Территориальная организация местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

территориальный местный самоуправление

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности, муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х годах вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Это нашло отражение в соответствующих главах учебника.

В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Тема данной работы - современная организационная структура в системе муниципального управления.

Безусловно данная тема является актуальной в сфере местного самоуправления в связи с реформой его территориальной организации и приведением структур органов местного самоуправления в соответствие с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объектом исследования работы являются органы местного самоуправления.

Предмет исследования данной работы характеристика системы муниципального управления.

В соответствии с вышеуказанным цель настоящей работы - рассмотрение и проведение анализа различных типов организационных структур.

Достижение указанной цели осуществляется с помощью решения комплекса задач, из которых можно выделить следующие:

- определение факторов, влияющих на организационную структуру органов местного самоуправления ;

- определение принципов построения организационной структуры;

- проведение анализа построения данной структуры на практике.

Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что на основе изученной литературы, периодической печати собран материал для углубленного осмысления роли организационной структуры в системе муниципального управления.

1.Эффективность муниципального управления

1.1 Оценка эффективности муниципального управления

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения поставленных перед муниципальным образованием целей и задач. Органы местного самоуправления призваны решать возникающие на территории муниципального образования проблемы. Проблема - это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому.

Эффект (лат. effectus) - это действие; эффективный (лат. effectivus) - действенный, дающий желаемый результат. Эффект управления представляет собой способность субъекта управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях. Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой.Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние "нового" управления на результаты деятельности органа власти, отнесенной к затратам. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату. Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях. Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения. Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.

Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами, например сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. Учебник для вузов. - М.:ЮНИТИ - ДАНА, 2008..

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:

спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;

трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;

сложностью получения достоверной исходной информации;

трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер.

Можно выделить следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления: обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития муниципального образования; определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления; разработка методов расчета отдельных показателей.

------------------------T-----------------------------------------------¬

¦ Виды эффективности ¦ Содержание отдельных видов эффективности ¦

+-----------------------+-----------------------------------------------+

¦Общая социальная¦Уровень и качество жизни населения ¦

¦эффективность ¦ ¦

+-----------------------+-----------------------------------------------+

¦Эффективность ¦1. Содержание и организация процесса управления¦

¦организации ¦2. Рациональность организационной структуры ¦

¦муниципального ¦3. Организационно-технический уровень системы¦

¦управления ¦муниципального управления ¦

+-----------------------+-----------------------------------------------+

¦Эффективность системы¦1. Степень достижения основных целей¦

¦муниципального ¦муниципального управления ¦

¦управления ¦2. Сочетание потребностной, результативной и¦

¦ ¦затратной эффективности (пояснения см. ниже) ¦

¦ ¦3. Эффективность каждой подсистемы, входящей¦

¦ ¦в систему муниципального управления ¦

L-----------------------+------------------------------------------------

Рис. 1 Система показателей эффективности муниципального управления

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты.

Таблица 1

------------------------T-----------------------------------------------¬

¦ Виды эффективности ¦ Содержание отдельных видов эффективности ¦

+-----------------------+-----------------------------------------------+

¦Общая социальная¦Уровень и качество жизни населения ¦

¦эффективность ¦ ¦

+-----------------------+-----------------------------------------------+

¦Эффективность ¦1. Содержание и организация процесса управления¦

¦организации ¦2. Рациональность организационной структуры ¦

¦муниципального ¦3. Организационно-технический уровень системы¦

¦управления ¦муниципального управления ¦

+-----------------------+-----------------------------------------------+

¦Эффективность системы¦1. Степень достижения основных целей¦

¦муниципального ¦муниципального управления ¦

¦управления ¦2. Сочетание потребностной, результативной и¦

¦ ¦затратной эффективности (пояснения см. ниже) ¦

¦ ¦3. Эффективность каждой подсистемы, входящей¦

¦ ¦в систему муниципального управления ¦

L-----------------------+------------------------------------------------

1.2 Построения организационных структур местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

глава администрации;

его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы

--------------------------------------------------¬

¦ Структурные подразделения местной администрации ¦

L-----------------------T--------------------------

------------------T--------+----------T-----------------¬

--------+--------¬ -------+-------¬ ----------+-------¬ --------+-------¬

¦ Функциональные ¦ ¦ Отраслевые ¦ ¦ Территориальные ¦ ¦Вспомогательные¦

L-------T--------- L------T-------- L---------T-------- L-------T--------

--------+--------¬ -------+-------¬ ----------+-------¬ --------+-------¬

¦Службы: ¦ ¦Сферы ¦ ¦Районные ¦ ¦Аппарат ¦

¦* Финансовая ¦ ¦деятельности: ¦ ¦администрации в¦ ¦администрации и¦

¦* Экономическая ¦ ¦* ЖКХ ¦ ¦крупном городе ¦ ¦его ¦

¦* Правовая ¦ ¦* Транспорт ¦ ¦ ¦ ¦подразделения ¦

¦* Информационная¦ ¦* Потреби- ¦ L------------------ L----------------

¦* По управлению¦ ¦ тельский ¦

¦ имуществом ¦ ¦ рынок ¦

¦* Контрольно- ¦ ¦* Здравоохра- ¦

¦ аналитическая ¦ ¦ нение ¦

¦ и др. ¦ ¦* Соц. защита ¦

¦ ¦ ¦* Культура и¦

¦ ¦ ¦ др. ¦

L----------------- L---------------

Рис. 2 Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. М.:Юрист, 2008.. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

планирование и координацию работы всех структур администрации;

работу с документацией (делопроизводство);

подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

контроль исполнения решений;

организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации. В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п. Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

1.3 Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т.е. муниципальный интерес. Иными словами, самоуправление - бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и выбранные им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем государственные органы в случае централизованного управления местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функции напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый - власть (функция власти, политическая функция); второй - бизнес (хозяйственная функция); третий - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции

------------------------------------------------------------------------¬

¦ С ---------------------¬ -------------------¬ -------------------¬ ¦

¦ Т ¦ I сектор ¦ ¦ II сектор ¦ ¦ III сектор ¦ ¦

¦ Р ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ У ¦ Государство ¦ ¦ Бизнес ¦ ¦ Гражданское ¦ ¦

¦ К ¦ (федеральный и ¦ ¦ (хозяйствующие ¦ ¦ общество ¦ ¦

¦ Т ¦ региональный ¦ ¦ субъекты) ¦ ¦ (некоммерческие ¦ ¦

¦ У ¦ уровни) ¦ ¦ ¦ ¦ организации) ¦ ¦

¦ Р ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ Ы L-----T------T-------- L--------T---------- L------T---T-------- ¦

L-----------+------+------------------+------------------+---+-----------

------------+------+------------------+------------------+---+----------¬

¦ Ф Ў L--------------¬ Ў ---------------- Ў ¦

¦ У ---------------------¬ -----Ў-------Ў-----¬ -------------------¬ ¦

¦ Н ¦ Властная функция ¦ ¦ Хозяйственная ¦ ¦ Общественная ¦ ¦

¦ К ¦ ¦ ¦ функция ¦ ¦ функция ¦ ¦

¦ Ц ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ (самоорганизация ¦ ¦

¦ И ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ граждан) ¦ ¦

¦ И L--------------------- L------------------- L------------------- ¦

¦ ^ ^ ^ ¦

L--------------+---------------------+-----------------------+-----------

L---------------------+------------------------

------------------+---------------¬

¦ Местное самоуправление ¦

L----------------------------------

Рис. 3 Местное самоуправление в системе основных структур общества

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан - не его дело. Общественные и другие некоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции.

--------------------------------------¬

¦ Система местного самоуправления ¦

L------------------T-------------------

--------+---------¬

------------------+ Концепции ¦

----------+-----------¬ L-------T---------- --------------------¬

¦ Основы деятельности ¦ --------+---------¬ ¦ Взаимодействия ¦

LT--------------------- ¦ Система ¦ L------------------T-

¦--------------------¬ ¦ народовластия ¦ ---------------------¬ ¦

++ Правовые: ¦ +-----------------+ ¦ С федеральными +-+

¦+-- -- -- -- -- -- -+ ¦ Демократия: ¦ ¦ органами ¦ ¦

¦¦Законодательство ¦ L----T------T------ ¦ государственной ¦ ¦

¦L-------------------- ¦ ¦ ¦ власти ¦ ¦

¦--------------------¬ ---+--¬ --+---¬ L--------------------- ¦

¦¦ Территориальные: ¦ ¦пред-¦ ¦не- ¦ ---------------------¬ ¦

¦+-- -- -- -- -- -- -+ ¦ста- ¦ ¦пред-¦ ¦ С органами ¦ ¦

¦¦Муниципальные ¦ ¦вите-¦ ¦ста- ¦ ¦ государственной +-+

++образования ¦ ¦льная¦ ¦вите-¦ ¦власти субъектов РФ ¦ ¦

¦L-------------------- ¦ ¦ ¦льная¦ L--------------------- ¦

¦--------------------¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦¦ Организационные: ¦ L--T--- LT-^--- ¦

¦+-- -- -- -- -- -- -+ выборы ¦ ¦ L------T--------------------¬ ¦

¦¦Выборные органы и¦ <--------- ¦ -------+ С населением +-+

++должностные лица ¦ ¦ Ў L--------------------- ¦

¦+-- -- -- -- -- -- -+ ---------------+----¬ ---------------------¬ ¦

¦¦Иные органы и¦ ¦ Территориальное ¦ ¦ С хозяйствующими +-+

¦¦должностные лица ¦ ¦ общественное ¦ ¦ субъектами ¦ ¦

¦+-- -- -- -- -- -- -+ ¦ самоуправление ¦ L--------------------- ¦

¦¦Муниципальная ¦ L-------------------- ---------------------¬ ¦

¦¦служба ¦ ¦ Межмуниципальные +-+

¦L-------------------- L--------------------- ¦

¦--------------------¬ ---------------------¬ ¦

¦¦ Экономические: ¦ ¦ Международные +--

¦+-- -- -- -- -- -- -+ L---------------------

L+Имущество, бюджеты ¦

L--------------------

Рис. 4 Структура системы местного самоуправления в России

2. Территориальная организация местного самоуправления

2.1 Муниципальное образование - территориальное звено местного

самоуправления

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 год) и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" (1991 год) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин "муниципальное образование" и дано его определение: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления" Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). - М.: Манускрипт, 2008. -342с. .

¦ Населенная территория ¦ ¦ Органы местного самоуправления ¦

L------------T--------------- L-------------------T----------------

L---------------------T---------------------

--------------+---------------¬

¦ Муниципальное образование ¦

L-------------T----------------

-----------------------+--------------------¬

------------+------¬ -------+--¬ ------------+---------------¬

¦ Местный бюджет ¦ ¦ Устав ¦ ¦Муниципальная собственность¦

L------------------- L----------

Рис. 5 Признаки муниципального образования

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

2.2 Реформирование территориальной организации местного самоуправления

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа:

поселение (городское или сельское),

муниципальный район,

городской округ.

При этом важно отделять понятие "поселение" как самоуправляемая территория от понятия "населенный пункт". Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие - "межселенная территория".

Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

-----------------------------¬

¦ Территория субъекта РФ ¦

L------------T----------------

-------------------------+-------------------------¬

----------+----------¬ --------------+----------¬

¦ Городские округа ¦ ¦ Муниципальные районы ¦

L--------------------- L-------------T-----------

--------------------------+

----+---------¬ -------------+----------¬

¦ Поселения ¦ ¦ Межселенные территории¦

L-------T------ L------------------------

------+--------¬

--------+-----¬ -------+---¬

¦ Городские ¦ ¦ Сельские ¦

Рис. 6 Система муниципальных образований на территории субъекта РФ

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях - даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Практически это требование во многих субъектах РФ выполнить оказалось невозможным.

Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений.

Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.

Городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.

2.3 Территориальное общественное самоуправление (ТОС)

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС - максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов, избираемых гражданами.

Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. В уставе устанавливаются:

территория, на которой осуществляется ТОС;

цели и задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;

порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;

порядок принятия решений;

порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

порядок прекращения осуществления ТОС.

ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. В отличие от местного самоуправления, органы ТОС:

не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;

не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой - нет);

не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов.

--------------------------------------------¬

---+ Организационные формы ТОС +--¬

¦ L---------------------T---------------------- ¦

-----------+-----------¬------------+----------¬-------------+----------¬

¦ Формы с участием ¦¦ Органы и должностные ¦¦ Ассоциация органов ¦

¦ населения ¦¦ лица ТОС ¦¦ ТОС ¦

LT----------------------LT----------------------LT-----------------------

¦---------------------¬ ¦ --------------------¬ ¦ ---------------------¬

++ собрания ¦ +-+ Председатель ТОС ¦ +-+ на части МО ¦

¦¦ (конференции) ¦ ¦ ¦ (староста) ¦ ¦ L---------------------

¦L--------------------- ¦ L-------------------- ¦ ---------------------¬

¦---------------------¬ ¦ --------------------¬ +-+ в пределах МО ¦

++ выборы органов ТОС ¦ ¦ ¦ исполнительно- ¦ ¦ L---------------------

¦L--------------------- +-+ распорядительные ¦ ¦ ---------------------¬