Взаимодействие органов власти со СМИ: на примере прокуратуры РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимодействие органов власти со СМИ: на примере прокуратуры РФ

Содержание

Введение

Глава 1. Правовые основы взаимоотношений органов прокуратуры с общественностью и СМИ

1.1 Правовые основы принципа гласности в деятельности органов прокуратуры в современном обществе

1.2 Нормативно-правовое регулирование взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации

Глава 2. Формы и методы взаимодействия со СМИ и пути их оптимизации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности, крупные общественные преобразования свидетельствуют о том, что Россия идет по пути развития наиболее цивилизованных стран мира, уже вступивших в глобальное информационное сообщество. Одним из важнейших вопросов, которые необходимо решить для этого -- завершение реформирования судебно-правовой системы, построение правового государства. Существенную роль в правовой защите граждан играет российская прокуратура. В то же время вовлечение широкой общественности в решение задач укрепления законности и правопорядка является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.

Актуальной задачей является обеспечение поддержки обществом стратегических задач, решаемых в условиях современных реалий прокуратурой, которые были сформулированы в выступлении президента РФ Путина В.В. на расширенном заседании правительства 13.09.04 года: «Это вопросы обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности».

Однако споры разгорелись вокруг роли и места отечественной прокуратуры в системе органов государственной власти, а также роли общественных объединений в решении вопросов укрепления законности и необходимости налаживания сотрудничества с ними. Последние конфликтные ситуации, связанные с настойчивыми попытками ограничения установленных законом функций прокуратуры, показывают, что даже при наличии весьма убедительной исторической и теоретико-правовой аргументации, ведомству далеко не просто донести свои доводы до общества. Вопрос об эффективных каналах связи с общественностью, организационно-правовых формах информационного воздействия, выработке навыков успешной практики поддержания конструктивного диалога приобрел в связи с этим особую остроту.

По мере возникновения и развития в России институтов гражданского общества все более остро на практике встает вопрос о взаимодействии правоохранительных органов и судов с представителями прессы и неправительственных некоммерческих организаций. Проведенные в этом направлении специальные исследования продемонстрировали парадоксальную ситуацию: при объективной необходимости и очевидной взаимной выгодности налаживания конструктивных связей, на практике вместо делового сотрудничества повсеместно возникают конфликтные ситуации, явно не способствующие повышению престижа правоохранительных органов и судебной системы.

Перед наукой стоит задача поиска оптимальных путей, методов и форм взаимодействия органов прокуратуры с обновившимися институтами гражданского общества. Проблема соотношения степени открытости прокуратуры и качественного исполнения ею специфических функций по обеспечению правопорядка и режима законности в стране также нуждается в новом осмыслении на научном и практическом уровне. Изменения в государственном устройстве, становление гражданского общества требуют адекватных ответов со стороны ведомства, осуществляющего надзор за законностью процессов реформирования. Программа поиска социальных партнеров и союзников в деле повышения уровня информированности и правосознания нашего общества требует научно выверенного алгоритма.

В комплексе возникающих проблем важное значение приобретают выявление правовой сущности и обоснование важнейших принципов взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и СМИ. Необходимо определить роль прокуратуры в процессе такого взаимодействия.

Степень разработанности темы и круг источников. Теоретические проблемы взаимодействия государства и общественных объединений исследовались в работах Кельник JI.A., Юрьева С.С., Солдатова С.А.. Общие вопросы информационного обеспечения деятельности государственных органов, в основном исполнительной власти рассматривались в работах Агапова А.Б., Закупень Т.В.

Анализ специальной литературы по вопросам прокурорского надзора показывает, что вопросы правового статуса информации в органах прокуратуры на общетеоретическом уровне не рассматривались как самостоятельная научная проблема и решаются обычно с позиций действующих норм судебного процесса, либо в виде профильных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. Вопросы взаимодействия с общественностью и СМИ традиционно рассматривались как важнейшее направление деятельности прокуратуры по профилактике правонарушений в трудах Сухарева А.Я., Бессарабова В.Г., Маркелова T.Л,. Анализу различных аспектов прокурорского надзора за деятельностью общественных объединений посвящены исследования Гущина В.З.. Роль и место средств массовой информации в осуществлении прокурорами своих должностных обязанностей и особенности реализации принципа гласности в судебном процессе были предметом специального изучения Власова А.А., Смирнова А.Ф. Значительный вклад в разработку специфического терминологического аппарата и статуса органов прокуратуры при осуществлении надзорных полномочий, координации и взаимодействия внесли Рябцев В.П., Шалумов М.С., Сидоренкова Т.А.. Правовым проблемам взаимодействия государственных органов и советской общественности в борьбе с преступностью посвящена докторская диссертация Гальперина И.М. Однако, как показывает исследование, в силу ряда причин автоматическое наложение исторического опыта взаимоотношений органов власти, государственных структур с общественными организациями и средствами массовой информации второй половины XX века на современную практику работы российской прокуратуры неэффективно.

В то же время необходимо учитывать, что в последнее десятилетие получили широкое распространение разнообразные методы сравнительно нового для России прогрессивного научного направления, называемого "PR" или «паблик рилейшнз». Эти разработки с учетом отечественных традиций пытались адаптировать применительно к государственно-властным структурам А.Б. Зверинцев, Г.Г. Почепцов. Однако следует уточнить, что интересы приверженцев этих методов были связаны, в основном, с манипулятивными избирательными технологиями, либо с вопросами повышения эффективности управленческих процессов в масштабе предприятия, фирмы.

Важные достижения юридической психологии позволили изучить механизмы воздействия общественного мнения на эффективность деятельности правоохранительной системы в целом и каждого ее сотрудника в частности. Появление новых общественных организаций, усложнение конфликтных ситуаций в информационной сфере, вызывают необходимость более полного раскрытия особенностей реализации специфических функций прокуратуры, уточнения организационно-управленческих форм и совершенствования правовых норм, регламентирующих данный вид деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследований выступают правоотношения, возникающие в ходе реализации специфической функции органов прокуратуры по установлению дедовых связей с общественностью и СМИ, а также комплекс правовых норм, регулирующих: 1) статус и полномочия органов прокуратуры, 2) информационные обмены и функционирование СМИ, 3) статус общественных объединений, а также 4) фактически сложившийся в Российской Федерации механизм их исполнения.

Предметом исследования являются правовые и организационные аспекты взаимодействия российской прокуратуры с общественностью и СМИ, правовая сущность и специфические формы и методы их взаимодействия, особенности регулирования и содержание правовых положений, регламентирующих деятельность российской прокуратуры по реализации функции взаимодействия прокуратуры с общественностью и СМИ.

Цели и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства, практики и литературных источников по теме раскрыть содержание, сущность и задачи взаимодействия российской прокуратуры с общественностью и СМИ, выделить информационное направление деятельности органов прокуратуры и взаимодействие их с общественностью и СМИ в самостоятельную научную проблему, рассмотреть особенности и тенденции данного явления, и на этой основе разработать конкретные предложения, способствующие совершенствованию реализации этой функции прокуратуры для более эффективного решения задач укрепления законности и правопорядка.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи диссертационного исследования:

- на основе анализа теоретических подходов к содержательной характеристике понятий «общественность», «средства массовой информации», «взаимодействие» и «связи с общественностью», «общественный контроль» дать определение понятия «взаимодействие органов прокуратуры с общественностью и СМИ» в контексте соответствующего направления деятельности российской прокуратуры;

- рассмотреть соотношение функции взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и СМИ с осуществлением полномочий по надзору в сфере деятельности общественных объединений и СМИ, а также специфику взаимодействия при реализации надзора в условиях современной России;

- выработать критерии классификации общественных Объединений и средств массовой информации с учетом интересов повышения эффективности взаимодействия с ними органов российской прокуратуры;

- разработать научно-практические рекомендаций по повышению эффективности реализации функции российской прокуратуры по взаимодействию с различными структурами гражданского общества и пресс- службами других правоохранительных органов.

Методология и методы исследования. Поставленные в исследовании проблемы комплексные и междисциплинарные, поэтому для их анализа необходимо использовать целый ряд подходов, которые лишь в своей совокупности способны дать адекватное отражение всего многогранного их содержания. Для решения указанных проблем были избраны общенаучные методы исследования: диалектический и системно-структурный анализ, конкретно-социологический, исторический, логический, а также технико-юридический, и метод сравнительного правоведения.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, К.Ф. Гуценко, Г.Х. Ефремовой, Я.Н. Засурского, Ю.В. Казакова, В.А. Копылова, М.А. Мельникова, А.Р. Ратинова, А.Г. Рихтера, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, М.А. Федотова, В.Б. Ястребова, других отечественных и зарубежных философов, государствоведов, юристов, психологов, в которых раскрывается история и эволюция взглядов на проблему гражданского общества и формирование его институтов, юридические, психологические, социологические аспекты деятельности органов прокуратуры и служб по связям с общественностью и средствами массовой информации.

Применены теоретико-методологический анализ проблемы, изучение законодательства и ведомственных документов, положений о пресс-службах в прокуратурах субъектов Федерации, включенное наблюдение за деятельностью сотрудников Управления информации и общественных связей Генеральной прокуратуры РФ и анализ архивной и текущей документации.

Эмпирическую базу исследования составляют изучение первичных ведомственных документов, положений о пресс-службах в прокуратурах 67 субъектов всех 7 федеральных округов Российской Федерации и критический анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, а также законопроектов в сфере регулирования деятельности общественных объединений и средств массовой информации, статуса прокуратуры, законодательных гарантий прав личности, результаты проведенного автором выборочного мониторинга ряда российских СМИ.

Глава 1. Правовые основы взаимоотношений органов прокуратуры с общественностью и СМИ

1.1 Правовые основы принципа гласности в деятельности органов прокуратуры в современном обществе

В Конституции РФ, принятой 12.12.93 года, закреплено, что Российская Федерация -- Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Правовому государству, при всем многообразии его проявлений, присущи три основополагающих признака: верховенство права в организации и деятельности публичной власти, наличие гражданского общества, свободно и независимо функционирующего параллельно с государством и наличие эффективно действующей системы разделения властей.

Система управления любого демократичного общества формируется как открытая система, жизнеспособность которой зависит и от устойчивости внутрисистемных отношений, сбалансированности составляющих ее элементов, и от степени адаптивности к изменяющимся внешним условиям, но особенно от успешности функционирования механизмов связей с общественностью, обеспечивающих информационные обмены. В основе современного гражданского общества лежит идея транспарентности и гармоничного взаимодействия власти со всеми институтами общества и, в частности, СМИ. Проблема взаимодействия правоохранительных органов и судебной власти со СМИ как важнейшими институтами гражданского общества признана особо актуальной и находится в центре внимания современных исследователей. Применительно к вопросам установления и поддержания режима законности в государстве, оптимизации деятельности прокуратуры с учетом ее функций данная проблема приобретает особо важный смысл.

Во-первых, потому что гласность в силу ст. 4 Федерального закона от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» является одним из основополагающих принципов организации и деятельности этого государственного органа, главным образом, призванного олицетворять и обеспечивать идею законности.

Во-вторых, сегодня не вызывает сомнения, что надлежащая реализация идей законности и правопорядка может быть по настоящему эффективной только в случае добровольного принятия членами общества этих идей как самостоятельно выработанных и разделяемых убеждений.

Однако на практике возникают многочисленные проблемы при определении объемов и каналов передачи обществу специальной по своему содержанию информации о деятельности правоохранительных и судебных органов и путей оптимизации их работы через расширение гласности.

Построение правового демократического государства в России и эффективное решение задач обновления всех сфер жизнедеятельности общества выдвигает в числе кардинальных проблему установления и поддержания реальных правовых связей между гражданином и государственными институтами, между общественностью и органами власти, которая рассматривается как неотъемлемая часть процесса расширения демократии, свободы слова, самоуправления народа. Бесспорно, что правовые знания, своевременная и достоверная информация о деятельности правоохранительных органов сегодня необходимы всем. Недостаточная правовая информированность населения, пассивность в этом вопросе некоторых должностных лиц, невысокий уровень их правовой культуры, отсутствие или неэффективность каналов качественной передачи информации во многих случаях служит причиной грубых нарушений закона, ущемления прав и свобод граждан.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 09.09.2000 г., сделан вывод, о том что "необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе". Низкая правовая грамотность и неполная информированность населения обоснованно расценивается сегодня как потенциальная угроза безопасности страны, поскольку препятствует эффективному использованию правовых средств для компетентного комплексного участия в управлении государственными и общественными делами.

Правовая информированность способствует добросовестному осуществлению юридических обязанностей, реальному воплощению законодательных актов в практические дела и поступки людей. Наличие эффективно работающих в двустороннем режиме связи "каналов трансляции" дает возможность компетентно судить обо всех процессах и явлениях правовой жизни, воспитывает уважение к закону и людям, его олицетворяющим, содействует утверждению в общественной жизни социальной справедливости, искоренению бюрократизма, формирует правовую культуру и обеспечивает гражданскую активность личности. «Чтобы граждане были в состоянии иметь точку зрения в общественных делах, они должны иметь доступ к информации. Это является предпосылкой для того, чтобы граждане испытывали интерес к проблемам общества и чувствовали ответственность за их решение».

Очевидно, что нельзя точно выполнить требования норм права, не зная их содержание. Однако, реальность сегодня такова, что даже люди, стоящие на переднем крае борьбы с преступностью, обязанные по своей сути обладать высоким профессиональным уровнем культуры, на самом деле узко ведомственно, местнически трактуют понятие законности, подвержены различным видам деформации правового сознания, таким как страх перед гласностью процедуру и результатов своей работы, тотальный правовой нигилизм, выражающийся в девальвации ценностей права, игнорировании действующих законов, недооценка их регулирующей социальной роли.

В ответ на вызовы времени всеобщих реформ правоохранительные и судебные органы России стали активно разрабатывать новые принципы своего участия в информационных обменах. В основу угла, как правило, положен сбалансированный подход, позволяющий учесть и интересы общества, и гарантии качественного решения собственно ведомственных вопросов.

Понимание важности связей с общественностью и трансформация отношения к этому направлению работы имеют сложный путь развития в истории российской прокуратуры. Основателем органов прокуратуры и идеологом прокурорского надзора в России по праву считается Петр 1. В рамках нашего исследования представляется важным обратить внимание на динамику понимания самим автором идеи открытости и существа новой службы и базовых методов реализации задач, поставленных перед вновь создаваемым государственным органом. Проблемы становления новой модели российского государства, рост преступности и особенно казнокрадства, взяточничества и других должностных правонарушений в конце XVI и начале XVII веков естественно вызывал гнев царя, и потребовал создания специальной государственной службы по борьбе с ними. В качестве первой законодательной реакции на вновь возникшие проблемы Указом Петра I от 2 марта 1711 года учрежден фискалат, осуществляющий тайный надзор за исполнением распоряжений главы государства. За образец этой службы Петр I взял аналогичные специальные государственные органы Германии. Таким образом, с 1713 года в России была введена должность генерал-фискала. К нему и его подчиненным царем предъявлялись высокие моральные требования. Однако, фискальная служба по своей сути являлась секретной, фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, что провоцировало взяточничество и другие злоупотребления. Убедившись на практике в неэффективности фискальной службы, призванной «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего», Петр 1 в качестве нового решения проблемы и с учетом выявленных недостатков фискальной службы Указом от 12 января 1722 года учреждает прокуратуру Российский империи. Принципиальным отличием от службы фискалов, зафиксированным в самом Указе «О должности Генерал-прокурора» стало то, что прокуроры имели назначение гласно и открыто выполнять роль «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности».

В 1862 году Государственный Совет Российской империи принял Положение о деятельности прокуратуры, в котором она приобретала функции надзора за принимаемыми законами, а с 1864 года -- осуществление уголовного преследования. Указом Президента РФ от 29 марта 1991 года дата 12 января объявлена профессиональным праздником -- Днем работника прокуратуры Российской Федерации. Таким образом, методом проб и ошибок именно гласность прокурорского надзора стала наиболее важным с момента возникновения и особо характеризующим данный вид государственной службы основополагающим принципом.

Гласность деятельности и опора на помощь широкой общественности изначально обеспечили системе органов прокуратуры стабильность и успешность в решении поставленных перед нею сложнейших задач на самых разных этапах своего непростого исторического развития. Новую остроту эта проблема приобрела в связи с вопросом о трансформации прокуратуры, поставленным 24 октября 1991 года Верховным Советом РФ, который одобрил Концепцию судебной реформы. Одним из основных направлений реформирования было признано усиление правозащитной роли прокуратуры, сосредоточение правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов, которые сами не всегда могут защитить свои интересы. На повестку дня встал вопрос об адекватном реагировании на настоящую информационную войну, развязанную против органов прокуратуры рядом СМИ. Однако в этой кризисной ситуации прокуратура не отказалась от информационной открытости в своей работе.

В настоящее время деятельность органов прокуратуры России регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами и международными договорами России. Закон четко определяет современную прокуратуру как единую федеральную централизованную систему Российской Федерации, реализующую на основе принципа гласности свои функции по осуществлению надзора, расследованию преступлений, координации деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участию в правотворческой деятельности и в рассмотрении дел судами, а также по взаимодействию с органами государственной власти, местного самоуправления, с общественными движениями и организациями.

Таким образом, системно-генетический анализ показывает, что в любой исторической обстановке все направления деятельности современной прокуратуры как важного государственного органа и неотъемлемого элемента общественно-политической жизни невозможно осуществлять эффективно без учета фундаментального принципа гласности. В то же время, анализ правовых и организационных основ взаимодействия органов российской прокуратуры с общественностью и СМИ требует существенного переосмысления накопленного опыта, значительной работы над совершенствованием сознания работников органов прокуратуры, выработки новых подходов к используемым в данной сфере понятиям, признание Шпрактике нового статуса СМИ и общественных объединений как независимых структур гражданского общества, пересмотра отдельных правовых положений, регламентирующих функции и порядок реализации полномочий прокурора.

1.2 Нормативно-правовое регулирование взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации

Конституцией РФ защита прав и свобод человека и гражданина определена в качестве одной из важнейших обязанностей государства (ст. 2). В то же время каждый имеет право, индивидуально и совместно с другими, защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 30, 45) как самостоятельно, так и с помощью государственных структур. Каждое демократическое государство обязано обеспечивать и поддерживать создание и развитие независимых национальных учреждений по вопросам защиты прав человека и основных свобод на всей территории, находящейся под его юрисдикцией (ст. 2 Декларации).

Незаменимость связей с общественностью и СМИ как наиболее эффективного канала реализации наиболее важных задач, стоящих сегодня перед государством в целом и всеми ветвями власти была подтверждена на Гражданском форуме 21-22.11.01 года. По опубликованным в период подготовки и проведения форума данным до 10 млн. граждан России в настоящее время участвуют в деятельности различных некоммерческих организаций. Особо подчеркнута безусловная необходимость и полезность содействия всех институтов гражданского общества в завершении реформы системы правосудия. «Она идет непросто и не может быть только ведомственным делом. Здесь голос граждан должен быть одним из решающих». Именно такое понимание специфики роли российской общественности и независимых СМИ было положено в основу дискуссий и на Тольяттинском Диалоге 2002 г. Главными идеями строительства гражданского общества в России были названы равноправное взаимодействие власти с гражданскими организациями и повсеместное создание «переговорных площадок». Восстановление системы профилактики правонарушений, ранее успешно функционировавшей в нашей стране, также невозможно без активного и заинтересованного участия общественности и прессы в реализации конкретных мероприятий правоохранительных органов и координации общих усилий. В этом случае различные общественные формирования выступают в качестве неспециализированных субъектов криминологической профилактики, поскольку эта функция не является для них профилирующей и основной. Кроме того, «необходимо уделять большее внимание изысканию средств для ресурсного обеспечения профилактики на уровне субъектов РФ и из бюджетов местного самоуправления, а также использовать и новые нетрадиционные источники обеспечения за счет многочисленных негосударственных, коммерческих структур, например, различного рода ассоциаций, фондов, объединений, частных предприятий, во многом определяющих ситуацию в регионах, в том числе и криминогенную».

При анализе разнообразия и особенностей статуса правозащитного движения следует также отметить, что в России действует федеральный и более двадцати региональных уполномоченных по правам человека (омбудсменов). Это должностные лица в должности министра, которые наблюдают за состоянием прав человека и составляют независимые ежегодные доклады о правах человека. Деятельность Уполномоченного по правам человека в России регулируется отдельным федеральным конституционным законом. Региональные уполномоченные действуют на основании законов субъектов Российской Федерации. В связи со спецификой статуса их взаимодействие с органами прокуратуры строится на несколько иных принципах и поэтому деятельность данных государственных правозащитных структур не входит в сферу нашего научного интереса.

Исследование показывает, что сегодня многие общественные объединения и СМИ в России не только провозглашают, но и фактически занимают конструктивную позицию всемерного содействия правоохранительным органам, прокуратуре и суду в укреплении законности. В случае, если контактирующие стороны находят общее понимание целей и методов взаимодействия, не пытаются подменять цели сотрудничества и диктовать друг другу неприемлемые условия, а сотрудничают в режиме диалога, то эффективность работы неизмеримо возрастает. В свою очередь, российская прокуратура демонстрирует готовность к сотрудничеству и по различным направлениям активизирует взаимодействие с правозащитными и иными общественными организациями путем издания специальных нормативных актов. Периодически проводимые исследования показывают, что прокуратура на практике становится все более открытой для сотрудничества с различными структурами гражданского общества, ориентируясь в своей деятельности на использование возможностей неправительственных организаций и прессы для реализации своих функций по обеспечению законности в области соблюдения прав и свобод граждан, формирования положительного отношения населения к органам прокуратуры Российской Федерации.

Как следует из результатов социологических опросов, большинство прокурорских работников считает своим главным назначением защиту прав и свобод граждан, оказание помощи наименее защищенным слоям населения и восстановление социальной справедливости. Респонденты признают, что для того, чтобы такая работа была результативной и люди чувствовали себя защищенными от преступных посягательств и произвола чиновников, необходима активная повседневная поддержка усилий прокуратуры самыми широкими кругами общественности. Специфика прокуратуры заключается в том, что этот орган государства создан исключительно для того, чтобы осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов и в этом смысле сам он должен быть образцовым олицетворением закона. Особенно это важно учитывать при планировании и осуществлении внешних связей, взаимодействии с журналистами, работниками других творческих союзов и общественных объединений. Поэтому выполнение специфических полномочий в рамках надзорных функций не следует смешивать с организацией делового взаимодействия с общественностью и СМИ, категорически избегая в этой сфере конфликта интересов.

Столь же высокий статус правовой защиты от необоснованного воздействия извне установлен законодателем и для добросовестных структур гражданского общества. Так, в соответствии со ст, 17 Федерального Закона РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года вмешательство органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается.

Поэтому прокурорам следует учитывать, что целью взаимодействия с общественными организациями и СМИ является не одновременное осуществление надзора за этими структурами гражданского общества или общественный контроль за качеством работы прокурора, а создание условий и возможностей для оказания общественностью реальной помощи органам прокуратуры в обеспечении законности в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также, как следствие предпринятых мер, рост авторитета российской прокуратуры в глазах населения.

Следовательно, предметом взаимодействия прокуроров с общественностью и СМИ является обеспечение соблюдения Конституции и законов страны, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров государства в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка, борьбы с преступностью, совершенствования правового регулирования общественных отношений. Поэтому необходимо поддержать утверждение, что в рамках осуществления данной функции прокурор вправе реализовывать следующие полномочия:

· Заключать соглашение о сотрудничестве;

· Подготавливать совместно с представителями общественности и СМИ проекты перспективных направлений и приоритетов профилактики правонарушений в конкретной сфере;

· Принимать совместное участие в разработке проектов программ борьбы с преступлениями, иными правонарушениями;

· Обмениваться информацией, статистическими данными;

· Вносить предложения и рекомендации по защите прав и свобод человека и гражданина;

· Разъяснять требования закона по конкретным обращениям о предусмотренном законом порядке защиты прав и свобод человека и гражданина.

Исследование показывает, что при взаимодействии с общественностью и СМИ прокурор в соответствии со своими полномочиями использует следующие правовые акты: информация, соглашение (договор) о сотрудничестве, программы согласованной деятельности, предложения, рекомендации, разъяснение законов. Важно отметить, что данный перечень не является закрытым и практика его реализации на местах многообразна.

Так, приказом Генерального прокурора РФ «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» от 26 июня 1997 г. № 34 прокурорам предложено вносить рекомендации по укреплению правопорядка, в том числе в некоммерческие организации. Прокуроры должны всей своей работой способствовать формированию правового сознания и правовой культуры населения (п. 1.6). Всем прокурорам надлежит разработать и осуществить конкретные меры по предоставлению общественности сведений об объеме и результатах принимаемых прокуратурой мер по защите прав и свобод граждан (п. 6).

В приказе Генерального прокурора РФ «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей» от 8 июля 1998 г. № 45 отмечается, что активный процесс совершенствования законодательства об общественных организациях граждан требует от органов прокуратуры кардинально новых подходов к совершенствованию общественных связей. Активизация связей с общественными объединениями и прессой укрепляет авторитет прокуратуры, повышает степень доверия к ней, позволяет не только предметно показать общественную роль прокуратуры в обеспечении защиты интересов человека, укреплении режима законности и правопорядка, но и реально влиять на формирование общественного мнения о ее деятельности, способствовать воспитанию уважительного отношения к закону. Считая принципиально важными вопросы поддержания более тесных связей с общественными организациями, Генеральный прокурор РФ предложил прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, военным, транспортным и иным специализированным прокурорам осуществить меры по совершенствованию общественных связей в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. В п.1 данного приказа предложено рассматривать эту деятельность как одну из важнейших служебных обязанностей прокуроров. При этом следует учитывать, что возникновение и реализация организационно-правовых форм взаимодействия не связаны с жесткими требованиями закона. Они складываются в результате осознания участниками насущной потребности сотрудничества на основе взаимопомощи для более эффективного решения общих целей и задач. Следует отметить, что организационные формы взаимодействия с общественностью и СМИ отличаются по своей сути от сугубо процессуальных форм деятельности органов прокуратуры тем, что они более многообразны. Они могут быть постоянными и временными, носить официальный и рабочий характер, осуществляться как по согласованию сторон, так и по рекомендации других субъектов, строиться на прямых связях или опосредованно. прокуратура массовая информация гласность

Например, для руководителей прокуратур всех уровней считается необходимым регулярно проводить личные встречи с творческой интеллигенцией, устраивать «круглые столы» с представителями СМИ и общественных организаций, пресс-конференции по актуальным вопросам прокурорской деятельности (п. 1.4). Наряду с перечисленными в ведомственных актах формами взаимодействия с общественными организациями, на практике хорошо зарекомендовали себя и такие не регламентированные на федеральном уровне, но фактически применяемые прокурорами на местах, как:

· привлечение на постоянной основе общественных помощников прокурора;

· организация телефонных «горячих линий» и совместных дежурств в общественных приемных, редакциях СМИ;

· привлечения на общественных началах в качестве специалистов, экспертов сотрудников общественных объединений.

Одновременно в этом документе признается сложность налаживания надлежащего диалога, в связи с этим предлагается организовать обучение прокурорских работников специфике поддержания общественных связей в форме стажировок, семинаров, обмена опытом работы и т.д. При этом необходимо своевременно вносить изменения в методику обучения по мере совершенствования законодательства (п. 5).

Прокурорам целесообразно активно использовать публикации в СМИ, российские и международные общественные организации в качестве источника информации о ставших им известными нарушениях прав и свобод граждан. В этой связи, например, прокурором города Москвы издано распоряжение от 28 марта 2003 г. № 18/20р, согласно которому подчиненным прокурорам надлежит обеспечить своевременное и объективное проведение проверок сообщений о нарушении законов, поступивших из правозащитных и иных общественных организаций. Одновременно всем прокурорам предложено принимать участие в мероприятиях, проводимых такими организациями, информировать их о работе прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, в рамках конструктивного диалога с общественными объединениями и СМИ прокуратура может более эффективно и с меньшими затратами решать следующие задачи:

· принятие мер по предупреждению, пресечению и устранению нарушений Конституции и законов, прав и свобод человека и гражданина;

· привлечение к ответственности лиц, нарушивших закон, совершивших преступления;

· принятие мер к возмещению материального и иного ущерба, причиненного правонарушением;

· выявление потребностей правового регулирования в различных сферах общественных отношений;

· информирование широких слоев населения о деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности;

· правовое просвещение, пропаганда действующего законодательства, содействие воспитанию законопослушной гражданской позиции;

· формирование положительного образа органов прокуратуры и ее сотрудников в общественном сознании.

При этом общественные организации и СМИ выступают в качестве равноправного партнера делового взаимовыгодного сотрудничества в решении общественно значимых задач.

Кроме того, при планировании сотрудничества важно учитывать, что существует Распоряжение Генерального прокурора РФ № 24/7р от 23.04.98 «О недопустимости привлечения органами прокуратуры средств благотворительных и иных негосударственных фондов». В этом документе категорически утверждается, что ни один прокурор не имеет право принимать непосредственную денежную помощь от неправительственных организаций и благотворительных фондов. Органы прокуратуры в силу закона финансируются исключительно из федерального бюджета.

Рассматривая вопрос об особых условиях взаимодействия со СМИ в части ограничения доступа к информации, которое установлено в п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», важно обратить внимание на то, что всякое немотивированное ограничение прав журналистов будет признано противозаконным. Об этом свидетельствует, в частности, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 г. № 3-И по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана, которому было отказано в ознакомлении с материалами прокурорской проверки, предметом которой являлась законность действий администрации Ленинского района г. Самары при предоставлении Б.А. Кехману жилья в связи со сносом дома, а также законность действий самого Б.А. Кехмана по исполнению договора с районной администрацией.

Согласно этому Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признан не противоречащим Конституции Российской Федерации только как гарантия недопустимости вмешательства в деятельность органов прокуратуры и, наоборот, эта норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации при применении ее для ограничения права на получение информации. Права СМИ на получение информации, ее активный поиск и распространение, возможность изложения своих собственных суждений и оценки событий связаны с недопустимостью злоупотребления этими и другими правами журналиста. Как злоупотребление правами журналиста в силу ст. 51 ФЗ «О средствах массовой информации» следует рассматривать случаи сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространение слухов под видом достоверных сообщений, сбор информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации.

К этой же категории злоупотребления относятся факты использования прав журналиста для распространения информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями. Такие ограничения прав журналистов находятся в тесной связи с требованиями ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой воздействие в какой-либо форме средств массовой информации и их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет установленную законом ответственность. В зависимости от характера незаконного воздействия ответственность возможна дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная. Одновременно следует иметь в виду и ответственность представителей органов прокуратуры, которая может наступить при организации такого взаимодействия, последствиями которого может стать ущемление свободы массовой информации. Формы такого ущемления обозначены в ст. 58 ФЗ «О средствах массовой информации». К ним отнесены неправомерные Действия государственных органов и должностных лиц, связанные с:

· требованиями предварительного согласования сообщений и материалов либо запрета на их распространение (цензура);

· вмешательством в деятельность и нарушением профессиональной самостоятельности редакций;

· нарушением права редакции на запрос и получение информации;

· незаконным изъятием, уничтожением тиража полностью или частично;

· принуждением журналиста к распространению или отказу от распространения информации;

· установлением ограничений на контакты с журналистом и передачу информации.

Ответственность за такие действия наступает при условии, если соблюдены действующие правила по ограничению доступа к информации и ее распространению. Эти обстоятельства следует учитывать во всех вышеуказанных случаях, в том числе при решении вопросов привлечения к уголовной ответственности по ст. 144 УК РФ за действия по воспрепятствованию законной профессиональной деятельности журналистов путем принуждения их к распространению либо к отказу от распространения информации.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что ныне существующая в Российской Федерации нормативно-правовая база в целом позволяет планировать и реализовывать систему мероприятий по взаимодействию с общественностью в рамках предусмотренной законом функции органов прокуратуры и строить деловые взаимоотношения органов российской прокуратуры с общественными объединениями и средствами массовой информации на демократических правовых началах в режиме конструктивного диалога, избегая недобросовестной манипуляции и неоправданных конфликтов.

Глава 2. Формы и методы взаимодействия со СМИ и пути их оптимизации

Исходя из проведенного анализа с точки зрения эффективной реализации функции прокуратуры по координации правоохранительной деятельности можно утверждать, что современные средства массовой информации необходимо рассматривать как минимум с двух позиций. Так, в настоящее время в российском избирательном праве стало общепризнанным деление СМИ на две категории применительно к функциям, которые они выполняют в ходе предвыборных кампаний. Речь идет о том, что СМИ признаются важнейшими институтами гражданского общества, осуществляющего контроль за демократическими процедурами и, одновременно они же являются важнейшими инструментами информирования избирателей на всех стадиях выборов. Прокурорам необходимо учитывать происходящие изменения статуса СМИ как важнейших субъектов деятельности в информационной сфере и фиксировать эти особенности при планировании взаимодействия. Эти тенденции можно проследить на примере нового законопроекта, которым предлагается узаконить следующую классификацию СМИ в зависимости от правового статуса учредителя:

1. Государственное средство массовой информации -- средство массовой информации, учрежденное федеральным органом (органами) государственной власти или органом (органами) государственной власти субъекта Российской Федерации либо созданными ими организациями для официального опубликования актов этих органов и освещения их деятельности, и выпускаемое государственной некоммерческой организацией.

2. Муниципальное средство массовой информации -- средство массовой информации, учрежденное органом (органами) местного самоуправления либо созданными ими организациями для официального опубликования актов этих органов и освещения их деятельности, и выпускаемые муниципальной некоммерческой организацией.

Можно полагать, что в лице этих СМИ прокуроры всегда найдут союзников по долговременному взаимодействию и гарантированную трибуну для бесплатного и корректного изложения официальной позиции правоохранительных органов. В то же время, законом подтверждается особый статус некоторых специализированных СМИ, с которыми органы прокуратуры не могут взаимодействовать по финансовым или этическим соображениям:

- Средство массовой информации рекламного характера -- средство массовой информации, в котором реклама превышает 40 процентов объема любого отдельного номера периодического издания, а в теле-, радиопрограммах -- 25 процентов объема вещания.

- Средство массовой информации эротического характера -- средство массовой информации, которое в целом и (или) систематически распространяет сообщения, в том числе передачи, эротического характера, предназначенные для формирования сексуальных образов у представителей аудитории, эксплуатируя тем самым интерес к сексу.

В научной литературе принято классифицировать средства массовой информации по большому числу признаков. Среди наиболее часто встречающихся следует выделить такие критерии:

· по форме собственности (государственные, муниципальные, частные, корпоративные).

· по широте распространения (центральные и региональные).

· по стилю (серьезные или «желтые», скандальные).

· по периодичности (газеты: ежедневные и еженедельники).

· по жанрам (общественно-политические, отраслевые, рекламные).

· по способу передачи и мощности радио- и телесигнала.

Однако следует признать, что ни один из вышеприведенных критериев не является универсальным для всех реально существующих разновидностей современных СМИ как потенциальных партнеров органов прокуратуры.

Применительно к задачам исследования в качестве одновременно и институтов гражданского общества, и инструментов информирования населения о деятельности органов прокуратуры СМИ рассматриваются с позиций теории PR «связи с общественностью». Анализ литературы по эффективности информационной, коммуникативной и управленческой деятельности показывает, что данные аспекты изучаются в рамках следующих областей научного знания: коммуникативного воздействия и эффективности коммуникаций в социальной психологии, психологии личности, психолингвистики, теории информации, социологии, политологии, теории управления, акмеологии, теории массовых коммуникаций (СССР), коммуникавистики (США), пропаганды, рекламы и других. Все эти направления тесно взаимосвязаны. Их основная «сверхзадача» состоит в выявлении резерва эффективности воздействия на общественное мнение через средства массовой информации, чтобы психологически обоснованно управлять общественными процессами. Подходы к работе с общественным мнением, как в демократических, так и в тоталитарных государствах представляют собой сложный конгломерат методов с различным содержанием манипулятивных и диалоговых техник. Реальностью современной России стало «повсеместное создание в структурах органов различных ветвей власти и управления специальных звеньев (элементов), задачей которых является обеспечение бесперебойных связей с общественностью.

По подсчетам специалистов в настоящее время существует около 500 определений, характеризующих сущность «паблик рилейшнз». Но общепризнанного перевода этого термина на русский язык нет. Чаще всего в теории и практике данной отрасли общественной деятельности употребляется его исконное название, признанное международным сообществом. «Паблик рилейшнз» понимается как искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания; искусство делового управления обществом; гармонизация интересов государства, общества и бизнеса и т.д. Одно из лучших определений содержится в международном словаре Уэбстера, где «паблик рилейшнз» трактуется как «содействие установлению взаимопонимания и доброжелательности между личностью, организацией и другими людьми, группами людей или обществом в целом посредством распространения разъяснительного материала, развития обмена информацией и оценки общественной реакции». В формулировке Института связи с общественностью (Великобритания): «PR -- это спланированные и осуществляемые в течение длительного времени действия, направленные на установление и поддержание доброжелательных отношений и взаимопонимания между организацией и общественностью». Также распространено следующее определение: «PR -- это специальная наука и искусство управления социальной Информацией в условиях внеценовой конкуренции:

1. направленные на установление и поддержание открытого двухстороннего общения между службами и их общественностью;

2. посредством положительных информационно разъяснительных материалов, активных акций и оценок ответных общественных реакций;

3. основанных на правде, знании и гласности;

4. с целью достижения взаимопонимания, согласия, социального партнерства и создания благоприятных обстоятельств».

В условиях переходного времени в России нарождаются новые социально-политическая дифференциация и экономическая конфигурация, формы экономического хозяйствования государственного и муниципального управления, способы волеизлияния общественности. Поэтому для эффективного обеспечения режима законности, все службы и подразделения прокуратуры вынуждены постоянно заниматься организованной деятельностью по связям с общественностью и СМИ: оценкой реакций общественности на деятельность организации, установлением контактов, поддержанием репутации, информационно-разъяснительной работы и т. п., полагаясь в основном, только на собственные возможности и силы.

Отношение с общественностью и СМИ -- это двусторонние взаимодействия и связи, разворачивающиеся в процессе массового общения между совместно действующими организациями и разнообразными группами, контактными (целевыми) аудиториями в условиях повседневной жизнедеятельности. Установление двустороннего общения как консенсусной коммуникации в рамках социальной ответственности обусловливает потребность:

1. для организации -- добиваться благоприятного отношения к себе со стороны общественности посредством распространения разъяснительного материала у своей деятельности в интересах общественности;

2. для общественности -- добиваться реализации права общественности знать все, относящееся к общественной жизнедеятельности в рамках деятельности организации.