Понятие и критерии эффективности в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие и критерии эффективности в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов



Введение

муниципальный правовой заказ

Ресурсы любого муниципального образования всегда ограничены, поэтому при формировании бюджета приходится учитывать приоритетные направления, отражающие стратегические цели и задачи муниципальной бюджетной политики. В связи с этим, особое значение приобретает муниципальный заказ, который позволяет внедрить конкурсные начала в процесс осуществления расходов муниципальных образований и эффективнее распоряжаться бюджетными средствами.

В рамках Федеральной контрактной системы ставится цель повышения эффективности государственных и муниципальных закупок. Вследствие этого возникает потребность в создании чётких критерий оценки по анализу эффективности размещения таких заказов. В свою очередь, на эффективность системы государственных и муниципальных заказов и соответственно на её практические аспекты деятельности влияет множество факторов, среди которых ошибки или преднамеренные действия заказчиков, особенности рынков или особенности условий и структуры закупок, макроэкономические и политические процессы.

На сегодняшний день тематика оценки эффективности государственных и муниципальных контрактов плохо освещена в отечественной литературе. Тем не менее, в последние два года ведётся много дискуссий об эффективности существующей в России системы государственных и муниципальных закупок, которая в конечном итоге влияет на основную деятельность государственных и муниципальных заказчиков и на выполнение мим своих функций. Поэтому выбранная тематика является актуальной для российской практики осуществления муниципальных закупок.

Объект исследования - система муниципальных заказов.

Предмет исследования - эффективность в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных контрактов.

Целью исследования является - оценка эффективности в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов.

Вопросы исследования:

1) Рассмотреть основные понятия в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов.

2) Сформулировать критерии оценки эффективности в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов.

3) Выявить риски и сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов.

Теоретическая и эмпирическая база исследования.

Теоретической базой исследования выступают публикации ученых в этой области, нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие организацию и размещение муниципальных заказов. Однако вопрос определения наиболее эффективных методов реализации муниципальных закупок по-прежнему остается дискуссионным.



1. Общая характеристика муниципальных заказов

1.1 Определение понятия эффективности в контексте муниципальных заказов

Система муниципального заказа в Российской Федерации начала складываться в начале 90х годов двадцатого столетия, в связи с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, которая закрепила местное самоуправление и его самостоятельность. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Изначально потребность в создании новых институтов, задающих рамки и правила поведения хозяйствующих субъектов, возникла в связи с переходом к рыночной экономике. При формировании институтов муниципального заказа приоритетными задачами являлись: эффективное расходование государственных и местных средств; полное, качественное и своевременное удовлетворение муниципальных нужд; повышение прозрачности государственных расходов. Наряду с легальными институтами в конкурентной системе размещения муниципального заказа начали развиваться и теневые механизмы, которые препятствовали эффективной аллокации государственных ресурсов, что послужило причиной дальнейшего реформирования системы муниципального заказа. Кроме того, немалое влияние на реформирование институтов оказало и предполагаемое вступление России в ВТО, которое требовало соблюдения мировых стандартов рынка товаров и услуг. Поэтому система правил государственных заказов, принятая международными организациями отложила свой отпечаток на формирование российской системы государственных заказов, в которую также входят и муниципальные закупки, правила проведения которых не отличаются от государственных заказов.

На сегодняшний день государственные и муниципальные закупки в Российской Федерации осуществляются на основании и в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон №44-ФЗ). Федеральный закон №44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт);

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок) - статья 1, глава 1.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок - статья 6, глава 1.

Основными целью Федерального закона №44-ФЗ является достижение качества товаров (работ, услуг) работ и эффективность контракта, а также гласность и прозрачность.

Деятельность государства по закупке товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, с одной стороны, является инструментом государственного регулирования экономики, призванным обеспечить выполнение государством своих функций, которые направлены на ликвидацию провалов рынка посредством перераспределения финансовых потоков в различные сектора экономики, стимулирования экономической активности и создания конкурентной среды. С другой стороны, посредством государственных и муниципальных закупок государство выступает экономическим субъектом, в свою очередь оказывающим влияние на конъюнктуру рынка.

Поэтому от эффективности функционирования системы муниципального заказа зависит направление и уровень развития экономики в целом. Как отмечал Фарелл в своем исследовании, «Важно понимать насколько сильно могут улучшиться конечные результаты только лишь за счет увеличения эффективности, без задействования дополнительных ресурсов».

Для того, чтобы была возможность увеличения эффективности необходимо производить анализ предыдущей деятельности. Отправной точкой такого анализа и служит оценка эффективности. Основополагающим фактором для оценки эффективности муниципальных закупок является определение понятия «эффективность».

С экономической точки зрения под эффективностью понимают степень достижения целей функционирования той или иной системы. При данном определении эффективности оценка производится путем сопоставления полученных результатов и затрат на их достижение, которые включают временные, материальные и трудовые издержки.

В рамках смежных дисциплин «эффективность» понимается как результативность деятельности, степень оптимальности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Таким образом, эффективность - это результативность деятельности. Экономическую эффективность муниципалных заказов можно рассматриваеть как «интегральный показатель эффективности на разных уровнях системы государственных и муниципальных закупок, как синергетический результат взаимодействия всех институтов и механизмов данной системы». Данная трактовка эффективности подразумевает суммарную эффективность деятельности на стадии планирования закупок, стадии размещения заказа и на этапе исполнения контракта и приемки результатов.

1.2 Основные понятия процесса муниципального заказа

Полномочие органов местного самоуправления по формированию и размещению муниципального заказа, которое закреплено в части 3 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является одним из полномочий по решению вопросов местного значения. Муниципальный заказ размещается органами местного самоуправления для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, только посредством размещения муниципального заказа (независимо от суммы закупаемых товаров, работ, услуг) возможно обеспечить потребности муниципальных образований (органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, иных получателей средств местных бюджетов, признаваемых муниципальными заказчиками) в товарах, работах, услугах.

Целью процедуры размещения муниципального заказа органами местного самоуправления является достижение эффективности использования бюджетных средств через обеспечение прозрачности структуры потребностей бюджета и создание конкурентной среды при закупках для муниципальных нужд.

Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля исполнения муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

1.3 Формирование, размещение и исполнение муниципального заказа

Муниципальный заказ формируется на основе приоритетных направлений социального и экономического развития муниципального округа.

Структурные подразделения администрации муниципального округа с учетом потребностей подведомственных им муниципальных учреждений (предприятий) подготавливают реестры потребностей в соответствии с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными бюджетом муниципального округа и передают их в уполномоченное структурное подразделение для формирования муниципального реестра потребностей и проекта бюджета муниципального округа.

Муниципальный реестр потребностей предоставляется уполномоченным структурным подразделением администрации муниципального округа юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заинтересованным в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для муниципальных нужд, в электронном виде по их письменному запросу.

Размещение заказа может осуществляться;

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика).

Способ размещения муниципального заказа определяется заказчиком.

После определения способа размещения заказчик проводит работу по размещению муниципального заказа в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

При размещении заказа устанавливается ряд обязательных требований к участникам муниципального заказа.

Официальным печатным изданием для опубликования информации о размещения муниципального заказа может служить местное печатное средство массовой информации.



2. Российская и международная практика анализа эффективности муниципального заказа

2.1 Российская практика

В данной главе основное внимание будет уделено практическим подходам к определению эффективности закупок в России. Стоит отметить, что российские подходы к оценке закупок во многом уступают зарубежным ввиду чрезмерного методологического перекоса в сторону «денежной» эффективности. По-видимому, такое различие имеет место вследствие самого определения эффективности бюджетных расходов, заложенного в Бюджетном кодексе РФ. Как результат, имеющиеся методики оказываются несостоятельными в тех случаях, когда необходимо рассматривать не только критерий цены, но и качественные параметры.

В статье 34 БК РФ дано определение принципа эффективности бюджетных средств, которое основывается на предположении о «необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием фиксированного объёма средств». Таким образом, критерий эффективности определяется как отношение «бюджет-результат», причём не раскрывается, что именно имеется в виду под словом «результат», и какие расходы нужно учитывать в общем бюджете.

Таким образом, эффективность закупки с точки зрения БК РФ можно определить лишь как бюджетную или денежную эффективность. Ввиду этого довольно долгое время в России оценка размещения заказов проводилась на основе снижения цены контракта, что не отражает реальное положение вещей. Как логическое дополнение к базовому принципу расходования бюджетных средств были разработаны следующие подходы к оценке закупок:

1) Методические рекомендации Минэкономразвития России по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд (2003 г., №ФШ-815/05);

2) Методические рекомендации Минфина России (2003 г.).

Методические рекомендации Минэкономразвития России официально установили методику оценки эффективности размещения государственных контрактов посредством проведения конкурсов. Они включает в себя правила расчёта двух показателей: сокращения расходов бюджетных средств и сравнительную эффективность.

Первый показатель расчитывается как разница между начальной максимальной ценой контракта, его итоговой стоимостью и затратами заказчика, который он понёс в процессе организации и проведения конкурса. Очевидно, что недостаток показателя в том, что при установлении завышенной начальной максимальной цены показатель сокращения расходов будет довольно высоким, однако по факту ни о какой бюджетной экономии не может идти и речи. Формула для расчёта выглядит следующим образом:

S=P_нач-P_итог-C_{затраты} - абсолютное сокращение расходов,

S = (P_нач/P_итог)*100% - относительное сокращение расходов, где

P_нач - начальная максимальная цена контракта;

P_итог - цена заключения контракта;

C_{затраты} - общие затраты заказчика на проведение конкурса.

Сравнительная эффективность размещения муниципального заказа рассчитывается путём сравнения цены контракта (итоговой цены) со следующими сопоставимыми с ней ценами:

- средняя цена предложения (вычисляется как средневзвешенная величина предложенных поставщиками цен или просто как среднеарифметическая цена);

- рыночная цена в регионе поставки (расчёт на основе статьи 40 Налогового кодекса РФ);

- итоговая цена для аналогичного контракта в предыдущем конкурсе.

Формулы для расчёта показателя эффективности выглядят следующим образом:

E=(P_c-P_итог)*K - абсолютная эффективность,

E=((P_c-Р_итог)/Р_итог)*100% - относительная эффективность, где

P_c - сопоставимая цена: а) средняя цена предложения поставщиков; б) рыночная цена в регионе поставки; в) контрактная цена в предыдущем конкурсе;

K - количество закупленного товара.

Отметим, что показатель сравнительной эффективности, как и показатель расходования бюджетных средств, также имеет ряд существенных недостатков. Согласно методическим рекомендациям, сравнивая цену контракта со средней ценой предложения поставщиков, можно определить «результативность конкурса в пределах его участников», однако при малом количестве таких участников, а тем более при их сговоре, полученная оценка результативности будет неадекватной.

Сопоставление итоговой стоимости контракта и рыночной цены на аналогичные товары является более приемлемым показателем, однако само определение этой рыночной цены может быть достаточно проблематичным. В соответствии с Налоговым кодексом РФ, рыночная цена рассчитывается на основе информации о заключённых идентичных сделках с однородными товарами (работами или услугами). Так, в большинстве случаев заказчики пользуются информацией, представленной на сайтах потенциальных поставщиков, и на основе этих данных находят среднюю рыночную цену. Если же рыночную стоимость заказа невозможно определить, что часто бывает при закупках работ или услуг, тогда заказчики пользуются затратным методом определения цены. Третий вариант расчёта сравнительной эффективности заказа на основе цен контрактов в предыдущие конкурсы не учитывает трансакционные издержки заказчиков и не отражает изменения цен на сами товары. Достаточно сказать о том, что некоторые группы товаров со временем могут дешеветь, в то время как другие дорожать.

Таким образом, рассматриваемая методика оценки эффективности заказов основывается исключительно на ценовых показателях. Игнорируются прежде всего качественные характеристики товаров, работ и услуг, которые закупаются на конкурсной основе, тем самым лишая смысла проведение самого конкурса. Более того, не принимается во внимание и оценка «результативности» закупки, которая в данном случае сводится к определению только лишь денежной эффективности.

Рассмотрим теперь более широкий подход - проект индикативной оценки эффективности системы бюджетных закупок, подготовленный Минфином России в 2003 году. Наряду с ценовыми показателями были предложены показатели процедур размещения заказов и их дальнейшего администрирования. Для этой цели был разработан широкий перечень индикаторов, которые представляют собой полноценную характеристику функционирования закупочного органа. К ним относятся такие структурные показатели как «доля конкурсов в общем объёме закупок», «доля закупок у единственного поставщика» и «доля обжалований в общем количестве проведённых контрактов». В то же время присутствуют и индикаторы более низкого уровня, предназначенные для анализа конкретных закупок, такие как «среднее количество поставщиков, участвующих в одном конкурсе» и «удельный вес поставщиков-субъектов малого предпринимательства в общем количестве поставщиков, подавших заявки на конкурс».

После нахождения значений индикаторов эксперты сравнивают их с так называемыми индикативными показателями, которые представляют собой эмипирические значения соответствующих индикаторов для стран с развитой экономикой, рассчитанные на основе статистических данных. Затем, по заданной формуле рассчитываются балльные значения по каждому показателю и выводится интегральная оценка всей закупочной системы.

Помимо индикативных показателей, методические рекомендации содержат показатели экономии бюджетных средств, особенность которых заключается в том, что они включают не только прямые, но и организационные затраты. Последнее, к сожалению, остаётся на усмотрение заказчиков, поскольку в документе не указывается, какие именно затраты нужно классифицировать как организационные.

Необходимо также отметить и наличие показателей исполнения условий контракта, которые уже напрямую оценивают эффективность размещения заказа. Например, показатель «исполнения условий контракта по поставке», рассчитываемый как отношение количества дней просрочки поставки к фактическому сроку поставки в днях, служит для оценки того, насколько эффективно выполнены условия договора относительно установленных сроков, и может свидетельствовать о наличии ошибок со стороны заказчика (как и со стороны поставщика) во время администрирования либо в процессе непосредственного размещения заказа.

2.2 Международная практика

Австралия

Согласно Федеральному руководству по проведению закупок Австралии (Commonwealth Procurement Guidelines, 2008) основополагающим принципом при размещении государственных и муниципальных заказов является принцип «value for money». Данный принцип «эффективного расходования средств» определяется как свод регламентированных требований к должностным лицам закупочного органа, которые должны подтверждать на каждой стадии закупки то, что они добиваются или добились наилучшего результата, основываясь на сравнительном анализе всех выгод и издержек.

Стоит отметить, что в соответствии с принципом «value for money» окончательная цена контракта не может являться главным критерием выбора поставщиков. Более того, выделяют целый ряд других факторов, влияющих на решения по присуждению того или иного контракта: риски предложения и опыт потенциальных поставщиков, финансовые условия, включающие затраты в течение всего цикла закупки, гибкость контракта и наличие различных альтернатив его исполнения.

Практической оценкой государственных контрактов в Австралии занимается Управление по анализу лучших практик (Office of Best Practice Regulation - OBPR). Сфера деятельности OBPR связана с вопросами развития и регулирования экономики и распространяется на существующие проблемы системы государственных закупок страны. Согласно правилам по проведению анализа публичных контрактов, выделяют четыре метода оценки их эффективности:

- анализ затрат и выгод;

- сравнение поставщиков;

- анализ основных положений контракта;

- анализ реализации контракта

При анализе затрат и выгод проводится оценка влияния контракта на достижение целей закупки. При этом важную роль играет экспертная оценка всех издержек проекта, которые можно подразделить на прямые, такие как цена контракта и оплата страховки, так и косвенные, возникающие вследствие наступления каких-либо неблагоприятных событий. В случае, если выгоды населения (польза от удовлетворения потребности) выше затрат на закупку, размещение заказа считается потенциально эффективным.

Второй метод осуществляется путём анализа предложений всех поставщиков и исполнителей. Его цель заключается в выявлении всех организаций, способных качественно выполнить государственный заказ при наименьшей цене контракта. Однако здесь возникает проблема асимметрии информации, поскольку только поставщикам известны их истинные кривые издержек. В этом случае заказчики могут проанализировать историю взаимоотношений с поставщиками, что является наиболее эффективным инструментом для получении информации по их издержкам.

Следующий метод основывается на анализе основных положений контракта. Его содержание и наличие определённых пунктов, регулирующих взаимоотношения поставщика и заказчика, оценивается на основе определённых критериев, которые должны быть учтены в тексте контракта: наличие возможных рисков закупки, требуемый результат и планируемые затраты, распределение прав и обязанностей сторон, процедура мониторинга исполнения заказа, процесс разрешения споров, коммуникация между сторонами и др. Таким образом, контракт оценивается с точки зрения его полноты: чем детальнее прописаны все необходимые положения, тем эффективнее будет закупка.

Анализ реализации контракта может проводится как в течение всего закупочного цикла, так и по его окончанию. Данный метод использует целый ряд качественных показателей, таких как квалификация персонала, процесс взаимодействия и коммуникации, степень удовлетворённости всех вовлечённых в закупку сторон, соблюдение сроков размещения заказа и исполнения работ. Такая оценка обычно проводится путём анкетирования всех участников, начиная с высшего руководства закупочного органа и компании-поставщика, и заканчивая штатными должностными лицами по закупкам.

Оценка эффективности государственных и муниципальных заказов в Австралии исходит из принципа «value for money», который достигается за счёт поощрения конкуренции, недопущения дискриминации, прозрачности и подотчётности решений, и эффективного использования бюджетных ресурсов. В целом, оценка заказов сводится к оценке контрактов: содержание контракта и его полнота, качество процессов коммуникации и мониторинга, определение выгод и издержек, сравнительный анализ предложений поставщиков.

США

Федеральная контрактная система США является наиболее успешной закупочной системой в мире, которая послужила образцом для становления государственных закупок стран Европейского союза. Объём бюджетных средств на сегодняшний день, которые управляются в рамках ФКС, составляет более чем $ 500 млрд. США, а участниками закупок выступают более 160 тыс. организаций. Основным документом, регулирующим деятельность ФКС, является свод нормативных правил (FAR - Federal Acquisitions regulations), содержащий более 4300 тыс. норм, которые детально регламентируют весь закупочный цикл (регулирование закупок для нужд обороны - Defense Federal Acquisition Regulations, DFARS).

Одним из важнейших элементов закупочной системы США является должность контрактного офицера, предусмотренная в структуре управления каждого государственного заказчика. К его функционалу можно отнести следующие задачи: мониторинг исполнения контакта, его закрытие и изменение, обеспечение основных положений контракта и утверждение результатов заказа на каждом этапе процесса размещения. Чуть ниже рангом находится технический представитель контрактного офицера, который осуществляет непосредственный контроль за деятельностью подрядчиков. В системе ФКС также следует выделить сертифицированных публичных бухгалтеров (certified public accountants), которые осуществляют комплексный мониторинг за движением бюджетных средств: идентифицируют риски увеличения сметы контракта и контролируют затраты в ходе его исполнения.

В целях стандартизации и повышения эффективности государственных закупок в США была создана специальная библиотека федеральных контрактов, которые можно подразделить на следующие категории (более 100 типов контрактов):

- прикладные НИОКР, создание новейших технологий, испытание и эксплуатация систем вооружения и военной техники;

- фундаментальные исследования;

- промышленное производство;

- инженерно-строительные и архитектурно-технические работы;

- поставки стандартных товаров или сырья;

- жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Для определения цены контракта используется несколько моделей ценообразования. Самые распространённые из них - это контракты твёрдой цены и возмещения затрат. В практике закупочной деятельности можно также встретить и иные методы ценообразования, например, результативные контракты и контракты комплексного поощрения. Первые предусматривают некоторое возмещение затрат поверх фиксированной стоимости контракта, а вторые учитывают не менее четырёх параметров в формуле самой цены (затраты, норма прибыли, объёмные и качественные характеристики товара, сроки заказа и т.д.). Правильный выбор типа контракта является решающим фактором, влияющим на эффективность закупки, и именно поэтому в рамках ФКС предусмотрено наличие большого количества типовых контрактов и способов определения их начальной цены. Кроме того, помимо стандартных положений, в государственные контракты входят разделы по экономической, промышленной или внешнеторговой политике правительства. Это могут быть положения, например, трудового законодательства, регулирующие распорядок трудового дня и равное право на труд.

Согласно правилам по регулированию закупочной деятельности (FAR) оценка размещения государственных контрактов включает следующие показатели:

1. Качество исполнения заказа (соответствие техническим спецификациям контракта);

2. Стоимость исполнения заказа;

3. Выполнение графика (своевременность)

4. Деловые отношения (история профессионального сотрудничества и удовлетворённость потребителей).

На основе данных показателей была разработана специальная форма для оценки исполнения контракта поставщиком. Она не является обязательной, скорее носит рекомендательный характер, являясь шаблоном для всех закупочных подразделений и ведомств. Основное требование для всех форм оценки - это наличие четырёх базовых показателей (качество, стоимость, график, деловые отношения) и стандартизованной шкалы: отлично, хорошо, удовлетворительно, критично, неудовлетворительно.

Анализ эффективности закупки проводится в случае, если цена контракта превышает $ 100 000. Далее закупочное подразделение передаёт результаты оценки поставщику, который либо опровергает их, предоставляя при этом дополнительную информацию, либо соглашается с ними. Особо следует выделить наличие правительственной информационно-поисковой системы PRIS (Past Performance Information Retrieval System), в которой публикуется вся информация по поставщикам, включая их предыдущие оценки.

Подход к определению эффективности контрактов, реализованный в рамках ФКС США, основывается на анализе выполнения обязательств по контракту поставщиками, стимулируя тем самым надлежащее исполнение контракта и соблюдение всех его положений. Наличие обратной связи с заказчиком, мониторинг контракта в течение всего закупочного цикла, прозрачность и пубичность результатов деятельности поставщиков - всё это способствует повышению эффективности всей закупочной системы США.



3. Оценка эффективности муниципального заказа

Для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии оценки заявок (ст. 32 ФЗ №44):

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В случаях, предусмотренных в соответствии с ч. 16 ст. 34 (когда заключается контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла), а также в иных установленных Правительством РФ случаях для оценки заявок участников закупки заказчик в документации вместо критериев, указанных в п. 1, 2 ч. 1 ст. 32, вправе устанавливать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта.

3.1 Риски, характерные для муниципальных заказов

Так как оценка эффективности контрактов включает показатель учета рисков, присущих каждой конкретной группе закупаемых товаров, работ, услуг, то вначале будет произведен анализ основных рисков, присущих выбранным группам продукции, а затем будет произведена оценка эффективности контрактов по определенным группам продукции в соответствии с предлагаемыми критериями.

В общем случае риски, возникающие на стадии исполнения контракта, ассоциируются с проблемами соответствия необходимым требованиям качества, объема и сроков поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг, а также риски изменения издержек на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг.

Причинами рисков могут являться:

1. на этапе разработки годового плана закупок - неточное определение нужд заказчика вследствие недостатка коммуникации между отделами или сложности точной формулировки; поверхностная оценка стоимости контракта без учета всех возможных издержек; переоценка стоимости контракта с целью поощрения определенных поставщиков;

2. на этапе разработки документации - определение нечетких спецификаций или отсутствие указания предусмотренного уровня результативности; определение общих положений, которые не учитывают специфики нужд заказчика и объекта контракта; установка минимальных квалификационных требований; отсутствие четких и объективных критериев отбора победителя;

3. на этапе определения условий контракта - отсутствие мониторинга системы для определения издержек, уровня качества и временных рамок контракта;

4. на этапе исполнения контракта - отсутствие контроля за соблюдением условий контракта в части качества, издержек и временных рамок;

5. на этапе оценки - отсутствие анализа степени достижения ожидаемого результата.

Кроме того, контракты по различным видам закупаемой продукции могут обладать характерными для каждой группы продукции рисками, обусловленными:

- типом, географией и масштабом проекта

- распределением рисков между заказчиком и подрядчиком

- распределением ответственности

- порядком взаимодействия

- ситуацией на рынке

- временными ограничениями

- существующими организационными и материальными ресурсами заказчика.

Далее рассмотрим риски, присущие государственным контрактам, по определенным группам закупаемых товаров, работ и услуг.

3.2 Критерии оценки эффективности контрактов, заключённых по результатам размещения заказов для муниципальных нужд

Показатели эффективности должны соответствовать ряду критериев для того, чтобы быть полезными и эффективными для анализа существующей системы государственных и муниципальных закупок. С целью выявления наиболее подходящих показателей эффективности сначала рассмотрим данные критерии.

Во-первых, показатели должны быть релевантными для каждой организации. Одним из способов определения релевантных показателей является соотнесение показателей с целями и задачами организации или определенной сферы ее деятельности.

Во-вторых, показатели должны иметь ясное и понятное определение чтобы обеспечить сбор необходимой информации и честное сравнение. Неясные определения могут вести к проблемам при сборе информации и неправильной интерпретации данных.

В-третьих, показатели должны быть обоснованы. Показатели должны быть рассчитаны на основе информации, подлинность которой может быть подтверждена.

В-четвертых, показатели должны быть экономически обоснованны. Необходимо наличие баланса между издержками, произведенными на сбор данных и расчет показателей, и полезностью данных показателей. Поэтому по возможности нужно конструировать показатели на основе уже имеющейся информации.

В-пятых, показатели должны обладать следующими характеристиками: отсутствие двойной интерпретации показателей, чувствительность к изменениям, статистическая валидность, разумные временные рамки сбора информации.

С учетом вышеописанных критериев и особенностей действующего законодательства представляется целесообразным выбрать следующие показатели эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд:

1. тип контракта

2. показатели эффективности условий, предусмотренных контрактом

- четкость формулировки требований к предмету закупки

- отсутствие явного описания характеристик продукции, соответствующих определенному торговому наименованию

- наличие в тексте контракта технических характеристик, свойств и качества предмета закупки

- условия контракта учитывают риски, присущие данной группе продукции

- наличие в тексте контракта информации касательно гарантийного срока обслуживания, объема работ по гарантийному обслуживанию и времени, в течение которого они должны быть осуществлены

- разбивка процесса исполнения контракта на несколько этапов

- точное обозначение сроков этапов исполнения контракта

- в тексте контракта описан процесс проведения финансовых операций между поставщиком и заказчиком

- в тексте контракта указана полная стоимость предмета закупки

- в тексте контракта указан размер обеспечения исполнения контракта

- в тексте контракта указан размер аванса в случае, если контракт предусматривает выплату аванса

- наличие в тексте контракта описания авторских прав

- наличие в тексте контракта описания конечного результата реализации контракта

- в контракте подробно описан порядок приемки товаров, работ и услуг

- наличие в тексте четкого описания прав и обязанностей сторон

- наличие в тексте контракта условий, определяющих возможность привлечения субподрядчика

- наличие в тексте контракта ответственности сторон за нарушение условий контракта

- наличие в тексте контракта описания порядка разрешения возникающих разногласий

- наличие в тексте контракта условий расторжения контракта

- в тексте контракта указан срок действия контракта

- наличие в тексте контракта требований к каналам передачи информации в процессе реализации контракта

- в тексте контракта описана процедура мониторинга исполнения контракта

3. показатель эффективности цены контракта

- сравнение среднерыночной цены на аналогичные товары, работы, услуги с ценой контракта

(цена контракта / среднерыноочная цена) * 100%

Контракт будет считаться эффективным, если цена контракта ниже среднерыночного уровня цен на аналогичные товары, работы, услуги или примерно равна. В случае, если цена контракта превышает среднерыночную, но не более чем на 5%, то контракт считается умеренно эффективным. При превышении цены более чем на 5% контракт признается неэффективным.

4. показатель соответствия закупаемых товаров, работ, услуг требованиям качества

5. показатель соответствия сроков поставки

6. степень удовлетворения конечного потребителя.

Все вышеперечисленные показатели можно ранжировать по пятибалльной шкале, где:

1 - отсутствует в контракте / неудовлетворительно

2 - упомянуто в контракте / крайне удовлетворительный

3 - присутствует в контракте, но не детально описано / удовлетворительно

4 - четко прописаны все условия / хорошо

5 - все условия прописаны предельно детально и четко, конечный результат превзошел планируемый / очень хорошо.

На основе выделенных критериев и показателей можно произвести оценку степени достижения целей закупки; проанализировать текст контракта, полнота которого является неотъемлемым условием максимального достижения планируемых целей; оценку степени соблюдения условий контракта; оценку экономической эффективности закупки. Эффективность перечисленных параметров в совокупности определяет эффективность исполнения контракта.

Таким образом, при помощи данных показателей можно проранжировать заключенные контракты по различным группам продукции и исследовать полученные данные на предмет наличия дифференциации степени эффективности исполнения контракта с жесткой ценой в случаях, когда объекты закупок различны. Подобное исследование в данной работе ограничивается анализом текста контракта и сравнением цены контракта со среднерыночной ценой на аналогичные товары, работы, услуги в связи с отсутствием достаточных данных о ходе исполнения и приемки результатов контракта.

3.3 Предложения по совершенствованию законодательства, направленные на повышение эффективности в системе формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов

Проведенный в рамках данной работы анализ государственных и муниципальных контрактов показывает неэффективность контрактов по ряду показателей, в частности, низкую эффективность показателя цены контракта в случае закупки товаров, работ или услуг, цена и объемы которых имеют высокую вероятность изменения. В связи с этим можно сделать вывод о недостаточности типов контрактов, существующих в Российской Федерации, а именно единственного типа контракта - контракта с фиксированной ценой.

Еще одной проблемной областью государсвтенных закупок в части эффективности исполнения государственных и муниципальных контрактов является отсутствие процедуры управления и мониторинга государственных контрактов, включающей определение предмета закупки, ее целей и результатов, анализ соотношения целей и результатов, проверка соответствия целей закупки и целей деятельности государственных и муниципальных органов, анализ обоснованности экономических и технических параметров закупки, оценку рисков, выработку плана по управлению рисками, определение показателей успешности реализации контракта и методов оценки результатов исполнения контракта, установление системы контроля за исполнением контракта, обеспечение сбора необходимой информации, осуществление контроля за ходом исполнения контракта и оценка результатов.

Исходя из вышесказанного, представляется рациональным внести корректировки в действующее законодательство РФ о закупках с учетом отмеченных проблемных областей.

Во-первых, следует законодательно закрепить возможность использования нескольких типов контрактов, а именно - контракт с твердой ценой, контракт с фиксированной ценой и экономической корректировкой, контракт с разделением затрат, контракт с возмещением издержек, контракт «издержки +», контракт «издержки плюс вознаграждение», контракт «издержки плюс фиксированное вознаграждение».

Во-вторых, следует определить случаи использования каждого типа контракта.

В-третьих, установить обязательность ведения библиотеки типовых контрактов и обозначить порядок информационного обеспечения данной процедуры, а также ответственных лиц.

В-четвертых, ввести процедуру управления контрактом. Рассмотренные ранее в данной работе практики показывают, что наиболее полной и всеобъемлющей системой управления контрактом является система, действующая в Великобритании и основанная на «фильтрации» контрактов на каждом этапе их жизненного цикла. Ввиду универсальности данной методики (т.е. ориентированности на широкий круг программ и проектов), в контексте государственных закупок возможна модификация и частичное ее упрощение с целью рационализации расходов на администрирование.

Так, например, процесс управления контрактом может быть условно разделен на 2 стадии: до заключения контракта и после заключения контракта. Первая стадия предполагает фильтрацию контрактов, которая может осуществляться по следующим основаниям:

- цели реализации контракта

- предполагаемые результаты реализации контракта

- соотношение целей и результатов реализации контракта

- соотношение целей реализации контракта и функций заказчика

- соотношение целей реализации контракта и целей, предусмотренных государственными программами

- релевантность данных анализа рынка

- учет потенциального влияния внешних и внутренних факторов

- оставшиеся сферы неопределенности

- план по управлению рисками (определение подходов, инструментов и источников данных, которые могут быть использованы для управления рисками в данном контракте)

- порядок контроля за исполнением контракта.

Вторая стадия включает контроль за исполненим контракта согласно установленой контрактом процедуре контроля.

В-пятых, законодательство о закупках должно регулировать порядок оценки результатов исполнения контракта. То есть должна быть установлена обязанность проведения данной процедуры, а определение критериев качества и показателей оценки должны разрабатываться для каждого контракта с учетом особенностей закупаемых товаров, работ или услуг.

В-шестых, предоставление адекватного информационного обеспечения процесса закупок, которое бы снабжало всеми необходимыми сведениями и позволяла уполномоченным органам осуществлять предложенные меры. Так, например, в обязательном порядке должны собираться сведения об административных издержек контракта (издержки, предшествующие заключению контракта плюс издержки мониторинга на стадии исполнения), позволяющие сделать вывод о рациональности использования сложных типов контрактов; сведения о качестве закупленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, включающие сведения о доле товаров (работ, услуг) с дефектами и др.

Таким образом, данные предложения позволят сделать заключаемые контракты «адресными», т.е. ориентированными на конкретную закупку, и при этом структурируют деятельность на этапе разработки контракта и на этапе его исполнения, а также подчинят данные процессы сопутствующему контролю. Все это должно снизить риски на этапе исполнения контракта.

Стоит отметить, что в Российской Федерации принят Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон №44-ФЗ), который должен вступить в силу 1 января 2014 г. и отменить действие Федерального закона №94-ФЗ.

Федеральный закон №44-ФЗ содержит положения, которые направлены на решение обозначенных проблем в сфере эффективности исполнения контрактов, заключенных по результатам закупочных процедур. Данный закон охватывает, в частности, стадию исполнения контракта, описывая процедуры, обязательные к осуществлению на стадии исполнения контракта. Так, согласно Статье 94, заказчик осуществляет приемку результатов исполнения контракта с обязательным проведением экспертизы и занесением результатов приемки в отчет, который размещается в единой информационной системе и содержит сведения:

1) об исполнении контракта (результаты отдельного этапа исполнения контракта, осуществленная поставка товара, выполненная работа или оказанная услуга, в том числе их соответствие плану-графику), о соблюдении промежуточных и окончательных сроков исполнения контракта;

2) о ненадлежащем исполнении контракта (с указанием допущенных нарушений) или о неисполнении контракта и о санкциях, которые применены в связи с нарушением условий контракта или его неисполнением;

3) об изменении или о расторжении контракта в ходе его исполнения.

Кроме того, Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает проведение мониторинга и аудита в сфере закупок с целью оценки степени достижения целей осуществления закупок, анализа результатов закупок, оценки обоснованности закупок, совершенствования законодательства о закупках РФ.

Существенно изменились функции контроля по сравнению с положениями Федерального закона №94-ФЗ. Федеральный закон №44-ФЗ устанавливает обязательсноть ведения реестра контрактов, обязанность заказчика осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем), а также субподрядчиком условий контракта, возможность проведения общественного контроля в виде независимого мониторинга и оценки эффективности и др. Помимо контроля за соблюдением законодательства, Федеральный закон №44-ФЗ устанавливает контроль за соблюдением требований к обоснованию закупок; нормированием в сфере закупок; определением и обоснование начальной цены контракта; соответствием поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги условиям контракта; соответствием использования результатов исполнения контракта целям осуществления закупки; соответствие информации в отчетной документации и др.

Таким образом, Федеральный закон №44-ФЗ частично решает проблему эффективности исполнения контрактов, устанавливая больший диапазон информационного обеспечения и усиливая сферы контроля за исполнением контрактов, но остается открытым вопрос касательно подходов и методик оценки эффективности, а также критериев такой оценки и набора мероприятий, направленных на повышение эффективности непосредственно контрактов.



Заключение

Выводы, обобщения, обоснованные практические предложения и рекомендации, практическая значимость.

Оценка эффективности в государственных закупках является отправной точкой для проведения мероприятий по повышению эффективности функционирования закупочной системы. Понятие эффективности подразумевает соотношение затрат и полученных результатов, которые измеряют степень достижения поставленных целей, при этом эффективность государственных и муниципальных закупок означает суммарную эффективность деятельности на стадии планирования закупок, стадии размещения заказа и на этапе исполнения контракта и приемки результатов.

В данной работе был произведен анализ эффективности применения контрактов, заключаемых по результатам проведения закупочных процедур. Целью исследования являлась:

1. оценка эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд;

2. формирование предложений, направленных на повышение эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

В процессе данного анализа был рассмотрен российский и зарубежный опыт оценки эффективности закупок в части эффективности контрактов. В результате было установлено, что в Российской Федерации отсутствуют методики оценки эффективности контрактов, а единственным критерием эффективности государственных закупок выступает критерий эффективности расходования бюджетных средств, рассчитанный на основе показателя сокращения бюджетных расходов на государственные и муниципальные закупки. Однако, статистические данные показали недостаточность данного критерия для выводов относительно эффективности государственных и муниципальных закупок.

В международной практике государственных закупок в качестве критериев эффективности выступают критерий прозрачности закупочной системы, полноты и качества действующего законодательства о закупках, а также критерий «value for money». Кроме того, законодательством некоторых стран закреплены процедуры оценки результатов исполнения государственных контрактов. В работе были рассмотрены методики оценки эффективности контрактов, применяемые в Великобритании, Австралии и Соединенных Штатах Америки. Данные методики имеют национальные особенности построения и организации системы контроля за эффективностью контрактов и оценки эффективности, но при этом наблюдается ряд общих черт, к которым относятся:

- процесс контроля и оценки эффективности контрактов - это комплексный процесс, охватывающий весь закупочный цикл

- процесс контроля и оценки эффективности контрактов включает оценку рисков

- показатели оценки эффективности контрактов включают показатели оценки текста контракта, процесса исполнения контракта и оценку полученных результатов.