Гражданская правоспособность государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Правовое положение государства составляет важную часть учения о субъектах гражданского права, в которой тесно переплетены частно- и публично-правовые элементы. От подхода к государству в рамках права публичного зависит и его положение в гражданском праве.

Государство как носитель суверенитета едино и неделимо (не может существовать двух суверенов на одной и той же территории). Соответственно государство и в гражданском обороте может рассматриваться как единый и единственный субъект. Ценность такой конструкции состоит в том, что за действия каждой своей части отвечает государство в целом, обладающее несравненно большим объемом имущества. Поэтому случаи, когда у государства отсутствуют средства для того, чтобы рассчитаться со своими кредиторами, относительно редки.

В то же время Российское государство является многоуровневым образованием. Это связано как с множественностью функций, выполняемых государством в современную эпоху, так и с особенностями именно Российской Федерации, колоссальные размеры территории которой и многообразие культуры и быта населяющих ее людей уникальны. Государство подразделяется на субъекты различных уровней. Эти субъекты считаются самостоятельными лицами, имеющими свою структуру, собственное имущество и, по общему правилу, не отвечающими по обязательствам друг друга.

И все-таки в рамках действующего законодательства обособленная личность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не может быть проигнорирована. Однако особенности не должны скрывать их общности. Гражданский кодекс исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах. Имеются, конечно, и некоторые различия. Поэтому в дальнейшем сказанное о государстве распространяется на все государственные (муниципальные) образования, если иное особо не оговорено. государство сделка правоспособность гражданский

Глава 1. Гражданская правоспособность государства

1.1 Государство как носитель власти

Государство, как и другие субъекты гражданского права, может участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает правоспособностью. Однако его правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что государство является также и главным субъектом публичного права, носителем власти. Эти особенности концентрированно выражает свойство суверенности, присущее государству.

Государство осуществляет власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Властвуют работодатель над своими работниками, родители над своими детьми, сообщества над своими членами. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории¹ повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. В пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства от других государств и иных субъектов международного права.

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно:

государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения;

-- государство пользуется иммунитетом.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом положении государства в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой -- использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах. Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях и не должно пользоваться имеющимися у него властными полномочиями. Тем не менее во многих других нормах Кодекса (см., например, ст. 445 ГК) и в иных правовых актах закреплены достаточно широкие права государства по вмешательству в гражданско-правовые отношения. Однако это полномочия не участника данных отношений, а стоящего над ними третьего лица.

1.2 Государство как лицо

В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного правопонимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная -- физические лица, юридические лица и особое лицо -- государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов.

Вместе с тем конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем. Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

К государству в полном объеме могут быть применены только правила о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц. Остальные правила о юридических лицах (в частности, о правоспособности, о регистрации, наименовании и месте нахождения, филиалах и представительствах, видах юридических лиц, их реорганизации и ликвидации) к государству неприменимы. Государство, как и юридическое лицо, представляет собой организацию, которая имеет внутреннюю структуру и регламент, органы управления и участвует в гражданском обороте. Однако государство действует через посредство не только физических, но и юридических лиц.

Что касается таких признаков юридического лица, как организационное единство, имущественная обособленность, выступление в обороте от своего имени и самостоятельная имущественная ответственность, то они применительно к государству получают совсем иное наполнение. Организационное единство государства достигается главным образом публично-правовыми методами. Отсутствует единая структура и общий для всех регламент. Имущество государства в значительной части распределено между созданными им юридическими лицами, которые являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Государство как собственник выступает в обороте не только от своего имени, но и от имени созданных им юридических лиц. Ответственность государства не распространяется на все принадлежащее ему имущество (часть имущества, по сути, забронирована от взысканий кредиторов).

1.3 Гражданская правоспособность государства

Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то -- уже. Ряд возможностей может принадлежать только государству, например приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 17 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г.). Установлен также перечень объектов, которые могут находиться исключительно в государственной собственности. Правда, в последнее время перечень таких объектов стал значительно уже -- из него выпали земельные участки, драгоценные металлы и камни и ряд других объектов. Но исключительной собственностью государства продолжают оставаться недра и животные в состоянии естественной свободы.

Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей¹. Природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Участвуя в имущественных отношениях, государство не может и не должно исходить из собственных интересов, отличных от интересов общества, которому оно служит. У него не может быть полной автономии воли в выборе направлений своей деятельности или ее организационно-правовых форм Государство по сравнению с теми субъектами гражданского права, которые имеют общую правоспособность, более ограничено.

Однако правоспособность государства не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Во-первых, нигде перечень полномочий государства исчерпывающе не описан. Во-вторых, государство, принимая законы, само может установить более широкий объем своей правоспособности. И ему нельзя в этом отказать. Ведь жизнь постоянно ставит перед ним все новые и новые проблемы. Наконец, в сфере международных отношений, где государство в полной мере осуществляет свой суверенитет, признание его правоспособности специальной только стеснит свободу и самостоятельность, которая крайне необходима во все времена.

Правоспособность государства следует назвать целевой -- она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, установленному Конституцией и другими законами. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т.д. Государство может свободно двигаться только в одном направлении -- к процветанию всего общества и каждого его члена. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекает и из других норм Конституции. Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

1.4 Государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права, приравненные к государству

Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал гарантию в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии.

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов:

1) Российская Федерация;

2) субъекты РФ -- республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа;

3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Ведущее положение в системе указанных субъектов занимает Российская Федерация, которая вправе устанавливать пределы гражданской правоспособности субъектов РФ и муниципальных образований. Федеральное законодательство обладает более высокой юридической силой по сравнению с законами субъектов РФ и муниципальных образований. С учетом того, что гражданское законодательство входит в предмет ведения Федерации, положение других государственных и муниципальных образований в этой сфере рассматривается как подчиненное. Вместе с тем субъекты РФ (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют такой же по объему возможности ограничивать правоспособность муниципальных образований. Последние в этой части защищены федеральным законодательством.

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).

Глава 2. Формы участия государства в гражданском обороте

2.1 Опосредованное участие государства в гражданском обороте

Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых форм как государственные (в том числе федеральные казенные) и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником (в нашем случае -- государством) учреждения. Через этих юридических лиц косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство.

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений (см., например, п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаях за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т. п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

2.2 Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте

Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство будет представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно его. Главное, что этот орган действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК). К числу таких актов относятся Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, конституции (уставы) субъектов РФ и принятые в их развитие законы и подзаконные акты, наконец, аналогичные по назначению акты муниципальных образований.

Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть действие такого государственного органа, который не является юридическим лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное -- не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем самым связав его.

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации -- Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Минимущество РФ, Федеральное казначейство РФ и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований (законодательные собрания, губернаторы, администрации, правительства и иные органы, названные в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также в актах органов местного самоуправления).

Наиболее часто от имени государства действуют исполнительные органы власти, и прежде всего Правительство РФ (администрации субъектов Федерации), а также федеральные (республиканские) органы исполнительной власти, как отраслевые, так и функциональные. Случаи выступления этих органов от имени государства (а они довольно многочисленны) предусмотрены законами и подзаконными актами, устанавливающими полномочия соответствующих органов. Причем вышестоящий орган, как правило, может делегировать свои полномочия нижестоящему. Так, Правительство РФ делегировало многие свои функции министерствам и ведомствам, а те, в свою очередь,-- территориальным органам.

В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица -- государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на представление этих интересов.

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота -- и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Кредиторы государства часто не знают, к кому и в каком суде предъявлять свои требования, как и на чье имущество обращать взыскание. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

2.3 Государство как собственник

Государство является собственником принадлежащего ему имущества, но в отличие от физических или юридических лиц не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия в гражданском обороте без посредства различных государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и не обладающих ими. Эти органы перечислены в ст. 125 ГК. Через посредство таких органов государство приобретает, осуществляет и прекращает право собственности в отношении своего имущества. При этом государство не лишается права собственности, если закрепляет имущество за каким-либо юридическим лицом. Оно только ограничивает свои возможности по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Однако такое ограничение -- лишь особый юридико-технический прием, позволяющий государству вводить в гражданский оборот свое имущество. На самом деле государство осуществляет правомочия собственника и тогда, когда создает (учреждает) государственные юридические лица (унитарные предприятия и бюджетные учреждения) или управляет ими.

С точки зрения порядка осуществления права собственности все имущество, принадлежащее государству, разделяется на две части: государственную казну (не совпадающую с казначейством) и имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями). Казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за каким-либо государственным юридическим лицом на особом вещном праве. Бюджетные средства -- это, как правило, денежные средства в безналичной форме, находящиеся на счетах казначейства.

Управление и распоряжение объектами федеральной собственности от имени государства регламентируется постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности». В частности:

1) создание и ликвидация федеральных государственных предприятий производятся по решению Правительства РФ;

2) учредителями от имени государства в обществах и товариществах выступают Минимущество РФ и Российский фонд федерального имущества по решению Правительства РФ;

3) Минимущество РФ производит передачу государственного имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, осуществляет контроль за использованием государственного имущества, дает согласие на продажу, сдачу в аренду, передачу в залог или в уставный капитал обществ (товариществ) и иное распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за федеральным государственным предприятием. Аналогичный порядок, за некоторыми исключениями, существует и для управления и распоряжения иными объектами государственной и муниципальной собственности.

Главной системой органов, осуществляющих от имени государства управление и распоряжение федеральной собственностью, а также ее приватизацию (за исключением жилых помещений), является Министерство имущественных отношений РФ (Минимущество РФ) и его территориальные органы на местах. Эти органы:

осуществляют приватизацию и разграничение государственной собственности;

управляют и распоряжаются имуществом Российской Федерации;

являются учредителями открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации;

осуществляют права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в государственной собственности;

выступают в качестве арендодателей государственного имущества;

закрепляют государственное имущество на праве хозяйственного ведения, оперативного управления и бессрочного пользования;

дают согласие на залог государственного имущества;

совершают иные действия.

Второй по значению системой органов, уполномоченных от имени государства управлять и распоряжаться федеральным имуществом, являются фонды имуществ во главе с Российским фондом федерального имущества. Эти органы осуществляют функции по: владению переданными им объектами приватизации до момента их продажи, в том числе по осуществлению полномочий государства как акционера (участника) в хозяйственных обществах;

продаже переданных им объектов приватизации;

выступлению на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ;

получению и перечислению денежных средств, полученных в результате приватизации;

осуществлению от имени РФ выпуска государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Государство становится собственником имущества при прекращении (в том числе принудительном) на него права частной собственности по основаниям, предусмотренным ст. 225 ГК, 228 (находок), 231 (безнадзорных животных), 233 (кладов, относящихся к памятникам истории и культуры), 238 (имущества, которое не может принадлежать данному собственнику), 240 (бесхозяйственно содержимых культурных ценностей), 242 (при реквизиции) и 243 (при конфискации), а также в иных случаях. Только государство может осуществлять приватизацию принадлежащего ему имущества (в порядке, предусмотренном законом). Право государства на национализацию серьезно ограничено Конституцией РФ.

2.4 Государство как участник сделки

Государство выступает участником сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. При этом государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц. Государство не может выступать в сделках в качестве потребителя (покупателя в розничной торговле, нанимателя в договоре бытового проката, заказчика при бытовом заказе и т.д.). Также невозможно участие государства в сделках в качестве специального субъекта -- страховщика, банка, финансового агента и т.д. Поскольку государство -- не предприниматель, оно не может участвовать в сделках в этом качестве (быть доверительным управляющим, участником договора коммерческой концессии и т.д.). Государство (а именно -- Российская Федерация) выступает получателем имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК.

От имени государства как собственника соответствующего имущества заключаются, как правило, любые сделки по распоряжению государственным имуществом, в том числе в рамках приватизации.

Государство может напрямую участвовать в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Капитальные Сложения осуществляются способами:

1) финансирования, выделяемого непосредственно из бюджета;

2) предоставления государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет бюджета;

3) выделения займов из бюджета, как краткосрочных, так и долгосрочных;

4) выпуска облигационных займов, гарантированных целевых займов;

5) предоставления незавершенных строительством объектов, находящихся в государственной собственности и т.д.

Гарантии (поручительства) государства в рамках лимитов, предусмотренных бюджетом, могут выдаваться не только при осуществлении инвестиций. Например, государство может выдавать гарантии по обязательствам государственных заказчиков продукции для федеральных нужд, в пределах средств, выделяемых на эти цели из бюджета. При этом в нормах ГК о поставке товаров и подрядных работах для государственных нужд (ст. 525--534 и 763--768 соответственно) прямо о непосредственном участии государства в соответствующих отношениях не сказано. Государство вполне замещается здесь юридическими лицами, выступающими в качестве государственных заказчиков. Однако, поскольку в роли заказчика выступает государственный орган, обладающий необходимыми ресурсами, а приобретаемое имущество необходимо государству как таковому, постольку возможность непосредственного участия государства в складывающихся отношениях не исключена.

Без каких-либо лимитов, установленных в бюджете, государство гарантирует возврат гражданам их вкладов, внесенных в банк, в уставном капитале которого более 50% акций или долей участия имеют соответственно Российская Федерация, ее субъекты или муниципальные образования (п. 1 ст. 840 ГК). Суть гарантии состоит в том, что государство несет субсидиарную ответственность по требованиям вкладчика к банку на основании ст. 399 ГК.

Государство может заключать соглашения о разделе продукции. Сторонами соглашения являются частный инвестор и государство -- Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставленный инвестору для использования. Соглашения о разделе продукции заключаются, как правило, на основании конкурсов (аукционов). Раздел продукции состоит в том, что инвестор оставляет за собой так называемую компенсационную часть произведенной продукции и причитающуюся ему часть «прибыльной» продукции в размере, определенном соглашением. Государство же получает свою часть «прибыльной» продукции, которая делится между Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ. Раздел продукции заменяет взимание с инвестора большинства налогов.

Государство как участник сделок выступает при эмиссии и обращении различных ценных бумаг, в том числе и государственных ценных бумаг. Оно может быть как эмитентом, так и владельцем ценных бумаг. Правовой режим государственных и муниципальных бумаг подробно урегулирован Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. Государственные (муниципальные) ценные бумаги должны быть выпущены от имени государства (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования), хотя в роли эмитента может выступить государственный (муниципальный) орган исполнительной власти, наделенный правами юридического лица. Исполнение обязательств по этим ценным бумагам производится за счет средств казны. Обязательства, возникающие в результате эмиссии государственных ценных бумаг, составляющих внутренний долг, должны быть выражены в рублях, аналогичные обязательства, составляющие внешний долг, должны быть выражены в иностранной валюте.

Государство в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов выпустило облигации федерального займа с переменным, с постоянным и с фиксированным купонным доходом, с амортизацией долга, а также облигации государственных нерыночных займов.

Отдельными Генеральными условиями регламентируется эмиссия и обращение государственных краткосрочных бескупонных облигаций, сберегательных облигаций, облигаций государственного сберегательного займа, облигаций государственного валютного займа 1999 г. и облигаций, погашаемых золотом (золотых сертификатов). Эти облигации имеют такие особенности их эмиссии и обращения, которые не позволяют применять к ним упомянутые ранее общие Генеральные условия.

Все государственные займы являются добровольными (п. 2 ст. 817 ГК). Это означает, что государство не может никому навязывать свои облигации. Изменение условий выпущенного займа не допускается (п. 4 ст. 817 ГК). Между тем история России XX в. являет нам множество примеров, когда государство заставляло граждан покупать его облигации или отказывалось платить по ним. Последний раз это произошло в августе 1998 г., когда Правительство РФ не смогло погасить выпущенные им облигации и приступило к их «реструктуризации» на основании принятого им распоряжения.

Помимо облигаций государством выпускаются и другие ценные бумаги, например векселя, жилищные сертификаты и пр. Однако они не являются эмиссионными и урегулированы, как правило, в специальных нормативных актах.

Гарантированными государством сбережениями считаются денежные средства, помещенные:

на вклады в Сберегательный банк РФ (ранее Государственные трудовые сберегательные кассы СССР, действовавшие на территории РСФСР; Российский республиканский банк Сбербанка СССР; Сбербанк РСФСР) в период до 20 июня 1991 г.;

на вклады в организации государственного страхования РФ(ранее организации государственного страхования СССР, действовавшие на территории РСФСР; организации государственного страхования РСФСР) по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.;

в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение которых производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 г.

Эти гарантированные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом РФ, обеспеченным государственной собственностью в соответствии с Конституцией РФ и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Гарантируется не номинальная стоимость, а именно ценность сделанных в свое время сбережений, которая определяется покупательной способностью денежных средств на момент их вложения (по общему правилу, покупательной способностью валюты СССР в 1990 г.). Гарантированные сбережения граждан переводятся в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами. Каждый рубль вложений переводится в рубль номинала целевого долгового обязательства, если вложение сделано до 1 марта 1991 г. (к вложениям, сделанным позже этой даты, применяются понижающие коэффициенты). Долговая стоимость одной единицы номинала такого обязательства определяется из соотношения текущей покупательной способности рубля и его покупательной способности в 1990 г. Целевые долговые обязательства могут быть обращены в рубли или использованы в качестве средства платежа при приватизации государственного имущества. Государство может без специальной лицензии выступать в роли организатора лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр (п. 1 ст. 1063 ГК). Причем никаких целей, ради которых могут проводиться такие игры, не установлено. Следовательно, цели могут быть любыми. Однако если исходить из идеи служения обществу, то государство должно было бы эксплуатировать азарт своих граждан лишь в целях повышения уровня культуры, развития духовной жизни и иных благих целях.

Государство вправе принимать пожертвования (п. 1 ст. 582 ГК).

Государство может выступать также в наследственных правоотношениях -- в роли наследника как по завещанию, так и по закону (ст. 527 и 552 ГК 1964 г.).

2.5 Государство как субъект ответственности

Всякий раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений и наоборот. Это общее правило, касающееся гражданско-правовой ответственности. Однако говоря о государстве как субъекте ответственности, нужно вести речь об ином -- об особых случаях внедоговорной ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами. Такая ответственность наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли он самостоятельно нести ответственность. Естественно, государство не отвечает вместо унитарных (казенных) предприятий и учреждений, не выполняющих властных функций, и их должностных лиц, что не исключает субсидиарной ответственности государства по обязательствам указанных субъектов. Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г. и принятых во исполнение его других нормативных актов. Эта ответственность конкретизирована в Положении о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 926. Действие этого Положения распространяется только на случаи ответственности государства, поскольку в нем идет речь и о возврате имущества, сохранившегося в натуре, что нельзя считать ответственностью. К ответственности государства в строгом смысле слова относятся только возмещение стоимости имущества и выплата денежной компенсации. Соответствующие денежные выплаты производятся за счет средств федерального бюджета Министерством финансов РФ в пределах установленных лимитов. Вред (в том числе моральный), причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, -- за счет казны субъекта РФ или муниципального образования в полном объеме (ст. 1070 ГК). Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликтной ответственности.

В ряде случаев государство может принимать на себя обязанность компенсировать ущерб, понесенный теми или иными лицами, причем подобное возмещение не всегда относится к мерам ответственности. Так, согласно ст. 306 ГК в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, причиненные собственнику убытки, в том числе стоимость его имущества, возмещаются государством. Принятие закона, как правило, акт правомерный. Поэтому возмещение убытков не будет мерой ответственности. Но если закон, на основании которого было прекращено право собственности, противоречит Конституции РФ или междуна08.02.2005 3:21 родно-правовым нормам, государство должно нестиответственность

2.6 Непосредственное участие государства во внешнеторговом обороте

Общепризнано, что власть государства распространяется только на его территорию и некоторые другие пространства в соответствии с нормами международного права. Следовательно, за пределами своей территории государство власть обычно не осуществляет. Однако оно не теряет при этом такого своего важнейшего качества, как суверенитет. И при вступлении государства в гражданско-правовые отношения за пределами своей территории этого нельзя не учитывать.

Специфика участия государства во внешнеторговом обороте вытекает из того, что ему приходится действовать на чужой территории (под чужой властью). Принцип равноправия государств в международных отношениях здесь пересекается с суверенитетом государства на своей территории. Результатом такого пересечения является признание за государством, участвующим во внешнеторговом обороте, иммунитета. Иммунитет государства представляет собой его суверенитет, но как бы продолженный за пределы государственной территории. Иммунитет означает невозможность распространения государственного суверенитета на иностранное государство, действующее за пределами своей территории, без его согласия.

Учение об иммунитете государства наиболее подробно развито в международном частном праве. Различают несколько разновидностей иммунитета -- судебный, от принудительного обеспечения иска и от принудительного исполнения судебного решения. Эти виды иммунитета означают, что государство без его согласия неподсудно судам другого государства, что в отношении имущества государства без его согласия не могут быть предприняты принудительные меры по обеспечению иска и что, наконец, даже вынесенное против государства судебное решение не может быть без его согласия принудительно исполнено (см., например, ст. 435 ГПК). К числу особых разновидностей относят и иммунитет собственности государства.

Государство может отказаться от своего иммунитета. Применительно к внутреннему обороту оно сделало это. Достаточно обратиться к правилу п. 1 т. 124 ГК, согласно которому государство выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных с иными участниками этих отношений началах. Однако это правило не распространяется на внешнеторговый оборот, что вытекает из ст. 127 ГК. Поскольку особенности ответственности государства в отношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности, в данном случае нельзя вести речь ни о каком равенстве.

Закон об иммунитете государства пока что не принят. Однако, следуя исторической традиции, иммунитет государства в международных отношениях, скорее всего, будет определен как абсолютный, т.е. не допускающий без согласия государства никаких принудительных действий в отношении него со стороны других государств, международных организаций, иностранных физических и юридических лиц. Концепция функционального иммунитета, согласно которой государство пользуется им лишь в международных публично-правовых отношениях, а в рамках коммерческих отношений выступает наравне с другими лицами, вряд ли когда-либо получит в России широкое распространение.

Но каким бы ни было содержание будущего Закона об иммунитете государства и его собственности, государство вправе в любой момент отказаться от своего иммунитета или ограничить его, причем как полностью, так и частично. Примеров отказа от иммунитета немало. Во многих соглашениях о поощрении и взаимной защите капиталовложений РФ отказалась от своего иммунитета в отношении иностранных инвесторов. Отказ от иммунитета может быть предусмотрен и в соглашении о разделе продукции (ст. 23 Закона РФ «О соглашениях, о разделе продукции»).

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования непосредственно осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными правовыми актами субъектов РФ (ст. 11 Закона РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»). Иной (непредпринимательской) деятельностью за пределами РФ государство вправе заниматься и без специального дозволения, содержащегося в законе.

Что же касается конкретных субъектов, представляющих государство во внешнеторговом обороте, то здесь законодательство, как правило, следует тем вариантам, которые созданы применительно к внутреннему обороту.

Денежные обязательства от имени государства принимают на себя Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ. Согласно ст. 51 Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» этот банк представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях. Для осуществления своих функций Банк России может открывать представительства в иностранных государствах (ст. 55 того же Закона).

Выступление на внешнем рынке в качестве заемщика, кредитора или гаранта от имени Российской Федерации регламентируется главой 14 БК. Внешние долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

2) государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;

международных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет (ст. 98 БК). Принимать на себя внешние долговые обязательства в настоящее время может только Российская Федерация, но не ее субъекты или муниципальные образования. От имени РФ осуществлять внешние заимствования и выдавать гарантии может Правительство РФ или уполномоченный им в соответствии с БК РФ федеральный орган исполнительной власти.

Государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ.

Предельные объемы государственного внешнего долга и внешних заимствований устанавливаются федеральным бюджетом на очередной год. Ежегодные заимствования, как правило, не должны превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Перечень внешних займов и гарантий, превышающих 10 млн долл. США, должен быть предусмотрен в Программе государственных внешних заимствований РФ. Еще более строгие правила установлены для выдачи государственных внешних кредитов (см. главу 15 БК РФ).

Переговоры с иностранными кредиторами по условиям привлечения и использования в экономике РФ финансовых кредитов проводятся Министерством финансов РФ, а товарных и инвестиционных кредитов -- Министерством финансов совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и другими заинтересованными министерствами, ведомствами и организациями. Подписание межправительственных соглашений по вопросам привлечения иностранных кредитов и предоставления гарантий осуществляется министром финансов РФ или лицом, уполномоченным Правительством РФ.

Выпуск ценных бумаг, специально предназначенных для распространения на внешнем рынке, предусмотрен постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 931 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами». В целях урегулирования коммерческой задолженности она переоформляется в облигации внешних облигационных займов с окончательными сроками погашения в 2010 и 2030 гг. При этом кредиторам государства приходится отказываться от своих требований по соответствующим контрактам. Сами же контракты должны удовлетворять условиям, перечисленным в постановлении от 29 декабря 2001 г. № 931.

Право выпуска внешних облигационных займов в свое время было предоставлено и некоторым субъектам РФ. Однако последние должны были получить кредитный рейтинг в соответствии с международными стандартами и соблюдать иные ограничения.

Что же касается иных обязательств -- относительно движимого и недвижимого имущества, участия в управлении юридическими лицами, то здесь государство представляют Минимущество РФ, Управление делами Президента РФ, и Министерство иностранных дел РФ.

Сделки в отношении движимого имущества, не закрепленного за какой-либо государственной организацией на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в том числе с акциями, долями и паями, совершает Минимущество РФ. Оно же выступает в качестве учредителя (участника) от имени РФ в находящихся за рубежом юридических лицах⁵.

Что касается недвижимого имущества, находящегося за границей, то оно подлежит передаче в ведение Управления делами Президента РФ, за исключением объектов, необходимых МИД РФ. Эти органы размещают в соответствующих зданиях и сооружениях различные государственные учреждения (МИД РФ -- лишь подведомственные ему, Управление делами -- все остальные). Не занятая в установленном порядке недвижимость передается в хозяйственное ведение Федеральному государственному унитарному предприятию «Предприятие по управлению собственностью за рубежом» для ее коммерческого использования.

Решения об отчуждении федерального недвижимого имущества (как, впрочем, и движимого) за пределами РФ принимает Правительство России на основании предложений Управления делами Президента РФ и МИД РФ по представлению соответствующей межведомственной комиссии. Договор об отчуждении заключает Минимущество РФ на основании акта Правительства. Совершение сделок по распоряжению недвижимостью, не связанных с ее отчуждением, производится по согласованию с Мин имуществом РФ, если для них не требуется согласие Правительства РФ.