Размещено на http://www.allbest.ru/

Глава 1. Организационно-правовые формы учреждений государственного сектора

1.1 Зарубежный опыт функционирования предприятий государственного сектора

Государственная собственность -- это такая форма собственности, при котором имущества, принадлежат полностью или частично, в виде долевой собственности.

Муниципальная собственность -- это имущественный состав муниципального образования, куда входит недвижимость, движимость и земельные участки Кошкин, В. И., Шупыро, В. М. Управление государственной собственностью: учеб. для вузов -- М.: Инфра-М. 2013. -- 566с..

Споры по поводу определения и подходов к определению собственности возникали еще со времен Аристотеля, Смитта, Маркса, Кейнса, которые не утихает и по сей день.

В своем простейшем определении собственность означает принадлежность вещей, духовных, материальных ценностей определенным лицам. Однако в мире редко существует одна форма собственности в чистом виде, существуют лишь смешанные формы в пределах одного объекта и субъекта. Таким образом, собственность представляет достаточно иерархическую структуру. Поэтому и управление такой системой представляет собой сложный процесс. Для того, чтобы отразить роль собственности в современном мире, следует изучить опыт других передовых зарубежных стран.

Современная структура представляет сочетание 2 категорий собственности: государственной и частной, поэтому ведется постоянная борьба, ведь государственный и частный бизнес является непримиримыми соперниками. И не всегда передача государственного имущества в частный сектор будет являться эффективной, но и иногда будет опасной для благополучия граждан страны.

Зарубежная практика

Процессы управления государственной собственностью, протекающие во многих передовых странах являются схожими. Поэтому целесообразно будет выделить 3 модели: англо-американскую, японскую и немецкую.

Похожая статья: Проблемы формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в современных условиях

Самой эффективной является модель США. Государственное имущество США включает: здания (55,3 % от общей суммы), сооружения, оборудование (36,7 %) и земля (8 %). Передача государственных предприятий в оперативное управление и эксплуатацию частным корпорациям является особенностью американской модели управления госсектором Taylor & Francis Group Europa World Year, Том 1. государственный сектор учреждение правовой

Рис. 2.1 Гос. имущество США

Государственные капиталовложения являются главными объектами научных исследований (рис. 2.2).

Рис. 2.2 Виды гос. собственности в США.

Управление государственной собственностью в стране восходящего солнца похожа на американскую и германскую. Структура же частной собственности имеет свои специфические особенности. Экономическая структура Японии была представлена несущественным числом финансово-промышленных конгломератов, собственность которых была в руках отдельных семейных кланов Mr. Op Rady THE GENERAL INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS RESEARCH From January 15 to May 16, 2012.

Рис. 2.3 Структура гос. сектора Японии

Что же касается управления собственностью в Германии, то основная доля активов также, как и в описанных выше моделях приходится на корпоративную собственность, однако корпорации Германии, я считаю, во многом отличаются от традиционных. Общеизвестный факт, что три универсальных немецких банка играют в корпорациях основную роль, а в некоторых областях страны государственные банки являются ключевыми акционерами Laura Anne German Center for International Forestry Research (CIFOR) «Hybrid institutions»: applications of common property theory beyond discrete property regimes Home > Vol 4, No 1 (2010) >German.

Средняя Азия является зоной стратегических интересов Великобритании, Турции, США. Но не просто так объявлено, а именно значительная часть специальных служб, и таможня, и наркоконтроль, и пограничная служба, и полицейские службы финансируются Госдепом США. Здесь видно, что там где американцы объявляют свои интересы и начинают платить, как только режим перестает выполнять необходимость реализации каких-то целей патроном, там сразу происходит переворот, не зря видно, что в Киргизии произошло три, мягко скажем, государственных переворотов. На основе большинство исследований, что частные компании показывают более высокую производительность, чем государственные компании. Иностранная собственность имеет положительное влияние на компании Ермоленко Дарья Владимировна, к.э.н., Научный журнал КубГАУ, № 49(05), 2013 года, «Анализ зарубежной практики управления собственностью»..

Наибольшее распространение государственный сектор экономики получил в Австрии. Во многих отраслях ее экономики, прежде всего в топливно-энергетическом комплексе, электроэнергетике, на транспорте, доля государства превышает 75%. Далее по удельному весу государственной собственности в национальном хозяйстве идут, по мере убывания, Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды, Италия, Швеция.

Наиболее распространена концентрация производства товаров и услуг на государственных предприятиях Франции. Несколько раз после прихода к власти правительств Народного фронта и социалистов наиболее крупные отрасли промышленности национализировались. Так, в 30-е годы прошлого века национализации были подвергнуты Французский банк, военная промышленность, железные дороги. После изгнания фашистских оккупантов в 40-е годы власти Франции национализировали многие шахты, заводы «Рено», производство газа и электричества, крупные страховые компании, все предприятия по добыче минерального топлива. Были преобразованы в государственные предприятия компании по морским перевозкам и создана Национальная компания «Эйр-Франс». Национальные предприятия возглавляли трехсторонние административные советы из представителей государства, персонала (иногда и потребителей), а также лиц, выбранных с учетом их компетенции.

В Великобритании активная национализация началась с 1946 г., когда под контроль государства перешли нацбанк, предприятия по добыче угля, производству газа и электричества, транспорт, гражданская авиация, черная металлургия. Во главе английских национальных предприятий стояли правления из небольшого числа лиц с большим опытом и авторитетом. В отдельные годы в указанных европейских странах объем государственного промышленного производства составлял до 50% общенационального. В США доля государственного производства находится в пределах 12% национального выпуска -- это один из наименьших показателей развитых стран мира. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Промышленный государственный сектор России: диспропорции развития и способы устранения // Вестник Российской академии наук. 2013. Т.73. № 12. С.1068-1078.

Во многих индустриальных странах государство в определенных сферах приобретает значительное воздействие на решение проблем частных производителей с помощью субсидий. Роль государственного сектора возрастает при регламентировании деятельности производства, финансировании различных федеральных и правительственных программ. Государство предоставляет разнообразные дотации производителям при покупке оборудования, частным лицам в социальной сфере. Кроме того, большое распространение получили скрытые субсидии, когда государство, к примеру, ограничивает импорт какого-то товара или облагает его пошлинами.

Таким образом, американские, французские, канадские и другие производители конкурирующих товаров получают поддержку. Размеры государственного сектора в индустриальных странах все в большей степени зависят от информатизации и компьютеризации производства. Развитые страны, прежде всего США, занимают лидирующее место в Интернете. Вместе с производством компьютеров, созданием программного обеспечения, информационными услугами этот сектор составляет в развитых странах свыше 50% ВВП, а в США еще больше. Соответственно, падает доля госсектора, поскольку эти предприятия с самого начала создавались как частные, и правительство оказывало им финансовую поддержку лишь на первоначальной стадии.

Анализ опыта зарубежных стран показал, что стандартов и шаблонов применительно к государственному сектору экономики не существует [1]. В одних странах он очень большой (Греция, Италия, Франция), в других - почти отсутствует (Япония, Люксембург); где-то сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков и отраслей (Нидерланды), а где-то «размазан» по всей экономике (Франция, Португалия). В некоторых странах он высокоэффективен (Швеция, Франция), в других - неэффективен (Бельгия, США); в ряде стран действует унифицированная система управления предприятиями госсектора (Швеция), а где-то работает система «точечного» (пообъектного) управления (США).

Таким образом, повсюду действуют национальные модели, и основной вопрос заключается в успешности их практической реализации.

В настоящее время выделяются три модели госсектора: западноевропейская (Португалия, Франция и ряд других стран), североамериканская (США и Канада) и азиатская (Япония и Южная Корея) Национальная промышленная политика конкурентоспособности: опыт Запада - в интересах России. М.: ИМЭМО РАН, 2012..

Для западноевропейской модели в основном характерен довольно большой по объему, высокоэффективный и щедро финансируемый госсектор, имеющий весьма разнообразную отраслевую структуру.

Для североамериканской модели, наоборот, типичен недоразвитый, низкоэффективный госсектор, специализирующийся главным образом на чисто государственных функциях, обороне и социальной инфраструктуре, исходя из системы «прижимистого финансирования».

Обеим моделям присуща четкая грань между частным бизнесом и государством. Для азиатской модели эта грань размыта, переплетение интересов государства и бизнеса идет через представителей во властных и корпоративных структурах. Результатом такой модели является формально небольшой госсектор, которому государство оказывает ощутимую финансовую и организационную поддержку.

Что касается России, то можно смело констатировать: среди двух главных моделей - западноевропейской и североамериканской - она выбрала вторую, на наш взгляд, далеко не самую подходящую.

Действительно, размеры российского госсектора за прошедшие годы стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты деятельности крайне неудовлетворительны. Проблема усугубляется еще и тем, что Россия не смогла построить североамериканскую модель госсектора в чистом виде. Более того, явно просматривается преемственность хозяйственного механизма функционирования предприятий отечественного госсектора с азиатской моделью. Кроме того, переплетение интересов чиновников и представителей бизнеса лишает российский госсектор необходимой прозрачности и эффективности, присущих североамериканской модели.

Учитывая, что отечественный госсектор продолжает активно эволюционировать, следовало бы внедрять в российскую практику в большей степени европейские методы и стандарты работы с госсектором, что позволило бы частично выправить сложившуюся ситуацию. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Роль государственного сектора в национальной экономике: общемировые тенденции // Общество и экономика. 2013. № 7-8.

Для решения проблемы управления активами в Российской Федерации необходимо с учетом зарубежного опыта разработать методологию управления собственностью, включающую различные приемы и методы, учитывающие многообразие и особенности видов и типов этой собственности, а также ее исторического развития в нашей стране.

Рис. 2.4 Структура собственности в России

Предложения и рекомендации

Обобщая опыт стран, проводящих реформы, необходимо разработать научно-методические основы управления, включающие:

Похожая статья:

1. Четкую выработку национальной политики и законодательное закрепление в сфере управления имуществом.

У внутренней политики государства ни в коем случае не должна быть прозрачность управления имуществом.

2. Ясное осознание стоимости владения и пользования недвижимым имуществом. Государство должно ориентироваться в ценовой политике.

3. Информационная система управления имуществом, должна содержать точные сведения, быть обще и легкодоступными народу и постоянно обновляться.

С помощью открытости будет видна работа государства в целом.

4. Внедрение системы ясной бухгалтерской и финансовой отчетности. Она не должна содержать каких-либо спорных, неточных моментов.

5. Правильный баланс между ролью лидерства и собственника. Необходимо отделить собственность на имущество от управления им. Собственник четко должен представлять, каким имуществом и как он владеет.

6. Привлечение в управление объектами собственности и работников компаний, увеличение заинтересованности в воспроизводстве отношений собственности. За счет этого, на мой взгляд, гораздо повысится эффективность управления объектами.

7. Обеспечение сочетания 3 уровней интересов: собственников, менеджмента и персонала, в специальном органе управления, как это делается в Германии, что как мы знаем приносим свои плоды.

8. Нуждается в дальнейшем совершенствовании и традиционные методы управления, такие как аренда или продажа. Необходимо их развитие по примеру стран ближнего зарубежья, где эти методы очень развиты.

1.2 Организационно-правовые формы учреждений государственного сектора: российская практика

С позиций теории государственного управления выделяются три возможные формы организаций государственного сектора:

1) бюджетные организации;

2) автономные организации;

3) корпоративизированные организации.

Различие заключается в объеме прав в вопросах принятия решений об использовании ресурсов, распоряжении получаемыми доходами, способам контроля со стороны государства и др. Аналитические подходы теории агентских отношений позволяют объяснить различия между этими формами организаций и условиями, в которых оправдано их применение.

Взаимодействие между государством и организациями, уполномоченными им предоставлять соответствующие социальные услуги населению, представляет собой агентские отношения: государство поручает специально учрежденной им организации выполнение некоторых функций. При этом государство не может непосредственно наблюдать за всеми действиями организации, а последняя, в свою очередь, имеет возможность совершать действия, не соответствующие ожиданиям, или наоборот, не совершать тех действий, которых от нее ожидает государство. Для того чтобы предотвратить или уменьшить такие расхождения, используются определенные механизмы контроля за деятельностью организации. Рудник Б., Шишкин С., Якобсон Л. Формы государственных и муниципальных учебных заведений. М.: ГУ ВШЭ, 2011.

Выбор формы организаций государственного сектора предстает в рамках теории агентских отношений как задача организации коллективов людей для выполнения деятельности, которую обязалось осуществлять государство, таким образом, чтобы они обеспечивали выполнение взятых государством обязательств и при этом действовали эффективно. Для решения этой задачи государство должно установить пределы имущественных прав и ответственности организации в имущественных отношениях с другими субъектами (поставщиками ресурсов, потребителями ее услуг и др.). Также должны быть установлены механизмы контроля соответствия действий организации ожиданиям государства. Мера прав и ответственности и способ контроля зависят от характера ожиданий государства по отношению к деятельности организации и внешних (для организации) условий, в которых эта деятельность осуществляется.

Существенным с этой точки зрения условием деятельности организации выступает влияние государства на получение, распределение и использование организацией ресурсов

С другой стороны, государство должно быть уверено в том, что деятельность организации по предоставлению услуг отвечает запросам и ожиданиям потребителей. Для более эффективного предоставления услуг потребителям могут быть предоставлены следующие возможности:

· выбирать организацию, которая организует предоставление требуемых услуг;

· непосредственно влиять на доходы организации; например, если потребитель частично сам оплачивает услуги или использует для оплаты услуг специально выданные ему государственные финансовые сертификаты, то он экономически может принудить агента заботиться о соответствии качества и объема оказываемых услуг своим запросам;

· обращаться к государству с жалобами на агента и изучать практику рассмотрения таких жалоб.

В отдельных случаях возможно введение ограниченной конкуренции при предоставлении социальных услуг. Давление конкурентов -- это действия субъектов, выполняющих или способных выполнять социальные функции для государства (муниципалитета), которые направлены на сохранение или перераспределение в свою пользу доходов, получаемых от контрактов на оказание социальных услуг. С экономической точки зрения давление конкурентов на организацию выражается в том, что другие агенты выполняют или предлагают принципалу выполнить искомые функции с меньшими издержками или с более высокой результативностью. Конкуренция заставляет заботиться о выполнении требований государства (муниципалитета) и повышении эффективности своей деятельности.

В конце 2006 г. были приняты законы, предусматривающие появление нового типа государственного (муниципального) учреждения -- автономного учреждения. Это Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "Об автономных учреждениях" и № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Автономное учреждение представляет собой тип и форму организации с более широким кругом правомочий, чем бюджетное учреждение, но в то же время предусматривают большую ответственность за результаты хозяйственной деятельности. Предполагается, что автономные учреждения должны не заменить, а дополнить существующую форму бюджетных учреждений. Одни из ныне действующих государственных и муниципальных государственной организаций бюджетной сферы останутся в прежней форме, другие сменят свой тип или будут преобразованы в новую форму. Бирюков В., Кузнецова Е. Государственная собственность и госсектор в рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2011. №12.

Автономные учреждения и государственные автономные некоммерческие организации призваны отчасти заменить собой существующие государственные (бюджетные) учреждения, численность которых представляется явно избыточной. Предоставление федеральным органам исполнительной власти права самостоятельно формировать бюджетные учреждения привело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новые учреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересах осуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь целью получения дополнительного бюджетного финансирования. В период 1998-2013 годов количество бюджетных учреждений на федеральном уровне увеличилось более чем в полтора раза, достигнув 37 тыс. Данные Минимущества России. Государство уже не имело возможности реально контролировать весь «массив» учреждений, что давало последним возможность фактически бесконтрольно распоряжаться переданным им государством имуществом и соответствующими финансовыми потоками.

К настоящему моменту неконтролируемый рост количества федеральных государственных учреждений остановлен, их численность составляет 36,4 тыс. Данные Минэкономразвития России. Государство вынуждено затрачивать существенные объемы организационных и финансовых ресурсов для контроля за деятельностью учреждений и их финансирования по смете. При этом только по официальной оценке (вполне вероятно, заниженной) в России сейчас действует не менее 6,5 тыс. федеральных государственных учреждений, излишних с позиций выполнения государственных функций. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью».Материал Минэкономразвития России к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. В то же время, существенное сокращение численности государственных учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшем будущем представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперва необходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированию и согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых и ликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки АУ и ГАНО, сам факт формирования этих организационно-правовых форм, способных «поглотить» часть существующих бюджетных учреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с их функционированием, можно только приветствовать.

1.3 Сравнительный анализ организационно-правовых форм государственных учреждений

В зависимости от наличия вышеуказанных факторов можно выделить три типа ситуаций, требующих разных механизмов контроля за организацией со стороны государства (муниципалитета).

1. Ни потребители, ни другие агенты не могут оказывать реальное давление или, по мнению государства, не должны оказывать давление на организацию, предоставляющую за счет государства определенные услуги населению. То есть с экономической точки зрения (с точки зрения привлечения ресурсов и принятия решений об их расходовании) агент вообще не зависит (или мало зависит) от потребителей и других агентов.

В данной ситуации для того, чтобы его деятельность не отклонялась от ожиданий принципала, агент должен быть сильно ограничен в принятии экономических решений. Это означает необходимость применения принципалом административного контроля за тем, какие виды деятельности осуществляются агентом, каковы источники его доходов и направления расходов. Права организации по распоряжению переданным ей имуществом должны быть минимальны, а ее деятельность должна осуществляться во исполнение заданий принципала. Другими словами, организация должна быть административно контролируемой. Соответственно принципал должен нести субсидиарную ответственность по обязательствам организации, возникшим вследствие выполнения данных им заданий.

Такому распределению прав и ответственности между организацией и ее учредителем в законодательстве Российской Федерации и многих других стран соответствует организационно-правовая форма, именуемая учреждением.

Для финансирования учреждения наиболее адекватен метод сметного финансирования его содержания. С одной стороны, содержание учреждения как такового обеспечивает его экономическую независимость от потребителей и других агентов. С другой, используя сметный порядок финансирования, государство получает возможность с достаточной степенью детальности планировать и контролировать расходы учреждения. В рассматриваемой ситуации сметное финансирование отвечает не только интересам государства, но и учреждения. В получении ресурсов для своей деятельности оно практически полностью зависит от государства. Сметный же порядок финансирования в сочетании с субсидиарной ответственностью государства по обязательствам учреждения служит для учреждения гарантией того, что оно получит деньги на необходимые для его деятельности виды расходов. Если государство не предусмотрит в утверждаемой смете достаточного количества средств на, допустим, оплату коммунальных расходов, оно впоследствии должно будет оплатить возникшие у учреждения долги по этой статье расходов. Зельднер А.Г. Государство в стратегии российского ответа вызову нового века - глобализации // Государство и экономика: факторы экономического роста. М.: Институт экономики РАН, 2012.

2. В ситуации второго типа потребители услуг и, возможно, конкуренты могут оказывать давление на организацию-агента.

В такой ситуации в интересах государства предоставить организации-агенту определенную самостоятельность в привлечении дополнительных ресурсов, в расходовании денежных средств, которые она получает от государства и потребителей. Самостоятельность нужна для того, чтобы лучше реагировать на эти два вида давления и, таким образом, полнее и эффективнее удовлетворять запросы тех, кому предназначаются услуги.

В данном случае речь может идти, например, о самостоятельности в принятии решений по распоряжению денежными средствами, определенной частью движимого имущества. Вместе с тем организация не вправе без согласия собственника распоряжаться переданным ей недвижимым имуществом. Поскольку организация сама принимает экономические решения, то субсидиарная ответственность государства по ее обязательствам может быть ограничена или не предусматриваться.

Предоставляя агенту самостоятельность, государство должно иметь механизмы контроля за его деятельностью. Предмет административного контроля теперь будет существенно сужен -- это выполнение финансово обеспеченных заданий государства. Но должны быть и иные механизмы контроля. Формой контроля, альтернативной административному управлению организацией со стороны вышестоящего органа государственной власти, является институционализация представительства интересов государства внутри самой организации. Это достигается созданием в организации коллегиального органа (попечительского, наблюдательного совета и т. п.), в составе которого есть лица, представляющие государство и, возможно, потребителей, но не работающие в самой организации и не получающие вознаграждения за свое участие вработе этого коллегиального органа. Данный орган должен осуществлять функцию надзора за соответствием деятельности организации тем ожиданиям, которые на нее возлагают ее учредители и потребители услуг. Это включает рассмотрение планов и отчетов организации, санкционирование крупных сделок и т. п. Таким образом, организация является не административно, а общественно контролируемой.

Сочетание прав принятия самостоятельных решений о привлечении и расходовании ресурсов с ограничениями на использование и распоряжение имуществом определяет форму автономной государственной организации. Соответствующие организационные правовые формы, устанавливаемые законодательством в различных странах, имеют разные наименования: автономного учреждения, публичного учреждения и др. Ширяева Р.И. Государственная собственность в системе факторов экономического роста // Государство и экономика: факторы экономического роста. М.: Институт экономики РАН, 2012.

3. В ситуации третьего типа потребители и конкуренты располагают возможностями оказывать сильное давление на организацию-агента.

В таких условиях интересам государства отвечает предоставление максимально возможной самостоятельности организации-агенту и стимулирование развития конкуренции и возможностей потребительского выбора. Это обеспечит сильный интерес агента к адекватному учету запросов потребителей и к повышению эффективности своей работы.

Здесь организация должна обладать правами принятия решений о распоряжении всеми видами имущества, переданного ей государством и заработанного в процессе деятельности. Она должна нести ответственность по своим долгам всем принадлежащим ей имуществом, а государство не должно отвечать по ее обязательствам.

Государство сохраняет контроль за деятельностью такой организации с помощью механизмов институционализации представительства своих интересов внутри самой организации. Это достигается распределением прав принятия экономических решений внутри организации. Исполнительные органы ограничиваются в правах самостоятельного принятия экономических решений. В организации должен быть создан коллегиальный орган (правление и т. п.), формируемый аналогично рассмотренной выше ситуации. В данном случае коллегиальный орган наделяется не только надзорными полномочиями, но и правами принятия определенных решений: утверждение годовых планов финансовой деятельности организации и отчетов об их выполнении, принятие решений о соответствии уставным целям организации тех или иных видов неосновной деятельности, приносящих доход, и др.

Сочетание таких правомочий и требований к управлению задает форму государственной организации, которая в вышеуказанной типологии форм названа корпоративизированной организацией. Реальные воплощения этой формы отражают особенности гражданского законодательства в разных странах: это государственные корпорации, социальные корпорации и др. Артемов А.В. Модернизация государственного управления экономикой /А.В. Артемов, А.В. Брыкин, В.А. Шумаев // Экономист. 2014. № 2. С. 3-14.

Сравнительные характеристики бюджетных учреждений и автономных учреждений представлены в табл. 2.1.

Таблица 2.1 Сравнительные характеристики бюджетных учреждений и автономных учреждений

	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
Право собственности на имущество	Имущество находится в государственной (муниципальной) собственности	Имущество находится в государственной (муниципальной) собственности
Право распоряжения имуществом	Не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете	Вправе распоряжаться самостоятельно за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым автономное учреждение может распоряжаться только с согласия собственника (пункт 2 статьи 3 законопроекта)
Право собственника (учредителя) на изъятие закрепленного	Собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество	Собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество
Порядок финансирования собственником (учредителем)	Учреждение финансируется собственником полностью или частично. Финансирование осуществляется в форме ассигнований на содержание бюджетного учреждения на основе сметы доходов и расходов	Финансируется выполнение обязательных для автономного учреждения государственных (муниципальных) заданий по оказанию услуг (проведению работ) в форме субсидий, субвенций из соответствующего бюджета
Права организации в отношении полученных ею доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества	Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доход деятельность, то доходы, полученные за счет такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе	Распоряжается самостоятельно
Ответственность организации	Отвечает по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник	Отвечает по обязательствам всем принадлежащим ему имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по обязательствам автономного учреждения
Права организации по привлечению заемных средств	Не в праве получать кредиты у кредитных организаций, других физических и юридических лиц	Вправе привлекать заемные средства



Как видно из таблицы, экономические права автономного учреждения существенно шире, нежели права бюджетного учреждения. Так, автономное учреждение самостоятельно в распоряжении заработанными им денежными средствами и приобретенным на эти средства имуществом, вправе привлекать кредиты, хранить свои денежные средства в банках, в установленных пределах распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Более широким правам соответствует большая, нежели у бюджетного учреждения, ответственность автономного учреждения по обязательствам.

В пределы ответственности автономного учреждения включается также закрепленное за ним движимое имущество, не относящееся к особо ценному. Однако автономное учреждение на крайние случаи вполне защищено: ответственность по его обязательствам не распространяется на закрепленное за ним недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество. При этом следует отметить, что при возникновении кризисной ситуации помощь государства для продолжения деятельности безусловно потребовалась бы автономному учреждению.

Автономное учреждение, как и бюджетное учреждение, не подлежит банкротству. Данное положение и невозможность обратить взыскание на недвижимость и другие критически важные для деятельности автономного учреждения элементы имущества необходимо иметь в виду, рассматривая другую относящуюся к автономному учреждению норму, а именно отсутствие субсидиарной ответственности учредителя по долгам автономного учреждения. Отказ от субсидиарной ответственности породил, пожалуй, наибольшее число неадекватных трактовок тех изменений, которые может повлечь введение новой формы. Зачастую высказываются опасения, будто долги могут привести к ликвидации учреждения вопреки воле собственника и, как следствие, к прекращению оказания необходимых услуг. Более того, подчас обсуждается вероятность намеренного доведения автономного учреждения до неплатежеспособности с целью приватизации его имущества. Следует, однако, сразу отметить, что если отсутствие субсидиарной ответственности рассматривать в совокупности с нормами о неприменимости процедуры банкротства и ограничении пределов ответственности по обязательствам, становится ясной полная безосновательность негативных прогнозов.

Основные характеристики организационно-правовых форм АУ и ГАНО (в том виде, в каком они оформлены на сегодняшний день в соответствующих законодательных инициативах) в сопоставлении с существующими формами государственного (бюджетного) учреждения (ГУ) и государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, (ГУП) представлены в приложении 1.



Глава 2. Методические рекомендации по выбору организационно-правовой формы учреждений госсектора экономики в России

2.1 Принципы и критерии выбора организационно-правой формы государственного учреждения

Критерии выбора организационно-правовой формы

1. Цели и виды деятельности, возможность извлечения прибыли

При выборе организационно-правовой формы необходимо определить, какие виды деятельности будет осуществлять организация, и будет ли она заниматься предпринимательской деятельностью.

Цели деятельности

Для государственной организации извлечение прибыли не является целью деятельности.

Цели деятельности государственной организации определяются ее уставом в соответствии с требованиями закона для каждого вида государственной организации.

По общему правилу государственная организация создается для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Виды деятельности

Государственная организация может осуществлять только виды деятельности, соответствующие целям, ради которых она создана.

При этом государственная организация вправе заниматься только той деятельностью, которая предусмотрена ее учредительными документами.

На практике виды деятельности государственной организации достаточно разнообразны - главное, чтобы они соответствовали уставным целям.

Например, государственная организация может заниматься образовательной деятельностью (в том числе платной), предоставлением услуг (управленческих, юридических), производством (печатных изданий, обучающих программ) и т.п.

Государственная организация может осуществлять предпринимательскую деятельность, однако такая деятельность должна соответствовать целям организации и способствовать их достижению.

2. Распределение прибыли

Прибыль государственной организаций в силу прямого запрета в законе (п.1 ст.50 ГК РФ) не может распределяться между ее учредителями (участниками).

Прибыль государственной организации направляется на ее уставные цели.

Однако учредители (участники) государственной организации могут извлекать выгоду от ее деятельности в следующих формах:

· учредители (участники) государственной организации могут наравне с третьими лицами пользоваться производимыми организацией услугами и иными благами;

учредители (участники) государственной организации могут состоять с ней в трудовых отношениях и получать заработную плату.

3. Ответственность учредителей (участников)

При выборе ОПФ учредителям необходимо оценить степень ответственности, которую они могут нести по долгам созданной ими организации.

Учредители (участники) коммерческих и государственной организаций, для которых законом и учредительными документами предусмотрена субсидиарная ответственность, несут большие риски, т.к. в случае недостаточности имущества организации взыскание может быть наложено на имущество учредителей (участников).

4. Налогообложение

В налогообложении коммерческих и государственной организации есть существенные различия. Оценив налоговые последствия, можно прогнозировать расходы, связанные с деятельностью в той или иной ОПФ.

Для всех видов государственной организаций:

Средства и иное имущество, полученные на осуществление благотворительной деятельности, не облагаются налогом на прибыль (пп.4 п.2 ст.251 НК РФ) (см. Целевые поступления на содержание государственной организаций (налог на прибыль)).

Имущество, переходящее по завещанию в порядке наследования, не облагается налогом на прибыль (пп.2 п.2 ст.251 НК РФ) (см.

Целевые поступления на содержание государственной организаций (налог на прибыль)).

Суммы финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, выделяемые на осуществление уставной деятельности государственной организаций, не облагаются налогом на прибыль (пп.3 п.2 ст.251 НК РФ) (см. Целевые поступления на содержание государственной организаций (налог на прибыль)).

Передача основных средств, нематериальных активов и (или) иного имущества некоммерческим организациям на осуществление основной уставной деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, не облагается НДС (п.3 ст.39 НК РФ) (см. Объект налогообложения по НДС).

При определении налоговой базы по налогу на прибыль организации не учитывается имущество, полученное в рамках целевого финансирования, в том числе в виде полученных грантов (пп.14 п.1 ст.251 НК РФ) (см. Имущество, полученное в рамках целевого финансирования (налог на прибыль)).

5. Учет и отчетность

При выборе ОПФ для ведения деятельности необходимо оценить затраты на ведение бухгалтерского учета и представления отчетности.

Для государственной организаций, созданных в форме общественных объединений, предусмотрен упрощенный порядок представления бухгалтерской отчетности (такие организации представляют бухгалтерскую отчетность только 1 раз в год в составе бухгалтерского баланса, отчета о прибылях и убытках, отчета о целевом использовании полученных средств).

Помимо бухгалтерской отчетности некоммерческие организации представляют налоговую и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством.

6. Минимальный размер имущества организации

Для государственной организаций минимальный размер имущества (уставный капитал) не предусмотрен.

7. Передача имущества организации ее учредителями (участниками)

Учредители (участники) могут передать имущество государственной организации следующими способами:

· в виде регулярных и единовременных поступлений от учредителей, добровольных имущественных взносов и пожертвований (для всех ОПФ государственной организаций);

· в виде добровольных или обязательных членских взносов (для государственной организаций, имеющих членство, таких как потребительское общество, некоммерческое партнерство, ассоциация, общественная организация и др.).

Порядок регулярных поступлений от учредителей (участников) определяется учредительными документами организации.

8. Возможность участников получить часть имущества организации при выходе из нее и при ее ликвидации

При выборе между коммерческой и государственной организацией для учредителей важным вопросом является возможность получить имущество, переданное организации, при выходе (прекращении участия), а также при ликвидации организации.

Возврат учредителю имущества в случае выхода из организации

Учредители государственной организации не сохраняют прав на переданное организации имущество, поэтому не могут претендовать на получение имущества при выходе из организации.

9. Управление

Одним из важных вопросов при выборе организационно-правовой формы предприятия является возможность контролировать его деятельность, а также сформировать структуру органов управления в зависимости от целей и потребностей учредителя. Для различных ОПФ законом предусмотрена различная структура органов управления, а также разные возможности по осуществлению управления и контроля со стороны учредителя. http://www.st-standart.ru/registration/opf/opfbizn.htm

2.2 Алгоритм выбора оптимальных организационно-правовых форм организаций государственного сектора

При решении вопроса о выборе организационно-правовой формы при создании нового юридического лица следует учитывать целый ряд факторов: программно-стратегические цели; наличие налоговых льгот; имидж той или иной формы в массовом общественном сознании; возможность привлечения дополнительного финансирования от членов организации - юридических и физических лиц в случае создания членской организации; возможность ликвидации организации по решению учредителей; право на занятие предпринимательской деятельностью; обязательность аудита; возможность признания организации несостоятельной (банкротом); простота управления, в том числе легкость или сложность процедуры созыва общего собрания, иного высшего органа управления, и многие другие.

Наличие налоговых льгот. Помимо льгот, предусмотренных для всех государственных организаций, некоторые категории могут иметь льготы по уплате отдельных видов налогов. Надо сказать, что в условиях современной России очень сложно учитывать влияние этого фактора на длительную перспективу, поскольку серьезные изменения в налоговое законодательство вносятся как минимум один раз в год. Отмеченная тенденция, скорее всего, не изменится и после принятия в целом Налогового кодекса Российской Федерации.

Помимо федеральных льгот отдельных видов могут иметь льготы по уплате региональных и местных налогов, а также по налогу на прибыль в части, зачисляемой в бюджеты соответствующих уровней.

Упрощенный порядок представления отчетности. Государственные организации, зарегистрированные в форме общественных объединений, сдают бухгалтерскую отчетность один раз в год, на что другие организации права не имеют.

Получение дополнительного финансирования от членов организации - юридических и физических лиц. Членскими организациями являются нотариальные палаты, коллегии адвокатов, общественные организации, государственные партнерства, ассоциации, торгово-промышленные палаты. Первые две категории могут иметь в составе членов только физических лиц; общественные организации - физических лиц и общественные объединения. Государственные партнерства и торгово-промышленные палаты могут принимать в члены и юридических, и физических лиц.

Аудит. Обязательному аудиту подлежат фонды, в том числе общественные.

Правом на занятие предпринимательской деятельностью могут воспользоваться все категории НКО, кроме ассоциаций и союзов.

Несостоятельными (банкротами) могут быть признаны из числа государственных организаций только потребительские кооперативы, а также благотворительные и иные фонды (пункт 4 статьи 63 ГК РФ).

Большей простотой в управлении обладают нечленские организации, в том числе фонды, автономные государственные организации.

Рассмотрим особенности автономных учреждений и автономной некоммерческой организации и алгоритм их деятельности. Конышев В. Проблемы управления государственным сектором в России / В. Конышев // Госу-

дарственная служба. 2010. № 2 (34).

В отношении института автономного учреждения представляется необходимым отметить следующие моменты:

Ш Подобно унитарным предприятиям, автономные учреждения могут создаваться и функционировать исключительно в государственной или муниципальной форме собственности. Оправданность исключения юридических лиц и граждан из числа возможных учредителей (или, что одно и то же, собственников имущества) АУ представляется небесспорной, особенно в свете того, что гражданское законодательство допускает возможность существования негосударственных учреждений. Заметим также, что разгосударствление автономного учреждения может быть осуществлено путем его преобразования в юридическое лицо иной организационно-правовой формы либо же должно предусматривать его прекращение в качестве юридического лица.

Ш Немаловажной особенностью АУ следует считать их изначальную ориентированность на реализацию законодательно установленных функций государства в отраслях «сектора социальных услуг» (науки, образования, здравоохранения и др.) - осуществление таких функций указано в качестве цели создания автономных учреждений. Впрочем, на сегодняшний день государственные функции в ряде «социальных» отраслей сформулированы столь нечетко, что данному требованию с той или иной натяжкой может удовлетворять практически любое учреждение.

Ш Законопроект не допускает возможности создания автономного учреждения путем прямого преобразования унитарного предприятия. Между тем, применение такого способа образования АУ было бы весьма целесообразным в рамках оптимизации организационно-правовых форм организаций государственного сектора в ряде отраслей и сфер деятельности (в частности, научной).

Ш По мнению разработчиков законопроекта, автономные учреждения будут обладать большей свободой в достижении поставленных перед ними целей по сравнению с бюджетными учреждениями. Однако же сферы компетенции государства по управлению автономным и бюджетным учреждением (в том случае, если в последнем государство осуществляет функции высшего органа управления) практически одинаковы.

Декларируемая большая хозяйственная самостоятельность автономных учреждений по сравнению с бюджетными проявляется, прежде всего, в том, что АУ наделены более широкими возможностями по распоряжению принадлежащим им имуществом. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, тогда как автономное учреждение не может без согласия собственника распоряжаться лишь недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным учреждением за счет выделенных собственником целевых средств.

В целом, по уровню своей хозяйственной самостоятельности автономные учреждения приближаются к унитарным предприятиям.

Ш Имущество автономного учреждения является собственностью государства и принадлежит учреждению на праве оперативного управления. Данное обстоятельство, во-первых, автоматически выводит процесс наделения АУ имуществом из сферы действия законодательства о приватизации, а во-вторых, позволяет государству изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением либо приобретенное им за счет выделенных государством целевых средств.

Ш Схема и порядок управления, а также сферы управленческой компетенции прописаны в отношении автономного учреждения существенно более четко, нежели в отношении бюджетного учреждения. Функции высшего органа управления АУ возлагаются на собственника его имущества - государство, исполнительным органом является руководитель учреждения - директор, ректор и т.д. Кроме того, законопроект предусматривает обязательное наличие в автономном учреждении еще одного органа управления - наблюдательного совета. Состав последнего формируется государством, за исключением представителей трудового коллектива, количество которых, впрочем, не может превышать трети от общего числа членов наблюдательного совета. При этом однако в состав формируемой государством части совета включаются, помимо лиц, представляющих, собственно, органы государственной власти, еще и представители общественности.

По своей сути наблюдательный совет является сугубо совещательным органом - по всем (к слову, весьма немногочисленным) вопросам своей компетенции он принимает заключения и дает рекомендации, которые могут учитываться либо не учитываться руководителем и собственником имущества учреждения при принятии соответствующих решений. При этом в случае сколько-нибудь масштабного использования организационно-правовой формы автономного учреждения государство столкнется с необходимостью делегировать в состав наблюдательных советов АУ значительное число лиц, представляющих различные властные структуры.

Сказанное позволяет признать требование об обязательном создании в автономном учреждении наблюдательного совета избыточным, тем более что законопроект допускает возможность «в индивидуальном порядке» сформировать в АУ необходимые органы управления, такие как ученый совет, художественный совет и т.п.