых принципов отражения расходов.

Подобно предыдущему виду классификации, законодатель также не дает определения понятия и классификации расходов бюджетов.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из трех элементов- кодов:

а) главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов;

б) группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов;

в) классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются источники:

а) внутреннего финансирования дефицитов бюджетов - государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Республики Казахстан; кредиты кредитных организаций в валюте Республики Казахстан; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан; кредиты международных финансовых организаций в валюте Республики Казахстан; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

б) внешнего финансирования дефицитов бюджетов - государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов. Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РК не содержит определения понятия классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, в отличие от ранее действовавшей редакции, где под классификацией источников финансирования дефицитов бюджетов РК понималась группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее ми и муниципальными образованиями для покрытия дефицитов бюджетов.

Классификация операций сектора государственного управления. Код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан группами и статьями операций сектора государственного управления являются:

а) доходы - налоговые доходы, доходы от собственности, доходы от оказания платных услуг, суммы принудительного изъятия, безвозмездные поступления от бюджетов, взносы на социальные нужды, доходы от операций с активами, прочие доходы;

б) расходы - оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда, оплата работ и услуг, обслуживание государственного долга, безвозмездные перечисления организациям и бюджетам, социальное обеспечение, расходы по операциям с активами, прочие расходы;

в) поступление нефинансовых активов - увеличение стоимости основных средств, нематериальных активов и материальных запасов;

г) выбытие нефинансовых активов - уменьшение стоимости основных средств, нематериальных и не произведенных активов, материальных запасов;

д) поступление финансовых активов - поступление на счета бюджетов; увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;

е) выбытие финансовых активов - выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;

ж) увеличение обязательств - увеличение задолженности по внутреннему государственному долгу и по внешнему государственному долгу, увеличение прочей кредиторской задолженности;

з) уменьшение обязательств - уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу, по внешнему государственному долгу, уменьшение прочей кредиторской задолженности.

Единый для бюджетов бюджетной системы Республики Казахстан перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Республики Казахстан.

Порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Республики Казахстан.

До 1 января 2008 г. в составе бюджетной классификации не предусматривалось классификации операций сектора государственного управления.

Определения понятий "классификация операций сектора государственного управления" и "сектор государственного управления" в Бюджетном кодексе Республики Казахстан не закреплены.



3. Бюджетный процесс

3.1 Понятие и стадии бюджетного процесса

В соответствии со ст. 6 БК РК бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Республики Казахстан деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению ,внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно выделить следующие черты бюджетного процесса.

Во-первых, бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и местных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РК).

В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач[19 C.45]..

Стадии бюджетного процесса:

а) составление проектов бюджетов. На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории, ее потенциале, о потребностях публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и местных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможностей аккумулирования денежных средств, а также потребностей в их распределении и использовании;

б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и местных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов - это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находится в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней.

В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты государственного и развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете;

в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения)о бюджете основные финансовые планы государства (местных образований)воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе(решении) о бюджете;

г) составление и утверждение бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективностью и целевым характером использования бюджетных средств.

При этом приоритетное направление контроля над исполнением бюджета - определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабатываются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.

Утверждение бюджетной отчетности, так же как и утверждение законов (решений) о бюджете, - это прерогатива органов законодательной (представительной) власти.

Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи строго согласованы.

В-четвертых, бюджетный процесс урегулирован нормами законодательства. Его правовую основу составляют нормы Конституции Республики Казахстан. Они, в первую очередь, определяют компетенцию органов государственной власти различных уровней и местных образований в бюджетном процессе.

К компетенции органов местного самоуправления, в свою очередь, отнесено самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов.

На основе конституционных норм разработано бюджетное законодательство Республики Казахстан, включающее большой массив законодательных актов. Несомненно, главенствующее место в регулировании бюджетных процессуальных правоотношений занимает Бюджетный кодекс Республики Казахстан.

Третья часть Бюджетного кодекса практически полностью посвящена регулированию бюджетного процесса на республиканском уровне и определению основ бюджетного процесса на местном уровне

Однако помимо законодательства принят объемный массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны бюджетных процессуальных правоотношений. Подзаконное правотворчество в сфере бюджетного процесса является делегированным.

Законодатель прямо указывает те случаи, когда органы исполнительной власти и местные администрации местных образований вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст.179.1 БК РК Правительство Республики Казахстан в рамках подготовки проекта закона о республиканском бюджете наделено правомочием устанавливать порядок формирования и реализации федеральной целевой адресной программой.

Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность. Бюджетный процесс проходит последовательно все стадии, после чего начинается заново. Промежуток времени между началом первой стадии бюджетного процесса и завершением его последней стадии получил название бюджетного цикла.

Бюджетный цикл в Республики Казахстан довольно продолжителен. Он начинается за долгого очередного финансового года (более чем за три года) и завершается в году, следующем за отчетным финансовым годом. Таким образом, бюджетный цикл длится примерно пять лет.

Это обусловлено переходом к системе среднесрочного бюджетного планирования[18 С.45].. В его рамках бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Впервые такой подход был реализован при подготовке проекта закона"О республиканском бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". Таким образом, работа над "республиканском бюджете- 2010" велась уже в 2008 г., за три года до того, как он стал "очередным финансовым годом".

Бюджетный процесс в Республики Казахстан основан на определенных принципах:

а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся в том, что бюджетный процесс регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РК, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем;

б) принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса. Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Республики Казахстан он осуществляется самостоятельно. бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, другими органами и организациями уровня. При этом бюджетно-процессуальные правоотношения уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РК.

Бюджетный процесс на местном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти Республики Казахстан.

Бюджетный кодекс Республики Казахстан определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса. Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют местный бюджетный процесс.

Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на не безусловна и абсолютна.

Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса, что наиболее ярко проявляется на стадии исполнения бюджетов.

Одним из важнейших принципов исполнения бюджетов всех уровней является принцип единства кассы. Начиная с 1 января 2010 г. все бюджеты бюджетной системы Республики Казахстан будут обслуживаться органами казначейства[18 C.45]..

Исполнительные органы Республики Казахстан могут исполнять региональные и местные бюджеты только по соглашению с казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов. Верховный Суд Республики Казахстан указал, что единое казначейское исполнение региональных и местных бюджетов не отражается на самостоятельности осуществления ими бюджетного процесса.

Этот важнейший принцип был впервые отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Республики Казахстан и закреплен в виде поправок в Бюджетный кодекс РК.

Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.

Следует отметить, что среднесрочное бюджетное планирование применялось в Казахстане при составлении проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс Республики Казахстан. При составлении проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории.

В 90-х годах XX в. была сформирована законодательная база для среднесрочного финансового планирования. 20 июля 1995 г. был принят закон N 115 "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Казахстан"*(138). Прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом закона о республиканском бюджете и первой редакцией Бюджетного кодекса РК(ст. 169).

Вместе с тем среднесрочное прогнозирование подверглось серьезной критике, поскольку на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.). Кроме того, имелись внутренние недостатки складывавшейся практики разработки и реализации среднесрочных финансовых планов: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период*(139).

Реформирование среднесрочного финансового планирования предусматривает, в первую очередь, придание финансовым планам силы закона. закон о республиканском бюджете включает финансовый план не только на очередной финансовый год, но и на плановый период в два года;

а) принцип периодичности бюджет означает, что бюджетный процесс строго определен по времени. После завершения бюджетного цикла бюджетный процесс начинается заново;

б) принцип преемственности бюджетов.

Данный принцип, основанный на среднесрочном бюджетном планировании, означает, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года.

Ежегодно происходит смещение очередного года и планового периода на один год посредством корректировки бюджетных показателей предыдущего периода и включения показателей второго года планового периода.

Бюджетный процесс основан, кроме специфических принципов, на общих принципах построения бюджетной системы: единства бюджетной системы Республики Казахстан; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Республики Казахстан; самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав Республики Казахстан, местных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности(открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 БК РК).