Участие прокурора в арбитражном процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в арбитражном процессе

1.1 Понятие и сущность участия прокурора в арбитражном процессе, как самостоятельного субъекта

Глава 2. Полномочия прокурора в арбитражном процессе

2.1 Формы реализации полномочий прокурора в указанной сфере

Глава 3. Иск прокурора в арбитражном процессе, как средство защиты государственных и общественных интересов

3.1 Иск как средство прокурорского реагирования

3.2 Особенности арбитражного процесса и требования к оформлению материалов, направленных в арбитражный суд

Глава 4. Участие прокурора при рассмотрении дел в арбитражном суде первой инстанции

4.1 Особенности правового положения прокурора в суде первой инстанции

4.2 Процессуальный интерес прокурора в арбитражном суде - как специфика государственных функций

Глава 5. Основания и особенности участия прокурора в арбитражном суде по делам, вступившим в законную силу

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

прокурор арбитражный иск полномочие

В ходе дискуссии, которая проходила по вопросам проводимой судебной реформы и подготовки проекта нового Арбитражного процессуального кодекса¹¹ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3021. (далее АПК РФ) высказывались различные суждения об участии прокурора в российском арбитражном судопроизводстве. Мнения ученых юристов и практиков в этом разделились.

Одни из них поддерживали существующий статус прокурора и даже считали целесообразным расширить его полномочия в новом АПК.²² Особенности в арбитражном процессе / Под ред. Скукина Е.Б. - М., 2003. - С. 3. Другие, напротив, полагали, что следует не только ограничить полномочия, но и полностью исключить участие прокурора в арбитражном процессе.³³ Волковский В. Актуальные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе // Российская юстиция. - 2002. - № 3. - С. 4.

Действующий АПК РФ расширил полномочия прокурора в арбитражном процессе.

Актуальность исследования заключается в том, что процесс перераспределения государственной собственности, связанный с прямыми злоупотреблениями, противоречащими государственным интересам, привел к тому, что из всех видов собственности самой незащищенной оказалась именно государственная. Утрачиваемый государством контроль за экономикой и сферой финансов, а также неспособность контролирующих органов эффективно противостоять правонарушениям в сфере экономики создают угрозу экономической безопасности России, которая достигла критического уровня по ряду таких показателей, как: уровень и качество жизни; темпы инфляции; норма безработицы; экономический рост; дефицит бюджета; встроенность в мировую экономику; золото-валютные резервы; деятельность «теневой» экономики и др.

В этих условиях использование возможностей прокуратуры, направленных на защиту жизненно важных экономических интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, представляется весьма актуальным и значимым.

Одной из форм такой защиты является участие прокурора в арбитражном процессе, которую не следует рассматривать как посягательство на самостоятельность, независимость суда и лиц, участвующих в деле. Своим участием прокурор лишь способствует объективности, всесторонности и полноте судебного разбирательства, а его роль должна оцениваться через призму обеспечения законности всеми хозяйствующими субъектами.

Объектом дипломного исследования является участие прокурора в арбитражном процессе.

Предметом исследования данной темы являются нормативно-правовые акты, регулирующие участие прокурора в арбитражном процессе.

Цель данной работы - изучить участие прокурора в арбитражном процессе.

Основные задачи данной работы: проследить исторический аспект участия прокурора в арбитражном процессе и его полномочия; проанализировать роль и иски прокурора в арбитражном процессе; изучить участие прокурора в суде первой инстанции, в апелляционной инстанции, в кассационной инстанции и в пересмотре судебных актов в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в арбитражном процессе

1.1 Понятие и сущность участия прокурора в арбитражном процессе, как самостоятельного субъекта

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»¹¹ Федеральный закон Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472. установлено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1).

Участие прокурора в арбитражном процессе было связано с защитой государственных и общественных интересов. На это было указано в ч. 1 ст. 41 АПК РФ, в которой закреплено право прокурора «обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов», и ч. 3 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в которой установлено более общее правило об его участии в соответствии с процессуальным законодательством в деятельности судов (как арбитражных, так и судов общей юрисдикции), «если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства».²² Скобара В., Топоров А. Прокурор в арбитражном процессе // Право. - 2003. - № 2. - С. 9.

Участие прокурора в арбитражном процессе зависело от наличия в конкретном деле нарушенного интереса государства и общества.

Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве представляет собой одну из сторон, общей проблемы. «Специализированные государственные органы осуществляют контроль в ограниченном сегменте отношений, в котором они наделены, как правило, широким кругом административных полномочий, каковых нет у прокуратуры». Контакты между прокуратурой и специализированными контрольными органами должны строиться на основе взаимодействия, способствуя консолидации и активизации их деятельности. При этом прокуратура, как правило, выполняет свои надзорные функции, привлекая контролирующие органы, поручая им проведение соответствующих ревизий, проверок, экспертиз. Поскольку «указанные органы обладают большими юридическими возможностями для воздействия на лиц-нарушителей, прокурорам не следует подменять их, вмешиваясь в деятельность указанных органов». Это также касается и полномочия прокурора по обращению с иском в арбитражный суд для защиты нарушенных публичных интересов.

Вмешательство прокурора считалось необходимым, если правонарушение выходило за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивало широкий круг отношений и требовало одновременного использования различных форм реагирования (например, обращения в арбитражный суд и привлечения виновных к уголовной ответственности). В таких случаях, имеющих, как правило, особое общественное значение, прокурор, реализуя предоставленные ему законом полномочия, мог наиболее эффективно отстаивать интересы общества, в т.ч. в арбитражном процессе.

Имели место и многочисленные примеры систематического уклонения органов государственной власти от возложенной на них обязанности по обращению в арбитражный суд. Тогда иск прокурора являлся «единственной возможностью использования судебного механизма».

Так, в 1998 г. прокуратурой Тюменской области был направлен в арбитражный суд иск о признании недействительной сделки приватизации ГП «Тюменьнедра».¹¹ Пронин С.Б. Участие прокурора в арбитражном процессе // Предприниматель-инноватор. - 2002. - № 8. - С. 1. По вопросу законности этой сделки в прокуратуру области поступило девять жалоб и обращений (шесть из них были направлены депутатами различного уровня).

Судебными инстанциями арбитражного суда Тюменской области в иске прокурору области было отказано. Постановлением кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа была удовлетворена кассационная жалоба прокурора Тюменской области об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и вынесено новое решение об удовлетворении исковых требований в части включения в уставной капитал акционерного общества двух жилых домов, расположенных на территории санатория «Геолог».¹¹ Макаров Г.П. Прокуратура… // Закон и право. - 2003. - № 6. - С. 7. Таким образом было защищено право государственной собственности и восстановлены жилищные права граждан, проживающих в этих домах.

Поскольку «причины таких действий (бездействия) должностных лиц кроются не только в их юридической некомпетентности, но и, часто, в заведомом игнорировании ими своих обязанностей, в т.ч. из корыстной заинтересованности, прокурор должен дать им правовую оценку и принять адекватные меры воздействия».

В защиту государственных и муниципальных предприятий юга Тюменской области, сельских администраций прокуратурой Тюменской области в 2001 г. было направлено в арбитражные суды 32 иска к юридическим лицам, виновным в неисполнении договорных обязательств. Иски судом рассмотрены и удовлетворены на сумму более 10,2 млн. руб.

Статистические данные по регионам свидетельствую об активном предъявлении прокурорами исков в арбитражные суды.

Так, прокурорами Уральского федерального округа было предъявлено в первом полугодии 2002 г. 568 исков, из которых 83% (из числа рассмотренных) удовлетворено. Прокурорами Сибирского федерального округа предъявлено в арбитражные суды 718 исков, из которых 81% удовлетворен.²² Николаев В. Участники арбитражного процесса // Законодательство. -2002. - № 11. - С. 8.

С принятием нового АПК РФ, казалось бы, положен конец спорам и дискуссиям по вопросам полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве. В статье 52 АПК назван перечень споров, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском (заявлением).¹¹ Рявкина С.Р. Процессуальное право России. Учебник для вузов. - М., 2003. - С. 104.

Из информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22.08.01 № 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»²² Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 августа 2001 г. № 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». следует, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только по основаниям, изложенным в ч.1 ст. 52 АПК. Поскольку изложенный в названной статье перечень исков и заявлений не подлежит расширительному толкованию, по другим категориям дел прокурор не вправе обращаться с исками в суд либо участвовать в рассмотрении арбитражным судом этих дел.

Участие прокурора в арбитражном процессе - относительно новое направление работы, обязанное своим появлением созданию системы специализированных судов по разрешению экономических споров: областных, краевых арбитражных судов, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, арбитражных судов республик в составе Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Объективная общественная (государственная) необходимость участия прокурора в арбитражном процессе напрямую связана с исключительной важностью той роли, которую призваны играть арбитражные суды. Основными задачами этих судов ст. 5 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»³³ Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 18. - Ст. 1589. определяет защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Деятельность прокурора в арбитражном процессе регулируется арбитражным процессуальным законодательством. АПК РФ не наделяет прокурора никакими дополнительными полномочиями и преимуществами перед другими участвующими в деле лицами. Представляется, что такой подход согласуется с принципом равенства прав участников арбитражного процесса. Это не препятствует достижений поставленных перед органами прокуратуры целей и задач, в числе и в сфере арбитражного судопроизводства, в реализации закрепленных в Законе о прокуратуре прав прокуроров обращаться с заявлениями (исками) в суд, обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные акты.

Закон рассматривает прокурора в качестве самостоятельного субъекта арбитражного процесса (ст. ст. 40, 41 АПК РФ). Прокурор, предъявивший иск в защиту государственных и общественных интересов, несет обязанности и пользуется правами истца (кроме права на заключение мирового соглашения), являясь при этом самостоятельным участником процесса (ст. 52 АПК РФ).

Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе фактически уравнено с положением стороны (истца, ответчика). Однако материальные права во всех случаях принадлежат лицу, в интересах которого начато дело. Лишь в случаях предъявления прокурором иска в защиту так называемого неперсонифицированного интереса в деле нет процессуальной фигуры истца.¹¹ Бабаев В.К. Арбитражный процесс. - М., 2003. - С. 97.

Участие прокурора в арбитражном процессе - это действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подводя итог, можно сказать, что по ныне действующему законодательству прокуроры также призваны отстаивать интересы государства в арбитражном суде, предъявляя иски о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований. Прокуроры реализуют имеющиеся полномочия в арбитражном процессе и путем обращения в арбитражные суды с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, в новом процессуальном законе закреплена возможность вступления прокурора в целях обеспечения законности в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК и возбужденные иными лицами на любой стадии процесса.

Глава 2. Полномочия прокурора в арбитражном процессе

2.1 Формы реализации полномочий прокурора в указанной сфере

Действующий АПК РФ и ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в общей форме предусматривают право прокурора в соответствии с процессуальным законодательством вступить в дело в любой стадии процесса, если это предусмотрено законом. ¹¹ Жданов Д.В. Арбитражный процесс. - М., 2003. - С. 101.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что АПК РФ предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии, однако лишь по категориям дел, перечисленным в законе.

Закон выделяет две формы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве (ст. 52 АПК РФ):

1) инициирование возбуждения производства по делу путем подачи иска или заявления в защиту прав граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) вступление в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участие прокурора в судопроизводстве процессуальный закон связывает с выполнением прокурором определенной публичной миссии, которую в широком смысле часто связывают с основной функцией прокуратуры и которая состоит в надзоре «за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Данную формулировку Федерального закона, однако, вряд ли можно признать удачной, поскольку она предполагает фактически тотальный государственный надзор во всех сферах общественной жизни, что, во-первых, невозможно осуществить практически, и во-вторых, в такой всеобъемлющей постановке эта функция не согласуется с конституционным принципом разделения властей и вообще вряд ли уместна вне системы тоталитарного государства.

Поэтому сначала в п.2 ст. 1 Федерального закона, а затем и в разделе III «Прокурорский надзор» сфера надзора сужается, из нее сделана попытка вычленить отдельные секторы и направления надзора (гл.гл. 2, 3, 4 р. III Федерального закона).

Из сферы прокурорского надзора п. 2 ст. 1 Федерального закона изъят надзор за исполнением законов судами. Теперь в силу абз.2 п.1 и п.3 ст. 1, а также раздела IV Федерального закона участие прокурора в рассмотрении дел судами относится к выполнению «иных функций, установленных федеральными законами» (абз.2 п.1 ст. 1 Федерального закона).

В п. 3 ст. 1, ст. 35 Федерального закона достаточно жестко и последовательно проводится положение о верховенстве процессуального закона над законом о прокуратуре, когда речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона «прокурор участвует в рассмотрении дед супами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами».

В п. 3 этой же статьи формулировка еще более недвусмысленна:

«Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства».

Отсылки к процессуальному законодательству ставят участие прокурора в рассмотрении дел судами в жесткие процессуальные рамки, и это, безусловно, правильно, в том числе и потому, что ряд основополагающих принципов судопроизводства, таких, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, равноправие и состязательность сторон, закреплены непосредственно в Конституции РФ¹¹ Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. - 1993. - № 1. - Ст. 1121. и федеральных конституционных законах (ст.ст.5, 7, 15, 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»²² Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1., ст. 6 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»³³ Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 18. - Ст. 1589.).

Тем не менее рудименты прежней системы, когда на прокуратуру возлагался надзор за соблюдением законов судами, продолжают сохраняться (хотя и в разной степени) и в арбитражно-процессуальном законодательстве.

Это относится к праву прокуратуры истребовать из суда любое дело после вступления решения в законную силу, приносить протесты на судебные акты и т.д.

Более того, в некоторых случаях попытки поставить прокуратуру фактически над судом продолжают предприниматься, в том числе на законодательном уровне. Так, в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре сохранено положение о принесении прокурором протестов и жалоб на «незаконное и необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда». Это означает не что иное, как право прокурора по своему усмотрению определять, является ли судебный акт законным и обоснованным.

Между тем предусмотренное процессуальным законом право обжалования судебного акта никак не связано с его законностью и обоснованностью. Лицо вправе обжаловать законный и обоснованный акт и не обжаловать незаконный и необоснованный.

Однако в силу обязательности вступившего в законную силу судебного акта никто, в том числе прокурор, не вправе признавать его незаконным пли необоснованным, пока он не отменен или не изменен судом в установленном порядке.

Прокурор, как и любое другое лицо, участвующее в деле, может обжаловать судебный акт, приводя соответствующие доводы, однако это совершенно не означает, что он обжалует именно незаконный или необоснованный судебный акт. Между тем в формулировке п. 1 ст. 36 Федерального закона это выглядит именно так. Прокурор может обжаловать (опротестовывать) только незаконные (необоснованные) судебные акты, следовательно, подача им жалобы (протеста) в смысле этой статьи фактически является подтверждением незаконности судебного акта.¹¹ Кучеров И. Лица, участвующие в арбитражном процессе // Закон. - 2003. - № 2. - С. 9.

Рудименты гипертрофированной роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве особенно наглядно видны из сопоставления действующих Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов.

Степень и возможности участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе различны.

В действующем АПК о поднадзорности арбитражного суда прокуратуре уже не упоминается, что отражает изменения в основах конституционного строя, и прежде всего признание судов самостоятельной ветвью государственной власти (ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ), закрепление принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (п. 3 ст. 124 Конституции РФ). Эти конституционные принципы несовместимы с каким-либо надзором за судебной властью, а тем более с поднадзорностью суда кому-либо из участников процесса, к числу которых относится и прокурор.

Соответственно положение прокурора в процессе объективно резко меняется -- из надзирающего за судом органа он становится одним из участников процесса и пользуется тем же объемом прав, на него распространяются принципы равноправия сторон и состязательности, обязательности судебных актов.

АПК называет прокурора самостоятельным участником арбитражного процесса, а именно лицом, участвующим в деле, однако его действительное процессуальное положение в арбитражном процессе уясняется через ст. 52 АПК, которая определяет условия и порядок участия прокурора в процессе.

Прокурор сам не является носителем публичного интереса, он лишь формирует и озвучивает этот интерес и защищает его в процессе. Как справедливо отмечалось в литературе, прокурор обращается в суд за защитой не своих, а государственных и общественных прав и интересов и материально-правовых интересов в деле не имеет.¹¹ Брагинский М.И., Витрянский В.В. Прокурорский надзор. - М., 2003. - С. 203.

Таким образом, фигуру прокурора в арбитражном процессе можно рассматривать как процессуального истца, т.е. лица, пользующегося всеми правами и несущего обязанности истца (кроме права заключения мирового соглашения), обладающего правом распорядиться судьбой иска - отказаться от иска, изменить предмет или основания иска, уменьшить или увеличить размер исковых требований.

Принимая во внимание, что обращение прокурора в арбитражный суд с иском вытекает из его должностных обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, реализация данного правомочия возможна в случае необходимости защиты государственных интересов. При подготовке любого иска в арбитражный суд прокурор выявляет наличие нарушений государственных интересов. Прокурор обращается в суд только в случае нарушения закона, ущемляющего государственные интересы, права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, и при невозможности устранить это нарушение другими (неисковыми) средствами.

К иску прокурора не применяются требования об уплате государственной пошлины.

Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами истца и несет все его обязанности. Он может изменить основания или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам выступают предприятия, организации, органы государственной власти и местного самоуправления, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет юридическую заинтересованность, характеризующуюся процессуально-правовыми аспектами и обусловленную возложенной на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В связи с последним обстоятельством, исходя из положений принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение по спору, к нему не может быть предъявлен встречный иск.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на значительное сужение полномочий прокурора в арбитражном процессе, вызванное изменениями в экономической сфере и усилением действия принципов состязательности и диспозитивности, прокурор остается должностным лицом, осуществляющим надзорные полномочия посредством реализации предоставленных ему арбитражным процессуальным законом права и обязанности.

Глава 3. Иск прокурора в арбитражном процессе, как средство защиты государственных и общественных интересов

3.1 Иск как средство прокурорского реагирования

Проблема иска в арбитражном процессе, предъявляемого прокурором, пока недостаточно исследована в теории, не вполне последовательно она решена и в ст. 52 АПК. Как отмечалось выше, одной из причин этого является недостаточная определенность самого статуса и функций прокуратуры.

Процессуальный закон, называя единственный случай, когда прокурор может обратиться с иском в арбитражный суд, а именно - с иском в публичном интересе, при этом не только никак не очерчивает понятие публичного интереса, но и не содержит никаких критериев, которые позволяли бы суду уяснить, наличествует ли такой интерес в действительности, в чем именно он выражается в конкретном правоотношении, в связи с которым прокурором предъявлен иск, и соответственно определить, доказано ли само право на иск.¹¹ Белый А.А. Арбитражное процессуальное право России. - М., 2003. - С. 88.

Отсутствие таких критериев фактически приводит к освобождению прокурора от обязанности доказывания права на иск. Не случайно в литературе отмечается, что «право констатировать нарушение общественных интересов в каждом конкретном случае принадлежит только прокурору, обратившемуся с иском». С такой позицией вряд ли можно согласиться, ибо она предполагает, что суд должен априорно, без каких-либо обоснований и доказательств со стороны прокурора, по сути, на веру принимать его утверждение о наличии публичного интереса в конкретном деле и его нарушении.

Между тем, будучи процессуальным истцом и неся все обязанности истца (п. 3 ст. 52 АПК), прокурор, как и любой истец, должен доказать право на иск, что следует из конституционного принципа равенства всех перед судом (ст. 19 Конституции).

Ибо публичный интерес не абстрактен, он проявляется в конкретном правоотношении, спор по поводу которого рассматривается арбитражным судом и реализуется как притязание публичной власти в отношении спорного правоотношения.

Из этого, в свою очередь, следует, что существует лицо, которому принадлежат и материальные права по иску, предъявляемому прокурором в публичных интересах. Так, например, если прокурор просит признать сделку недействительной, как противоречащую основам нравственности и правопорядка (ст.169 ГК), и взыскать в доход Российской Федерации полученное по такой сделке, то материальные права по иску будут принадлежать Российской Федерации, т.е. Российская Федерация и материальным истцом, в интересах которого прокуpop предъявил иск в порядке ст. 52 АПК.

При отсутствии же какого-либо собственного материально-правового притязания публичной власти на предмет иска иск прокурора теряет свою публичность, а при отсутствии к тому же и материального истца становится и вовсе бессодержательным. О том, что за фигурой прокурора, предъявившего иск в защиту государственных и общественных интересов, подразумевается и наличие материального истца, так как отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу.¹¹ Истомин В.Т. Участники арбитражного процесса // Российский юридический журнал. - 2002. - № 9. - С. 11.

Между тем практика участия прокурора в арбитражном процессе идет по иному пути. Иски, предъявляемые прокуратурой, разделяют на две группы -- иски в защиту государственных и общественных интересов, при которых материальный истец в обязательном порядке не предполагается (хотя и возможен), и иски, предъявляемые хотя и в защиту прав конкретных лиц (когда фигура материального истца обязательна), но мотивируемые наличием также и публичного интереса, чем, собственно, и обусловлено предъявление иска именно прокурором.

При решении вопросов о подготовке и предъявлении исков считается безусловно необходимым вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях: выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском, в частности, при нарушении законодательства о приватизации; занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено; наличия данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; нарушений природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде; невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ; несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.¹¹ Ершова И.В. Лица, участвующие в арбитражном процессе: Практическое пособие. - М., 2002. - С. 87.

Применительно к искам в интересах конкретных субъектов экономической деятельности в данном приказе применяется несколько иной подход. Прокурорам предложено проявлять особую взвешенность при подготовке исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей.

Предъявление подобных исков признается необходимым в первую очередь в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц.

Иски в интересах иных юридических лиц в соответствии с данным приказом прокуроры могут предъявлять в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общественных (публичных) интересов (срыв выпуска социально-значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетике оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.).

Каким образом это реализуется на практике, видно на примере конкретных дел, рассмотренных арбитражными судами по искам прокуратуры.

Так, решением Арбитражного суда г. Москвы по иску прокурора войсковой части 9302 к Московской регистрационной палате признаны недействительными акты государственной регистрации АО «Эксперимент», поскольку проводившаяся в процессе приватизации опытного завода «Эксперимент» с нарушением закона закрытая подписка на акции позволила бывшему директору предприятия стать обладателем 30% акций, что существенно ущемило интересы и права трудового коллектива.¹¹ Ралир Ф.О. Лица, участвующие в арбитражном процессе. - М., 2003. - С. 51.

Трижды в течение двух лет перепродавалось частными организациями общежитие на 400 мест с жильцами, жилищные права которых были нарушены первоначальной сделкой по отчуждению имущества трестом «Тюменьспецстрой» без согласия совершеннолетних жильцов. Главным врачом Учалинской центральной районной больницы с разрешения главы администрации г. Учалы продано кооперативному банку «Восток» за 3 млн. руб. 2-этажное здание детских яслей, находящихся на балансе больницы, безвозмездно передано одноэтажное здание поликлиники религиозному обществу мусульман г. Учалы, председатель которого обменял здание на автомашину частного предпринимателя. По искам прокуроров Тюменской области и Республики Башкортостан названные сделки были признаны недействительными.

По иску прокурора Новгородской области признан недействительным договор купли-продажи всех основных средств ТОО «Путь к счастью» (бывшего колхоза) малому предприятию НПФ «Арктикцентр». Продажа имущества совершена без согласия общего собрания товарищества, в результате чего было нарушено право собственности 412 бывших колхозников, 247 из которых являются пенсионерами.

Неоплата покупателями продукции, поставленной АО «Астраханьгазпром», создала финансовые трудности, привела к задержке выплаты заработной платы 17-тысячному коллективу, невозможности произвести ремонт оборудования, без которого дальнейшая эксплуатация грозила катастрофическими последствиями для области и близлежащих регионов. В интересах предприятия прокурором Астраханской области направлено в арбитражный суд 5 исков о взыскании 12,3 млрд. руб. Все иски удовлетворены, причем часть сумм была возмещена должниками добровольно до рассмотрения дела в арбитражном суде.

Из приведенных примеров четко видна следующая тенденция. В одних случаях материальным истцом в деле является конкретное юридическое лицо -- контрагент в сделке, исполнения пли признания недействительности, которой просила прокуратура в поданных ею исках, мотивируя это интересами не столько истца, сколько других лиц (работников предприятия, не получивших зарплату, населения близлежащих регионов, безопасности которого создавалась угроза, и т.д.), хотя эти интересы в приведенных примерах, очевидно, совпадали.¹¹ Кураков В.Л. Арбитражное процессуальное право России. - М., 2003. - С. 178.

В других случаях фигура материального истца явно либо не просматривается, либо ими являются физические лица (работники акционированного предприятия, жильцы общежития, бывшие колхозники, пенсионеры и т.д.), необходимостью зашиты интересов которых мотивировалось предъявление соответствующих исков прокуратурой.

Наконец, в третьих случаях за фигурой прокурора четко просматривается государство как собственник, лишившийся своего имущества в результате его незаконной приватизации.

В связи с этим можно заключить, что формулировка ч. 1 ст. 52 АПК является удачной.

Как отмечалось в литературе, «за три последних года арбитражными судами признаны обоснованными и удовлетворены 2835 исков прокуроров к коммерческим структурам, виновным в неисполнении обязательств в пользу государства, 1121 иск о защите права государственной и муниципальной собственности (главным образом в связи с нарушениями законодательства о приватизации), 337 исков о возмещении материального ущерба в связи с нарушениями законодательства об охране окружающей природной среды».

Можно ли рассматривать иски о защите права государственной или муниципальной собственности как иски в защиту публичных интересов? Представляется, что нет. Ибо в имущественных правоотношениях, связанных с нарушением права собственности, государство выступает не в качестве суверена, а как участник гражданских правоотношений, носитель соответствующих гражданских прав.¹¹ Макальская М.Л. Прокурорский надзор. - М., 2003. - С. 29.

Публично-правовые образования, указанные в п. 1 ст. 124 ГК, которым принадлежат соответствующие субъективные гражданские права, выступают в гражданском обороте по тем же правилам, что и юридические лица.

Между тем в соответствии со ст. 8 Конституции РФ все формы собственности в Российской Федерации защищаются равным образом.

Придание защите права государственной и муниципальной собственности значения публичного интереса, в том числе путем использования в качестве инструмента такой защиты публичного иска прокурора, означает не что иное, как юридическое и фактическое закрепление неравноправия субъектов экономической деятельности в этом отношении, что не соответствует ни ст.8 Конституции РФ, ни ч.1 ст. 1 ГК¹¹ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301..

Ибо государство в защите своих частно-правовых интересов использует прокуратуру, которая создана и содержится на средства налогоплательщиков именно как публичный институт. Другие субъекты экономических отношений такой возможности не лишены.

Точно так же иски прокуратуры в защиту прав государственных и муниципальных предприятий, а также предприятий со значительной долей участия государства, в том числе об исполнении договорных обязательств перед ними их контрагентов и применении соответствующих санкций, нельзя считать исками в публичном интересе. По существу, это означает, что высококвалифицированный прокурорский корпус используется в качестве бесплатных адвокатов хозяйствующих субъектов, в то время как его назначение совершенно иное.

При этом прокуратура обладает колоссальным арсеналом средств, недоступных иным участникам гражданско-правовых отношений, основанным на негосударственных формах собственности.

В этом арсенале и освобождение от уплаты госпошлины при подаче искового заявления и последующем обжаловании судебных актов, и предусмотренная ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» возможность беспрепятственного доступа на любое предприятие, ознакомление с его документацией, и право требовать от предприятия выделения соответствующих специалистов для выяснения возникающих вопросов, и право вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений закона, и, наконец, право возбудить уголовное дело по выявленным нарушениям.¹¹ Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Прокурорский надзор в России. - М., 2002. - С. 121.

Это неравноправие проявляется и в арбитражном процессе. Ибо одна сторона вынуждена собирать и представлять доказательства в обоснование своих доводов и возражений, в то время как за другую сторону это делает государство посредством прокуратуры с широким использованием властных полномочий. Налицо нарушение бремени доказывания, так как оно лежит на обеих сторонах, не говоря уже о том, что, неся обязанность представлять прокурору по его требованию любые документы, которые впоследствии могут быть использованы в арбитражном процессе против ответчика, он, по сути, принуждается свидетельствовать против самого себя, представлять доказательства в подтверждение оснований предъявленного к нему же иска. Это также совместимо с принципами состязательности и равноправия сторон.

Как известно, закон различает обращение в суд за защитой нарушенного права и обращение за защитой законного интереса.

В первом случае подразумевается защита субъективных гражданских прав (ст. 12 ГК), носителями которых являются субъекты гражданских прав - граждане, юридические лица и публично-правовые образования, когда они участвуют в гражданских правоотношениях.

Иски прокурора в защиту прав и свобод граждан предусмотрены ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации». Частью 4 этой статьи определены условия, при которых такие иски должны предъявляться. Согласно этой статье «в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших».

Данная статья находится в главе 2 данного Федерального закона «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и определяет инструменты осуществления прокурорского надзора в строго ограниченной сфере, определяемой предметом этой сферы надзора, как его формулирует ст.26 Федерального закона «О прокуратуре к Российской Федерации».

Подобной главы в отношении надзора за соблюдением прав субъектов экономической деятельности данный закон не содержит. Что же касается надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, то, как представляется, эта сфера надзора не распространяется на сугубо частно-правовые отношения участников экономической деятельности, в том числе и в случаях, когда в процессе этой деятельности допускаются правонарушения, если только они не связаны с нарушением именно публичного интереса, к сфере которого, очевидно, можно отнести сделки, противоречащие основам правопорядка (ст. 169 ГК), незаконную предпринимательскую деятельность, нарушение прав потребителей и т.п.¹¹ Мерн Н.Б. Прокурорский надзор. Учебно-практическое пособие. - М., 2003. - С. 236.

В случаях же, когда речь идет о защите субъективных гражданских прав хозяйствующих субъектов, то нет оснований для вмешательства прокуратуры, поскольку участники гражданских правоотношений действуют своей волей и в своем интересе, осуществляют свои права по своему усмотрению (ст.ст. 1 и 9 ГК). Они вольны обращаться за защитой своих прав в суд либо не делать этого, неся риск соответствующих неблагоприятных последствии. К сфере публичных интересов это, как представляется, никакого отношения не имеет.

Соответственно предусмотренное ст. 52 АПК право прокурора обращаться и суд с иском в защиту государственных и общественных интересов, на наш взгляд, должно пониматься в узком смысле, а именно такое право существует лишь в тех случаях, когда это не связано с защитой частно-правовых интересов субъектов гражданско-правовых отношений. То есть иск прокурора в интересах конкретного предприятия (государственного либо частного).

В тех же случаях, когда прокурор обращается за защитой публичного интереса, носителем которого является государство, то оно, в лице соответствующих органов, и должно признаваться материальным истцом, удовлетворения интересов которого и просит прокурор, обращаясь с соответствующим иском в арбитражный суд.

Уяснение лица, в защиту прав или интересов которого предъявлен иск прокурором, т.е. материального истца, необходимо прежде всего для решения вопроса о судьбе такого иска. Если лицо, интересами которого мотивируется предъявление прокурором иска, само не обладает правом на иск, то и в иске прокурору должно быть отказано.

В одном из приведенных выше примеров прокурор мотивировал предъявление иска о взыскании задолженности в пользу акционерного общества с его контрагента по договору интересами работников этого общества, не получающих заработную плату.

Для предъявления подобного иска, как представляется, прокурор должен был бы обосновать право на соответствующий иску тех лиц, в защиту интересов которых он обращается в арбитражный суд.¹¹ Кузнецов А.П. Лица, участвующие в арбитражном процессе // Законность. - 2003. - № 1. - С. 9.

Коль скоро иск мотивируется нарушением прав и интересов физических лиц (которые, следовательно, предполагаются материальными истцами), то такой иск арбитражному суду неподведомствен по субъектному признаку. При предъявлении же этого иска в суд общей юрисдикции в иске, как представляется, должно было бы быть отказано, поскольку совершенно очевидно, что работники предприятия не могут быть признаны надлежащими истцами по требованию о взыскании долга в пользу юридического лица, где они работают. Ибо они не являются участниками спорного правоотношения, не обладают никакими правами на предмет спора и их права и интересы непосредственно никак не затрагиваются тем, что контрагент их работодателя не выполняет перед ним своих обязательств по заключенному между ними договору.¹¹ Скловский К.И. Арбитражное процессуальное право России. - М., 2003. - С. 248.

Невыплата зарплаты дает им право требовать, и том числе и по суду, выполнения работодателем своих обязательств перед работником, вытекающих из трудового договора. Из каких именно средств он будет это делать - полученных от контрагента за поставленный товар, кредита, продажи имущества и т.п., -- работника совершенно не интересует и не касается.

Поэтому надлежащим способом защиты их прав в данном случае мог бы явиться иск прокурора о взыскании задолженности по зарплате с работодателя, последний же должен либо изыскать соответствующие средства либо обанкротиться.

Иск же работников к контрагенту работодателя о взыскании в пользу последнего долга является негодным средством и не подлежит удовлетворению. Появление процессуального истца в лине прокурора дела совершенно не меняет, поскольку отсутствует само материальное право на иск у лиц, и интересах которых он предъявлен.

3.2 Особенности арбитражного процесса и требования к оформлению материалов, направленных в арбитражный суд

Правом на обращение с иском в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации наделены Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители, в арбитражные суды субъектов Российской Федерации наряду с ними этим правом наделены прокуроры субъектов Российской Федерации, их заместители, приравненные к ним прокуроры и их заместители.

Вместе с тем районное и городское звенья прокурорской системы задействованы в работе по обеспечению участия в арбитражном процессе. На них (наряду с подразделениями аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации, приводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, проверку законности приговоров и решений по уголовным и гражданским делам) возложены обязанности по своевременной и качественной подготовке проектов исковых заявлений (заявлений) в арбитражные суды в защиту государственных и общественных интересов.

Обращения руководителей предприятий, организаций и граждан-предпринимателей о проведении проверок и предъявлении прокурорских исков в арбитражные суды должны, как правило, рассматриваться соответствующим районным (городским) прокурором; после проведения проверки он направляет в вышестоящую прокуратуру проект искового заявления и все необходимые материалы.

Ответственность за своевременную и качественную подготовку проектов исковых заявлений (заявлений) в защиту государственных и общественных интересов возложена Генеральным прокурором Российской Федерации на руководителей районных, городских и приравненных к ним прокуратур, а также на начальников управлений и отделов вышестоящих прокуратур, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, проверку законности и обоснованности решений по уголовным и гражданским делам.

Проекты исковых заявлений со всеми необходимыми материалами передаются в образованные (на правах самостоятельных подразделений) в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации отделы (группы) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, которое рассматривают поступающие из других подразделений и подчиненных прокуратур материалы, требующие реагирования в форме иска в арбитражные суды, дорабатывают тексты исковых заявлений (заявлений) в защиту государственных и общественных интересов, докладывают их руководству соответствующей прокуратуры.¹¹ Добровольская Т.Н. Роль прокурора в арбитражном процессе // Закон. - 2004. - № 1. - С. 25.

Окончательное решение о предъявлении иска в арбитражный суд принимает один из руководителей прокуратуры субъекта Российской Федерации или приравненной к ней прокуратуры.

Отдел (группа) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе организует направление исковых материалов в арбитражный суд согласно установленным правилам о подсудности споров, поэтому прокуроры могут направлять иски в арбитражный суд любого субъекта Российской Федерации согласно установленным законодательством правилам подведомственности и подсудности дел.

Компетенция арбитражных судов определена ст. 27 АПК РФ, согласно которой арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений: между организациями, гражданами - предпринимателями; между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; между субъектами Российской Федерации.

Кроме дел искового производства арбитражные суды рассматривают: дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности; дела о несостоятельности (банкротстве) предприятий и граждан -предпринимателей.

Прокурор имеет право на обращение в арбитражный суд без соблюдения досудебного (претензионного) порядка урегулирования споров (п.4 ст.4 АПК РФ).

По общему правилу территориальной подсудности прокуроры предъявляют иски по месту нахождения ответчика либо по месту нахождения обособленного подразделения юридического лица. Кроме этого, в АПК РФ закреплены правила альтернативной, исключительной и договорной подсудности, которые также учитываются прокурорами при предъявлении исков.