Конституційно-правові основи всеукраїнського референдуму: проблеми теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

МІЖНАРОДНИЙ ГУМАНІТАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Інститут національного та міжнародного права

Кафедра конституційного права

та державного управління

Курсова робота

Конституційно-правові основи всеукраїнського референдуму: проблеми теорії та практики

Одеса - 2012

ПЛАН

ВСТУП

РОЗДІЛ І. ВСЕУКРАЇНСЬКИЙ РЕФЕРЕНДУМ В СИСТЕМІ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ

1.1 Поняття всеукраїнського референдуму

1.2 Співвідношення всеукраїнського референдуму та інших форм безпосередньої демократії

РОЗДІЛ ІІ. ВСЕУКРАЇНСЬКИЙ РЕФЕРЕНДУМ ЯК ВИД КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН

2.1 Суб'єкти всеукраїнського референдуму та їх конституційно-правовий статус

2.2 Предмет всеукраїнського референдуму

РОЗДІЛ ІІІ. ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ ВСЕУКРАЇНСЬКОГО РЕФЕРЕНДУМУ

3.1 Проблеми теорії

3.2 Проблемі практики

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Становлення громадянського суспільства в Україні та розбудова правової держави передбачають перетворення Українського народу з об'єкта державного управління на головного суб'єкта влади, що обумовлює необхідність розвитку і вдосконалення всіх форм народовладдя і, насамперед, тих форм, які передбачені новою Конституцією України. При цьому пріоритетними видаються ті інститути демократії, що дозволяють Українському народу безпосередньо вирішувати найважливіші проблеми суспільного та державного життя. Однією з таких форм безпосередньої реалізації народного суверенітету є всеукраїнський референдум.

Всеукраїнський референдум є порівняно новим інститутом безпосередньої демократії. До 1991р. референдуми на терені України не практикувалися, хоча можливість їх проведення передбачалася Конституціями УРСР 1937 і 1978рр.

У більшості зарубіжних країн історія референдуму нараховує століття. З'явившись в 1449р. у швейцарському кантоні Берн, референдуми спочатку на місцевому, а надалі і на загальнодержавному рівні почали запроваджуватися і в інших країнах. За допомогою цього інституту безпосередньої демократії вдалося вирішити багато проблем суспільного та державного життя, хоча в ряді випадків референдуми ставали демократичним інструментом для легалізації антинародних рішень, як це було у нацистській Німеччині в 1933,1934 та 1938 рр. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн- К.: АртЕк, 2001. -247 с.

Попри давню історію референдумів, перші системні дослідження теоретичних основ цього правового явища з'являються лише у минулому столітті. Пізніше загальнодержавні референдуми стають предметом дослідження вітчизняних та зарубіжних вчених. Визнаючи здобутки радянських вчених, які досліджували референдуми, слід зазначити, що їх праці здебільшого обмежувалися спробами тлумачення відповідних норм радянських конституцій чи аналізом досвіду проведення референдумів у зарубіжних країнах. Дещо схоластичний характер зазначених досліджень був обумовлений відсутністю досвіду проведення референдумів в колишньому СРСР.

Перший всеукраїнський референдум, який відбувся 1-го грудня 1991р., підтвердив чинність і надав вищої юридичної сили урочисто прийнятому Верховною Радою Української РСР Акту проголошення незалежності України, довів реальну спроможність Українського народу самостійно вирішувати найбільш важливі питання суспільного і державного життя і, по суті, став формою національного державотворення Українського народу. Рішення першого всеукраїнського референдуму сприяло визнанню України на світовій арені як суверенної і незалежної держави. Погорілко В.Ф. Федоренко В.Л. Референдум в Україні: історія та сучасність., -- К-; Ін-т. держави і права НАН України, 2000- 146 с.

Не дивлячись на позитивний досвід всеукраїнського референдуму 1-го грудня 1991р., цей інститут безпосередньої демократії став разовою історичною подією. Спроби ініціювати всеукраїнський референдум у 1992, 1993, 1996 та 1998рр. виявилися марними.

Однією з причин, що обумовили таку ситуацію, є відсутність цілісної концепції всеукраїнського референдуму як однієї з пріоритетних форм безпосередньої демократії. Інша причина - недосконалість законодавства про всеукраїнський референдум. Закон України ,,Про всеукраїнський та місцеві референдуми” 1991р., який свого часу відіграв важливу роль у становленні референдумів в Україні, нині застарів і не відповідає положенням чинної Конституції. До того ж, досвід проведення всеукраїнського референдуму 1-го грудня 1991р. та ініціювання всеукраїнських референдумів у 1992, 1993, 1996 та 1998рр. не був узагальненим та не зазнав належного наукового аналізу. Сукупність зазначених чинників й зумовила вибір теми дослідження.

Розділ І. Всеукраїнський референдум в системі безпосередньої демократії

1.1 Поняття всеукраїнського референдуму

Особливим інститутом демократії є референдум як один із засобів демократичного управління державними справами. Чушенко В.І., Заяць І.Я. Конституційне право України.-К.: Ін Юре, 2007.-251 с

Референдум - це голосування всього населення держави або певної частини її населення з метою вирішення найважливіших питань державного та суспільного життя. Брати участь в референдумі можуть особи, які досягли 18 років.

Залежно від певних ознак референдуми поділяються на ряд видів. Розрізняють імперативний і консультативний, конституційний і законодавчий, обов'язковий і факультативний референдуми.

Нормативний акт, ухвалений імперативним референдумом, набуває найвищої юридичної сили й не потребує затвердження ніякими іншими суб'єктами. Консультативний референдум ставить за мету виявлення точки зору населення з приводу якогось питання, яка не має обов'язкової юридичної сили для органів держави.

Конституційний референдум вирішує питання щодо прийняття Конституції чи внесення до неї поправок.

Обов'язковий референдум проводиться для вирішення питань, які, відповідно до Конституції, можуть бути розв'язані тільки шляхом референдуму.

Відповідно до ст. 73 Конституції Конституція України-Верховна Рада України; Конституція, від 28.06.1996 № 254к/96-ВР обов'язкові референдуми мають призначатися Верховною Радою для вирішення питань щодо зміни території України або Президентом - для затвердження змін до розділів І, ІІ, ХІІІ Основного Закону.

Всеукраїнський референдум може призначатися Президентом України з народної ініціативи для вирішення якогось конкретного питання, якщо цього вимагають не менше як три мільйони громадян України, які мають право голосу.

Даний закон визначає порядок призначення референдумів, їх підготовку, принципи участі громадян у референдумах, порядок голосування, визначення підсумків та інші питання.

Як і в багатьох інших державах, в Україні для прийняття законопроектів, що стосуються податків, бюджету чи амністії, проведення референдуму не допускається.

1.2 Співвідношення всеукраїнського референдуму та інших форм безпосередньої демократії

Визначення правових основ всеукраїнського та місцевих референдумів було б неповним без аналізу їх співвідношення з іншими формами безпосередньої демократії. Такий аналіз дозволяє більш змістовно визначити роль і місце референдумів у системі прямого народовладдя та визначити пріоритети у формуванні системи форм безпосередньої демократії в Україні.

Після проголошення незалежності у вітчизняній конституційно-правовій практиці склалася парадоксальна ситуація: ряд традиційних форм безпосереднього народовладдя - референдуми, збори, мітинги, демонстрації - істотно активізувалися й набули нового змісту. Наприклад, мітинги, пікетування, що за часів соціалізму мали на меті підтримку радянського внутрішнього та зовнішнього державно-політичного курсу, або ж висловлення незадоволення політикою імперіалістичних країн - США та країн Н АТО. Водночас частина поширених за радянських часів інститутів прямого народовладдя втратили своє значення, стали практично недієвими. Мова йде про відкликання депутатів рад усіх рівнів, пікетування, голодування, "комсомольські прожектори" тощо.

В Україні сформувалася і діє система форм безпосередньої демократії. Стаття 69 Конституції України визначає вибори і референдуми пріоритетними формами безпосередньої демократії, але не дає вичерпного переліку інших форм прямого народовладдя, втім і не виключає можливості їх існування. Аналіз чинного конституційного законодавства дає підстави виділяти, поряд із виборами і референдумами, такі форми безпосередньої демократії, як: референдна ініціатива щодо проведення всеукраїнського референдуму (ст. 72 Конституції України 1996 р.); збори, мітинги, походи, демонстрації (ст. 39 Конституції України 1996 р.); дорадчі опитування громадян України (ст. 46 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р.); загальні збори громадян за місцем проживання (ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1991 р.); місцеві ініціативи (ст. 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р.); громадські слухання (ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р.); звернення громадян до органів Автономної Республіки Крим (ч. З ст. 6 Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р.); збори громадян у м. Києві (ст. 8 Закону України "Про столицю України - місто-герой Києв" 1999 р.). Не виключено, що в Україні можуть запроваджуватися Й інші форми безпосередньої демократії. Конституція України-Верховна Рада України; Конституція, від 28.06.1996 № 254к/96-ВР

Національна система форм безпосередньої демократії може формуватися шляхом конституювання модернізованих форм безпосередньої демократії, що практикувалися в Україні за радянської доби, та за рахунок рецепції в конституційне право України тих форм прямої демократії, що позитивно зарекомендували себе в зарубіжних країнах. Але при цьому логічно постає питання щодо визначення поняття "форма безпосередньої демократії".

Визначення поняття форми безпосередньої демократії в СРСР ускладнювалося відсутністю єдності в поглядах вчених щодо тлумачення безпосередньої демократії взагалі. Така ситуація обумовлювалася заполітизованістю наукових досліджень безпосередньої демократії, що знаходилися під впливом тези про синтез прямої і безпосередньої демократії в радянському державному праві та намаганнями створити особливу соціалістичну систему безпосередньої демократії, яка б характеризувалася багатомірністю форм її практикування як на місцевому, так і на загальнодержавному рівні. Нерідко безпосередня демократія ототожнювалася з системою рад всіх рівнів.

Поширене тлумачення поняття безпосередньої демократії в радянській державно-правовій науці сприяло тому, що поряд з виборами, референдумами та всенародними обговореннями формами прямого народовладдя визнавалися соціалістична революція, з'їзди і наради трудящих, система народного контролю, петиції, народні ініціативи, колективно-договірні відносини, листи та пропозиції до керівних державних органів та редакцій газет, на радіо і телебачення, соціалістичні змагання та комуністичні суботники, а також діяльність комсомолу, профспілок та інших громадських організацій. Ющик О.І. Теоретичні основи законодавчого процесу.-К.: Парламентське вид-во, 2004.-351 с

Характерними ознаками безпосередньої демократії є: пряме волевиявлення громадян, що не опосередковується будь-яким державним органом; єдність волі і суб'єкта її вираження; особливе коло суб'єктів, яке властиве правовідносинам, котрі виникають у процесі безпосередньої реалізації народного суверенітету; участь громадян у прийнятті рішень від свого імені; надання права участі в прийнятті рішень усім правоздатним громадянам; імперативний характер рішень, що приймаються шляхом вільного волевиявлення громадян у формі голосування, та відповідна форма їх правового закріплення.

Відповідно до зазначених ознак формою безпосередньої демократії є спосіб прямої реалізації народного суверенітету, зміст якого полягає у владному волевиявленні правоздатних громадян при вирішенні важливих питань державного і суспільного життя. Баламезов С. Конституційне право. Підручник для вузів. - М., 2000. -214 с. Тобто, безпосереднє народовладдя - це самостійна безпосередня реалізація народом власної волі, власних інтересів, власної долі (в цілому чи щодо частини суспільства або окремих осіб) або щодо інших народів і держав за їхньою згодою при сприянні політичних партій, їхніх блоків, інших складових механізму безпосередньої демократії або без них.1 Сукупність конституйованих форм безпосередньої реалізації народного суверенітету складає систему форм безпосередньої демократії.

Сучасне конституційне право України розглядає право на повстання проти тиранії, на громадську непокору, на застосування сили проти насильства як складовий елемент народного суверенітету, як природне право народу України. На сьогодні в Україні є позитивний досвід здійснення демократичних перетворень. Байрачна А.К Конституційне право України: .-Х.: Право, 2008.-177 с

В Україні, поряд із референдумами законодавство передбачило ряд інших форм прямого народовладдя. Найбільш близьким до референдумів є Інститут виборів. Деякі вчені навіть об'єднують ці два інститути за їх зовнішніми ознаками, зокрема, за формами реалізації. І референдуми, і вибори здійснюються шляхом проведення голосування на загальнодержавному і місцевому рівнях.

Разом з тим між референдумами і виборами існують суттєві розбіжності сутнісного і змістовного характеру. Народне волевиявлення на референдумі є безпосередньою владною діяльністю громадян України при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення, тоді як волевиявлення громадян України на виборах лише визначає осіб чи коло осіб, які будуть уповноважені реалізовувати народний суверенітет. Референдуми відрізняється від виборів і за об'єктом голосування. На референдумах громадяни України шляхом голосування вирішують найбільш суспільно значущі питання і приймають відповідні рішення. При цьому рішення референдумів є остаточним і не вимагає затвердження з боку будь-якого іншого державного органу, тоді як об'єктом виборів є обрання делегатів до представницьких органів чи на виборні посади і делегування їм державно-владних повноважень щодо реалізації народного суверенітету.

Конституція України закріпила й такі форми безпосередньої демократії, як збори, мітинги, походи і демонстрації. Зазначені форми безпосередньої демократії займають питому вагу за кількісними показниками в системі форм прямого народовладдя. Як правило, збори, мітинги, походи і демонстрації активно проводяться у поєднанні з такими інститутами, як вибори і референдуми, або ж виражають політичні настрої громадянського суспільства на ті чи інші події.

За радянської доби в Україні були поширені й такі неоднозначні форми безпосередньої демократії, як дорадчі опитування громадян та опитування населення.

Окрім дорадчих опитувань громадян України ст. 47 Закону про референдуми 1991 р. передбачає Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 № 1286-XII можливість опитувань громадської думки, але визначає, що їхні наслідки не мають правових наслідків. Законодавчі колізії щодо змісту дорадчих опитувань і опитувань громадської думки пов'язані з реципіюванням цих форм безпосередньої демократії з радянського державного права. Спочатку обговорення застосовувалися в радянському державному праві як спосіб легітимізації та пропагування рішень державних і партійних органів.

Ще однією формою прямого народовладдя, яка ототожнювалася з референдумами в радянській державно-правовій практиці, були опитування.

Чинна Конституція України не передбачає опитування населення. Це свідчить про те, що ця форма безпосередньої демократії не належить до основних.

За певних умов до форм безпосередньої демократії можна віднести і звернення громадян, закріплені в ст. 40 Конституції України. Конституція України-Верховна Рада України; Конституція, від 28.06.1996 № 254к/96-ВР

У конституційному законодавстві України звернення громадян закріплені у Конституції України, Законі України "Про звернення громадян" 1996 р., Указі Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" 1997 р. та інших нормативно-правових актах.

Схожим з референдумом є і недіючий на сьогодні інститут відкликання депутатів представницьких органів. Цей інститут прямої демократії вперше був закріплений у радянському державному праві "Декретом про право відкликання делегатів", прийнятому за ініціативою В. 1. Леніна. Зазначений Декрет встановлював порядок відкликання депутатів з Установчого зібрання та місцевих органів державної влади. Право відкликання надавалося радам.

В Україні відкликання інституалізувалося Законом України "Про відкликання народного депутата України" від 19 жовтня 1995 р. Зміст цього інституту визначався організацією владного волевиявлення шляхом голосування виборців відповідного виборчого округу з питання позбавлення представницького мандату особи, що втратила довіру виборців. Конституція України не закріплює цю форму безпосередньої демократії у зв'язку з конституюванням вільного характеру представницького мандата. Закон про відкликання народних депутатів втратив юридичну силу. Утім, закріплений сьогодні в конституційному законодавстві України депутатський імунітет й індемнітет має абсолютний характер, що має неоднозначну оцінку в суспільстві. На передодні вступу в дію Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р. різні політичні сили висловлюють думки щодо обмеження депутатського імунітету та індемнітету, зокрема, шляхом інституалізації відкликання народних депутатів України.

Окрім охарактеризованих форм безпосередньої демократії в Україні світовому конституціоналізму відомі й такі форми безпосередньої демократії, що ніколи не застосовувалися в Україні й не отримали нормативного закріплення. Це - плебісцити, плебісцитарні референдуми, народна законодавча ініціатива, ландегемайнде, народне вето, народне відкликання представницького органу тощо. Тодика Ю.М. Конституційне право України . -- К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2002. --258 с.

Близьким до референдумів за формальними ознаками та змістом є плебісцит. В силу об'єктивних історичних обставин зміст терміна "плебісцит" визначається по-різному, в залежності від поглядів автора на сферу застосування плебісцитів.

В науці не існує єдиної точки зору щодо правової природи плебісциту та його співвідношення з загальнодержавним референдумом. У одному випадку плебісцит ототожнюють з референдумом, тоді як в іншому плебісцит вважають специфічним різновидом референдуму.

Вчені також виділяли особливу різновидність референдумів - референдуми плебісцитного характеру. їх суть зводиться до голосування виборчого корпусу, результати якого мають на меті вираження політичної підтримки глави держави та курсу, що ним проводиться, чи подовження терміну його повноважень. Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституційне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2 т.- Т. 1 / За

У багатьох зарубіжних країнах (Австрія, Іспанія, Італія, Філіппіни, ФРН, Швейцарія) практикується така форма безпосередньої демократії, як народна законодавча ініціатива, зміст якої визначається у праві встановленої законом групи виборців подати на розгляд законопроект, що підлягає обов'язковому розгляду парламентом, хоча останній може прийняти рішення як про ухвалення, такті про відхилення. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн- К.: АртЕк, 2001. -256 с.

Народна законодавча ініціатива отримала своє нормативно-правове закріплення в конституціях та законодавчих актах деяких зарубіжних країн. В окремих державах, зокрема в Іспанії, народна законодавча ініціатива регулюється спеціальним законом (Органічний закон Іспанії №3/84 "Про народну законодавчу ініціативу"). Ця форма безпосередньої демократії схожа за своїм змістом як із всеукраїнським референдумом за народною ініціативою, так і з інститутом петиції. Але на відміну від всеукраїнського референдуму рішення за законопроектом приймається не шляхом проведення голосування, а парламентським шляхом. На відміну від петиції звернення до парламенту має імперативний характер і вимагає обов'язкового розгляду уповноваженим органом.

У Швейцарії практикується така унікальна форма безпосередньої демократії, як ландегемайнде. Ця форма прямого народовладдя полягає у зібранні всіх виборців кантону для вирішення нагальних проблем місцевого життя та обрання посадових осіб місцевого самоврядування. Ландегемайнде за своїм змістом схожі на ранні віча слов'ян.

У Італії існує така форма безпосередньої демократії, як народне вето. Іноді її називають скасовуючим референдумом.

Народне вето- це форма прямого народовладдя, яка полягає у зборі підписів виборців або прийнятті рішення визначеною кількістю обласних рад щодо скасування чинного парламентського закону, наслідком чого є скасування закону. Народне вето ініціюється 500 тис. виборців (близько 1% населення Італії) або рішенням не менш як 5 з 20 обласних рад.

У деяких швейцарських кантонах, Люксембурзі, США та інших країнах практикується й така форма безпосередньої демократії, як народний розпуск представницького органу. Він полягає в тому, що визначена законом кількість виборців наділена правом імперативної вимоги розпуску парламенту. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн- К.: АртЕк, 2001. -264 с.

Отже, у національній і світовій конституційній практиці існує значна кількість форм безпосередньої демократії - референдуми, вибори, збори, мітинги, походи, демонстрації, дорадчі опитування громадян, опитування населення, звернення громадян, плебісцити, плебісцитарні референдуми, народна законодавча ініціатива, ландегемайнде, народне вето, народне відкликання представницького органу тощо. Вони поділяються на національні та міжнародні; конституційні та законодавчі; обов'язкові та факультативні; мирні та немирні; вирішальні (імперативні) та консультативні; всеукраїнські та місцеві форми безпосередньої демократії.

У своїй сукупності ці форми безпосередньої демократії утворюють систему форм безпосередньої демократії. її нормативне закріплення у чинному законодавстві кожної окремо взятої країни, в тому числі Й України, є ознакою сформованої національної системи безпосередньої демократії.

Референдуми займають у цій системі чільне місце, будучи нормативно визначеною пріоритетною формою безпосередньої демократії, зміст якої полягає в прийнятті громадянами найбільш важливих рішень суспільного і державного значення шляхом голосування. Саме референдуми дозволяють народу України безпосередньо реалізувати народний суверенітет, реалізуючи свої політичні права.

Розділ ІІ. Всеукраїнський референдум як вид конституційно-правових відносин.

2.1 Суб'єкти всеукраїнського референдуму та їх конституційно-правовий статус

В Україні референдуми є порівняно новою формою безпосередньої демократії. Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України з найважливіших питань загальнодержавного значення. Його результати мають імперативний характер на всій території України. Погорілко В. Основні засади теорії безпосередньої демократії / ПРАВО УКРАЇНИ, 2001. №. 8 - стр 26-31

Право на участь у референдумі -- це природне право особи. Не випадково в частині першій ст. 21 Загальної декларації прав людини проголошується Загальна декларація прав людини від 10.12.1948, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Здійснення влади народом визначається в Конституції України як народне волевиявлення. Причому за своїм змістом воно може стосуватися будь-яких сторін життя народу: соціально-економічного, політичного, культурного. Конституція України встановлює (ст. 69) Конституція України-Верховна Рада України; Конституція, від 28.06.1996 № 254к/96-ВР, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. В даній статті не дається вичерпного переліку цих форм безпосередньої демократії, а лише закріплюються її пріоритет, провідні форми (вибори, референдум) та припускається можливість здійснення народного волевиявлення й через інші форми безпосередньої демократії.

Учасники всеукраїнського референдуму визначені правовими нормами. Ці норми регламентують їх правосуб'єктність на кожній стадії підготовки і проведення такого референдуму. Кожній стадії відповідає особливе коло суб'єктів всеукраїнського референдуму.

Суб'єктів всеукраїнського референдуму поділяють на такі категорії:

а) суб'єкти, які спрямовані ініціювати такий референдум;

б) суб'єкти, що наділені правом призначати всеукраїнський референдум;

в) суб'єкти, наділені правом підготовки і проведення такого референдуму;

г) суб'єкти, що мають право участі у голосуванні на всеукраїнському референдумі.

Ініціювання всеукраїнського референдуму. Суб'єктами, що мають право вимагати проведення всеукраїнського референдуму, є: Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Референдне право України: Навч. посібник. - К.: Вид-во «Ліра-К», 2006 р.-366 с.ред. В.Ф. Погорілка.-К.: Юридична думка, 2006.-254 с.

а) громадяни України, які наділені правом голосу, в кількості не менш як три мільйони;

б) народні депутати України в кількості не менше половини конституційного складу Верховної Ради України, а в разі ініціювання конституційного референдуму чи референдуму з питань довіри (недовіри) парламенту України та Президенту України -- не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради та Президент України, якщо предметом всеукраїнського референдуму є законопроекти про внесення змін до першого, третього і тринадцятого розділів Основного Закону. Щодо всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України (ст. 73 Конституції України) Основний Закон, на жаль, не визначає суб'єктів його ініціювання. Не визначені й суб'єкти ініціювання консультативних референдумів (дорадчих опитувань громадян України), що передбачено главою 6 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 № 1286-XII. Ця проблема має бути розв'язана в новому законодавстві про референдум.

Призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму передбачає прийняття відповідного нормативно-правового акта, в якому визначаються дата проведення всеукраїнського референдуму, назва закону чи рішення та зміст питання, що виноситься на референдум. Верховна Рада України призначає референдум шляхом прийняття постанови, а Президент України -- шляхом прийняття указу. Так, Президент України прийняв Указ № 65/2000 «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 15 січня 2000 р. Указ Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 15.01.2000 № 65/2000

До суб'єктів організації та проведення всеукраїнського референдуму належать: система виборчих комісій (Центральна виборча комісія та територіальні виборчі комісії з всеукраїнського референдуму) і суб'єкти, на яких покладається обов'язок сприяти вищезазначеним комісіям з референдуму у виконанні їхніх повноважень. До них відносять державні і громадські органи, підприємства, установи, організації, службових осіб.Особливими учасниками всеукраїнського референдуму є суб'єкти, які наділені правом агітації щодо ініціювання всеукраїнського референдуму та його предмета. До них належать громадяни України, політичні партії, громадські організації, масові рухи та трудові колективи, яким згідно зі ст. 8 Закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» надається право безперешкодної агітації за (проти) пропозицію про оголошення всеукраїнського референдуму, за (проти) прийняття рішення винесення на всеукраїнський референдум відповідного питання.

Суб'єктами, що наділені правом участі у голосуванні на всеукраїнському референдумі, є громадяни України, які досягли на день їх проведення 18 років. Отже, таке право визнається не за всіма особами, які проживають на території України (наприклад, іноземці, особи без громадянства) на день проведення референдумів, а лише за громадянами. Причому право на участь у референдумах мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак. Не мають права голосу, а відповідно і участі в референдумі громадяни, які визнані судом недієздатними. Будь-яких інших підстав (цензів) позбавлення права голосу Конституція України не встановлює. Це стосується і тривалості проживання (цензу осідлості), і освіти (освітнього цензу) тощо. Право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах включає в себе не тільки право голосування, а й право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму; право громадян на ознайомлення зі списками виборців і право на оскарження у зв'язку з неточностями або помилками у списку громадян, які мають брати участь у референдумі (статті 33, 34 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»).

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених Конституцією. Протягом тривалого часу призначення всеукраїнських референдумів згідно з Конституцією України 1978 р. і Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» належало до повноважень тільки Верховної Ради України. З запровадженням інституту Президента, принципу поділу влади відбулося розмежування на конституційному рівні цих повноважень між парламентом і Президентом. До повноважень парламенту України належить призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції України (п. 2 ст. 85 Конституції) Конституція України-Верховна Рада України; Конституція, від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Йдеться про референдум з питань про зміну території України. Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції згідно зі ст. 156 Конституції України і проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6 ст. 106 Конституції). Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менше ніж у двох третинах областей і не менше ніж по 100 тисяч у кожній області. Конституція України 1996 р. на відміну від Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає ускладнену процедуру призначення всеукраїнського референдуму, оскільки закон не містив положення про необхідність зібрання по 100 тисяч підписів виборців у двох третинах областей України.

2.2 Предмет всеукраїнського референдуму

Важливим інститутом референдного права є інститут предмета всеукраїнського та місцевих референдумів. Цей інститут являє собою сукупність норм конституційного та інших галузей права, що визначають суспільно значущі проблеми, які можуть бути вирішені шляхом голосування на референдумі, а також сутність і зміст питань, що виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Тобто інститут предмета референдумів визначає сутність і зміст проблем, що вирішуються шляхом референдуму. Фрицький О. Ф. - Конституційне право України: Підручник. -- К: Юрінком Інтер, 2002. -225 с.

Предмет референдумів - це суспільні відносини, пов'язані з реалізацією права громадян на участь у референдумах, тобто права шляхом безпосереднього голосування вирішувати найважливіші суспільно значущі питання загальнодержавного та місцевого значення. Предмет референдумів тісно пов'язаний із об'єктом референдних правовідносин, але не тотожний йому. Категорія "предмет референдумів" вужча за своїм змістом від об'єкта референдних правовідносин. У матеріальному значенні предмет референдумів знаходить своє вираження в питаннях, що виносяться на голосування.

Предмет волевиявлення громадян України на референдумах визначається змістом конкретних питань. Як правило, предметом всеукраїнського та місцевих референдумів є найважливіші питання загальнодержавного та місцевого значення, за виключенням питань, що не можуть визначатися шляхом всенародного голосування. Законодавство визначає питання, які не можуть виноситися на всеукраїнський та місцеві референдуми (ст. 73 Конституції України, ст.ст. 6,6-1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

Отже предмет всеукраїнського та місцевих референдумів має і більш вузьке значення й може розглядатися як питання, що виносяться на референдум (питання референдуму). Питання про предмет референдуму визначені нормативними положеннями Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", що розмежовує предмет всеукраїнського референдуму (ст. 3), предмет місцевого референдуму (ст. 4), предмет республіканського (місцевого) референдуму АР Крим (ст. 3-1) із питаннями, що виносяться на відповідні референдуми (ст.ст. 5-6).

У теорії референдного права такі питання вчені розглядають як формулу референдуму. Формула всеукраїнського референдуму може мати подвійну конструкцію. У першому випадку питання виражає зміст акта, щодо якого висловлюються голосуючі на референдумі; у другому випадку конструкція питання референдуму може прямо вказувати на його предмет. Кравченко В. В. Конституційне право України: Навчальний посібник.-Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004-158 с.

Отже, якщо предметом всеукраїнського референдуму, у його широкому розумінні є конкретно визначена справа, яка підлягає остаточному вирішенню, її зміст виражається у формулі всеукраїнського референдуму. Натомість, якщо референдум проводиться з проблеми, що не може бути повністю вираженою його формулою і потребує деталізації в самостійному нормативно-правовому акті, то питання всеукраїнського референдуму буде опосередковувати предмет всеукраїнського референдуму. Це, як правило, консультативні референдуми, що передбачають остаточне вирішення проблеми, винесеної на всенародне голосування шляхом прийняття уповноваженим органом держави нормативного рішення з огляду на волю народу. Але в обох випадках формула всеукраїнського референдуму прямо чи опосередковано пов'язана з його предметом.

Стаття 3 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» встановлює предмет всеукраїнського референдуму : Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 № 1286-XII

· затвердження Конституції України, її окремих положень та

внесення до Конституції України змін і доповнень;

· прийняття, зміна або скасування законів України або їх

окремих положень;

· прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції

України, законів України та інших правових актів.

Розділ 3. Проблеми теорії та практики всеукраїнського референдуму

3.1 Проблеми теорії

Надзвичайно дискусійним у вітчизняній та зарубіжній конституційній практиці є визначення поняття референдуму. Точне і найбільш прийнятне визначення поняття референдуму має важливе практичне значення. Адже поняття референдуму має бути вихідним критерієм для подальшого законодавчого регулювання інституту референдуму. Тому вважаю доцільним розглянути визначення, які запропоновані в законодавстві та науковій літературі. . Орзих М.Ф. Конституционное право Украины: Учебно-методическое пособие/ Одесская национальная юридическая академия, 2 изд. доп.-О.: Юридична література, 2003.-ч.1-19 с.

Закон України від 3 липня 1991р. №1286-XII «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначає референдум Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 № 1286-XII як спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення. На мою думку, таке визначення референдуму в законодавстві є невдалим, оскільки не окреслює референдум як форму безпосередньої демократії та суттєво обмежує його ознаки.

У науковій літературі можна зустріти багато спроб дати визначення поняттю референдуму.

Зокрема, В.В. Кравченко зазначає Кравченко В. В. Конституційне право України: Навчальний посібник.-Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004-236 с., що референдум - важлива форма безпосередньої демократії, що полягає у голосуванні виборців (певної, визначеної законом групи виборців), шляхом якого приймаються рішення з будь-яких питань державного або самоврядного характеру, за винятком тих, котрі згідно з законом не можуть бути винесені на референдум.

У підручнику за ред. проф. Ріяки зазначається Ріяка В.О. Конституційне право зарубіжних країн -- К. : Юрінком Інтер, 2006. --207 с., що референдум -- це голосування виборців з будь-якого важливого питання державного життя у країні. Таке визначення референдуму навряд чи можна вважати прийнятним, оскільки законодавством багатьох країн встановлено обмеження щодо проведення референдуму з певних питань. Наприклад, Конституція Італійської Республіки (22.12.1947 р.) забороняє проведення референдумів про податки, бюджет, амністію та помилування і про ратифікацію міжнародних договорів О.Ф. Фрицький вважає Фрицький О. Ф. - Конституційне право України: Підручник. -- К: Юрінком Інтер, 2002. -159 с., що: референдум - голосування громадян з приводу певного законопроекту або закону, а також питань державного, регіонального або місцевого значення. Таке визначення поняття референдуму також не може бути прийнятним, оскільки, О.Ф. Фрицький також не згадує, що з окремих питань референдум не проводиться, референдум не визначається як форма безпосередньої демократії

Глибокий аналіз теоретичних основ референдуму дав змогу В.Комаровій дійти власного висновку щодо його визначення. Референдум визначається як форма безпосередньої демократії, змістом якої є волевиявлення встановленого законом числа громадян з будь-яких суспільно значущих питань, крім тих, які згідно із законом не можуть бути винесені на референдум, що має вищу юридичну силу та обов'язкове для виконання органами, організаціями та громадянами, стосовно яких рішення референдуму має імперативний характер. Можна в даному випадку погодитись з К. Книгіним, який зазначає, що недоліком даного визначення є відсутність вказівки на спосіб реалізації народного волевиявлення, без зазначення якого важкого усвідомити зміст референдуму.

Досить лаконічне визначення поняття референдуму подає В.М. Шаповал. На його переконання, референдум Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн- К.: АртЕк, 2001. -86 с. -- це спосіб прийняття офіційних рішень шляхом проведення голосування виборців з питань, встановлених конституцією або законодавством. Таке голосування може мати загальний або локальний характер (відповідно загальнодержавний і місцевий референдуми).

На мою думку, найбільш влучними є визначення вчених В.В.Кравченка, С.Л. Лисенкова, В.Комарової, В.М. Шаповала.

Відштовхуючись від думок цих вчених, вважаю, що референдум - це особлива форма волевиявлення народу з важливих питань державотворення, або таких, які викликають високий суспільний інтерес, шляхом голосування виборців або певної групи виборців з подальшим обов'язковим імплементуванням волі народу відповідними органами державної влади та/або органами місцевого самоврядування. Предмети всеукраїнського референдуму: реалії та перспективи // Актуальні проблеми політики: Зб. наук. пр. / Відп. ред. Л.І.Кормич. - Одеса: Астропринт, 1998. - Вип. 3-4. - С.300-305.

Вважаю, що тут необхідно внести певні застереження. Часто в науковій літературі референдум ототожнюється з плебісцитом. У багатьох випадках їхній зміст рівнозначний. Але між ними також вбачають різницю, яка полягає в тому, що референдум регламентується нормами конституційного права певної держави і його предметом може бути досить широке коло питань. Підстави й порядок плебісциту в основному врегульовуються міжнародно-правовими актами, його предметом у більшості випадків є вирішення територіальних спорів між державами. Важливо зауважити, що референдум, на відміну від плебісциту, є нормотворчою формою народовладдя. Книгін К. Реалізація народного волевиявлення, вираженого в рішеннях всеукраїнських референдумів: окремі проблеми // Право України. - 2003-№ 8

Інститут всеукраїнського референдуму, як і більшість інших інститутів у складі системи конституційного права України, тяжіє до свого комплексного відтворення в чинному законодавстві України. При цьому комплексне відтворення цього інституту в чинному законодавстві передбачає насамперед об'єктивацію його основних структурних елементів у самостійному законі про всеукраїнський референдум, який не лише розвине відповідні положення Конституції України, а й стане основою референдного законодавства загалом та матиме продовження в системі інших законодавчих і підзаконних актів щодо ініціювання, організації проведення та реалізації рішень всеукраїнського референдуму. Наведене твердження не викликає заперечень серед сучасних українських правознавців, які досліджують проблеми оптимізації законодавчого забезпечення всеукраїнського референдуму. При цьому проблеми теорії та практики референдного законодавства є доволі традиційним предметом наукових досліджень не лише українських, а й зарубіжних, передусім російських, правознавців. Іноді ці проблеми вчені-конституціоналісти розглядають ширше, у контексті дослідження джерел референдного права України. Оніщук М. В. Конституційні основи референдної демократії в Україні: дис.…доктора юрид. наук :12.00.02 / Оніщук М. В. - К., 2010. - 513 с. Утім, віддаючи належне теоретико-методологічній складовій концепції джерел референдного права, обґрунтованій українськими вченими- конституціоналістами, зазначимо, що Конституція України (п. 20 ч. 1 ст. 92) чітко й однозначно встановлює, що порядок організації та проведення референдумів визначається виключно законами України. Таким чином, інші джерела права, що регулюють референдні правовідносини, є похідними від закону про референдум. Їх ухвалення є бажаним, але не обов'язковим для унормування процедурно-процесуальних відносин між суб'єктами всеукраїнського референдуму. Традиційною, але не менш актуальною залишається й позиція тих українських правознавців, які обґрунтовують необхідність більш детального регулювання інституту всеукраїнського референдуму в Конституції України, самостійному законі або ж кодифікованих актах виборчого та референтного законодавства України. Тобтосаме спеціальний закон про всеукраїнський референдум має втілювати у своєму складі однойменний інститут конституційного права та всі його складові. Федоренко В. Л. Теоретичні основи системи конституційного права України: дис…доктора юрид.наук : спец. 12.00.- Х., 2010. -145 с.

Отже, завершуючи аналіз законодавчих ініціатив щодо об'єктивізації інституту всеукраїнського референдуму в 1991-2010 рр., можна зробити низку висновків, які стосуються досвіду, проблем і перспектив законодавчого забезпечення досліджуваного інституту прямого народовладдя:

1. За всі роки незалежності України не було ухвалено закону про загальнодержавний референдум (чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» було ухвалено 3 липня 1991 р., коли Україна формально ще входила до складу колишнього СРСР), що суттєво унеможливило проведення в Україні всеукраїнських референдумів, котрі б мали конструктивний характер. Донині інститут всеукраїнського референдуму залишається унормованим у Конституції України, застарілому, але чинному Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Законі України «Про центральну виборчу комісію» та низці рішень Конституційного Суду України відповідного змісту, інших нормативно-правових актах, що спотворює його сутність і зміст та є причиною численних колізій щодо порядку ініціювання, організації та проведення всеукраїнського референдуму. Зазначене підтверджує і всеукраїнський референдум 16 квітня 2010 р., і безрезультатні спроби ініціювати проведення всеукраїнського референдуму в 1993-2007 рр., і навіть відсутність спроб ініціювати всенародне голосування в 2008-2010 рр. через приреченість їх на поразку.

2. Вищепроаналізовані законопроекти були подані на розгляд Парламенту народними депутатами України, двічі закони про всеукраїнський референдум ухвалювала Верховна Рада України (2002 і 2008 рр.) і ветував Президент України, але більшість таких законопроектів відхилялася Парламентом або взагалі залишалася без розгляду. Це, на нашу думку, свідчить про відсутність за всі часи незалежності України єдності політичної волі народних депутатів України, Президента України, парламентських і позапарламентських політичних сил, інших учасників конституційного процесу щодо унормування ефективних юридичних механізмів безпосередньої реалізації установчої влади українського народу. На жаль, дискурс про «некомпетентність народу» з питань правотворчості та загрози інсталяції в суспільне та державне життя України плебісцитарної демократії стає традиційним у політичній полеміці різних політичних сил і нівелює конституційне право народу України на безпосередню реалізацію свого суверенітету.

3. Досвід нормопроектних робіт щодо законодавчого забезпечення інституту всеукраїнського референдуму, незважаючи на відсутність станом на серпень 2010 р. очікуваного результату від такої роботи - ухвалення якісно нового закону про всеукраїнський референдум, сприяв формуванню так званого «модельного законопроекту» про всеукраїнський референдум.

Ідеться передусім про законопроекти «останнього покоління», розглянуті Верховною Радою України VI скликання, зокрема законопроекти №№ 6278 і 6278. Ці законопроекти: а) враховують попередній позитивний і неоднозначний досвід законодавчих ініціатив щодо унормування інституту всеукраїнського референдуму; б) тяжіють до комплексного відтворення всіх основних структурних елементів інституту всеукраїнського референдуму (нормативний зміст інституту конституційного права України як цілісної юридичної категорії; принципи існування та дієвості інституту конституційного права України; функції інституту конституційного права України; конституційно-правовий статус учасників правовідносин, які регулюються нормами інституту конституційного права України (права й обов'язки основних інституціоналізованих суб'єктів, організаційно-правові форми їхньої діяльності тощо); конституційно-правовий режим інституту конституційного права України; гарантії реалізації інституту конституційного права України; в) ґрунтуються на міжнародних стандартах у сфері референдного законодавства, насамперед у вищезгадуваному Кодексі належної практики щодо референдумів.

4. Результати численних досліджень загальнотеоретичних проблем усеукраїнського референдуму, здійснених у 1999-2010 рр. (нагадаємо, саме у цей час активізувалася діяльність щодо законодавчого забезпечення інституту всеукраїнського референдуму), висвітлені у працях таких українських правознавців, як Ю. Г. Барабаш, С. В. Дерев'янко, В. М. Кампо, М. І. Козюбра, Л. Т. Кривенко, М. В. Оніщук, М. П. Орзіх, В. Ф. Погоріло, М. І. Ставнійчук, О.Ю. Тодика, Ю.М. Тодика, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, М. В. Цвік, А. Я. Янчук та ін., не завжди втілювалися у вищезазначених законопроектах.

З одного боку, автори законопроектів не завжди мали об'єктивну можливість урахувати відповідні теоретико-методологічні новації, а з іншого - на сьогодні в українській юридичній науці ще не сформовано концепції, котра б дозволила розглянути всеукраїнський референдум як самостійний інститут конституційного права у його системному взаємозв'язку з іншими структурними елементами відповідної галузевої системи, а також як теоретико-методологічну конструкцію, яка має якомога об'єктивніше бути відтворена в системі чинного конституційного законодавства України.