Обоснование выбора организационно-правовой формы учреждений государственного сектора

Ш Пожалуй, наиболее существенное отличие автономного учреждения от бюджетного лежит в области финансирования их деятельности со стороны государства: в отношении бюджетных учреждений установлен сметный порядок такого финансирования, тогда как деятельность автономного учреждения, осуществляемая в интересах государства, может финансироваться в форме бюджетных субвенций, субсидий, а также иными допускаемыми законом способами.

Еще одно принципиальное отличие автономного учреждения от бюджетного состоит в том, что по обязательствам последнего при недостаточности находящихся в его распоряжении денежных средств государство несет субсидиарную ответственность, тогда как в отношении АУ ответственность государства не предусмотрена.

Ш Несмотря на ряд значимых различий, автономное и бюджетное учреждения представляют собой разновидности одной организационно-правовой формы - учреждения. Поэтому трансформация бюджетного учреждения в автономное не является его реорганизацией и не влечет за собой необходимости выполнения требований и осуществления процедур, предусмотренных гражданским законодательством для реорганизации юридических лиц.

Ш Весьма специфичной следует признать конструкцию ответственности автономного учреждения: АУ отвечает по своим обязательствам не всем принадлежащим ему имуществом, а лишь его частью, остающейся за вычетом недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. При этом необходимо заметить, что в законопроекте отсутствует явное требование о раскрытии автономным учреждением информации о составе имущества, на которое не может быть обращено взыскание. Кроме того, автономное учреждение не может быть признано банкротом, однако наряду с этим, как уже отмечалось, ответственность государства по обязательствам такого учреждения не предусмотрена.

Описанная конструкция ответственности весьма выгодна государству, поскольку гарантирует сохранность наиболее ценных с его точки зрения имущественных объектов (уникальных, стратегически значимых и т.д.) и в то же время ограждает государство от возможных трат по погашению обязательств неплатежеспособного учреждения. Однако с позиций самого автономного учреждения данная конструкция выглядит не слишком привлекательной, поскольку создает объективные трудности в поиске внешних источников финансирования и привлечении кредитных ресурсов и, вообще говоря, может служить причиной настороженного отношения к организациям данной категории со стороны потенциальных контрагентов.

В отношении правовой конструкции государственной автономной некоммерческой организации представляется важным сделать следующие замечания:

Ш В процессе своего создания ГАНО становится собственником передаваемого ей государством имущества. В то же время, указанное имущество ничем не замещается в государственной собственности. Таким образом, создание ГАНО предполагает разгосударствление имущества, на базе которого создается организация, но никак не его приватизацию, т.к. последняя представляет собой возмездное отчуждение государственного имущества в собственность физических или юридических лиц. Впрочем, создание ГАНО в любом случае не является объектом регулирования закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», поскольку действие последнего не распространяется на отчуждение государственного имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных учреждений.

Следует отметить также, что ГАНО вольна распоряжаться принадлежащим ей имуществом по своему усмотрению с тем лишь условием, что имущество должно использоваться исключительно для целей, определенных уставом организации.

Ш Возможность создания ГАНО путем преобразования существующего юридического лица допускается лишь в том случае, если последнее является бюджетным либо автономным учреждением. Между тем, весьма важным и востребованным инструментом оптимизации состава организационно-правовых форм государственных организаций, на наш взгляд, могло бы стать преобразование в ГАНО государственных унитарных предприятий.

Ш Государство формирует ГАНО, определяет предмет и цели ее деятельности, утверждает устав. Однако затем, в процессе функционирования организации, ее «государственность» проявляется, по сути, лишь в присутствии представителей органов государственной власти в ее управляющем совете (о чем будет сказано ниже). Государство не имеет никаких прав в отношении имущества ГАНО, не вправе оно и получать доходы от использования имущества и деятельности организации. Возвращение имущества ГАНО в государственную собственность возможно лишь в случае ликвидации организации после удовлетворения всех требований кредиторов.

Ш Высшим органом управления ГАНО является управляющий совет. В сферу его компетенции, в частности, входят такие важнейшие вопросы, как изменение устава организации, ее реорганизация и ликвидация, назначение и прекращение полномочий исполнительных органов и др. Назначение и прекращение полномочий членов управляющего совета (за исключением представителя трудового коллектива) осуществляется государством; при этом предусматривается включение в состав совета представителей общественности.

Формирование управляющего совета является главным (и, по сути, единственным) имеющимся у государства инструментом управления ГАНО. При этом практическое применение данного инструмента в отношении сколько-нибудь значительного числа ГАНО неизбежно приведет к возникновению тех же проблем, что и функционирование института государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственным участием в капитале: дефицит специалистов, обладающих необходимой управленческой квалификацией, осуществление государственными представителями действий в интересах третьих лиц и т.д.

Ш В отличие от государственных учреждений (как бюджетных, так и автономных) ГАНО отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом и может быть признана несостоятельной (банкротом). При этом отметим, что законопроект не предусматривает формирование в организации уставного капитала либо фонда (по аналогии с акционерным обществом или унитарным предприятием), определяющего минимальный размер имущества организации для гарантии интересов ее кредиторов.

Ш Организационно-правовая форма ГАНО является «тупиковой»: в отношении таких организации не допускается проведение реорганизации в форме преобразования, в результате же применения иных форм реорганизации могут быть образованы юридические лица исключительно в форме ГАНО. Таким образом, для создания на базе действующей ГАНО юридического лица иной организационно-правовой формы требуется сначала ликвидировать эту организацию.

В завершение первого тематического блока приведем наиболее существенные, на наш взгляд, преимущества и недостатки правовых форм АУ и ГАНО с позиций их практического использования в государственном секторе:

Таблица 3.1 Преимущества и недостатки правовых форм АУ и ГАНО с позиций их практического использования в государственном секторе

Перейдем к обсуждению возможностей применения организационно-правовых форм автономного учреждения и государственной автономной некоммерческой организации в процессе реформирования государственного сектора. Одним из основных потенциальных «полигонов» для использования названных правовых форм является научная сфера.

Государственный сектор науки насчитывает на сегодняшний день порядка 2,6 тыс. организаций и представлен преимущественно государственными (т.е. бюджетными) учреждениями, которые составляют около 50% общего числа организаций сектора, а также государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения - около 48%. Данные Минобрнауки России. При этом учреждения сконцентрированы, главным образом, в сегменте фундаментальной науки, тогда как унитарные предприятия - в секторе прикладных исследований и разработок.

Поскольку в настоящее время на государственном уровне принят курс на постепенное сокращение численности бюджетных учреждений и отказ от использования организационно-правовой формы государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, структура государственного сектора науки в разрезе используемых организационно-правовых форм нуждается в существенной модификации. Основными направлениями такой модификации, наряду с существенным увеличением в научной сфере числа акционерных обществ с государственным участием в капитале, должно стать формирование на базе государственных организаций науки значительного числа АУ и ГАНО.

Для проведения масштабной «организационно-правовой» трансформации государственного сектора в сфере науки (равно, впрочем, как и в любой другой сфере) требуется, прежде всего, определить базовые критерии определения рациональных правовых форм государственных научных организаций. Исходя из специфики научной деятельности и структуры госсектора науки, на наш взгляд, целесообразно выбрать следующие критерии:

q Преимущественная ориентация организации на проведение фундаментальных исследований.

Фундаментальные исследования по своей природе не ориентированы на какую-либо сиюминутную отдачу. Эффект от них, в том числе значимый в национальном и даже мировом масштабе, может проявляться лишь в средне- и долгосрочной перспективе и при этом не иметь четкого стоимостного выражения. Принадлежность организации к фундаментальной науке, как правило, означающая непосредственное ее участие в обеспечении функционирования одной или нескольких ведущих научных школ, на наш взгляд, может служить необходимым основанием для ее финансирования на основе сметы доходов и расходов. Поэтому соответствующие организации должны действовать в правовой форме, предусматривающей возможность сметного финансирования.

q Наличие у организации уникальных и особо значимых имущественных объектов (сооружений, установок, стендов и др.), утрата которых может привести к снижению научно-технического потенциала страны, ее обороноспособности и безопасности.

Подобного рода объекты должны быть защищены от риска утраты, порчи или перепрофилирования. Поэтому соответствующие организации должны действовать в правовых формах, предусматривающих право собственности государства на их имущество, а также вывод всего имущества либо некоторой его части из-под ответственности по обязательствам организации.

q Превалирование в структуре финансирования организации внебюджетных ресурсов над бюджетными.

Организации, отвечающие данному критерию, должны действовать в правовых формах, обеспечивающих значительную свободу действий и широкие возможности взаимодействия с бизнесом.

q Фактическая ориентация деятельности организации на извлечение предпринимательского дохода (прибыли).

Организации, отвечающие данному критерию, должны действовать в правовых формах, позволяющих иметь извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности.

Сформулированные критерии позволяют нам очертить возможные сферы принятия различных вариантов решений по оптимизации организационно-правовых форм государственных научных организаций:

в отношении государственных (бюджетных) учреждений -

и Изменение типа учреждения с бюджетного на автономное

Данный вариант целесообразно использовать в следующих ситуациях:

преимущественная ориентация организации на проведение фундаментальных исследований и превалирование в структуре финансирования организации внебюджетных ресурсов;

преимущественная ориентация организации на проведение прикладных исследований и разработок, наличие у организации уникальных и особо значимых имущественных объектов и нематериальных активов.

и Преобразование государственного учреждения в государственную автономную некоммерческую организацию

Данный вариант должен применяться при условиях преимущественной ориентации организации на проведение прикладных исследований разработок, отсутствия у организации имущественных объектов особой стратегической значимости и в целом некоммерческого характера осуществляемой деятельности.

и Преобразование государственного учреждения в открытое акционерное общество со 100%-ным участием государства в капитале

Возможность акционирования учреждений принципиально допускается федеральным законом «О некоммерческих организациях», но не предусмотрена законом «О приватизации государственного и муниципального имущества». Однако рассматриваемые в настоящий момент поправки к закону «О приватизации…» предполагают включение данного механизма в число возможных форм приватизации государственного и муниципального имущества. В соответствии с этими поправками процедура акционирования учреждений будет, в целом, аналогична процедуре акционирования унитарных предприятий.

Данный вариант преобразования должен применяться при условиях преимущественно прикладной направленности деятельности организации, ее фактической ориентации на извлечение предпринимательского дохода и отсутствия у организации имущественных объектов и нематериальных активов особой стратегической значимости.

и Сохранение организационно-правовой формы бюджетного учреждения

целесообразно в тех случаях, когда организация специализируется на выполнении фундаментальных исследований, и при этом в структуре ее финансирования превалируют бюджетные средства, выделяемые по смете.

в отношении государственных унитарных предприятий -

и Преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество со 100%-ным участием государства в капитале

Процедура акционирования унитарного предприятия детально регламентируется законом «О приватизации…» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

Данный вариант преобразования должен применяться при условиях преимущественно прикладной направленности деятельности организации, ее фактической ориентации на извлечение предпринимательского дохода и отсутствия у организации имущественных объектов особой стратегической значимости.

и Преобразование унитарного предприятия в бюджетное учреждение

Возможность такого преобразования предусмотрена федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Практическая реализация преобразования федерального государственного унитарного предприятия в учреждение проводится на основании решения Правительства РФ.

Данный вариант должен применяться при условии, что организация специализируется на выполнении фундаментальных исследований, и при этом в структуре ее финансирования превалируют бюджетные ресурсы.

Алгоритм выбора оптимальных организационно-правовых форм организаций государственного сектора науки, основанный на сформулированных выше базовых критериях, представлен на схеме

Рис. 3.1 Алгоритм выбора оптимальных организационно-правовых форм организаций государственного сектора науки

В заключение отметим, что согласно текущим планам Министерства образования и науки Российской Федерации к 2008 году в научной сфере должно быть создано 250 АУ и 200 ГАНО, которые в совокупности они должны составить около 20% общей численности государственных организаций науки. В 2010 году в отрасли должны действовать уже 350 АУ и 250 ГАНО - свыше 35% общей численности госсектора науки. «О повышении эффективности деятельности государственного сектора науки». Материал Минобрнауки России к заседанию Правительства РФ 30 июня 2005 г. Подобного рода планы имеются и в отношении других отраслей «социального блока» (в частности, образования).

На наш взгляд, для успешного «внедрения» организационно-правовых форм АУ и ГАНО необходимо устранить ряд имеющихся у них недостатков. В частности, в отношении автономных учреждений следует смягчить обязательное требование о создании наблюдательного совета, а также ввести норму о раскрытии учреждением информации о составе и стоимости имущества, на которое не может быть обращено взыскание. В отношении ГАНО целесообразно определить механизмы государственного контроля за сохранностью и целевым использованием переданного организации имущества, а также предусмотреть возможность ее реорганизации в форме преобразования. Наконец, применительно к обеим рассматриваемым организационно-правовым формам целесообразно определить в качестве одного из путей их создания преобразование государственного унитарного предприятия.

Наконец, следует учитывать, что законодательное оформление АУ и ГАНО, которое, вероятнее всего, состоится уже в ближайшем будущем, станет лишь первым (пусть и важнейшим) шагом на пути их «встраивания» в госсектор. В дальненйшем необходимо будет провести масштабную работу по детализации ряда аспектов создания и функционирования АУ и ГАНО в рамках подзаконных актов, формированию критериев трансформации бюджетных учреждений (и, возможно, унитарных предприятий) в названные формы, определению процедуры принятия соответствующих решений и т.д. С позиций практического формирования АУ и ГАНО названные действия, вообще говоря, имеют ничуть не меньшее значение, чем «фиксация» соответствующих организационно-правовых форм на законодательном уровне.

2.3 Обоснование выбора оптимальной организационно-правовой формы государственного учреждения (на примере учреждения научной сферы)

В 2005 году был обнародован подготовленный Министерством образования и науки РФ для Правительства РФ доклад «О повышении эффективности государственного сектора науки» Распоряжение Правительства РФ от 21.11.2005 N 1993-р <О плане мероприятий по повышению эффективности деятельности государственного сектора науки на 2005 - 2006 годы>, наметивший основные меры по модернизации как научной отрасли в целом, так и отдельных ее составляющих, в том числе по модернизации академической науки. Одной из основных задач модернизации академической науки было названо приведение организационно-правовой формы академий наук и входящих в их состав организаций в соответствие с действующим законодательством.

Нужно отметить, что адекватное определение организационно-правовой формы академий наук, действующих в Российской Федерации и финансируемых из федерального бюджета Российская академия наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия образования, Российская академия художеств, Российская академия архитектуры и строительных наук., не является простым делом. Не случайно в статью 6 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ, регламентирующую правовой статус названных академий наук, поправки вносились два раза Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от 22.12.2014, с изм. от 20.04.2015) "О науке и государственной научно-технической политике". В первой редакции закона было указано, что академии наук имеют государственный статус, и расшифровано, что под этим подразумевается (учреждаются федеральными органами государственной власти, финансируются за счет средств федерального бюджета, наделяются правами управления своими деятельностью и имуществом).

Спустя два года в статье 6 в редакции Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 111-ФЗ было уточнено, что академии наук являются «имеющими государственный статус некоммерческими организациями (учреждениями)». Закон наделил академии наук правомочиями, отнюдь не свойственными учреждению, как его определяет статья 120 Гражданского кодекса РФ: правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собственности, правом на создание, реорганизацию и ликвидацию входящих в состав академий наук предприятий, учреждений и организаций, закрепление за ними федерального имущества, правом на утверждение их уставов и назначение руководителей. Наделение академий наук перечисленными, не свойственными учреждениям правомочиями, служило поводом к постоянным призывам со стороны органов власти к приведению правового статуса академий наук в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.

Проблема правового статуса академий наук в течение ряда лет была предметом пристального внимания Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, разнообразных комиссий и самих академий наук. Лишить академии наук полномочий, которыми их наделил Федеральный закон «О науке…», ограничить их только теми правами, которые свойственны учреждению, означало бы положить конец их функционированию. Поэтому законодатель пошел другим путем. Федеральным законом от 24 декабря 2006 г. № 202-ФЗ в статью 6 закона «О науке…» была внесена поправка, согласно которой академии наук в настоящее время «являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями». Таким образом, законом «О науке…» введена новая, не известная гражданскому праву организационно-правовая форма юридического лица - «государственная академия наук», что не противоречит ни нормам статьи 50 Гражданского кодекса РФ "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 06.04.2015), ни нормам пункта 3 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "О некоммерческих организациях".

Казалось бы, что введение в статью 6 закона «О науке…» названной поправки наконец-то стабилизирует деятельность академий наук. Но весьма вероятно, что правовой статус академий наук ждет очередное серьезное изменение.

Известно, что Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная 7 октября 2009 г. Президентом РФ (далее - Концепция) http://www.privlaw.ru/concepciya.rtf, а также проект новой редакции части I Гражданского кодекса РФ предусматривают включение в Гражданский кодекс РФ исчерпывающего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций. При этом Концепция относит государственные академии наук к бюджетным учреждениям с несколько расширенными правомочиями. Проект поправок в Гражданский кодекс РФ и в Федеральный закон «О науке…», обнародованный на официальном сайте Министерства образования и науки РФ http://mon.gov.ru/dok/proj/7415/, также относит академии наук к бюджетным учреждениям. В случае принятия указанного законопроекта государственные академии наук получат организационно-правовую форму государственных бюджетных учреждений.

Сравним организационно-правовые формы «государственная академия наук» и «бюджетное учреждение» с учетом поправок в статьи 120, 296, 298 Гражданского кодекса РФ, вступивших в силу с 1 января 2011 года (внесены Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ), а также ряда положений Концепции и проекта новой редакции части I ГК РФ.

1. Государственная академия наук создается, реорганизуется и ликвидируется федеральным законом (п.1 статьи 6 ФЗ «О науке…). Создание бюджетного учреждения по общему правилу оформляется актом органа исполнительной власти, выступающего от лица собственника. Практика правового регулирования показывает, что только правовой статус наиболее значимых государственных бюджетных учреждений образования и науки может регулироваться федеральными законами Федеральный закон «О Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ..

2. Основы правового статуса государственных академий наук определены статьей 6 Федерального закона «О науке…» и подзаконными актами - утвержденными Правительством РФ уставами академий наук. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений, как закреплено в пункте 3 статьи 120 ГК РФ, определяются законом и иными правовыми актами. Проектом новой редакции части I ГК РФ такие особенности предполагается определять только законом. В последнем случае значительно возрастет роль статьи 6 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», в которую придется вносить значительное число дополнений, учитывающих те особенности правового положения академий наук, которые сейчас закреплены в их уставах.

3. Государственная академия наук - самоуправляемая организация, самостоятельно формирующая свои органы управления, тогда какруководитель бюджетного учреждения по общему правилу назначается учредителем.

Закон в настоящее время исчерпывающим образом закрепил случаи, когда государство в лице своих органов власти участвует в организации деятельности государственных академий наук. Это заключается в утверждении в должности избранных общими собраниями академий наук президентов академий наук Президентом РФ (в отношении РАН) или Правительством РАН (отраслевые академии наук) и в утверждении Правительством РФ уставов государственных академий наук, принятых их общими собраниями.

В связи с этим целесообразно обратить внимание на статью 120 «Основные положения об учреждениях» проекта новой редакции части I Гражданского кодекса РФ, в которой устанавливается, что «по решению учредителя в учреждении может быть создан коллегиальный орган (совет), подотчетный учредителю. Компетенция коллегиального органа учреждения, порядок его создания и принятия им решений определяются законом и уставом учреждения». Данная норма, будучи принятой, войдет в противоречие с практикой формирования и деятельности президиумов государственных академий наук, закрепленной в настоящее время в уставах этих академий наук. В случае принятия такой нормы президиумы академий наук как их коллегиальные органы управления станут подотчетны учредителю. Сейчас учредителю подотчетны сами государственные академии наук, которые ежегодно отчитываются перед Президентом РФ и Правительством РФ о своей научно-организационной и финансово-хозяйственной деятельности.

4. Для государственной академии наук характерно наличие членов, которые из своего состава формируют ее органы управления, хотя в силу исторических факторов члены РАН, например, не выступают в качестве учредителей РАН. Члены РАН - действительные члены (академики) и члены-корреспонденты - не находятся с РАН в трудовых отношениях. В этом смысле академии наук отвечают критериям некоммерческой корпоративной организации, основы правоспособности которой установлены в статье 116.1 проекта новой редакции части I Гражданского кодекса РФ, но не критериям, характеризующим бюджетное учреждение. В государственных учреждениях членство отсутствует, а лица, формирующие органы управления, как правило, находятся в трудовых отношениях с этим учреждением.

5. Для государственной академии наук предусмотрена особая форма бюджетного финансирования за счет субсидий, предоставляемых из средств федерального бюджета на реализацию программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук, на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам, а также на осуществление инвестиций в целях поддержки и развития научной, производственной и социальной инфраструктуры.

В случае признания академий наук бюджетными учреждениями механизм их финансирования изменится. По ныне действующей редакции статьи 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетному учреждению не предоставляются субсидии (в отличие от автономных учреждений), оно осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, бюджетное учреждение не вправе получать кредиты (займы). С 1 января 2011 года вступила в действие новая редакция Бюджетного кодекса РФ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 26.12.2014, с изм. от 08.03.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2015), где особенности правового положения бюджетных учреждений специально не регулируются. Статья 161 БК РФ будет посвящена правовому статусу казенных учреждений. Это заставляет предположить, что бюджетное учреждение должно рассматриваться Бюджетным кодексом РФ как получатель бюджетных средств, но согласно статье 6 БК РФ в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ бюджетное учреждение не рассматривается как получатель бюджетных средств. Таким образом, статус бюджетного учреждения в сфере бюджетных отношений пока не вполне ясен. И это в полной мере будет относиться к академиям наук, если они будут признаны бюджетными учреждениями.

6. Имущественные права государственных академий наук закреплены в статье 6 закона «О науке…». Государственные академии наук наделены правом владеть, пользоваться и распоряжаться передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации и своими уставами. Правомочия владения, пользования и распоряжения обособленным имуществом у государственных академий наук шире имущественных правомочий государственного бюджетного учреждения: они, в отличие от бюджетных учреждений, вправе распоряжаться имуществом путем создания подведомственных ей юридических лиц (в форме учреждений и унитарных предприятий) и закрепления за ними федерального имущества на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.

Имущественные права бюджетного учреждения урегулированы в законодательстве однозначно. В соответствии со статьями 120, 296, 298 Гражданского кодекса РФ у бюджетного учреждения имущество находится на праве оперативного управления. Оно владеет и пользуется им в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением этого имущества. Бюджетное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом и недвижимым имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

В случае признания академий наук бюджетными учреждениями, их имущественные права будут напрямую регулироваться нормами Гражданского кодекса РФ. Но при этом окажется не урегулированным вопрос о праве академий наук на создание, реорганизацию и ликвидацию подведомственных организаций, закреплении за ними федерального имущества, утверждения их уставов и назначении руководителей.

Таким образом, смена организационно-правовой формы академий наук и признание их государственными бюджетными учреждениями, на настоящем этапе обновления Гражданского кодекса РФ не внесет окончательной ясности в их правовой статус.

Если законопроект об изменении организационно-правовой формы государственных академий наук не будет принят, и академии будут функционировать в утвержденной законом организационно-правовой форме «государственная академия наук», то данной организационно-правовой форме следует придать большую юридическую определенность. Для этого следует:

1) Включить государственную академию наук как организационно-правовую форму в исчерпывающий перечень форм некоммерческих организаций.

2) Определить вид вещного права, на котором государственным академиям наук предоставлено имущество, находящееся в собственности РФ. Поскольку право собственности на это имущество сохраняется у Российской Федерации, то это может быть только ограниченное вещное право - право оперативного управления. Поэтому на уровне закона необходимо включить государственные академии наук в перечень субъектов права оперативного управления в отношении обособленного имущества, закрепленного за нею для выполнения уставных задач при ограниченном распоряжении этим имуществом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ государственным академиям наук целесообразно предоставить право осуществлять правомочия собственника (Российской Федерации) по созданию, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций, а также по изъятию лишнего неиспользуемого или используемого не по назначению имущества при дальнейшем распоряжении им с согласия собственника.

3) Определить характер гражданско-правовой ответственности государственных академий наук. В законе этот вопрос специально не урегулирован. Следовательно, в отношении данной организационно-правовой формы юридического лица действует общее правило: самостоятельная ответственность по своим обязательствам всем закрепленным за ними имуществом (за исключением имущества, изъятого из оборота, и имущества, которое может принадлежать на праве собственности исключительно Российской Федерации).

4) Определить в законе «О науке…» организационно-правовую форму подведомственных государственным академиям наук организаций с учетом того, что они «владеют, пользуются и распоряжаются федеральным имуществом, передаваемым указанным организациям в оперативное управление или в хозяйственное ведение, в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и уставами» (статья 6, пункт 5).

Приложение. Сравнение организационно-правовых форм государственных организаций

Размещено на Allbest.ru