Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования: Потребность в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности важные задачи для государства в целом, и для органов внутренних дел, в частности.

Правопорядок составляет реальный порядок современной цивилизованной жизни общества. Качество и степень правоупорядоченности общественной жизни во многом определяет общее “здоровье” всего общественного организма и его индивидов. В условиях стабильного правопорядка эффективно функционирует экономика, достигается гармония в действиях законодательной, исполнительной и судебной властей, активно осуществляется деятельность различных общественных и частных организаций, реально гарантируется свободное развитие человека, максимально удовлетворяются его материальные и духовные потребности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения ОВД общественного порядка.

Предмет исследования составляют организационно-правовые вопросы государственной системы охраны общественного порядка.

Целью работы является комплексное и системное исследование организационно-правовых вопросов места ОВД в системе охраны общественного порядка и безопасности, раскрытие ее содержания и правового регулирования, разработку научно-практических действий по совершенствованию деятельности ОВД в системе охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий.

Достижение таковой цели возможно при выполнении следующих задач:

– раскрытие понятия общественного порядка;

– характеристика роли органов внутренних дел в обеспечении общественного порядка;

– рассмотрение форм охраны общественного порядка: дислокация, комплексные оперативно-профилактические отработки.

– разработка научно-практических действий по совершенствованию деятельности ОВД в системе охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий.

Для решения данных вопросов и достижения цели исследования, будут использоваться как общие методы научного исследования, так и специальные. В качестве основных методов автор использовал метод теоретического анализа и сравнительно-правовой метод.



1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Правопорядок - это система общественных отношений, которая устанавливается в результате точного и полного осуществления предписаний правовых норм всеми субъектами права [14, с. 183].

Правопорядок есть реализованная система права. Он включает конституционные, административные, финансовые, земельные, семейные и другие виды общественных отношений, урегулированные нормами соответствующих отраслей права. В структурном отношении правопорядок отражает реализованные элементы системы права. В структурном отношении правопорядок отражает реализованные элементы системы права. В этой связи в структуре правопорядка выделяются не только отраслевые, но и более дробные группы отношений, которые урегулированы подотраслями и институтами права.

Особенность правопорядка как специфической системы общественных отношений выражается в том, что складывается он только на основе правовых норм и в силу этого охраняется государством. Поэтому правопорядком охватываются далеко не все отношения, имеющие место в обществе. Определенная часть общественной жизни не нуждается в правовой регламентации. Она находится в сфере действия норм морали, норм различных общественных организаций и других неправовых нормативных регуляторов. В этом смысле правопорядок является лишь элементом общей системы общественных отношений, складывающейся под воздействием нормативного регулирования. Это часть общественного порядка.

Надлежащий общественный порядок гарантирует необходимые условия для нормальной деятельности граждан, обеспечения соблюдения их прав и свобод. Поэтому возрастает ценность общественного порядка, как необходимого условия согласования, упорядочения совместной жизнедеятельности людей в обществе и стабилизации системы общественных отношений.

Определение понятия общественного порядка, уяснение его сущности и содержания, как объекта административно-правовой защиты - актуальная задача правовой науки. Названная теоретическая проблема непосредственно вытекает из практических потребностей государства, поскольку в условиях дальнейшего усложнения общественных отношений организующая и управляющая роль общественного порядка существенно возрастает.

В целом, общественный порядок в государстве представляет собой социально-правовую категорию, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, общепринятых правил общежития и др.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства, обществом.

В юридической литературе давно уже ведутся дискуссии о том, что такое общественный порядок. Характер особенностей регулирования порядка в общественных местах позволил исследователям правоотношений разделить существующий в обществе общественный порядок на понятия в широком и узком смыслах.

Несмотря на то, что категория общественного порядка не обойдена вниманием ученых, здесь имеется определенное расхождение взглядов. Широкая трактовка термина «общественный порядок» как совокупности всех социальных связей и отношений, как общественного устройства является общепризнанной. Различие в точках зрения наблюдается при определении этого явления в так называемом узком смысле. В административно-правовой науке в свое время достаточно подробно были разработаны основные концепции общественного порядка в подобном толковании.

Понятие общественного порядка в узком смысле было сформулировано М.И. Еропкиным. По его мнению, общественный порядок - это обусловленная интересами всего народа и регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан, укрепление народного достояния, обеспечение общественного спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций. Общественный порядок складывается из волевых отношений людей, проявляющихся в их поведении, действиях, поступках, как результат их сознательной деятельности. Таким образом, общественный порядок - это результат соблюдения людьми установленных в государстве правил, это определенная система общественных отношений, складывающаяся в результате соблюдения социальных норм (права, морали, правил общежития, обычаев), регулирующих поведение людей в общественных местах, это - результат закрепления социальными нормами фактических отношений, которые развиваются в процессе общения людей. В своей работе М.И. Еропкин достаточно полно показал сущностную характеристику общественного порядка в узком смысле, выделив «общественное место», как один из важнейших элементов общественного порядка.

А.В. Серегин рассматривал общественный порядок, как обусловленную потребностями общества, упорядоченную совокупность общественных отношений, которая обеспечивает состояние общественного и личного спокойствия, благоприятные внешние условия для общественно полезной деятельности и отдыха людей, для реального осуществления гражданами их конституционных прав и обязанностей, реализации требований общественной нравственности, уважения чести и достоинства личности.

А.П. Коренев под общественным порядком, как правовой категорией, понимает обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, деятельности государственных органов предприятий, учреждений и организаций.

Также в научной литературе можно встретить понятие, предложенное Алексушиным Г.В. Под общественным порядком он понимал сложившуюся в обществе систему отношений между людьми, правил взаимного поведения и общежития, установленных действующим законодательством, обычаями и традициями, а также нравственными нормами. Общественный порядок представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов.

И, наконец, понятие, предложенное И.И. Веремеенко, который, определяя понятие общественного порядка и ссылаясь при этом на СИ. Ожегова, подчеркивал: «Общественный порядок представляет собой не просто систему (совокупность) общественных отношений, определенным образом налаженную. Иначе и быть не может, ибо порядок - это, в первую очередь, правильное, налаженное состояние… чего-нибудь, в нашем случае общественных отношений. И в таком смысле общественный порядок представляет собой порядок отношений в общественных местах, который обусловлен потребностями общества, обеспечивает личную и общественную безопасность и тем самым гарантирует обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни».

Несмотря на определенные различия, в каждой из формулировок общественного порядка содержится ряд общих элементов. К ним можно отнести:

– общественный порядок - это система упорядоченных общественных отношений, возникающих между людьми;

– общественные отношения урегулированы нормами права, обычаями, правилами общежития и т.д.;

– общественные отношения реализуются в общественных местах;

– общественные отношения обусловлены потребностями общества и личности.

На наш взгляд, все вышеперечисленные точки зрения во многом схожи, в то же время в них есть определенные отличия. Так, например, М.И. Еропкин в основу понятия общественный порядок ставит место реализации общественных отношений - общественное место. А.В. Серегин в своем определении выделяет содержание отношений, составляющих общественный порядок.

Отметим, что данные понятия общественного порядка были сформированы исходя из существовавшего политического устройства государства («правила социалистического общежития», «советское общество» и т.д.). Современное понятие общественного порядка должно строится на основе обобщения сформированных ранее его понятий и с учетом изменений в общественной жизни.

Таким образом, можно сформулировать понятие общественного порядка как системы волевых общественных отношений, урегулированных нормами права, морали, обычаями, правилами общежития, складывающихся в общественных местах, обусловленных потребностями общества и личности и возникающих в связи с реализацией данных норм.

Необходимость вычленения понятия общественного порядка в узком смысле обусловлена многосторонностью и своеобразием общественных отношений, складывающихся в той или иной социальной сфере, наличием специальных правовых норм, регулирующих различные виды общественных отношений, установленной законодательством ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок, а также существованием специальных функций по обеспечения общественного порядка.

Определение круга общественных отношений, составляющих общественный порядок, по мнению М.И. Еропкина, с которым мы полностью согласны, должно идти по пути анализа конкретных элементов понятия общественного порядка, что позволит уяснить различные стороны общественного порядка, а затем совокупность рассмотренных элементов даст возможность определить круг составляющих его общественных отношений.

Подобное сужение конкретизирует понятие общественного порядка по сравнению с определениями тех авторов, которые утверждают, что общественный порядок охватывает все общественные связи и отношения или представляет собой соответствующий нормам права и морали реальный порядок общественных отношений, складывающийся в обществе.

Конкретизация, большая определенность исследуемого понятия имеет важное практическое значение, ибо помогает найти пути дальнейшего совершенствования правового регулирования общественного порядка.

Изучение общественного порядка, как системного образования, являющегося объектом административно-правовой охраны и защиты, позволяет выявить реальное содержание образующих его частей (компонентов).

В качестве составных частей общественного порядка выступают: общественные отношения, определяющие его содержание.

Так, например, А.В. Серегин выделяет три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка:

а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения;

б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту;

в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан, и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу.

Общественные отношения, составляющие общественный порядок:

1) существуют везде, где есть охраняемые правом или иными социальными нормами общественные или личные интересы, поэтому общественный порядок, как система общественных отношений, характеризуется повсеместностью. Так, общественный порядок может нарушаться и на улице, и в лесу, а при определенных условиях, и в изолированной квартире;

2) осуществляются постоянно.

Кроме этого, в понятии общественного порядка необходимо, на наш взгляд, выделить следующие элементы:

Содержание общественного порядка - система волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах.

Правопорядок следует отличать от близкого, но не идентичного ему явления - общественного порядка, который, как и правопорядок, характеризуется организованностью, упорядоченностью общественных отношений. Однако, в отличие от правопорядка, общественный порядок образуется под воздействием не только правовых, но и социальных норм: норм морали, обычаев, корпоративных норм и т.д. Следовательно, общественный порядок есть состояние урегулированности общественных отношений, основанный на реализации всех социальных норм и принципов.

Общественный порядок обеспечивается преимущественно силой общественного воздействия. Но это не означает, что его состояние безразлично для государства. С одной стороны, важнейшей частью общественного порядка является правопорядок. С другой - состояние общественного порядка обуславливает во многом состояние правопорядка. Невозможно регламентировать правопорядок, не оказывая влияния на общественный порядок, который поэтому нередко поддерживается принудительной силой государства. Так, ст. 339 УК Республики Беларусь предусматривает ответственность за хулиганство, т.е. грубое нарушение общественного порядка.

Таким образом, порядок и законность - цель и результат правового регулирования, важнейшие юридические и политические явления, состояние которых оказывает непосредственное влияние на общественную жизнь. Поэтому не случайно основным направлением деятельности профессионалов-юристов выступает работа по их обеспечению (укреплению).

Кроме общественного порядка следует обратить внимание и на понятие «общественная безопасность».

Общественная безопасность выступает составляющей более широкого понятия: национальная безопасность.

Отдельным видом безопасности является национальная безопасность. Ее определение дано в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575 (ред. от 30.12.2011) "Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь"

В соответствии с пунктом 1.1 под национальной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Национальная безопасность Республики Беларусь слагается из безопасности Республики Беларусь в различных ее сферах:

– политической;

– экономической;

– военной;

– экологической;

– информационной;

– гуманитарной.

Такая разновидность национальной безопасности предполагает функционирование большого числа органов и организаций, ее обеспечивающих. К ним относятся: государственные органы, организации, общественные объединения, а также граждане (подпункт 8.1.2 Концепции).

Государственными органами являются не только выше-названные, но и налоговые, по чрезвычайным ситуациям, гражданской обороны, органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте, в сельском хозяйстве, службы обеспечения безопасности средств связи и информации, органы охраны здоровья населения и другие органы обеспечения безопасности.

2. ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ОРГАНИЗАЦИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Содержанием общественного порядка является совокупность общественных отношений, образующая устойчивую систему за счет однородности поведения и мотивов. При этом согласно теории права под общественными отношениями понимаются сложившиеся отношения между сторонами, где каждая сторона выступает носителем взаимных адекватных прав и обязанностей.

Средствами регулирования общественного порядка (сложившейся совокупности общественных отношений) являются нормы права, морали, обычаи, правила общежития. При этом подразумеваются как порядок действий, правила поведения субъектов общественных отношений, закрепленные действующими правовыми актами, так и правила поведения, действия, не закрепленные правовыми актами, регулируемые только моральными нормами, обычаями, правилами общежития, сложившимися в результате длительного сосуществования субъектов.

Цели общественного порядка - сохранность и поддержание в неприкосновенности рассматриваемой упорядоченной системы общественных отношений.

Эта система обеспечивает:

общественное, личное спокойствие и неприкосновенность граждан;

сбережение и неприкосновенность материальных объектов;

стабильность и нерушимость необходимых внешних факторов для повседневного нормального функционирования различного рода структур коллективной деятельности граждан.

Объективными факторами, которые дают основания для вычленения общественной безопасности из общей сферы социальной безопасности, являются: многосторонность и своеобразие складывающихся в ней волевых отношений людей, которые проявляются в их поведении, действиях; наличие специальных правовых норм, регулирующих эти отношения; установление юридической ответственности за правонарушения, посягающие на общественную безопасность как социально-правовую категорию; существование специальных функций по обеспечению общественной безопасности; государственных органов и иных субъектов, реализующих эти функции в установленных формах посредством закрепленных законодательством способов и методов. Поскольку общественная безопасность является одним из видов социальной безопасности, то она обладает признаками, присущими последней.

С учетом этого можно сформулировать следующее понятие общественной безопасности. Под общественной безопасностью как разновидностью социальной безопасности понимается система общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств.

Общественная безопасность в государстве, как это следует из вышесказанного, представляет собой социально-правовую категорию, сформировавшуюся в результате соблюдения и исполнения правовых норм, систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется государством, обществом.

Сущность общественной безопасности составляют относительно устойчивые внутренние связи элементов, присущих безопасности. Сущность общественной безопасности является действительным ее содержанием, под которым понимается система элементов, характеризующихся материальным, волевым и правовым содержанием.

Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении проблем безопасности, милиция общественной безопасности имеет собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности.

Анализ белорусского законодательства позволяет выделить следующие принципы обеспечения общественной безопасности: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.

Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности согласно закону, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Не допускается создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом.

Основным субъектом обеспечения безопасности личности и общественного порядка является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Республики Беларусь.

Органы законодательной власти определяют основные направления и приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; формируют сферу правового регулирования отношений обеспечения безопасности; устанавливают порядок организации и функционирования органов обеспечения безопасности; осуществляют контроль за их деятельностью и т.д.

Судебные органы обеспечивают: защиту конституционного строя в Республики Беларусь, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены, и т.д.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и общественного порядка в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Достижение безопасности обеспечивается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, реализацией системы мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. В целях создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Республике Беларусь разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Непосредственное выполнение функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства возложено на государственные органы обеспечения безопасности, которые в соответствии с законом образуются в системе исполнительной власти.

Системный подход в сфере обеспечения безопасности законных прав и интересов граждан Республики Беларусь подразумевает наличие двух взаимосвязанных компонентов: осуществление мероприятий публично-правового характера и осуществление мероприятий частно-правового характера. Данные мероприятия реализуются соответствующими субъектами правоохранительной деятельности. Действующим законодательством реализация полномочий публично-правового характера возложена на правоохранительные органы в лице ОВД, а реализация полномочий частно-правового характера осуществляется нотариусами, адвокатами, рядом других субъектов деятельности.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что система органов, осуществляющих общественный порядок и общественную безопасность весьма разнообразна. Эти органы взаимодействуют между собой, имеют четкую систему принципов.

общественный порядок дислокация массовый

3. ФОРМЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ДИСЛОКАЦИЯ, КОМПЛЕКСНЫЕ ОПЕРАТИВНО-ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЕ ОТРАБОТКИ

Свою деятельность органы внутренних дел осуществляют в разнообразных формах: организационные мероприятия (организационно-массовая работа); материально-технические операции; нормотворческая деятельность; правоприменительная (регулятивная и правоохранительная) деятельность. Деятельность органов внутренних дел в указанных формах протекает как внутри служб, аппаратов и подразделений органов внутренних дел, так и во внешней сфере их деятельности, во взаимоотношениях с Другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Организационные мероприятия (организационно-массовая работа) проводятся повседневно в целях обеспечения эффективного функционирования всей системы органов внутренних дел. Организационные действия непосредственно не влекут возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Они заключаются в инструктировании и инспектировании нижестоящих органов и подразделений, а также подчиненных работников. Инструктирование и инспектирование могут быть связаны с подготовкой и проведением организационных мероприятий (совещаний, заседаний, конференций и т.п.).

Организационные мероприятия могут состоять в обучении работников органов внутренних дел, в разработке мер по внедрению в практику положительного опыта, достижений науки и техники. Важную организационно-методическую помощь органы внутренних дел оказывают добровольным народным дружинам и другим общественным формированиям, участвующим в охране общественного порядка; они проводят большую организационно-массовую работу по правовому обучению, пропаганде среди населения правовых актов, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность, и др.

Материально-технические операции носят вспомогательный характер. С их помощью обеспечивается процесс деятельности органов внутренних дел. Материально-технические операции заключаются в осуществлении делопроизводства, в обеспечении аппаратов и служб средствами оргтехники, в составлении справок, сводок, отчетов и т.п.

Нормотворческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и дополнении, отмене, т.е. в правовом регулировании, издании нормативных юридических актов, направленных, как правило, на регулирование внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Нормотворческая деятельность осуществляется на основе и во исполнение законов, постановлений, указов, решений и других актов органов государственной власти и носит подзаконный характер.

Результат нормотворческой деятельности -- нормы права подзаконного характера, регулирующие общественные отношения в сфере внутренних дел. Эти нормы содержатся в приказах, инструкциях, наставлениях, положениях, уставах и других актах, издаваемых уполномоченными на то руководителями органов внутренних дел. Нормотворческая компетенция органов внутренних дел неодинакова. Ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутренних дел, его функций.

Так как наиболее важные отношения в деятельности органов внутренних дел в той или иной степени урегулированы нормами права, то они целиком находятся в сфере действия механизма правового регулирования государства. Это, прежде всего, отношения, возникающие между сотрудниками органов внутренних дел и гражданами, что вполне закономерно, ибо отношения данного типа являются основными. С учётом тех обстоятельств, что органы внутренних дел выступают в роли представителей государства, предметом их регулирования стали также отношения типа «государство - граждане».

Разумеется, имеется довольно обширная сфера отношений, которая регулируется актами ведомственного правового характера. В этой связи следует констатировать, что министр внутренних дел Республики Беларусь издаёт не только акты по применению права (разового, индивидуального характера), но и нормативные правовые акты. Нормы, которые содержатся в этих актах, регламентируют внутрислужебные отношения. В отличие от индивидуальных правовых актов, нормативные правовые акты призваны обеспечить не только внутрислужебные. но и отношения, ориентированные во вне системы. Это значит, что субъект управления в системе органов внутренних дел с помощью правовых актов осуществляет управляющее воздействие на систему различных отношений. По сути, механизм ведомственного правового регулирования - это средство управления как непосредственно в системе органов внутренних дел, так и в её взаимоотношениях с внешней средой.

Механизм ведомственного правового регулирования является частью общего механизма правового регулирования, находится под его влиянием и действует в его рамках.

Анализируя задачи деятельности МВД как основного субъекта управления органами внутренних дел, можно заключить, что они состоят в определении стратегических направлений их развития; оперативном реагировании на изменение складывающейся оперативной обстановки при решении задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; обеспечении нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел, то есть в разработке ведомственных норм.

Известно, что в основном Министерство внутренних дел своё ведомственное воздействие осуществляет при помощи приказов, инструкций, положений, наставлений и директив. При этом очень важно отметить, что далеко не каждое волеизъявление субъекта управления (к примеру. Министерства внутренних дел) формируется в виде норм. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел является лишь частью управления. Характерно, что правовое регулирование имеет достаточно выраженный управленческий характер как в сфере законодательного нормотворчества, так и в области ведомственного нормотворчества министерств и ведомств. Поэтому нормы права мы можем рассматривать как элементы управляющей подсистемы.

Ведомственное нормотворчество не является правотворчеством в собственном смысле слова (это прерогатива законодателя), а носит право-исполнительный характер. Следовательно, ведомственная нормотворческая деятельность представляет собой специфическую разновидность применения права в форме нормативного регулирования организации работы подразделений, входящих в их систему, поэтому нормирование деятельности подведомственных организаций, их работников предполагает обязательное применение соответствующих законодательных норм права. Нормирование деятельности по организации работы соответствующих объектов находится в сфере управления ими, то есть ведомственное нормотворчество представляет собой специфическую разновидность управления.

Изложенный подход к характеристике механизма ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел свидетельствует о том, что этот механизм во многом сливается с процессом управления. Так, субъект управления, нормируя поведение объектов, определяя, как они должны действовать в наиболее часто встречающихся типичных ситуациях, вносит упорядочивающее воздействие в управляемую систему, побуждая её эффективнее решать поставленные задачи. Это значит, что отношения, возникающие между органом, издающим нормативные акты, и управляемыми объектами, следует рассматривать в рамках определённой системы управления. Вместе с тем, очевидно, что субъект воздействует на управляемые объекты и иными, не нормативными способами. Это, как правило, формы прямой управленческой связи, состоящей в даче команд, действиях по их исполнению. Тем не менее, основным способом управленческого воздействия в системе органов внутренних дел является нормирование деятельности посредством издания ведомственных нормативных актов.

Первичным «кирпичиком» ведомственных нормативных актов является ведомственная норма. Она, по сути дела, представляет собой образец, правило поведения, которое санкционировано уполномоченным лицом и рассчитано на неоднократное использование многими органами, службами, подразделениями и работниками системы органов внутренних дел, и имеет своей целью обеспечить желаемое поведение последних. Другими словами, (с точки зрения механизма ведомственного правового регулирования) ведомственная правовая норма - это изначальный элемент механизма регулирования, определяющий основу, направление поведения в складывающихся отношениях в системе органов внутренних дел. По сути, эти нормы образуют базу ведомственного правового регулирования. Их воздействие на регулируемые отношения состоит не только в определении круга субъектов, на которых распространяется их действие, но и в формировании обстоятельств, при которых данные субъекты руководствуются их предписаниями, а также в раскрытии содержания самого правила поведения. Характерно и то, что от степени разработанности правовых норм, их ясности и чёткости зависит уровень складывающихся отношений.

Важной отличительной стороной ведомственной нормы является то, что хотя по своей природе она управленческая, но носит ведомственный, то есть служебный и оперативный характер. Свидетельством этому является отчасти упрощённая в сравнении с нормами права процедура принятия ведомственных норм, изменения и отмены, процедура подготовки.

Не менее значимым элементом ведомственного правового регулирования являются отношения, которые возникают на основе действия ведомственных правовых норм. Изначальный пункт правоотношений - это правовая норма, поэтому в зависимости от характера норм складываются различные отношения. Регулятивные отношения стоят в центре всех отношений. При уяснении сущности этого элемента следует иметь в виду, что ему свойственна регламентация служебной деятельности, то есть отношений, которые возникают при реализации задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Среди элементов механизма ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел наиболее важны нормативные акты. Это акты реализации юридических прав и обязанностей. Они представляют собой юридически значимые действия субъектов по осуществлению прав и обязанностей, вытекающих из конкретных правовых отношений. Ведомственные правовые акты играют роль средства, при котором уполномоченные субъекты системы органов внутренних дел внешне выражают свою волю. При этом во всех случаях их главная цель - это упорядочение отношений в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Наибольший вес в механизме ведомственного правового регулирования имеют индивидуальные правовые акты. Эти акты существенно дополняют нормативное регулирование деятельности органов внутренних дел, как бы продолжают его и являются формой так называемого поднормативного регламентирования служебной деятельности органов и их работников, то есть выполняют свою функцию в уточнении правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке.

В индивидуальных актах выражается воля управомоченных должностных лиц, направленная на возникновение, изменение или прекращение конкретных служебных правоотношений. В форме таких правоотношений в деятельности управляемых объектов реализуется регулирующее воздействие ведомственного субъекта управления.

Индивидуальным правовым актам органов внутренних дел присущ ряд специфических признаков. Они регламентируют единичные и вполне определённые отношения и применяются по строго индивидуализированному случаю. Им свойствен разовый характер, то есть они действуют однократно. Правовые акты этого вида обращены, как правило, к конкретным лицам либо группам лиц, выделенным по какому-либо признаку.

Индивидуальные правовые акты имеют цель вызвать определённые юридические последствия, установить субъективные права и конкретные обязанности адресатов. Выступают они всегда в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения.

Индивидуальные правовые акты в своём большинстве, как и собственно акты нормативные, носят государственно-властный характер, за исключением случаев, когда издаётся акт во исполнение решений большей юридической силы (законодательных, правительственных актов, актов органов надведомственного управления и т. п.), при этом органы внутренних дел выступают в роли исполнителя права.

Таким образом, ведомственный нормативный акт органов внутренних дел - это сложное по содержанию явление, которое выступает средством оформления управленческих решений по установлению, изменению или отмене норм, регламентирующих их деятельность.

Ведомственные правовые акты имеют двоякое предназначение. В частности, это обеспечение стабильности, а также оперативное реагирование на происходящие изменения.

Ведомственный нормативный акт органов внутренних дел как определённый элемент ведомственной системы управления занимает в ней и строго определённое место, выполняет роль относительно устойчивых отношений, тогда как ведомственные нормы выступают в качестве субординационных и регулируют менее устойчивые отношения.

Эффективность ведомственного правового регулирования - это соотношение между результатом этого регулирования и стоящей перед ним целью. Субъект, осуществляющий ведомственное правовое регулирование, заинтересован в том, чтобы его акты полно и правильно отражали стоящие задачи, были достаточно эффективны. Основным свидетельством эффективности ведомственных правовых норм являются результаты деятельности по охране правопорядка и борьбе с преступностью.

В эффективности ведомственных норм проявляются способности субъекта, а также его желание обеспечить выполнение стоящих задач. Следовательно, главный ориентир для развития и совершенствования элементов механизма ведомственного правового регулирования - это обеспечение эффективного выполнения задач в сфере правопорядка и борьбы с преступностью.

С учётом изложенного следует, что механизм правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, посредством которых обеспечивается регулирование деятельности органов внутренних дел. Иными словами, ведомственное правовое регулирование - это такое воздействие ведомственных норм на поведение работников этой системы, в результате которого возникают, изменяются или прекращаются служебные правовые отношения.

Механизм ведомственного правового регулирования состоит в закреплении этих отношений и включает в себя принятие правовых норм вышестоящими органами управления для нижестоящих. Характеризуя эти правовые нормы, следует их рассматривать в качестве источников для разработки и принятия в каждом конкретном органе и случае детализированных и конкретизированных решений, регламентирующих отношения, что обеспечивает единообразие в решении вопросов, связанных с достижением общих целей, стоящих перед органами внутренних дел.

Формы внутренней деятельности используются для решения организационных вопросов, налаживания делопроизводства, руководства сотрудниками, структурными подразделениями внутри самого органа и управления нижестоящими по подчиненности органами.

Формы внешней деятельности направлены на обеспечение выполнения возложенных на органы внутренних дел задач и функций. Внутренние и внешние формы могут быть нормотворческими, правоприменительными, организационными, материально-техническими.

Методы -- это способы, средства воздействия, применяемые органами внутренних дел в целях практической реализации возложенных на них задач и функций. Посредством методов органы внутренних дел, выступая в качестве субъектов управления, воздействуют на соответствующие объекты управления (управляемых). Основными методами деятельности органов внутренних дел, так же как и других органов государственного управления, являются убеждение и принуждение. Их социальное назначение состоит в обеспечении должного поведения в сфере управления внутренними делами государства.

Убеждение как метод деятельности органов внутренних дел заключается в воздействии на сознание и волю людей (управляемых) с целью добровольного соблюдения ими норм права, регулирующих общественные отношения в сфере внутренних дел, правопорядка. Это воздействие может выражаться в нравственном воспитании, правовом обучении, организационно-массовой работе, поощрении и др.

Под методом убеждения подразумевают комплекс воспитательных, разъяснительных и поощрительных мероприятий, способствующих выработке у массы населения и каждой отдельной личности привычки правомерного поведения.

Использование метода убеждения способствует большей согласованности, целеустремленности усилий всех слоев общества в искоренении правонарушений, более эффективному участию общественных формирований в решении важных государственных задач.

В целом метод убеждения осуществляется путем воздействия на индивидуальное и групповое сознание, а также на всю совокупность идеологических, политических, социально-психологических и других факторов, результатом чего является усвоение и принятие индивидом определенных социальных ценностей и норм поведения.

В административной деятельности милиции этот метод используется с целью побудить граждан сознательно и добровольно, в их же интересах, выполнять требования правовых норм, правила общежития.

Милиция, обладая широкой компетенцией по применению мер принуждения, в то же время главными инструментами своей деятельности признает предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе осознанного соблюдения действующего законодательства, общепринятых социальных норм.

Такую же значимость приобретает и задача предотвращения преступлений и иных правонарушений.

В числе провозглашенных принципов организации и деятельности милиции важное место занимают тесная связь с трудовыми коллективами, гуманизм, уважение прав человека, что способствует более эффективному использованию метода убеждения.

Метод убеждения предполагает использование целостной системы разнообразных мер, приемов воздействия на сознание людей, а затем через сознание - и на их поведение. Многообразные приемы, способы, составляющие структуру метода убеждения, могут иметь разнообразную форму проявления как посредством словесного воздействия, так и путем проведения организационных, поощрительных и иных мероприятий.

Формы убеждения, применяемые в административной деятельности милиции, разнообразны. Чаще всего используются:

агитационно-пропагандистская работа;

разъяснение действующего законодательства;

индивидуальная работа с отдельными лицами;

организация шефской работы;

критика антиобщественных проявлений;

привлечение лиц к общественно полезной деятельности;

обучение общественных самодеятельных формирований приемам и навыкам борьбы с правонарушениями;

информирование государственных органов, общественных организаций о состоянии общественного порядка, причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений;

популяризация и поощрение граждан, активно участвующих в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями и др.

Приведенный выше перечень основных форм убеждения свидетельствует о том, что они составляют целостную, стройную систему, состоящую из ряда объединенных внутренней связью элементов.

Применение милицией указанных средств воздействия нашло закрепление в действующем законодательстве, ведомственных нормативных актах, регламентирующих административную деятельность подразделений и служб органов внутренних дел.

Сопоставляя особенности использования метода убеждения с формами профилактической работы, закрепленными приказами, инструкциями, наставлениями органов внутренних дел, можно достаточно четко уловить их общность как по внешним признакам, так и по содержанию.

В целом под профилактикой правонарушений принято понимать обнаружение и устранение причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний, выявление лиц, от которых, судя по наличию антиобщественных устремлений, можно ожидать негативных поступков, а также принятие необходимых мер воспитательного воздействия, обеспечивающих исправление антисоциальной ориентации указанного контингента.

Вывод о тождественности в своей основе профилактической деятельности и реализации метода убеждения наглядно указывает на исторически сложившийся в государстве приоритет роли и места профилактики во всей правоохранительной деятельности. Следовательно, профилактика правонарушений не есть временное, присущее данному этапу развития явление, а, так же, как и метод убеждения, всегда являлось и является основополагающим методом деятельности государства. Она всегда была и будет основным методом деятельности правоохранительных органов, методом убеждения граждан в необходимости добровольного, сознательного исполнения требований действующих правовых актов. Таким образом, метод убеждения как основополагающий метод решения всеми органами государства социальных задач применительно к специфике работы правоохранительных органов, в том числе и аппаратов милиции, трансформировался в направление, получившее общепринятое наименование, - профилактика правонарушений, или предупредительно-профилактическая деятельность.

В этой связи к вышеназванным основным формам убеждения имеются основания отнести также и разноплановую в ее различных проявлениях деятельность милиции по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений (обследование объектов, направление предписаний в учреждения, организации по вопросам безопасности дорожного движения, разрешительной системы, пожарной безопасности, проверка соответствующих категорий лиц, имеющих доступ к объектам разрешительной системы, к материальным ценностям, выезжающих в погранзоны, и др.).

В правовой литературе, в действующем законодательстве не содержится исчерпывающего перечня форм реализации метода убеждения, поскольку вряд ли возможна в этой области деятельности подобная регламентация.

Поэтому можно сделать вывод о том, что осуществляемые милицией соответствующие меры, направленные на воспитание граждан в духе добровольного правомерного поведения, можно рассматривать как соответствующие общие или частные формы реализации метода убеждения.

В случае несрабатывания метода убеждения и в целом профилактических мер государство бывает вынуждено прибегнуть к использованию совершенно иной системы мер - принудительного характера.

Наряду с убеждением органы внутренних дел применяют принуждение. Последнее проявляется в том, что воздействие это предполагает одностороннее юридически обязательное предписание, исполнение которого гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства. Принуждение, применяемое органами внутренних дел, так же как и иными органами государственного управления, не имеет цели причинить личности физические страдания или унизить ее достоинство. Однако оно не лишено карательных свойств и определенных ограничений. Принуждение является средством защиты урегулированных нормами права общественных отношений. Принуждение применяется на базе убеждения и в соответствии с требованиями законности.

Административное принуждение - это метод государственно-правового воздействия на сознание и поведение, заключающийся в установлении и применении отрицательных для субъекта последствий морального, организационного, материального или физического характера в целях обеспечения неприкосновенности охраняемых общественных отношений, предупреждения, пресечения правонарушений и перевоспитания правонарушителей [15, с. 168].

Административное принуждение как разновидность государственного принуждения имеет свои характерные черты и особенности, которые и определяют его как самостоятельную систему.

В правовой литературе приведены материалы обширных научных исследований содержания административного принуждения и его особенностей. Важнейшие отличительные признаки административного принуждения, выделяемые большинством авторов в самостоятельную систему, проявляются в том, что применение его осуществляется главным образом самими органами государственного управления в процессе исполнительно-распорядительной, подзаконной, государственно-властной деятельности для обеспечения неприкосновенности охраняемых общественных отношений в области государственного управления.

Характерным для административного принуждения является также и то обстоятельство, что меры административного принуждения и порядок их применения правомочны устанавливать наряду с органами государственной власти также и сами органы государственного управления.

Такие особенности административного принуждения обусловливаются спецификой отношений, складывающихся в сфере государственного управления, нарушение неприкосновенности которых в ряде случаев требует немедленного реагирования, поскольку затрагивает жизненно важные права и интересы государства и граждан.

Устанавливаемые для реализации административного принуждения меры, основания и порядок их применения определяются строго в соответствии с требованиями законодательных актов органов государственной власти, благодаря чему созданы реальные гарантии обеспечения прав и интересов граждан.

Хотя основным назначением административного принуждения является обеспечение неприкосновенности общественных отношений в сфере государственного управления, это вовсе не означает его применение только при нарушении этих отношений. Между тем в правовой литературе, основываясь на общих чертах государственного принуждения, выдвигается спорное, на наш взгляд, утверждение о применении административного принуждения только лишь в связи с нарушением общественных отношений в области государственного управления. Представляется, что подобная точка зрения принижает организующее значение метода принуждения в правоохранительной деятельности государства и, в частности, в деятельности милиции, порождает неверное представление о его сущности.

Более полно и всесторонне раскрывается сущность административного принуждения через характеристики конкретных принудительных мер, составляющих систему административного принуждения как разновидности государственного принуждения.

Многообразие принудительных мер, составляющих содержание административного принуждения, предполагает необходимость их классификации по наиболее существенным признакам, выражающим их характерные черты и особенности. В правовой литературе приводится классификация мер административного принуждения по самым разнообразным основаниям: по особенностям принудительного воздействия (физическое, психологическое), по субъектам применения мер воздействия, по характеру охраняемых общественных отношений, по нормативным актам, устанавливающим меры принуждения, по целям применения и т.д.