Организация управления местным развитием на муниципальном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Кубанский государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломная работа

Организация управления местным развитием на муниципальном уровне

Работу выполнила:

И.В. Мартышевская

Факультет управления и психологии

Специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Научный руководитель:

канд.экон. наук, доц.

А.Н. Вальвашов

Краснодар 2014

Содержание

Введение

1. Методологические основы организации управления местным развитием на муниципальном уровне

1.1 Теоретические подходы к рассмотрению содержания категории развития

1.2 Организационно-управленческие ресурсы местного развития

1.3 Механизмы управления местным развитием

1.4 Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта организации управления развитием

2. Анализ системы управления развитием в муниципальном образовании город Горячий Ключ

2.1 Организационные структуры управления

2.2 Методы управления развитием

2.3 Стратегия муниципального образования город Горячий Ключ в системе управления развитием

2.4 Совершенствование организации управления местным развитием на муниципальном уровне

Заключение

Введение

С началом процесса экономических реформ в России разнообразные аспекты социально-экономического развития муниципальных образований находятся в центре внимания научной общественности и практических работников. Быстрая трансформация отношений собственности, приведшая к созданию новой для России формы - собственности муниципального образования, одновременно породила множество теоретических и прикладных проблем, связанных с управлением данным видом собственности.

Муниципальное управление является важным механизмом обеспечения единства страны, одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Высокая оценка роли местного самоуправления объясняется тем, что муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной, способной обеспечивать более высокие стандарты жизни граждан и пересекать своеволие региональных властей.

Анализ проблем организационных основ и процесса муниципального управления позволит своевременно разработать направления и принять меры по дальнейшему социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Цель работы - на основе выявленных проблем в организации управления развитием муниципального образования город Горячий Ключ предложить рекомендации по их устранению.

В работе поставлены следующие задачи:

- охарактеризовать организационные основы муниципального управления развитием

- проанализировать комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

- на основе обобщения зарубежного и отечественного опыта выделить перспективные направления совершенствования управления развитием муниципального образования;

- выявить проблемы в организации управления развитием в муниципальном образовании город Горячий Ключ;

- сформулировать предложения по управлению развитием муниципального образования.

Методы инструментария исследования: анализ научной литературы, систематизация и обобщение опыта.

Методологическую основу исследования является общенаучный метод познания, а также частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительный. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в целостности.

Развитие муниципального образования охватывает широкий спектр интересов, это объясняет существование нескольких подходов содержания категории развития, рассматриваемых различными авторами

Развитие, в той или иной мере, зависит от целого комплекса факторов, которые так или иначе взаимосвязаны.

Устойчивое развитие зависит от принятых решений на местном уровне, от того насколько заинтересованные стороны обладают желанием и готовы взять на себя ответственность по улучшению своего и общего благосостояния.

В практике развития местных сообществ в России, к сожалению, редко и неумело используются социальные технологии, разработанные учеными. Вот некоторые из них, относящиеся к управлению развитием - технология взаимодействия, технология разрешения конфликтов, предпринимательской деятельности, технология оценки персонала и многие другие.

Организационно-управленческие ресурсы развития имеют широкий спектр влияния. От наличия и степени их развитости зависит какой будет потенциал развития местного сообщества, в какой степени общество будет готово принять и реализовать поставленные перед ним цели.

В управление муниципальным образованием проникают методы оценки результативности (отношение полученного результата к планируемому), эффективности (отношение результата к затратам) и экономии (отношение планируемых затрат к фактическим). В современных подходах управления акцент переносится не на измерение затрат, а на измерение результатов. Внимание концентрируется на постановку задач и целей, поиск инструментов их достижения. Измерение и мониторинг результатов, оценка эффективности - являются немаловажным пунктом в управлении развитием.

Обобщая все вышесказанное, следует сказать о том, что изучение и анализ зарубежного опыта регионального развития, нужно не только для того, чтобы понимать суть тех или иных проблем развития регионов в странах, не только увидеть какими способами решаются те или иный проблемы, но и овладеть этими способами, чтобы в дальнейшем использовать их в российских условиях. Важно понимать, что копирование и перенесения опыта других стран не будет результативным. Это может привести лишь к тупиковой ситуации.

1. Методологические основы организации управления местным развитием на муниципальном уровне

1.1 Теоретические подходы к рассмотрению содержания категории развития

Само по себе развитие можно рассматривать как процесс, направленный на изменения и усовершенствование материальных и духовных аспектов.

Развитие муниципального образования охватывает широкий спектр интересов, это объясняет существование нескольких подходов содержания категории развития, рассматриваемых различными авторами.

Что касается экономистов, то они рассматривают развитие как ускорение экономического роста. Так, М. Тодаро говорит о «развитии» как о способности экономики, долгое время находившейся в состоянии равновесия, создавать импульсы и поддерживать годовые темпы роста валового национального продукта. Применительно к муниципальному образованию категория «развитие» приобретает более комплексное содержание. При этом она охватывает многообразие условий, обеспечивающих их жизнедеятельность. Так, ряд американских авторов, в частности Р. Шаффер, С. Деллер и Д. Маркойлер дают следующее определение развития: «Развитие - это поддерживаемое, прогрессивное изменение, которое достигают индивидуумы или группы индивидуумов через расширенное, усиленное и отрегулированное использование ресурсов».

Следует отметить, что зачастую термин «рост» и «развитие» сравниваются. Что касается роста, то он, как правило, означает повышение чего-либо - численности, доходов населения, рабочих мест, а развитие - это как правило изменение качества жизни, экономические и социальные, изменения окружающей среды. Автор данного подхода ставит главной целью местного развития человеческое благосостояние

Важно отметить, что под «развитием» понимается не только определенные рынком ценности, но и материальное, социальное и духовное благосостояние населения. Кроме того, развитие - это способность местного сообщества адаптироваться к условиям внешней среды, как бы они не изменялись.

Рон Шафер выделил три основных экономических и неэкономических элемента развития. К первой категории он отнес:

Место/территория. Так как именно определенная территория обладает ресурсами, место/территория является основным экономическим элементом. Кроме того местное сообщество как некая совокупность людей, может функционировать только в пределах определенного места.

Ресурсы. Обладают немаловажной ролью в экономике территории. Ресурсы - это прежде всего земля, труд, капитал и предпринимательская способность. От того какими ресурсами обладает территория и само местное сообщество в некоторой мере зависит и само развитие.

Рынки. Являются местом, где концентрируются товары и услуги, необходимые сообществу. Местный рынок - это некий распределитель ресурсов между бизнесом и домохозяйствами.

Общество. Является неотъемлемой частью экономики, которая функционирует, основываясь на истории, культуре и сложившихся традициях местного сообщества. От того каким будет развитие экономической политики зависит готовность общества принять и возможность осуществить те или иные изменения.

Правила. Являются связующим звеном между рынками, местом и ресурсами. В некоторой мере определяют права и обязанности собственников, влияющие на дальнейшее функционирование экономики.

Принятие решений. Эффективные решения, принятые в ходе возникающих проблем, характеризуют способность общества ориентироваться в различных ситуациях.

Так же Шеффер дает нам вариацию рассмотрения экономического развития, отталкиваясь от двух точек зрения.

Первая, как процесс увеличения темпов формирования благосостояния членов местного сообщества, нацеливаясь на создание возможностей производства товаров и услуг, мобилизуя при этом ряд ресурсов (материальных, финансовых, человеческих, природных).

Вторая, как деятельность органов местного самоуправления, бизнеса и населения, воздействующая на весь процесс исключительность в интересах всего сообщества.

Исходя из выше изложенного, делаю вывод - бизнес, органы местного самоуправления и население муниципального образования - основной субъект местного экономического развития.

Не следует забывать и о том, что эволюция теоретических и практических взглядов о местном развитии происходила и в отечественной науке.

В российской науке в начале 20 века появляется несколько теоретических подходов - градоведческий, муниципальный и инженерный. Рассмотрим их подробнее.

Муниципальный подход. Основателем данного подхода является Велихов Л.А. В его понимании муниципальное хозяйство - это прежде всего деятельность муниципалитета, то есть городского управления. Эта деятельность осуществляется населением и контролируется правительством, с целью удовлетворить коллективные потребность с помощью хозяйственных средств.

Но есть и другие представители данного подхода (Воронин А.Г., Широков А.Н., Лапин В.А.), которые о местном экономическом развитии говорят, как о комплексном социально-экономическом развитии всего муниципального образования, целью которого, прежде всего, является достижение некого уровня развития территории.

В современной экономической литературе России данный подход достаточно распространен, хотя и рассматривает понятие «муниципальное хозяйство» достаточно узко.

«Инженерный» подход. Классиками данного подхода являются Веселовский и Давидович. В данном подходе развитие трактуется только как технической совершенствование инфраструктуры.

Что касается градоведческого подхода (Френкель З.Г., Диканский М.Г.), то он в некоторой мере схож с муниципальным подходом. В частности это касается предмета исследования, которое определяется как совокупность учреждений и предприятий, размещенных на определенной территории. В муниципальном подходе этой территорией является муниципальное образование, в градоведческом - город.

Само определение «развитие» с точки зрения авторов описанного подхода трактуется очень неопределенно - это развитие, которое не будет приносить ущерба будущим поколениям, но в то же время соответствовать потребностям нынешнего.

Но в данном подходе отсутствуют четкие критерии развития, что является главным недостатком.

Немаловажную роль в изучении местного развития сыграла концепция местных сообществ - кубанская школа местных сообществ (С.Деллер, Р.Шаффер), так как она имеет широчайший объект исследования - местное сообщество. Эта концепция включает в себя частичные компоненты, всех подходов, перечисленных ранее.

В процессе подробного изучения концепции развития местных сообществ, мне встретилась работа Филиппова Юрия Васильевича «Кубанская школа развития местных сообществ: генезис, специфика, постулаты», в которой были выделены пять особенностей данной концепции.

-при исследования проблем местного развития применяется междисциплинарный подход, а не обходится лишь узкими рамками экономического анализа;

- исследование проводится на уровне небольших территориальных образований, где проявляется целостность, внутренняя взаимосвязь и неотъемлемость, присущая социальному организму;

- развитие рассматривается с точки зрения общего социально-экономического развития сообщества людей, а не территории как таковой;

- в данной концепции местное хозяйство рассматривается с разных сторон. Ведь оно является не только частью национальной экономики, но и функционирует как «единичное хозяйство».

- и наконец, управление развитием - особый вид деятельности, не схожий с управлением объектами или процессами.

Данная концепция оперирует тремя ключевыми категориями - «местное сообщество», «местное хозяйство», «местное развитие».

«Местное сообщество определяется как общность людей, связанных общими интересами совместного проживания на ограниченной территории и в силу этого вынужденных взаимодействовать для достижения общих целей.» Филиппов Ю.В.. Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000, с. 43

«Местное хозяйство - взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, местного правительства на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства, достаточных для осуществления хозяйственной деятельности, которые обеспечивают нормальные для данной общности занятость и доходы и соответствующий им уровень удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизненных благах.» Ю. Филиппов, В. Гассий Муниципальная власть. - 2004. - № 11-12.

И наконец, опишем третью категорию рассматриваемой концепции - «развитие». Не смотря на то, что существует множество трактовок данного понятия, наиболее полное представление, по мнению авторов учебного пособия «Основы развития местного хозяйства» Филиппова Ю.В. и Авдеевой Т.Т., дают три взаимосвязанных характеристики - изменения, рост, улучшение, главной из которых является последняя. Community Development in Perspective. 1994/ Iowa State University Press/ Ames. Iowa, p.9. (Рисунок 1)

Рисунок 1. Современное понятие развития

Развитие как социальные изменения. Является одной из главных категорий, так как влекут за собой различные структурные изменения. Те изменения, которые для одной категории населения являлись положительными (удовлетворение потребностей, улучшение качества жизни и изменение ценностных ориентаций), не всегда могут улучшить тоже самое для других. Поэтому люди оценивают развитие по-разному, с точки зрения своих потребностей, ресурсов, которыми они обладают и своего социального статуса.

Развитие как рост сопровождается какими-либо переменами, которые ведут к технологическому прогрессу, повышению качества продукции, улучшению распределения товаров и услуг. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Москва, Логос - 2011, с.109

Но рост не всегда может сопровождаться только улучшением качественных показателей, он может сопровождаться также уменьшением количественных.

Развитие как улучшение открывает для еще большей части населения доступ к общественным благам (качественное образование, здравоохранение, жильё, личная свобода, участие в политической жизни и др.), обеспечивает равные возможности пользования этими благами.

Анализируя все вышеизложенные подходы, можно сделать вывод о том, что развитие, в той или иной мере, зависит от целого комплекса факторов, которые так или иначе взаимосвязаны.

Устойчивое развитие зависит от принятых решений на местном уровне, от того насколько заинтересованные стороны обладают желанием и готовы взять на себя ответственность по улучшению своего и общего благосостояния.

1.2 Организационно-управленческие ресурсы местного развития

Прежде чем приступить к раскрытию определения «организационно-управленческие ресурсы», определим само понятие «ресурс».

Ресурс - условия, позволяющие с помощью определенных преобразований получить желаемый результат.

Так что же тогда значит понятие «организационно-управленческие ресурсы»?

Организационно-управленческие ресурсы являются важнейшей составляющей развития. Они определяют потенциал развития местного сообщества.

С точки зрения авторов пособия «Основы развития местного хозяйства» - Ю.В. Филиппова и Т.Т. Авдеевой «организационно-управленческие ресурсы развития местного сообщества - это совокупность организационных форм, социальных отношений, и технологий идеально-преобразующей и материально-преобразующей деятельности местного сообщества, направленной на качественное изменение локальной эколого-социо-экономической системы.» Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Москва, Логос - 2011, с.153

Организационно-управленческие ресурсы также как социальный и человеческий капитал относятся к социальным ресурсам. От того какими социальными ресурсами обладает местное сообщество, зависит его внутренняя способность и готовность к самоорганизации, самоуправлению и саморазвитию.

Относительно природных ресурсов, социальные ресурсы имеют ряд отличительных особенностей:

- исчерпаемость первых и неисчерпаемость вторых;

- социальные ресурсы возобновляемы не только частично, но и целиком;

- социальные ресурсы не следует держать в запасе, поскольку они обесцениваются, а природные в этом случае не уменьшаются, но и не увеличиваются;

- природные ресурсы можно измерить и посчитать, чего нельзя сказать о социальных.

В определение организационно-управленческих ресурсов развития местного сообщества входят три составляющие: организационные формы, отношения и социальные технологии. Рассмотрим их подробнее.

Приступая к рассмотрению первой характеристики, следует заметить, что управление местным развитием требует определенного организационного оформления. Субъектами управления развитием являются:

1) органы местного самоуправления

2) представительные организации бизнеса

3) население.

Так как в этом процессе участвуют одновременно все субъекты, требуется координация и слаженность действий всех участников процесса, налаживание партнерских отношений между ними. Для осуществления данных функций создаются определенные организации.

В тоже время с появлением нового вида деятельности - управление развитием - возникает потребность в изменениях внутри организаций-участниц процесса развития. Это в большей степени касается органов самоуправления, так как только они наделены правом санкционировать изменения, касающиеся интересов различных групп местного сообщества.

В связи с этим появляется необходимость в выделений двух групп управленческих структур.

Первая группа управления текущей деятельностью занимается тем, что касается решения вопросов местного значения, к ней относятся подразделения общей компетенции (занимается вопросами, относящимися к ведению муниципального образования - управление финансами, собственностью и так далее), отраслевые структурные подразделения (вопросы, связанные с конкретными отраслями местного хозяйства - транспорт, ЖКХ), вспомогательные службы (выполняют функции технического обслуживания структур - делопроизводство, аппарат мэра).

Вторая группа - группа органов управления развитием, которой делегируется часть функций местных органов власти. Эти структуры могут создаваться не только внутри органов местного самоуправления (отдел в администрации муниципального образования, уполномоченный по содействию экономическому развитию местного сообщества в администрации муниципального образования и так далее), но и существовать как самостоятельные организации (корпорация по развитию местного сообщества, частная ассоциация содействия развитию и так далее).

Еще одной немаловажной составляющей организационно-управленческих ресурсов развития являются отношения, которые делятся на два направления:

- отношения органов власти и общественности;

- отношения органов власти и бизнеса.

В учебном пособие «Основы развития местного хозяйства» авторы представили нам «Лестницу гражданского участия Ш. Арнштейна», описываемую профессорами Висконсинского университета Гарри Р. Грин и А. Хейнс. Green G.P., Haines A. Asset Building and Community Development. Sage Publication. 2002 (Таблица 1)

Таблица №1. Лестница гражданского участия Ш. Арнштейна

Степени власти общественности	Автономное общественное управление
	Делегированные полномочия
	Партнерство
Степени символического участия	Умиротворение
	Консультирование
	Информирование
Неучастие	Терапия
	Манипулирование

Лестница, представленная выше разделена на три секции. Нижняя секция - две ступени пассивного участия - манипулирование и терапия. В качестве примера можно представить различного рода совещательные органы не имеющие никаких полномочий. Их главная цель - успокоить общественность.

Вторая секция - средняя - состоит из трех ступеней:

- информирование;

- консультирование;

- умиротворение.

Для достижения данных целей используются как самые простые методы передачи информации от власти к населению (вывески и так далее), так и более совершенные (общественные слушания, заседания, встречи органов власти с населением).

Что касается третьей секции, которая также представлена тремя ступенями - партнерство, делегирование полномочий и автономное общественное управление, в данном случае речь идет о степени участия общественности в планировании и принятии решений. При партнерстве органы власти и представители от общественных организаций берут на себя совместную ответственность при разработки и осуществлении плана или программы.

В случае с осуществлением определенной программы развития, органы власти передают свои полномочия по подготовке и реализации программы, структуре, созданной общественностью.

Рассмотрим характеристику отношений власти и бизнеса с точки зрения экспертов европейского проекта «Муниципальный менеджмент». Они выделяют три типа органов местного самоуправления. Содействие развитию экономики на муниципальном уровне / Под ред. Х. Берра и С. Исуповой, М. РНЦГМУ, 2000.

Первый тип - действующая иерархически и скептически настроенная администрация по отношению к предпринимателям. Такая администрация по возможности сама определяет происходящее в экономической сфере. Предприятия - объект воздействия со стороны власти. При данном типе отдаются распоряжения, создаются барьеры, но взаимодействия как такового нет.

Второй тип - положительно настроенная к предпринимателям администрация - патриархальная. Есть желание поддерживать и помогать предпринимательству, но не учитываются его пожелания и реальные потребности. Коммуникация односторонняя - «сверху вниз», нет равноправных партнерских отношений.

Третий тип - администрация-партнер. Взаимодействия и ориентация на потребности и пожелания предпринимателей. В данном случае администрация и предприниматели на одном уровне, экономическая политика в рамках муниципального образования реализуется совместно. Взаимодействие происходит на всех уровнях - в самой администрации, в бизнес-кругу и между ними.

Критериями, позволяющими формировать благожелательный климат в отношениях между предпринимателями и властными структурами могут быть: - прозрачность и открытость во взаимоотношениях;

- равноправное отношение ко всем предпринимателям;

- организованный диалог, его создание и поддержание.

И наконец, третья составляющая организационно-управленческих ресурсов развития - социальные технологии. Социальные технологии - способ осуществления преобразующей деятельности «на основе ее рационального расчленения на процедуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией и выбора оптимальных средств, методов их выполнения». Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Москва, Логос - 2011, с.157

В практике развития местных сообществ в России, к сожалению, редко и неумело используются социальные технологии, разработанные учеными. Вот некоторые из них, относящиеся к управлению развитием - технология взаимодействия, технология разрешения конфликтов, предпринимательской деятельности, технология оценки персонала и многие другие.

Учитывая все вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что организационно-управленческие ресурсы развития имеют широкий спектр влияния. От наличия и степени их развитости зависит какой будет потенциал развития местного сообщества, в какой степени общество будет готово принять и реализовать поставленные перед ним цели.

1.3 Механизмы управления местным развитием

Говоря об управлении социально-экономическими процессами в муниципальном образовании, о его формах и методах осуществления, выделяют три типа политики:

- общегосударственная экономическая политика (макроуровень управления);

- региональная политика (учитываются особенности развития определенного региона);

- муниципальная экономическая политика ( отражает особенности развития муниципального образования - мезоуровень управления);

- деятельность хозяйствующих субъектов, находящихся на территории муниципального образования (микроуровень управления).

Для того, что определить механизмы управления развитием муниципального образования, следует понять какова роль государственного управления в социально-экономическом развитии системы муниципалитета.

В современных условиях являются актуальными проблемы управления социально-экономическими процессами в муниципальном образовании (как один из мезоуровней управления). В рамках различных научных школ уже сформировалось несколько подходов, которые представили нам различные трактовки задач, целей, методов и форм управления социально-экономическими процессами муниципального образования.

Практически все школы экономической теории говорят о том, что государственное вмешательство в социально-экономические процессы территории неотвратимо. Это во многом объясняется несовершенством рыночного механизма, отсутствие у него способности решать современные проблемы развития как на государственном, так и на региональном и муниципальном, в том числе и на уровне организации и предприятия.

В развитии современной экономики возникает множество институтов, которые принимают участие в управлении социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования. Это происходит в результате усиления роли ряда факторов: политических, социальных, экологических.

Представители теории управления внешней средой бизнеса рассматривают формы и методы государственного управления, опираясь на интересы бизнеса, с помощью которых можно будет достичь выполнение интересов социально-экономической муниципальной системы и общества в целом.

Система государственного управления, в данной теории - внешняя среда, в рамках которой функционируют системы. Экономика, с точки зрения представителей описываемого подхода, также существует в рамках внешней среды. Внешняя среда, в свою очередь, определяет поведение субъектов, воздействуя на них в различных направлениях (внутрифирменные отношения, контрактные отношения между фирмами, внешние экономические связи).

Следовательно государственное управление - это сложная система форм и методов воздействия на внешнюю среду бизнеса, которая определяется параметры и правила поведения субъектов, в рамках которых осуществляется соотношение интересов частного бизнеса и общества в целом.

Демократичная, ориентированная на достижение поставленных целей, эффективная, использующая систему мотиваций, опирающаяся на практический опыт, способная адаптироваться к любой ситуации, учитывающая долгосрочные интересы, обладающая достаточной силой воздействия, простая для понимания, помогающая прогрессивному развитию - это все характеризует идеальную систему государственного управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.

Авторы Ларина Н.И., Швецов В.Н., Маршалова А.С., Кисельников А.А., Новоселов А.С. предлагают свою классификацию методов управления региональной экономикой (таблица 2).

Таблица 2. Классификация методов управления региональной экономикой

Тип воздействия	Методы управления
По характеру воздействия на рыночные процессы	Прямые
	Косвенные
По широте воздействия	Общеэкономические
	Селективные
По каналам воздействия	Административные
	Экономические
По политике действий и формам реализаций	Налоговые
	Бюджетные
	Внешнеэкономические
	Антимонопольные

На уровне муниципального образования (мезоуровне) также существуют различные методы. Например, автор Воронин А.Г. говорит о том, что механизм муниципального управления обладает инструментами, позволяющими регулировать интересы, делящиеся на несколько групп (таблица3)

Таблица 3. Инструменты механизма муниципального образования

	Группы инструментов	Характеристика
1	Удовлетворение потребностей населения (инфраструктура, водоснабжение, освещение, отопление домов, система образования, защиты природы, социальной защиты, здравоохранения).	- удовлетворение этих потребностей необходимо и наиболее эффективно осуществлять сообща - исключение осуществления в частном порядке - муниципальная власть выступает как «предприниматель» - ведет собственную хозяйственную деятельность - особое внимание уделяется к предприятиям, обслуживающим общественные потребности - муниципальное управление опирается на федеральное законодательство - в случае неэффективного решения проблемы органы власти могут использовать право законодательной инициативы.
2	Инструменты, касающиеся корректировки и согласования интересов различных муниципальных образований.	1. Главная функция - обеспечение целостности и нормального процесса развития местного сообщества. 2. Механизм муниципального управления осуществляет нормативно-регулирующую и планирующую функции.
3	Инструменты, относящиеся к регулированию деятельности субъектов хозяйственной деятельности, не входящих в муниципальную собственность.	1. Основные методы управления - индикативные методы. 2. Регулирующая деятельность предполагает косвенное воздействия на хозяйствующих субъектов и населения территории. 3. Применяется система экономических импульсов, обеспечивающая эффективное социально-экономическое развитие, учитывающая и удовлетворяющая интересы населения.

Регулирующая деятельность органов местного самоуправления включает несколько функций. Стимулирование хозяйственной деятельности должно отвечать целям социально-экономического развития и включает широкое использование рыночных инструментов (таблица 4).

Таблица 4. Регулирующая и стимулирующая деятельность органов местного самоуправления

Регулирующая деятельность	Стимулирующая деятельность
Обоснование и разработка экономических нормативов.	Прямые дотации и субсидии из бюджета.
Регулирование деятельности на основе общей социально-экономической стратегии развития.	Использование гибкой налоговой и ценовой политики.
Использование преимущественно экономических методов.	Использование льготной политики в отношении местных налогов.
	Повышение ответственности за выполнение законодательных и нормативно-правовых условий.
	Привлечение инвестиций на территорию муниципалитета.

На процессы жизнедеятельности населения и функционирование муниципального хозяйства оказывают влияние весьма разнообразные формы воздействия: общественно-политические, законодательные, бюджетные, ресурсные, информационные, рыночные.

Таблица 5. Механизмы муниципального управления

Механизмы муниципального управления	Управление финансами
	Выпуск и обращение муниципальных ценных бумаг
	Маркетинг: товаров, услуг, организаций, потребителей, местных социально-экономических процессов
	Грамотное управление муниципальной недвижимостью
	Привлечение населения к решению местных дел по социально-экономическому развитию
	Принятие мер по всесторонней поддержке частного сектора и, важнее всего, малого бизнеса
	Всемерное повышение образовательно-квалификационного уровня населения
	Открытость результатов деятельности органов власти для общественности

Совокупность инструментов, форм и методов управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне - сложная система. Важно понимать, что в каждом муниципальном образовании должны применятся свои способы решений, методы достижения тех или иных задач. Выбор инструмента или способа принятия решения во многом зависит от специфики территории, её ресурсов, от степени развитости муниципального образования, от степени готовности и возможностей местных жителей принять те или иные изменения.

Поэтому очень важно искать особенные механизмы и рычаги, применительно к конкретному муниципальному образованию, внедрять практику местной деятельности эффективных приемов, соответствующих и приводящих к достижению поставленных целей.

И, наконец, сделаем вывод о том, что очертания механизма управления процессом социально-экономического развития муниципального образования формируются только с помощью системы движущих элементов, которые используются как на федеральном (макроуровне), так и на региональном и муниципальном уровнях (мезоуровень).

Таким образом, функции и рычаги управления на мезоуровне достаточно обширны и многочисленны, включают не только экономические, но и организационные формы воздействия на процессы социально-экономического развития территории.

В продолжении рассмотрим механизмы управления развитием муниципального образования в России. В большинстве стран, и Россия не исключение, произошли большие изменения в условиях функционирования государственного сектора. Развиваются технологии, информатизируются все сферы жизни людей. Организации и государство выходят на более высокий уровень конкуренции, увеличивается роль частного сектора в экономике, что приводит к изменению в работе муниципальных структур - схожесть в действиях с частными организациями.

В управление муниципальным образованием проникают методы оценки результативности (отношение полученного результата к планируемому), эффективности (отношение результата к затратам) и экономии (отношение планируемых затрат к фактическим). В современных подходах управления акцент переносится не на измерение затрат, а на измерение результатов. Внимание концентрируется на постановку задач и целей, поиск инструментов их достижения. Измерение и мониторинг результатов, оценка эффективности - являются немаловажным пунктом в управлении развитием.

1.4 Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта организации управления развитием

Мировая практика представила нам множество вариантов экономических и организационных решений в сфере местного самоуправления. Для определения объяснения задач и направлений совершенствования управления социально-экономическим развитием муниципальных образований в России, актуальным было бы определить какие методы используются в зарубежной практике. Анализ зарубежного опыта поможет уточнить цепь важных характеристик, в том числе возникших в последние годы.

Всем известно, для того, чтобы контролировать развитие местных сообществ, нужна программа развития. Соответственно для этого создаются специальные структуры, которые исполняют функцию разработки программ развития местных сообществ.

Например, в США большинство органов исполнительной власти на уровне городов и штатов есть специальные комиссии или агентства по социально-экономическому развитию. Они отвечают за подготовку целевых программ, которые включают повышение качества жизни населения территории - целью является конкурентоспособность каждого из них в экономической жизни. Проекты реализуются по стандартной схеме (рисунок 2).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2. Схема реализации проектов развития

Во Франции также можно заметить акцентирование внимания на создание структур, которые концентрируют высококвалифицированные кадры. Эти кадры непосредственно участвуют в обосновании программ и определении механизмов развития местных сообществ. Например, общая задача разработки проектов в сфере социально-экономического развития, способствует образованию публично-правовых межкоммунальных объединений.

Не стоит забывать о том, что в зарубежной практике есть и другой вариант структурного обеспечения программно-целевого управления, в качестве примера может послужить Канада. В ней функционируют созданные за пределами муниципальных властей, придерживающиеся принципу частного общественного партнерства, корпорации экономического развития. Но тем не менее их основное функционирование за счет муниципалитета и оно должно быть достаточным. В тоже время они прибегают к помощи бизнеса в ходе реализации программ развития местных сообществ.

Преимуществами модели частно-общественного партнерства являются:

- Горизонтальная организационная структура, которая позволяет быстро принимать решения, действовать в привычной деловой атмосфере бизнеса, а так же позволяет функционировать в рамках культуры, ориентированной на клиента.

- Позволяет членам сообщества принимать участие, делится знаниями и ресурсами с организацией.

Следующей немаловажной характеристикой является разработка стратегических планов развития местных сообществ - необходимого компонента муниципального управления. В США реализация концепции местного сообщества связывается со стратегическими планами её развития, который включает следующие пункты:

1) оценка хозяйственной емкости и нагрузки на природную среду территории, на которой находится местное сообщество;

2) формирование потребностей общества, степени доступности экономических, природных и человеческих ресурсов для обеспечения этих потребностей;

3) внедрение в систему местного самоуправления принципов устойчивого развития, её совершенствование;

4) участие населения территории в принятии решений по ключевым вопросам муниципального развития.

Для европейских стран так же характерно активное участие муниципальных властей в определении стратегической направленности развития местных сообществ.

Вместе с тем развивается комплексный подход в формировании программ и оценке их эффективности. В зарубежных странах при разработке программ особое внимание уделяется инфраструктуре, экологии, землепользованию. В ходе этого особое внимание акцентируется на «внешних факторах» (экономия затрат коммерческого сектора, в следствии развития инфраструктуры).

Ученые, исследуя современную практику регионального управления в странах ЕС, выделили критерии, которые используются государственными органами для подтверждения и внедрения программ социально-экономического развития территорий.

- степень возможности осуществления программы и соотношение доступных ресурсов с поставленными целями;

- предполагаемое влияние на диверсификацию региональной экономики, создание долговременных качественных рабочих мест;

- доля финансирования программы частным сектором;

- продуктивное сотрудничество регионального частного сектора и общества в подготовке и реализации программ;

- возможность и уровень продаваемости результатов в другие регионы;

- возможность совмещения с другими направлениями региональной политики в различных областях (информатизация общества, развитие сельской местности, окружающая среда.

В развитых странах стабильное развитие регионов в большей степени определяется четким разделением предметов ведения между властями (центральной, региональной и муниципальной), применением разнообразных форм и инструментов государственного регулирования.

Россия имеет достаточно много общих проблем не только с развитыми, но и с развивающимися странами, которые достигли уже больших масштабов развития экономики. К таким странам относятся Китай, Бразилия, Мексика. Для изучения немаловажное значение имеют достигнутые странами результаты по включению регионов в международное экономическое сотрудничество, экономическому освоению новых регионов, продвижению промышленности в сельские местности.

В зарубежных странах в управлении регионов практикуется деятельность по решению вопросов размещения производства, с дальнейшим согласованием этих решений с населением региона.

Каждая страна использует методы и инструменты управления регионами с одной целью - обеспечения эффективного развития территорий, независимо от ее административно-территориального устройства, уровня развития и т.д.

Что касается Российской Федерации, то особенностью нынешнего этапа управления является недостаток финансовых средств, которые требуют распределения. А вот в развитых странах основным вопросом является распределение представленных в достаточном размере финансовых средств.

Можно выделить некоторые принципиальные положения и методы проведения региональной политики в развитых странах:

- составной частью национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития страны является региональная политика;

- наличие специальных направлений развития сфер экономики (транспорта, промышленности, сферы услуг);

- разработка специальных механизмов, которые гарантируют устойчивое развитие того или иного региона.

В условиях устойчивой экономики региона обязательно выполнение определенных требований:

- повышение численности населения;

- развитие малого предпринимательства;

- развитие национальной культуры;

- отсутствие межнациональных конфликтов;

- повышения профессионального и общеобразовательного уровня населения;

- улучшение системы местного самоуправления;

- развитие малого предпринимательства;

- совершенствование сферы услуг.

Переход на уровень устойчивого развития предполагает устранение отрицательных тенденций и негативных факторов в экономике региона:

- недостаточные объемы выпускаемой промышленной и сельскохозяйственной продукции и ее низкую конкурентоспособность;

- финансовая несостоятельность большинства предприятий;

- низкий уровень доходов большей части населения;

- количество безработных.

Анализируя выше изложенное, выделим ряд моментов, которые следует использовать в российской практике программно-целевого управления развитием муниципальных образований.

1) формирование специальных органов, обладающих высококвалифицированными кадрами, которые, в свою очередь, будут разрабатывать целевые программы и механизмы развития местных сообществ;

2) разработка дополнительных стратегических планов социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, которые лягут в основу целевых программ управления изменениями;

3) Участие в процессах создания целевых программ представителей разных групп, связанные с данным сообществом определенными интересами;

4) определение минимального количества важнейших направлений развития местных сообществ;

5) включение в систему показателей планирования и мониторинга процессов развития местных сообществ индикаторов, отражающих разные стороны жизни населения, в том числе, связанных с качеством окружающей среды.

Обобщая все вышесказанное, следует сказать о том, что изучение и анализ зарубежного опыта регионального развития, нужно не только для того, чтобы понимать суть тех или иных проблем развития регионов в странах, не только увидеть какими способами решаются те или иный проблемы, но и овладеть этими способами, чтобы в дальнейшем использовать их в российских условиях. Важно понимать, что копирование и перенесения опыта других стран не будет результативным. Это может привести лишь к тупиковой ситуации.

2. Анализ системы управления развитием в муниципальном образовании город Горячий Ключ

2.1 Организационные структуры управления

управление местный развитие муниципальный

Эффективные организационные структуры обеспечивают устойчивое развитие России и ее регионов, способствуют максимальному достижению поставленных целей, относящихся к развитию регионов, муниципальных образований. Но современные организационные структуры, к сожалению, характеризуются достаточно высоким уровнем бюрократизации, что снижает их гибкость и возможность максимальной адаптации к той или иной ситуации. Это объясняется тем, то многие элементы организационных структур характерные для административно-командной системы в условиях современной рыночной экономики неэффективны. Одновременно с этим большинство современных структур приходится формировать в отсутствии достаточной научно-технической базы, в то время как достаточно прогрессивно развивается наука управления, накоплен отечественный и зарубежный опыт в сфере управления развитием.

Учитывая вышеперечисленные обстоятельства, возникает необходимость совершенствования уже существующих организационных структур управления, с целью своевременного решения задач и максимизации эффективности проведения государственной и региональной политики.

Организационная структура управления - совокупность специализированных функциональных подразделений, взаимосвязанных в процессе обоснования, выработки, принятия и реализации управленческих решений. Графически чаще всего изображается в виде иерархической диаграммы, показывающей состав, подчиненность и связи структурных единиц организации.

Организационная модель - это принципы формирования подразделений, делегирования полномочий и наделения ответственностью. По сути, организационная модель показывает, как сформировать подразделение.

На практике применяют следующие принципы формирования подразделений:

- функциональная модель: «одно подразделение = одна функция»;

- процессная модель: «одно подразделение = один процесс»;

- матричная модель: «один процесс или один проект = группа сотрудников из разных функциональных подразделений»;

- модель, ориентированная на контрагента: «одно подразделение = один контрагент (клиент или клиентская группа, поставщик, подрядчик и пр.);

Последняя модель применяется в случае, если рынок контрагента ограниченный. Например, в случае если число потребителей сильно ограничено, целесообразно применить модель, ориентированную на клиента или клиентскую группу: «одно подразделение = один клиент».

В большинстве же случаев распространение получили функциональная и процессная модели, а также их различные модификации.

Организационная структура управления предприятием во многих современных компаниях была построена в соответствии с принципами управления, сформулированными еще в начале ХХ века. Наиболее полную формулировку этих принципов дал немецкий социолог Макс Вебер (концепция рациональной бюрократии):

- принцип иерархичности уровней управления, при котором каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;

- принцип соответствия полномочий и ответственности работников управления месту в иерархии;

- принцип разделения труда на отдельные функции и специализации работников по выполняемым функциям;

- принцип формализации и стандартизации деятельности, обеспечивающий однородность выполнения работниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;

- принцип обезличенности выполнения работниками своих функций;

- принцип квалификационного отбора, в соответствии с которым найм и увольнение с работы производится в строгом соответствии с квалификационными требованиями.

Организационная структура управления, построенная в соответствии с этими принципами, получила название иерархической или бюрократической структуры. Наиболее распространенным типом такой оргструктуры является линейно-функциональная (линейная организационная структура).

Основы линейных структур составляет так называемый «шахтный» принцип («принцип колодца») построения и специализация управленческого процесса по функциональным подсистемам организации (маркетинг, производство, исследования и разработки, финансы, персонал и т. д.). По каждой подсистеме формируется иерархия служб («шахта» или «колодец»), пронизывающая всю организацию сверху донизу.

Результаты работы каждой службы оцениваются показателями, характеризующими выполнение ими своих целей и задач. Соответственно строится и система стимулирования и поощрения работников. При этом конечный результат - эффективность и качество работы организации в целом, - становится как бы второстепенным, так как считается, что все службы в той или иной мере работают на его получение.

Преимущества линейных структур:

- позволяют найти решение любой задачи, направленной в функциональное подразделение (в какой срок - другой вопрос);

- потенциально обеспечивает обмен знаниями между сотрудниками, их профессиональный рост.

Недостатки линейной структуры:

- в работе руководителей практически всех уровней оперативные проблемы («текучка») доминирует над стратегическими;

- слабые горизонтальные связи между функциональными подразделениями порождают волокиту и перекладывание ответственности при решении проблем, требующих участия нескольких подразделений;

- малая гибкость и приспособляемость к изменению ситуации;

- критерии эффективности и качества работы подразделений и организации в целом разные, и часто взаимоисключающие;

- большое число «этажей» или уровней управления между работниками, выпускающими продукцию, и лицом, принимающим решение;

- перегрузка управленцев верхнего уровня;

- повышенная зависимость результатов работы организации от квалификации, личных и деловых качеств высших управленцев.

Таким образом, можно заключить, что в современных условиях недостатки структуры перевешивают ее достоинства.

Если применять различные модели организации деятельности в пределах отдельных бизнес-процессов, то можно использовать преимущества той или иной организационной модели. При этом для организации в целом будет применяться процессная организация основных структурных блоков, а в рамках отдельных блоков могут применяться различные модели. Например:

- для организации структурного блока, реализующего бизнес-процесс разработки новых и совершенствования существующих продуктов, целесообразно использовать матричную структуру;

- при определенных условиях для организации процессов воспроизводства ресурсов (зависимость от монополистов-поставщиков), воспроизводства средств производства (использование подрядчиков для выполнения работ), продвижения и продаж (работа с ограниченными клиентскими группами) целесообразно использовать модели, ориентированные на контрагента;

- структура финансовых служб будет выглядеть привычнее при функциональной организации.

Выбор тех или иных субмоделей зависит от специфики и особенностей бизнеса.

Построение организационной структуры управления в Business Studio является одним из шагов проектирования системы управления организацией. Для решения этой задачи Business Studio позволяет создать иерархический перечень должностей и подразделений компании. В дальнейшем данный перечень служит для определения Владельцев (Менеджеров) процессов и исполнителей процессов.