Правовой статус главы муниципального образования в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

Глава 1. Глава муниципального образования: правовое регулирование должности и порядок выборов

1.1 Понятие и основы правового регулирования статуса главы муниципального образования

1.2 Порядок занятия должности главы муниципального образования

Глава 2. Правовой статус главы муниципального образования

2.1 Полномочия главы муниципального образования

2.2 Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования

Заключение

Научная и учебная литература

Введение

Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Появление и развитие в современной России института местного самоуправления, а вместе с ней и фигуры главы муниципального образования, стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по правилам, установленным государством, решать все вопросы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, поселков и на других населенных территориях. Но такая власть не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не только естественными для всякого развития трудностями роста, но и обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления. И происходит это не оттого, что изменяется соответствующим образом политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.

Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления, о правовом положении главы муниципального образования.

Специфика наших демократических реформ и условий их проведения предопределяет необходимость изучения различных аспектов в области правового регулирования местного самоуправления.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения с участием главы муниципального образования.

Предмет работы - правовые нормы, регулирующие деятельность главы муниципального образования, его полномочия и ответственность.

Целью данной работы является комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования в современном России.

Для достижения поставленной цели в ходе работы решаются следующие задачи, составляющие ее содержание:

- анализ теоретических подходов к исследованию проблемы местного самоуправления;

- изучение основ правового регулирования статуса главы муниципального образования;

- определение порядка занятия должности главы муниципального образования;

- анализ полномочий главы муниципального образования;

- рассмотрение проблемных аспектов досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- изучение особенностей правового положения главы муниципального образования г. Рязани и определение его роли в развитии местного самоуправления в муниципальном образовании г. Рязани.

Информационной основой работы послужили нормы действующего законодательства, а также труды ученых в рассматриваемой области, в частности, работы Л.В. Андриченко, Н.Н. Егоровой, В.А. Козбаненко, А.В. Колесникова, А.О. Макарова, И.Н. Осиповой, С.Е. Чанова и др. По мнению Н.Е. Егоровой в переходный период муниципальной реформы местная власть, в лице глав муниципальных образований, муниципальных служащих, оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров. В то же время, по мнению Н.Е. Егоровой, нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением 1.

Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются, по утверждению Л.В. Андриченко, частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления. А.В. Колесникова, А.О. Макаров обращаются особое внимание на взаимосвязь реформы местного самоуправления с изменением законодательства, регулирующего деятельность глав муниципальных образований 2.

Несмотря на широкий спектр работ в сфере исследования статуса главы муниципального образования, детальные и комплексные исследования его роли в реализации реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов РФ носят единичный и фрагментарный характер, что еще раз подчеркивает актуальность настоящего исследования.

Методологическую основу работы составили такие общенаучные методы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частно-научные методы познания: сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический и другие.

Структурно дипломная работа состоит из введения трех глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. Глава муниципального образования: правовое регулирование должности и порядок выборов

1.1 Понятие и основы правового регулирования статуса главы муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Для характеристики деятельности главы муниципального образования значимо то, что она реализуется в границах муниципального образования. Данный признак указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности. При этом в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ к муниципальным образованиям отнесены городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вне границ муниципальных образований местное самоуправление существовать не может, так как теряет свою предметную направленность на решение вопросов местного (именно для соответствующего муниципального образования) значения.

Видовое разнообразие муниципальных образований, представленное в российском законодательстве, диктует необходимость дифференциации относящихся к их ведению вопросов местного значения 3. Несмотря на то, что все эти вопросы связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, они группируются и распределяются между муниципальными районами, городскими округами и поселениями (городскими и сельскими) таким образом, чтобы это в максимальной степени учитывало особенности их территориального статуса, а также роль в расселении населения и в размещении объектов производственной, жилищно-коммунальной и социально-бытовой инфраструктуры.

Для организации местного самоуправления немаловажно и то, что оно осуществляется населением под свою ответственность. Ответственный характер муниципальной деятельности предполагает, что все бремя последствий за принимаемые органами и должностными лицами самоуправляющихся территорий решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом ответственность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в зависимости от конкретных обстоятельств могут нести перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Вместе с тем сводить режим ответственного осуществления местного самоуправления только к негативным последствиям (санкциям), которые могут быть применены к органам и должностным лицам муниципалитета в случае нарушения ими закона, неоправданно 4. В неменьшей степени ответственность в системе местного самоуправления может быть истолкована в позитивном ключе как осознанное, инициативное и заинтересованное участие граждан в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории.

Важной чертой местного самоуправления является его реализация исключительно в рамках закона. Это означает, что вне правовой формы местное самоуправление, особенно в деятельности органов и должностных лиц муниципальной власти, существовать не может. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления провозглашается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в Конституции государства (ст. 2). Регулирование местного самоуправления только при помощи законодательных актов исключает не основанное на законе административное вмешательство государственных исполнительных органов в осуществление муниципальной власти и полностью соответствует положению ст. 55 Конституции РФ о том, что права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Однако такой характер местного самоуправления нельзя увязывать исключительно с его муниципальной природой. Скорее, юридическая оформленность и признание местного самоуправления в качестве подзаконного и функционирующего только в пределах и на основании законов института производны от публично-правовой сущности местного самоуправления. Подзаконность в равной мере распространяет свое влияние и на муниципальные, и на государственные проявления публичной власти, что в полной мере отвечает конституционной характеристике Российской Федерации как демократического правового государства. Это, в свою очередь, предполагает безусловную связанность всей системы публичной (государственной и муниципальной) власти требованиями закона, подзаконный характер деятельности всех входящих в ее состав органов и должностных лиц. Как справедливо отмечается в литературе, хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее, оно отражает все признаки, характерные для публичной власти и, соответственно, должно в своем функционировании базироваться на принципах, установленных законом 5.

Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, которая достигается с помощью муниципальных норм (см. приложение №1). Нормы муниципального права упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления, охраняют их и способствуют развитию новых общественных отношений.

Деятельность главы муниципального образования регулируется комплексом нормативно-правовых актов, регулирующих всю сферу местного самоуправления 6.

Конституция РФ, устанавливая основные (конституционные) принципы местного самоуправления, провозглашает его в качестве одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации, которые, в свою очередь, определяют главные черты системы власти, формы правления, государственно-территориального устройства, политического режима 7.

В целом положения Конституции РФ, посвященные местному самоуправлению, можно условно разделить на две группы, одна из которых регулирует вопросы местного самоуправления опосредованно, через установление основных конституционных гарантий и прав, другая - напрямую. Следует отметить, что в современной научной литературе иногда встречаются высказывания о нецелесообразности такого регулирования, что, по мнению П.В. Гулидова 8, не совсем правильно, поскольку, как справедливо полагают некоторые ученые, местное самоуправление в Российской Федерации устанавливается "сверху"9 и потому требует более внимательного к себе отношения со стороны законодателя.

Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются следующие важнейшие вопросы местного самоуправления:

- организация и деятельность его органов;

- управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;

- установление местных налогов и сборов;

- осуществление охраны общественного порядка 10.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 11 (далее - Федеральный закон) и дальнейшее проведение муниципальной реформы в России поставили перед юристами немало проблем, требующих быстрого решения. Ряд вопросов связан со статусом выборных должностных лиц местного самоуправления, в частности главы муниципального образования. Более точного регламентирования требуют такие вопросы, как возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования и основания досрочного прекращения этих полномочий. Кроме этого, существует необходимость внесения уточнения в определение понятия "выборное должностное лицо местного самоуправления".

Не вызывает сомнения, что статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Не останавливаясь отдельно на каждой возможной в условиях Федерального закона модели организации органов местного самоуправления, в силу прежде всего практической заинтересованности, ограничимся рассмотрением статуса главы муниципального образования в условиях, если: а) в поселении глава избирается представительным органом из своего состава; б) представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избранных в соответствии с равной нормой представительства; в) председатель представительного органа муниципального района избирается представительным органом района из своего состава. Первого условия достаточно для того, чтобы статус главы поселения приобрел комплексный характер: глава является депутатом представительного органа и высшим должностным лицом городского или сельского поселения. Если выполняются одновременно два первых условия, то статус главы муниципального образования усложняется: он приобретает также полномочия депутата представительного органа муниципального района.

Юридически возможна и нередко встречается на практике правовая конструкция, при которой комплексный характер статуса лица, занимающего должность главы поселения, наиболее выражен. Это происходит в случае, если депутаты представительного органа муниципального района своим председателем избирают не депутата одного из поселений, выбранного в районный представительный орган по норме представительства, а главу какого-либо из поселений. В этом случае глава муниципального района является одновременно членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой двух муниципальных образований. Так, в Ленинградской области 10 из 17 глав муниципальных районов одновременно являются главами городских поселений, образованных на территориях городов - административных центров соответствующих муниципальных районов, и в одном муниципальном районе глава муниципального образования одновременно возглавляет одно из крупных сельских поселений 12.

В конце 2005 г., когда на территории Ленинградской области формировались представительные органы муниципальных районов, в пользу такого институционального решения приводились различные аргументы, из которых стоит упомянуть два. В первую очередь инициаторы этой идеи говорили о том, что оплачивать работу и содержать аппарат для одного главы дешевле, чем для двоих. Второй аргумент носил политический характер: принимался во внимание негативный опыт прошлых лет, когда руководители района и города нередко оказывались втянутыми в длительные конфликты и противоборство друг с другом. Фигура "общего" главы муниципального образования была призвана служить гарантом, обеспечивающим предотвращение возникновения конфликтных ситуаций между властью муниципального района и властью крупнейшего городского поселения. Время, прошедшее с начала 2006 г., показало, что эти соображения в целом себя оправдали и возможность замещения одним лицом должностей глав двух муниципальных образований разного уровня - одно из преимуществ Федерального закона.

В таких обстоятельствах лицо, занимающее должность главы муниципального района, вправе выбрать любой из четырех мандатов для осуществления полномочий на постоянной основе (депутата поселения, депутата муниципального района, главы поселения и главы муниципального района). Полномочия по другим мандатам будут осуществляться на непостоянной основе.

Возможен вариант, при котором такой глава муниципального района все свои полномочия в обоих муниципальных образованиях осуществляет на непостоянной основе 13.

Статус главы муниципального образования будет комплексным в любом случае, однако выполнение означенных условий порождает уникальную ситуацию, при которой одно лицо становится носителем важнейших полномочий одновременно в двух муниципальных образованиях.

Итак, наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

1.2 Порядок занятия должности главы муниципального образования

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования. Один из этих вариантов выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе. Согласно ч. 2 ст. 36 Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) при избрании на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) при избрании представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона (т.е. не прямыми выборами, а делегированием - об этом говорилось выше) исполняет полномочия его председателя.

Итак, первый вариант позволяет избрать главу муниципального образования посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации, можно предрешить уставом муниципального образования. Однако в уставе можно оставить выбор за самим главой муниципального образования - хочет ли он быть председателем муниципального "парламента" или главой местного "правительства". Как показывает практика, избранный населением глава муниципального образования чаще предпочитает должность главы местной администрации. Это понятно, поскольку тогда под его началом находятся весь муниципальный аппарат, муниципальные служащие, а на скромное число муниципальных депутатов он найдет средства воздействия. Кстати, если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, в этом есть одна "неловкость" - депутаты как бы получают готового председателя, их мнение о кандидатуре не имеет никакого значения, даже когда они настроены против него 14. Такой вариант использовался при реформировании местного самоуправления после 1993 г., и тогда было немало конфронтаций между главой и депутатами.

Второй вариант заключается в том, что население избирает депутатов представительного органа муниципального образования, а этот орган из своего состава избирает главу муниципального образования, он же автоматически становится и председателем представительного органа; но глава муниципального образования не может в этом случае стать главой местной администрации, последний будет приглашен на должность по контракту.

Таким образом, по общему правилу Закон не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Но Закон запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Это напоминает "разделение властей" на муниципальном уровне.

Однако установленные Законом ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Иначе говоря, в сельском поселении, тем более в относительно небольшом, допустимо соединить в одном лице функции главы муниципального образования, он же одновременно и глава местной администрации, и председатель представительного органа.

В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе.

В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа 15.

Срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух и более пяти лет и начинается со дня вступления в должность, которое происходит в течение двух недель после выдачи главе избирательной комиссией муниципального образования удостоверения об избрании на должность или о принятии соответствующего решения представительным органом муниципального образования. Порядок вступления в должность главы муниципального образования определяется либо в уставе муниципального образования, либо в правовом акте представительного органа.

Полномочия главы прекращаются в связи с окончанием соответствующего срока и избранием нового главы муниципального образования.

Возможно досрочное прекращение полномочий главы. Согласно ч. 6 ст. 36 Федерального закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона (т.е. отрешения от должности главой исполнительной власти субъекта РФ);

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Считать этот перечень исчерпывающим нет оснований. Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 40) гласит, что выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных собраний субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, ее субъектов, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. глава муниципальное полномочие ответственность

Хотелось бы обратить внимание на одно условие несовместимости мандата главы муниципального образования. Часть 7 статьи 40 Федерального закона определяет, что осуществляющие на постоянной основе свои полномочия депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Распространяется ли данное ограничение на главу муниципального образования, который избран представительным органом из своего состава?

Часть 1 статьи 2 Федерального закона определяет понятия "должностное лицо местного самоуправления" и "выборное должностное лицо местного самоуправления". Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Глава муниципального образования в рассматриваемой правовой конструкции избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту он, естественно, на должность также не принимается.

Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, не подпадает под определение понятия "должностное лицо местного самоуправления". Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона являются высшими должностными лицами муниципального образования.

Не ясно, в чем же разница между должностным лицом местного самоуправления и должностным лицом муниципального образования? В случае если глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, оформлен для работы на постоянной основе именно как глава, а не как депутат представительного органа, имеет ли он право заниматься предпринимательской деятельностью?

Подобные вопросы могут и должны быть решены путем внесения необходимых уточнений в понятийный аппарат Федерального закона.

Состояние правового регулирования вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, требует совершенствования. В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, "возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования", обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности 16. Соответствующая проблематика сегодня, как и другие вопросы муниципального права, является темой активной дискуссии. Например, прозвучало сомнение в целесообразности существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования 17.

Не считая последнюю точку зрения достаточно убедительной, все же приходится признать, что положения Федерального закона о главе муниципального образования и выборных должностных лицах местного самоуправления оставляют слишком много вопросов без ответа.

Как справедливо отмечает В.И. Васильев, Федеральный закон урегулировал статус выборного должностного лица местного самоуправления "чересчур кратко и с явными пробелами"18. Важность этой темы неоднократно получала подтверждение. Специалистами отмечались слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления 19.

Представляется, однако, что недостатки правового регулирования статуса выборных должностных лиц в целом и главы муниципального образования в частности не ограничиваются проблемами ответственности и гарантий деятельности.

В результате изложенного в данной главе можно выделить следующие основополагающие моменты в статусе главы муниципального образования:

выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;

является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;

обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;

имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования;

не является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным служащим, это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве;

призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.

Глава 2. Правовой статус главы муниципального образования

2.1 Полномочия главы муниципального образования

Относительно статуса главы муниципального образования приходится высказать свое несогласие с мнением авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера 20. Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения 21.

Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера - полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К ним относятся:

1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание правовых актов в пределах своих полномочий (как справедливо отмечено М.А. Герасимовой, принятие нормативных правовых актов, затрагивающих права и обязанности граждан и организаций, не является исключительным полномочием представительного органа 22);

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа.

Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель.

Полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в ч. 6 ст. 37 Федерального закона - полномочие по заключению контракта с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации.

Изложенное, как представляется, может служить достаточным основанием в пользу вывода о том, что глава муниципального образования именно в силу этой своей должности наделен некоторыми полномочиями, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления.

О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот. Вывод о приоритетности позиции и комплексном характере статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание при решении вопросов о временном исполнении полномочий главы муниципального образования и досрочном прекращении этих полномочий.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации"23 ст. 36 Федерального закона была дополнена ч. 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель сегодня ограничил возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием - досрочным прекращением полномочий главы.

В июне 2006 г. на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ от Государственного Совета Удмуртской Республики поступил проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Законодатели Удмуртской Республики среди прочего предложили ч. 7 ст. 36 Федерального закона после слов "главы муниципального образования" дополнить словами "а также в случаях, когда глава муниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности". Таким образом, к случаям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предлагалось добавить случаи его временного отсутствия - болезнь и отпуск. Если такое дополнение и представляется оправданным при некоторых условиях, то по меньшей мере не является полным и точным.

Ситуации отсутствия главы муниципального образования следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует понимать принципиальное отличие случаев досрочного прекращения этих полномочий от случаев временного отсутствия главы муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом.

Случаи временного отсутствия главы муниципального образования целесообразно подразделить на случаи краткосрочного и длительного отсутствия. К последней группе должны быть отнесены случаи его отсутствия, превышающие по длительности некоторый временной критерий, который должен быть установлен законом (длительное заболевание или временное отстранение от должности, длительность которого превышает соответствующий срок).

Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы муниципального образования случаями именно досрочного прекращения его полномочий является на сегодняшний день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления 24.

Ограничение возможности исполнения полномочий главы муниципального образования случаями досрочного прекращения полномочий является, по моему убеждению, необходимой политико-организационной гарантией его деятельности, а также стабильности и единства политики органов местного самоуправления, в значительной степени, определяемой высшим должностным лицом муниципального образования.

Однако представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного характера. Существование порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования в его настоящем виде, т. е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин. Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города - административного центра района). С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы 25.

В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы местной администрации (в зависимости от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.

Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл только для случаев, если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных выборах. В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов.

В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов "главы муниципального образования" добавить слова "а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности".

В результате изложенного следует указать, что Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" очень скупо характеризует властные возможности главы муниципального образования. Согласно закона глава: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все. Как сказано выше, в его руках находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования. Особенно это относится к ситуации, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации.

2.2 Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования

Особая значимость главы муниципального образования в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления в законодательстве перечня случаев досрочного прекращения его полномочий.

Часть 6 статьи 36 Федерального закона содержит перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Важнейшие характеристики перечня выражаются в его исчерпывающем характере и едином (с единственной оговоркой) порядке его применения.

В отличие от перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, который приведен в ч. 10 ст. 40 Федерального закона, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является закрытым, не предусматривает "иных случаев". Хотя "иные случаи" досрочного прекращения полномочия депутата, члена выборного органа могут быть предусмотрены Федеральным законом, путем внесения изменений в ч. 6 ст. 36 Федерального закона.

Решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, вероятно, рассматривать как решение, продиктованное соображениями обеспечения стабильности персонального состава органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местной и региональной политической конъюнктуры 26.

Единый порядок применения перечня заключается в осуществлении досрочного прекращения полномочий вне зависимости от способа замещения должности главы муниципального образования. Единственную оговорку следует сделать в отношении отзыва главы муниципального образования избирателями, процедуру которого можно применить только к лицу, который избран на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования избран представительным органом из своего состава, можно говорить только об отзыве его как депутата представительного органа. Прекращение полномочий депутата представительного органа в этом случае влечет прекращение полномочий главы муниципального образования 27.

Федеральным законом не предусматривается возможность возникновения ситуации, при которой глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, может помимо собственного желания утратить полномочия главы, сохранив при этом полномочия депутата.

Это означает, что нарушается сформулированный в ч. 5 ст. 36 Федерального закона принцип подконтрольности главы муниципального образования представительному органу.

Такую ситуацию едва ли можно объяснять соображениями стабильности и независимости от политической конъюнктуры. Представительный орган местного самоуправления должен иметь возможность прекратить досрочно полномочия избранного из своего состава главы муниципального образования. При этом, как справедливо отмечает А.А. Сергеев, "порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица"28.

Уже упомянутым проектом федерального закона, который внесен в Государственную Думу ФС РФ Государственным Советом Удмуртской Республики, предлагается также дополнить перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В случае если глава муниципального образования избран из состава представительного органа, то согласно предлагаемому законопроекту полномочия такого главы могут прекращаться на основании решения этого же представительного органа. При этом предлагается применять порядок досрочного прекращения полномочий более сложный, чем порядок избрания: решение о досрочном прекращении полномочий главы должно приниматься большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов 29.

Возражения вызывает только предлагаемый способ установления оснований для принятия такого решения путем внесения их в устав муниципального образования. Представляется, что такие основания должны определяться на законодательном уровне 30.

24 апреля 2009 г. Государственная Дума РФ Федерального Собрания приняла Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон вводит институт удаления главы муниципального образования в отставку, который является новым для российского законодательства 31. По этой причине есть необходимость в его всестороннем анализе и прогнозной оценке возможных последствий и сценариев его реализации.

Суть данной правовой новеллы состоит в том, что представительный орган муниципального образования федеральным законом наделяется полномочием удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для этого являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В законе достаточно подробно прописана процедура инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку и принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования. Однако прежде чем ее комментировать, выскажем некоторые соображения по поводу "материальной составляющей" (норм материального права) данного института.